Sentencia CORDEGCO

Sentencia No.
1-15-EI/21 y acumulado
(Jurisdicción y legitimidad de las autoridades indígenas)
Juez ponente: Ramiro Avila Santamaría
Quito, D.M. 13 de octubre de 2021
CASO No. 1-15-EI/21 y 1-16-EI
EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN

EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,
EXPIDE LA SIGUIENTE
SENTENCIA
Tema: la Corte Constitucional rechaza las demandas de acción extraordinaria de

protección contra decisiones de la justicia indígena, presentadas en contra de las
resoluciones emitidas por la Corporación de Gobiernos y Comunidades del Cantón Otavalo
(“CORDEGCO”), por no tener autoridad para ejercer jurisdicción indígena y por carecer,
en consecuencia, de objeto.
I. Antecedentes y hechos
1. La Corporación de Gobiernos y Comunidades del Cantón Otavalo (“CORDEGCO”) se

identifica como “pueblo kichwa Otavalo, con sus parroquias, comunidades, mediante
una organización de raíces y costumbres ancestrales.” 1 El presidente, al momento de
los hechos y hasta la actualidad, ha sido el señor Pedro Burga Peralta, quien sostiene
que:
La organización tenía competencia para trabajar solo en la parroquia Eugenio Espejo y

se realizó varias obras en beneficio de las comunidades. Junto con varios dirigentes
decidimos contar con una organización que tenga competencia para trabajar en todo el
cantón Otavalo, por eso aparece CORDEGCO mediante la cual hemos gestionado varios
proyectos…2
2. José Antonio Correa Vásconez es representante legal de la compañía cementera

UNACEM ECUADOR S.A. (“UNACEM”), constituida en Otavalo bajo el nombre
“Cementos Selva Alegre S.A.” en el año 1974.3
3. El 14 de julio de 2015, en asamblea de CORDEGCO, se trató sobre el pedido de “exigir

a la Empresa UNACEM-ECUADOR S.A., que debe dar toda la prioridad a la gente que
es oriunda de la zona, donde se viene explotando en la cantera de caliza… aquellas
personas deberían ser las más privilegiadas en ser contratadas.”4 En palabras del
presidente de CORDEGCO:
1
Corte Constitucional, expediente del caso 1-15-EI, “Estatutos de la Corporación de Gobiernos y
Comunidades del Cantón Otavalo”, artículo 1, foja 46.
2
Corte Constitucional, audiencia pública, versión Pedro Burga Peralta, presidente de CORDEGCO.
3
Corte Constitucional, expediente del caso 1-16-EI, nombramiento de José Antonio Correa V., foja 3.
4
Corte Constitucional, expediente del caso 1-16-EI, Acta de Asamblea de CORDEGCO, foja 6.
1
Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel.(593-2) 394-1800
www.corteconstitucional.gob.ec Guayaquil: Calle Pichincha y Av. 9 de Octubre. Edif. Banco Pichincha 6to piso
email: comunicación@cce.gob.ec
Sentencia No. 1-15-EI/21 y acumulado
...nos involucramos en el problema que tenían los volqueteros de Intag, quienes buscaban
una plaza de trabajo, pero en la planta de cemento Selva Alegre se negaba a escucharles.
Queríamos sentarnos con el señor Correa y los miembros del transporte pesado de Intag,
para conversar directamente frente a frente y cara a cara, pero eso no fue posible. En la
planta de cemento Selva Alegre, García Moreno y otras, ofrecen espacios laborales solo
para personas de otras provincias, por esa razón los compañeros de transporte pesado de
Intag solicitaron a los dirigentes de la organización CORDEGCO que los acompañemos
en el diálogo con el señor Correa…5
4. El 7 de agosto de 2015, Pedro Burga Peralta, presidente de CORDEGCO, visitó las

oficinas de la gerencia general de UNACEM para pedir una contribución económica a
cambio de apoyo a una empresa de transporte.6
5. La empresa UNACEM negó el apoyo y consideró el pedido ajeno a lo establecido en la

ley. La empresa “fue categórica al contestar que no apoyamos este tipo de arreglos, que
nuestras actuaciones se encuentran dentro de la ley y que no podemos apoyar estas
iniciativas poco formales y fuera de nuestros compromisos legales”. 7
6. Según Pedro Burga, “había rumores de que me pagaron 50.000 dólares, ni siquiera
cincuenta centavos no he recibido, yo no ando por coger la plata, yo no ando por
ambición. Sacaron ese comentario y los compañeros dirigentes de CORDEGCO me
reclamaban diciendo que he recibido 50.000 dólares de manos del señor Correa y
pedían que les informe sobre el destino de esos recursos supuestamente entregados.”8
7. Cuatro días después, el 11 de agosto de 2015, CORDEGCO, invocando normas

constitucionales y legales9, incluso la ley que regula la minería, declaró en rebeldía a la
empresa UNACEM y resolvió “delegar a la Asociación de Transportistas de la Zona
de Intag filial de CORDEGCO, ocupe el espacio de Transporte de Caliza, en lugar de
los transportistas que no pertenecen a la Zona de Intag, en la Empresa UNACEM
CEMENTOS SELVA ALEGRE S.A.” 10
8. El 17 de agosto de 2015, CORDEGCO le hace llegar a José Antonio Correa una

“citación comunitaria” en la que le anunciaron que tendrá lugar “la Audiencia Indígena
que se llevará a cabo el martes 25 de Agosto del 2015...”11
9. El 24 de agosto de 2015, UNACEM remitió a Pedro Burga, en su calidad de presidente

de la asociación, un documento en el que manifestó, entre otras cosas, que su intención
5
Corte Constitución, audiencia pública, versión Pedro Burga Peralta, presidente de CORDEGCO.
6
Corte Constitucional, expediente del caso 1-15-EI, foja 7: “a solicitar el apoyo económico de la empresa,
y señalando que si la empresa entregaba fondos, la entidad de la cual era miembro, retiraría su apoyo a
la Asociación de Transportistas de la Zona de Intag.”
7
Corte Constitucional, expediente del caso 1-15-EI, foja 7.
8
Corte Constitución, audiencia pública, versión Pedro Burga Peralta, presidente de CORDEGCO.
9
Constitución, artículos 11, 11 (7), 59 (9) y (15), 171, 424, 426; Código Orgánico de la Función Judicial,
artículos 343. 344 (c), (d), (e), 346.
10
11
2
no era faltar al buen nombre de los miembros de la CORDEGCO y que la justicia

indígena no le era aplicable por “disposición constitucional y principio de jurisdicción.”
12
10. El 25 de agosto de 2015 se realizó la audiencia. CORDEGCO se declaró en “Justicia

Indígena” y conoció el orden del día: “Análisis y Resolución de la Calumnia por parte
del señor José Antonio Correa, Gerente General de la Empresa UNACEM, en contra
del Presidente de CORDEGCO, el señor Pedro Burga Peralta.” 13
11. Durante la Asamblea, Luis Andrade, secretario de actas de CORDEGCO, pidió la

palabra y expresó que, para “luchar por las injusticias y conflictos… nos debemos
acoger del Art. 182 del Código Orgánico Integral Penal… Calumnia.- La persona que
por cualquier medio, realice una falsa imputación de un delito en contra de otro, será
sancionado con una pena privativa de libertad de seis meses a dos años” 14 (subrayado
original). Solicitó le declaren en rebeldía a José Correa y pidió que “sea CASTIGADO
con Pena Privativa de Libertad, porque la Jurisdicción Indígena, tiene mayor
autonomía que la Jurisdicción Ordinaria, de tal motivo que podemos decidir una de las
dos alternativas, el castigo con la ortiga el cabresto y agua fría o aplicar la sanción en
base a la Ley.” 15
12. La Asamblea, enumerando y transcribiendo varios artículos de la Constitución y la

ley16, resolvió: 17
12
13
14
Corte Constitucional, expediente del caso 1-15-EI, acta de audiencia, foja 3.
15
16
Constitución, artículos 10, 11, 11 (7), 59 (9) y (15), 171, 424, 426; OIT, artículos 15 y 122; Código
Orgánico de la Función Judicial, artículos 343 y 344; Ley de Minería, artículos 93 y 109; Reglamento de
la Ley de Minería, artículo 56 y 95; COIP, artículo 5.
17
3
13. El 8 de octubre de 2015, CORDEGCO, enumerando y transcribiendo varios artículos

de la Constitución y la ley18, resolvió19:
14. Además, la resolución amplía las sanciones impuestas en Asamblea y estableció

mecanismos para el cumplimiento:20
18
Constitución, artículos 10, 11, 11 (7), 59 (9) y (15), 171, 424, 426; OIT, artículos 15 y 122; Código
Orgánico de la Función Judicial, artículos 343 y 344; Ley de Minería, artículos 93 y 109; Reglamento de
la Ley de Minería, artículo 56 y 95; COIP, artículo 5.
19
20
4
15. El 9 de septiembre de 2015, José Antonio Correa Vásconez fue notificado con las
resoluciones.21
16. El 10 de septiembre de 2015, se reunieron los dirigentes de las comunidades para

elaborar el Estatuto y el Reglamento Interno de CORDEGCO.22 El 18 de noviembre de
2015, se aprobó definitivamente el Estatuto y se dispuso que se hagan gestiones para
legalizarlo.23
17. El mismo día, en dicha reunión se consideró que la sanción de privación de libertad no
era derecho propio, de acuerdo al acta suscrita por el presidente encargado de
CORDEGCO, con relación a la resolución del 25 de agosto de 2015,
en dicha resolución se ha impuesto que el calumniante sea privado de libertad por dos
años, cosa que no se ajusta al derecho consuetudinario, ya que la sanción a nivel de justicia
indígena, es el proceso de rehabilitación y la reparación… al imponer una sanción de
privación de libertad del denunciado Ing. José Antonio Correa, se apega más a la justicia
ordinaria, y en nuestras costumbres la prisión no es la solución… debemos: Imponer al
señor José Antonio Correa Vásconez, el baño de agua fría y ortiga, con la presencia de la
prensa y televisión y el trabajo comunitario; para lo cual se dispone enviar atento oficio
al Ministerio del Interior, a fin de que proceda con la ubicación y traslado hasta la
organización para el cumplimiento de esta pena comunitaria…24
18. El 11 de septiembre de 2015, José Antonio Correa informa a la Gobernación de

Imbabura sobre la resolución de CORDEGCO en la que le impusieron pena privativa
de libertad.
19. El 14 de septiembre de 2015, el gobernador de Imbabura comunicó a la Defensoría del

Pueblo sobre el hecho y manifestó que “esta situación violenta el debido proceso… y la
actuación de CORDEGCO atropella en todo sentido los derechos humanos” y solicitó
su intervención. 25
20. El 4 de octubre de 2015, la Delegación Provincial de Imbabura de la Defensoría del

Pueblo resolvió inadmitir el pedido por considerar que el proceso había terminado, que
no existían directrices para hacer seguimiento a la justicia indígena y que no se
encontraba dentro de los parámetros dictados por el Defensor del Pueblo.26
***
21
22
23
24
Corte Constitucional, expediente del caso 1-15-EI, foja 58v.
25
26
Corte Constitucional, expediente del caso 1-15-EI, foja 62v.
5
21. Sobre los mismos hechos, se siguió un proceso penal contra Pedro Burga Peralta. El 12
de octubre de 2020, el Tribunal Penal de Imbabura declaró a Pedro Burga Peralta
culpable y autor del delito de extorsión (artículo 85 del COIP), le impuso un año de
privación de libertad, multa de cuatro salarios básicos unificados y varias medidas de
reparación (disculpas a la víctima en un diario, atención médica y psicológica si creyere
necesario) y la orden de abstención a realizar actos de persecución o amenazas a la
empresa.27
22. El 23 de marzo de 2021, la Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial
y Tránsito de la Corte Provincial de Imbabura revocó la sentencia condenatoria y ratificó
la inocencia de Pedro Burga Peralta.
23. El 23 de abril de 2021 se admitió el recurso de casación presentado por José Antonio
Correa Vásconez28 y, a la fecha de esta sentencia, no hay decisión sobre la causa.
II. Trámite ante la Corte Constitucional
Caso 1-15-EI
24. El 7 de octubre de 2015, José Antonio Correa presentó acción extraordinaria de

protección en contra de la resolución de la justicia indígena emitida por la CORDEGCO
el 25 de agosto de 2015, y de Alberto Isama Amaguaña (“juez ad honorem”); Humberto
Ramos (“juez de Mojanda Mirador”), María Isabel Andrade Román (“secretaria”) y
Pedro Burga Peralta (“presidente de CORDEGCO”). Solicitó medidas cautelares.
25. El 11 de noviembre de 2015 se sorteó la causa y correspondió al juez Alfredo Ruiz

Guzmán.
26. El 15 de marzo de 2016, la Corte admitió a trámite la demanda.
27. El 9 de julio de 2019 se sorteó la causa y correspondió a Ramiro Avila Santamaría. El 4

de mayo de 2021 avocó conocimiento, solicitó informe al juez ad honorem de
CORDEGCO y convocó a audiencia pública.
28. El 17 de agosto de 2021, José Correa presentó un escrito de desistimiento al caso No. 1-
15-EI, por el tiempo transcurrido, por tener un juicio penal en contra de Pedro Burga y
por considerar que sus derechos no están amenazados.
29. El 24 de agosto de 2021 tuvo lugar la audiencia pública.
27
Tribunal de Garantías Penales de Imbabura, expediente N. 10282-2018-00259, SAJTE, página 69.
28
Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de la Corte Provincial de
Imbabura, expediente N. 10282-2018-00259, SAJTE, página 1.
6
30. El 1 de septiembre de 2021, el Pleno de la Corte no aceptó el desistimiento por

considerar que el derecho a la libertad individual es irrenunciable y que podría ser
vulnerado si se ejecuta la resolución de CORDEGCO.
Caso 1-16-EI
31. El 7 de enero de 2016, José Antonio Correa presentó acción extraordinaria de protección
contra la resolución de la justicia indígena emitida por la CORDEGCO el 8 de octubre
de 2015, y de Alberto Isama Amaguaña (“juez ad honorem”); Humberto Ramos (“juez
de Mojanda Mirador”), María Isabel Andrade Román (“secretaria”) y Pedro Burga
Peralta (“presidente de CORDEGCO”).
32. El 30 de marzo de 2016 se sorteó la causa y correspondió a la jueza constitucional

Wendy Molina.
33. El 17 de mayo de 2016 la Corte admitió a trámite la demanda.
34. El 12 de noviembre de 2019 se sorteó la causa y correspondió a la jueza Teresa Nuques

Martínez. El 10 de diciembre de 2019 avocó conocimiento de la causa y solicitó informe
a las supuestas autoridades indígenas.
35. El 25 de agosto de 2021 se acumuló el Caso 1-16-EI al 1-15-EI, por existir identidad de
personas y de objeto.
III. Competencia de la Corte Constitucional
36. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las acciones
extraordinarias de protección en contra de decisiones de la justicia indígena.29
IV. Actos impugnados, argumentos y pretensión
Caso 1-15-EI
37. La resolución impugnada es la dictada por CORDEGCO el 25 de agosto de 2015,

suscrita por Alberto Isama Amaguaña, María Isabel Andrade Román y Humberto
Ramos.
38. En la demanda manifiesta haber tenido “serios inconvenientes con los integrantes de la
Asociación de Transportistas de la Zona de Íntag (ATZI)”, tales como reclamos por la
adjudicación de plazas de transporte, uso de la fuerza y coerción para lograr sus
objetivos; no tener vinculación alguna con CORDEGCO y no pertenecer a comunidad
29
Constitución, artículos 171 y 436; Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
(LOGJCC), artículo 65.
7
indígena; no haber cometido delito alguno; no ser la supuesta calumnia un conflicto

interno; y no tener CORDEGCO atribución alguna para imponer sanciones penales.30
39. El accionante considera, invocando la Constitución, el Reglamento de Sustanciación de

Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, varias sentencias de la Corte
Constitucional y resoluciones del Tribunal Constitucional,31 que la validez de una
decisión de la justicia indígena requiere un conflicto interno entre miembros de la
comunidad, en su ámbito territorial, que afecte sus valores comunitarios y que se adopte
con base en el derecho propio de la comunidad. Indica que la decisión impugnada no
cumple con los requisitos anteriores: no hubo un conflicto interno y no fue cometida por
un miembro de la comunidad, el hecho no tuvo lugar en la comunidad indígena, no se
afectó a valor comunitario alguno, no se aplicó el derecho propio. Señala que la decisión
vulnera sus derechos a la libertad; la pena no fue dispuesta por juez competente ni se
respetó el debido proceso, en particular la defensa, la falta de motivación y de
competencia de la autoridad indígena; también su derecho a la integridad física, a la
prohibición de tratos crueles, inhumanos y degradantes; si se aplica la resolución y se le
castiga con ortigas y agua fría, y vulnera el derecho a la seguridad jurídica; la resolución
se basó solo en el testimonio del presidente de la organización que le condena, no se
contrastó con prueba alguna, no ofreció la posibilidad de defensa, no analiza su propia
competencia material y territorial, aplica normas que no son parte de su derecho propio,
no motiva, no aplica normas claras, públicas y previsibles.
40. El accionante solicita que se declare que la resolución vulnera sus derechos y carece de
validez, se ordene abstenerse de ejecutar el acto impugnado, que se declare que ha
sufrido daños patrimoniales y que se dicten medidas cautelares para salvaguardar sus
derechos a la libertad, integridad, debido proceso y seguridad jurídica, por considerar
que se está amenazando de modo inminente y grave sus derechos y que, si se ejecuta la
condena, podría ocasionar daños irreversibles.
41. Las autoridades y organización demandada no han presentado el informe solicitado,

pero remitieron los estatutos requeridos de la organización.
Caso 1-16-EI
42. La resolución impugnada es la dictada por CORDEGCO el 8 de octubre de 2015, que

resolvió imponer una sanción económica de un millón ochocientos mil dólares por la
supuesta calumnia, un castigo consistente en “baño de agua fría, desnudo, ortiga, fuete
y cargar arena por dos kilómetros, ida y vuelta, ante la presencia de la prensa y
televisión y el trabajo comunitario por el período de dos años.”
43. En la demanda el accionante insiste en lo afirmado en la primera demanda (párrafo 38)

y manifiesta, invocando los mismos fundamentos jurídicos (párrafo 39), que la
resolución no cumple con los requisitos mínimos para ser considerada válida y se trata
30
Corte Constitucional, expediente del caso 1-15-EI, fojas 20-31.
31
Corte Constitucional, Sentencia No. 113-14-SEP-CC (caso La Cocha) y Sentencia No. 003-2002.TC.
8
de “una clara intimidación”, que no tiene relación alguna con CORDEGCO ni con
comunidad indígena alguna; la decisión amenaza su derecho a la libertad por la
privación de libertad y por los trabajos comunitarios que tendría que hacer durante dos
años, a la integridad física por los castigos físicos que considera crueles e inhumanos,
al debido proceso porque no pudo defenderse, no se motivó la resolución y porque la
organización no tiene competencia, a la seguridad jurídica porque la pena no obedece a
normas claras, públicas, previsibles y aplicadas por autoridad competente; el caso es
trascendente porque la Corte puede precisar la competencia de la justicia indígena, la
aplicación del derecho propio y el respeto del debido proceso.
44. El accionante solicita, al igual que en la primera demanda, que se declare que la
resolución vulnera sus derechos y carece de validez, se ordene abstenerse de ejecutar el
acto impugnado, que se declare que ha sufrido daños patrimoniales y que se dicten
medidas cautelares para salvaguardar sus derechos.
V. Análisis constitucional
45. La acción extraordinaria de protección contra decisiones de la justicia indígena tiene por
objeto controlar la constitucionalidad de las decisiones tomadas por autoridades
indígenas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, cuando se presentan presuntas
violaciones a los derechos constitucionales o decisiones que discriminan a la mujer.32
46. En el análisis de las decisiones de administración de justicia indígena se observarán los

parámetros establecidos en la Constitución, el Convenio 169 de la OIT, la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,33 la Declaración
Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la Declaración Universal de
Derechos Humanos, y la LOGJCC.
47. La Constitución reconoce y garantiza a las comunas, comunidades, pueblos y

nacionalidades el derecho a “crear, desarrollar, aplicar y practicar su derecho propio
o consuetudinario”.34 Además, establece que “[l]as autoridades de las comunidades,
pueblos y nacionalidades indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales, con base en
sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su ámbito territorial, con
garantía de participación y decisión de las mujeres. Las autoridades aplicarán normas
y procedimientos propios para la solución de sus conflictos internos, y que no sean
32
Constitución, artículo 171; LOGJCC, artículo 65.
33
Convenio 169 de la OIT, artículo 8.2: “Dichos pueblos deberán tener el derecho de conservar sus
costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos
fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente
reconocidos…”. Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, artículos
5 y 6: “Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la
autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales…Los
pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas”.
34
Constitución, artículo 57 (10).
9
contrarios a la Constitución y a los derechos humanos reconocidos en instrumentos

internacionales.”35
48. La función jurisdiccional a la que hace referencia la Constitución es la facultad o poder

de administrar justicia que tienen las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades
indígenas, a través de sus autoridades.
49. La jurisdicción indígena está estrechamente ligada al derecho a la autodeterminación.

La Corte ha establecido que, por la autodeterminación, “los pueblos indígenas
establecen sus propias formas de organización política, económica, social y cultural”
y que, entre otras características, se manifiesta en el derecho propio.36
50. El poder de administrar justicia permite conocer los conflictos que afectan a una
comunidad, pueblo y nacionalidad, y resolverlos de acuerdo con su derecho propio.
51. Por el derecho propio, las autoridades indígenas observan y aplican principios, valores,
normas, procedimientos y las tradiciones ancestrales de las comunas, comunidades,
pueblos y nacionalidades. Este derecho, por su componente intercultural, no es
inmutable, sino que evoluciona, se adapta y se renueva. Sin embargo, mantiene su
núcleo esencial y es la aplicación del derecho propio sobre la base de los valores y la
cosmovisión particular de las comunidades indígenas. La Corte ha establecido que estas
normas y prácticas ancestrales “se reflejan en sus estatutos y en las actas de asamblea,
y otras se manifiestan en prácticas sociales que les permiten organizarse y convivir.”37
52. En el ejercicio de la función jurisdiccional, las autoridades indígenas tienen la potestad

de utilizar los mecanismos necesarios para aplicar sus procedimientos, ejecutar las
resoluciones y hacer seguimiento para garantizar su cumplimiento. Para el efecto, las
autoridades estatales deben coordinar y cooperar con las autoridades indígenas. Se debe
tener presente que el ejercicio de esta función tiene un límite constitucional en el respeto
de los derechos constitucionales.
53. Esta Corte recuerda que, en el examen de constitucionalidad de las decisiones de la

justicia indígena, el primer aspecto que se considera es su legitimidad y si esta no se
verifica no procede continuar con el análisis.
54. Las autoridades indígenas para ejercer la función jurisdiccional deben contar con
legitimidad.
55. La función jurisdiccional está a cargo de las autoridades indígenas designadas por la
comunidad, pueblo o nacionalidad de conformidad con su derecho propio y prácticas
35
Constitución, artículo 171; COFJ, artículo 343.
36
Corte Constitucional, Sentencia No. 1779-18-EP/21, párrafos 41 y 42.
37
Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 1779-18-EP/21, párrafo 62.
10
ancestrales reconocidas por los miembros de las comunidades, pueblos o

nacionalidades.38 La Corte ha determinado que:
Por el ejercicio de la autoridad, las comunidades, pueblos y nacionalidades definen su

estructura de gobierno y la forma de designación de autoridades. Los niveles de gobiernos
podrían ser cabildos, asambleas generales, congresos, representantes, presidentes o
simplemente autoridad indígena, con funciones y atribuciones definidas de acuerdo a las
realidades, las costumbres y las prácticas ancestrales. El respeto a las formas en que
tradicionalmente han determinado su organización y la elección de sus autoridades
asegura la legitimidad y el reconocimiento de sus miembros.39
56. Las nacionalidades indígenas son entidades históricas y políticas, que habitan en el
territorio ecuatoriano antes de la conformación del Estado y que actualmente son parte
integrante del Estado plurinacional ecuatoriano. Tienen en común una identidad,
historia, idioma, cultura propia y viven en un territorio en el que ejercen su derecho a la
autodeterminación.40 Entre las nacionalidades que habitan en el Ecuador están la Awa,
Chachi, Épera, Tsáchila, Achuar, Siona, Shuar, Secoya, Waorani, A´i Cofán, Shiwiar,
Zápara y Kichwa.41
57. Al interior de las nacionalidades conviven varios pueblos indígenas. Los pueblos de una
nacionalidad comparten la misma identidad cultural que les distinguen de otros sectores
de la sociedad ecuatoriana.42 Por ejemplo, los pueblos Chibuleo, Kisapincha, Tomabela,
Salasaka, Otavalo, Kitu Kara, Karanki, Natabuela, Cayambe, Panzaleo, Waranka,
Puruwa, Kañari, Palta, Saraguro, pertenecen a la nacionalidad Kichwa.43
58. Las comunidades indígenas son entidades colectivas que pertenecen y se identifican con
pueblos y nacionalidades, agrupadas en unidades tradicionales como familias, grupos
domésticos, nanicabos o ayllus, que suelen tener relación sanguínea o afinidad, y que
ejercen, en el territorio donde desarrollan la vida y su cultura, su derecho a la
autodeterminación.44 Las comunidades indígenas con estas características han adoptado
38
En algunas comunidades indígenas que pertenecen a la nacionalidad Kichwa, las autoridades indígenas
son electas en asambleas generales, en las cuales participan toda la comunidad y eligen a las personas más
reconocidas, respetadas por su capacidad, conocimiento, experiencia, honradez y liderazgo, pues estas
autoridades deberán representar a toda la comunidad y tomar decisiones en beneficio de la colectividad.
Estas autoridades están investidas del poder jurisdiccional para juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
39
Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 1779-18-EP/21, párrafo 67.
40
Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, Aportes de las Nacionalidades y
Pueblos (Quito: CODENPE), página 10.
41
Ecuarunari, Ecuador país plurinacional. Pluralidad jurídica (Quito: Ecuarunari, 2009), página 87.
42
Convenio 169 de la OIT, artículo 1 “…pueblos…cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les
distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus
propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”, artículo 2.1 “Los gobiernos deberán
asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción
coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de
su integridad…”.
43
Ecuarunari, Ecuador país plurinacional. Pluralidad jurídica (Quito: Ecuarrunari, 2009), página 87.
44
Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, Aportes de las Nacionalidades y
Pueblos (Quito: CODENPE), página 11.
11
diversas denominaciones, tales como comunas,45 colonias, centros, asociaciones y

más.46 Por ejemplo, el pueblo Chibuleo, que pertenece a la nacionalidad Kichwa, está
conformado por la comunidad de Pataló Alto, la comunidad Chacapungo, la comunidad
Chibuleo San Francisco y otras.
59. Entonces, para determinar la legitimidad de una autoridad que ejerce jurisdicción
indígena se debe establecer la relación directa entre una comunidad, pueblo o
nacionalidad y la autoridad indígena. Las formas de reconocimiento dependen
exclusivamente del derecho propio y no del reconocimiento o registro por parte de las
instituciones del derecho ordinario, sin detrimento que, en algunos casos, la comunidad
indígena haya optado por la inscripción y registro de sus autoridades ante el Estado. Por
ejemplo, en algunas comunidades kichwas se ejercen las facultades de administración
de justicia mediante el cabildo, el consejo de gobierno comunitario o la asamblea
general.47 El registro de las autoridades indígenas en las instancias públicas permite el
desarrollo adecuado de los procesos de relación intercultural entre el Estado y los
pueblos indígenas,48 y genera proceso de coordinación y cooperación oportuno.49
60. Las autoridades indígenas con legitimidad para ejercer la facultad jurisdiccional se
distinguen de otras autoridades públicas, como miembros de la Asamblea Nacional,
alcaldías, prefecturas, juntas parroquiales, ministerios, fiscalías, juzgados, jefaturas
cantonales, tenencias políticas, entre otras, y de entidades privadas, como por ejemplo
gremios, corporaciones, comités pro-mejoras, institutos, fundaciones, empresas. Estas
autoridades, al no ser designadas conforme el derecho propio y por el ejercicio a la
autodeterminación de una comunidad, pueblo o nacionalidad, no son autoridades
indígenas ni representan a los pueblos originarios. 50
61. También pueden ejercer la función jurisdiccional las autoridades indígenas de las
federaciones y confederaciones, siempre que las mismas estén integradas por
comunidades o pueblos y nacionalidades respectivamente, tengan relación territorial, y
hayan sido designados mediante el derecho propio y prácticas ancestrales. Al respecto,
la Corte ha establecido:
45
Las comunidades indígenas podrían también auto-identificarse como comunas. Pero no toda comunidad
indígena es comuna. Pueden existir comunas de personas mestizas y no indígenas. Las comunas fueron
establecidas por la Ley de Organización y Régimen de Comunas. La comuna es forma de organización
campesina relacionada con la tenencia de la tierra y suelen ser centros poblados dentro de las parroquias,
del tipo caserío, anejo, barrio, partido, comunidad, parcialidad, o cualquiera otra designación. Para los
pueblos y nacionalidades, la comuna solo significa un instrumento jurídico que permite el reconocimiento
como entidad social para acceder a servicios y recursos. Véase Ley de comunas, artículo 1 y Luis Fernando
Tocagón, Manual de Fortalecimiento Organizativo para comunidades y organizaciones (Quito: Instituto
para el Desarrollo Social y de las Investigaciones Científicas, 2003) página 19.
46
47
48
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 36-12-IN/20, párrafo 32.
49
Corte Constitucional del Ecuador, sentencia No. 134-13-EP/20.
50
Nina Pacari y Mariana Yumbay, Derecho Propio y Sistema de Administración de Justicia Kichwa,
Instituto de Ciencia Indígenas Pacari, Quito, 2019, página 46 y 47.
12
Las autoridades indígenas pueden ser de primer, segundo y tercer grado, según se refiere
de los informes periciales. Las autoridades de primer grado corresponden a aquellas
elegidas por la propia comunidad indígena y que ejercen sus funciones dentro del territorio
de dicha comunidad. Las autoridades indígenas de segundo grado comportan aquellas
autoridades elegidas por las federaciones que constituyen la integración de varias
comunidades indígenas unidas por un denominador común. Finalmente, las autoridades
indígenas de tercer grado son aquellas elegidas por confederaciones que implican la
integración de las federaciones u organismos de segundo grado.51
62. En suma, las autoridades indígenas contarán con legitimidad para ejercer funciones
jurisdiccionales siempre que sean designadas mediante el derecho propio y las prácticas
ancestrales de las comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades.
***
63. En el caso, de la Corporación de Gobiernos y Comunidades del Cantón Otavalo

(“CORDEGCO”) aunque se identifican como “pueblo kichwa Otavalo” se gobiernan
por su estatuto y buscan el reconocimiento estatal de su personería jurídica.52
64. De acuerdo con el estatuto de CORDEGCO, la organización está conformada por

miembros fundadores (quienes suscriben el acta de constitución de la asociación),
miembros activos (personas que ingresen posteriormente), miembros honoríficos (a
quienes la asamblea confiera), y “las comunidades ubicadas dentro de la
circunscripción territorial del pueblo Otavalo… una organización que represente a los
indígenas radicados en el sector urbano y rural del cantón Otavalo, que se hayan
autodefinido con autoridades propias y acaten sus normas y procedimientos.” 53
65. CORDEGCO tiene asamblea y directorio, con sus secretarios, tesoreros y más, que se
designan entre sus miembros. Para ser miembro de CORDEGCO se requiere ser mayor
de edad, pagar una cuota, no pertenecer a otra organización afín y solicitar ser
miembro.54 No se habla de la observancia a las prácticas y conocimientos ancestrales,
ni del derecho propio.
66. CORDEGCO no tiene autoridades con funciones jurisdiccionales que surjan

directamente de nacionalidades, pueblos o comunidades indígenas determinadas. Si bien
es una asociación conformada por personas indígenas, algunas de las cuales forman
parte de algunas comunidades, se trata de una asociación con fines propios y cuyos
miembros dependen de requisitos ajenos a la identidad indígena y derecho propio.
51
Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 001-17-PJO-CC, párrafo 37.
52
53
54
13
67. El estatuto de CORDEGCO establece como fines, entre otros culturales, productivos,
deportivos, sociales, “conocer y resolver los conflictos internos de las comunidades de
base, que hayan sido elevados al conocimiento de las autoridades del pueblo.”55
68. La CORDEGCO, por más que establezca conocer y resolver conflictos en su estatuto,
su conformación responde a su estatuto y no al derecho propio de una comunidad
(primer grado), pueblo o nacionalidad. Tampoco se puede identificar que las autoridades
de CORDEGCO hayan sido elegidos por federaciones (segundo grado) o por
confederaciones indígenas (tercer grado).56
69. Las autoridades de CORDEGCO no fueron designadas por una comunidad específica
ni de acuerdo con el derecho propio (primer grado), tampoco fueron sus autoridades
electas por federaciones (segundo grado), ni fueron electas por confederaciones (tercer
grado).
70. En consecuencia, CORDEGCO no tiene autoridad para ejercer jurisdicción indígena, y

por tanto, las resoluciones impugnadas no tienen fuerza vinculante y ninguna persona
puede ser obligada a cumplirla.
71. Las decisiones impugnadas al ser expedidas por personas que no pueden ejercer función
jurisdiccional porque no son autoridades indígenas, carecen de valor jurídico y no son
objeto de la demanda de acción extraordinaria de protección en contra de decisiones de
la justicia indígena.
VI. Decisión
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve:
1. Rechazar las demandas de acción extraordinaria de protección contra decisiones

de la justicia indígena, por falta de objeto en tanto CORDEGCO no tiene
autoridad para ejercer jurisdicción indígena y sus resoluciones no tienen valor
jurisdiccional alguno.
2. Notifíquese.
LUIS HERNAN Firmado digitalmente
por LUIS HERNAN
BOLIVAR BOLIVAR SALGADO
SALGADO PESANTES
Fecha: 2021.10.15
PESANTES 17:08:45 -05'00'
Dr. Hernán Salgado Pesantes

PRESIDENTE
55
Comunidades del Cantón Otavalo”, artículo 4 (k), foja 46v.
56
Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia No. 001-17-PJO-CC, párrafo 37.
14
Razón: Siento por tal, que en la Sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la
Corte Constitucional con ocho votos a favor, de los Jueces Constitucionales Karla
Andrade Quevedo, Ramiro Avila Santamaría, Carmen Corral Ponce, Agustín Grijalva
Jiménez, Enrique Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Daniela Salazar Marín y Hernán
Salgado Pesantes, sin contar con la presencia de la Jueza Constitucional Teresa Nuques
Martínez; en sesión ordinaria de miércoles 13 de octubre de 2021.- Lo certifico.
AIDA Firmado
SOLEDAD digitalmente
por AIDA
GARCIA SOLEDAD
BERNI GARCIA BERNI
Dra. Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL
15

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Sentencia No.

Quito, D.M. 13 de octubre de 2021

CASO No. 1-15-EI/21 y 1-16-EI

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR, EN

Tema: la Corte Constitucional rechaza las demandas de acción extraordinaria de

1. La Corporación de Gobiernos y Comunidades del Cantón Otavalo (“CORDEGCO”) se

La organización tenía competencia para trabajar solo en la parroquia Eugenio Espejo y

2. José Antonio Correa Vásconez es representante legal de la compañía cementera

3. El 14 de julio de 2015, en asamblea de CORDEGCO, se trató sobre el pedido de “exigir

4. El 7 de agosto de 2015, Pedro Burga Peralta, presidente de CORDEGCO, visitó las

5. La empresa UNACEM negó el apoyo y consideró el pedido ajeno a lo establecido en la

7. Cuatro días después, el 11 de agosto de 2015, CORDEGCO, invocando normas

8. El 17 de agosto de 2015, CORDEGCO le hace llegar a José Antonio Correa una

9. El 24 de agosto de 2015, UNACEM remitió a Pedro Burga, en su calidad de presidente

no era faltar al buen nombre de los miembros de la CORDEGCO y que la justicia

10. El 25 de agosto de 2015 se realizó la audiencia. CORDEGCO se declaró en “Justicia

11. Durante la Asamblea, Luis Andrade, secretario de actas de CORDEGCO, pidió la

12. La Asamblea, enumerando y transcribiendo varios artículos de la Constitución y la

13. El 8 de octubre de 2015, CORDEGCO, enumerando y transcribiendo varios artículos

14. Además, la resolución amplía las sanciones impuestas en Asamblea y estableció

16. El 10 de septiembre de 2015, se reunieron los dirigentes de las comunidades para

18. El 11 de septiembre de 2015, José Antonio Correa informa a la Gobernación de

19. El 14 de septiembre de 2015, el gobernador de Imbabura comunicó a la Defensoría del

20. El 4 de octubre de 2015, la Delegación Provincial de Imbabura de la Defensoría del

II. Trámite ante la Corte Constitucional

24. El 7 de octubre de 2015, José Antonio Correa presentó acción extraordinaria de

25. El 11 de noviembre de 2015 se sorteó la causa y correspondió al juez Alfredo Ruiz

26. El 15 de marzo de 2016, la Corte admitió a trámite la demanda.

27. El 9 de julio de 2019 se sorteó la causa y correspondió a Ramiro Avila Santamaría. El 4

29. El 24 de agosto de 2021 tuvo lugar la audiencia pública.

30. El 1 de septiembre de 2021, el Pleno de la Corte no aceptó el desistimiento por

32. El 30 de marzo de 2016 se sorteó la causa y correspondió a la jueza constitucional

33. El 17 de mayo de 2016 la Corte admitió a trámite la demanda.

34. El 12 de noviembre de 2019 se sorteó la causa y correspondió a la jueza Teresa Nuques

III. Competencia de la Corte Constitucional

IV. Actos impugnados, argumentos y pretensión

37. La resolución impugnada es la dictada por CORDEGCO el 25 de agosto de 2015,

indígena; no haber cometido delito alguno; no ser la supuesta calumnia un conflicto

39. El accionante considera, invocando la Constitución, el Reglamento de Sustanciación de

41. Las autoridades y organización demandada no han presentado el informe solicitado,

42. La resolución impugnada es la dictada por CORDEGCO el 8 de octubre de 2015, que

43. En la demanda el accionante insiste en lo afirmado en la primera demanda (párrafo 38)

46. En el análisis de las decisiones de administración de justicia indígena se observarán los

47. La Constitución reconoce y garantiza a las comunas, comunidades, pueblos y

contrarios a la Constitución y a los derechos humanos reconocidos en instrumentos

48. La función jurisdiccional a la que hace referencia la Constitución es la facultad o poder

49. La jurisdicción indígena está estrechamente ligada al derecho a la autodeterminación.

52. En el ejercicio de la función jurisdiccional, las autoridades indígenas tienen la potestad

53. Esta Corte recuerda que, en el examen de constitucionalidad de las decisiones de la

ancestrales reconocidas por los miembros de las comunidades, pueblos o

Por el ejercicio de la autoridad, las comunidades, pueblos y nacionalidades definen su

diversas denominaciones, tales como comunas,45 colonias, centros, asociaciones y

63. En el caso, de la Corporación de Gobiernos y Comunidades del Cantón Otavalo

64. De acuerdo con el estatuto de CORDEGCO, la organización está conformada por

66. CORDEGCO no tiene autoridades con funciones jurisdiccionales que surjan

70. En consecuencia, CORDEGCO no tiene autoridad para ejercer jurisdicción indígena, y

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

1. Rechazar las demandas de acción extraordinaria de protección contra decisiones

Dr. Hernán Salgado Pesantes