Fundamentos Del Derecho Administrativo en Alemania

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
www.juridicas.unam.mx Libro completo en:

https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv https://goo.gl/6UDuyu
FUNDAMENTOS DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO EN ALEMANIA
Por Sven Müller-Grune*
SUMARIO: A. Introducción; B. Fundamentos del Derecho

Administrativo; 1. Fuentes del Derecho Administrativo;
2. Fundamentos y principios generales del Derecho Admi-
nistrativo; a) Distinción entre Derecho Administrativo ge-
neral y especial; b) Disposiciones constitucionales; c) Los
principios generales del Derecho Administrativo; 3. La Ley
Federal Reguladora del Procedimiento Administrativo; a)
Leyes reguladoras del procedimiento administrativo de la
Federación y de los Länder; b) Estructura de la Ley Fede-
ral Reguladora del Procedimiento Administrativo; 4. El Ac-
to Administrativo; a) Concepto; b) Fundamento jurídico; c)
Acto administrativo y Derecho regulador del procedimiento;
d) Eficacia de los actos administrativos; 5. La anulación de
los actos administrativos; a) Criterios de diferenciación en
relación a la anulación; b) La anulación de actos adminis-
trativos antijurídicos; c) La revocación de actos administra-
tivos conformes a Derecho; 6. El contrato administrativo; 7.
La distinción entre decisiones regladas y discrecionales; a)
*
La revisión de la traducción del texto ha sido realizada por la Dra. Maria Ángeles Martín Vida,
LL.M. (Osnabrück), investigadora en el Instituto de Política Sanitaria Europea y Derecho Eu-
ropeo de la Seguridad Social y en el Instituto de Derecho Público de la Universidad Goethe de
Frankfurt am Main (Alemania).
DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V. 33

Fundación Konrad Adenaur, Oficina Uruguay.
http://www.kas.de/rspla/es/
Procedimientos y justicia admin 33 33 22/9/09 11:35:55

Procedimiento y justicia administrativa en América Latina
Decisiones regladas; b) Decisiones discrecionales; c) Límites

a la discrecionalidad; C. La tutela jurídica en Derecho Ad-
ministrativo; 1. La jurisdicción contencioso-administrativa;
2. La Ley de la Justicia Administrativa; 3. El procedimiento
previo extrajudicial; 4. Tipos de recursos; 5. La legitimación
para interponer el recurso como requisito de admisibilidad;
6. El principio de investigación de oficio como particulari-
dad procesa; 7. La densidad del control judicial en el caso
del examen de actos administrativos; a) Medida fundamen-
tal de control; b) Actos administrativos con eficacia frente a
terceros (Drittwirkung); c) Ausencia de la llamada “madu-
rez para ser resuelto” (Spruchreife) en el caso de los recursos
de imposición; d) Control de las decisiones discrecionales;
8. Los recursos contra las decisiones de primera instancia;
a) Apelación y solicitud de autorización de la apelación; b)
procedimiento de casación.
A. Introducción
Esta exposición tiene como propósito brindarle al lector una visión gene-
ral sobre el funcionamiento del Derecho Administrativo alemán. El tema
y el espacio concedido en esta publicación nos obligan a abordar única-
mente los elementos más sustanciales, dividiendo la exposición en dos
partes, la primera sobre el Derecho Administrativo en términos genera-
les, y la segunda sobre la tutela jurídico-administrativa a través de los
Tribunales, para lo cual servirá de ilustración el acto administrativo.
B. Fundamentos del Derecho Administrativo

1. Fuentes del Derecho Administrativo
Las fuentes del Derecho Administrativo alemán se dividen en fuentes

escritas y no escritas. Incluso 60 años después de la entrada en vigor de
la Ley Fundamental de 1949,1 en la que se tanto el Poder Judicial como
el Ejecutivo se someten a la ley y al Derecho (artículo 20, apartado 3 de
1
“Ley Fundamental” (Grundgesetz) es la denominación poco pretenciosa que eligió el Constitu-
yente alemán para la nueva Constitución de la joven Republica Federal de Alemania, conside-
rándola como algo provisional para un país cuya división no quisieron perpetuar mediante una
“Constitución” definitiva.
34 DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V.


Fundamentos del Derecho Administrativo en Alemania - Sven Müller-Grune
la Ley Fundamental), sigue vigente esta distinción, aunque la referencia

a las fuentes no escritas parece suponer prima facie una contradicción.
Este problema no ha sido aclarado de manera definitiva en la dogmática
constitucional; no obstante, la referencia a las fuentes no escritas está
reconocida y parece estar constitucionalmente legitimada.
A las fuentes escritas se suman, además de la Constitución, las leyes

formales (leyes parlamentarias) y las materiales (reglamentos o decre-
tos del Ejecutivo), al igual que los estatutos emitidos por corporaciones
y otras personas jurídicas de Derecho Público (municipios, Universida-
des, Agencias, fundaciones).
Las fuentes no escritas, que siguen siendo fuentes reconocidas del De-
recho Administrativo, incluyen el Derecho consuetudinario y los prin-
cipios generales del Derecho Administrativo reconocidos. Estos princi-
pios se han incorporado sólo en parte a la Ley reguladora del procedi-
miento administrativo actualmente vigente, y siguen aplicándose junto
a esta Ley.
2. Fundamentos y principios generales del Derecho Administrativo
El hecho de que los principios generales impregnen como lo hacen al

Derecho Administrativo viene condicionado por la tradición. El Estado
liberal de Derecho del siglo XIX reclamaba un equilibrio social entre la
monarquía (imperante), por una parte, y la burguesía emergente, por
otra, propósito inalcanzable a través del ejercicio del poder tradicional-
mente ilimitado del monarca. Así, mientras que el Poder Ejecutivo per-
manecía en manos del monarca, la burguesía luchaba por la conquista
de los derechos fundamentales y las libertades públicas primigenias,
para lo cual participaba (aunque de manera restringida) en el ejercicio
del poder a través de Parlamentos electos. La concesión de libertades
públicas condujo, asimismo, a una nueva percepción del concepto de
intervención. Desde ese momento las intervenciones por parte de la
Administración en las libertades sólo son admisibles si una ley apro-
bada por el Parlamento lo permite. Es así como comienza el Derecho
Administrativo, limitando la potestad ejecutiva (originalmente ilimita-
da) del gobernante de turno. Esta transformación generó la necesidad
de crear normas e instrumentos para la actuación administrativa. El
Derecho Administrativo, camino de constituirse en una materia autó-
noma, exigía un procedimiento uniforme de aplicación.


a) Distinción entre Derecho Administrativo general y especial

La dogmática actual distingue entre Derecho Administrativo general y
Derecho Administrativo especial. El Derecho Administrativo especial,
materia que no se abordará en este trabajo, contiene esencialmente re-
gulaciones materiales para determinados ámbitos jurídicos. Entre ellos
están, por ejemplo, los ámbitos del Derecho de seguridad (Derecho po-
licial, Derecho industrial, Derecho en materia de armas), Derecho ur-
banístico, Derecho de aguas, Derecho del tráfico, así como otra serie de
ámbitos de la vida para los que el Derecho Público define las relaciones
jurídicas entre los diferentes sujetos jurídicos.
El Derecho Administrativo general contiene, para la mayoría de estos

ámbitos jurídicos, preceptos generales y uniformes, particularmente
desde el punto de vista del procedimiento. Por ello el Derecho Adminis-
trativo general engloba sobre todo normas de carácter formal.
b)Disposiciones constitucionales
De la propia Constitución se deducen principios relacionados con la
actuación administrativa, entre los que destaca como el más impor-
tante el de la sujeción de la Administración a la ley. El origen de este
principio no se halla exclusivamente en la referencia constitucional a
la sujeción del Ejecutivo a la ley y al Derecho (artículo 20, apartado 3
de la Ley Fundamental), sino también en principios constitucionales
ampliamente reconocidos, como el principio del Estado de Derecho y
el principio democrático. La sujeción de la Administración a la ley se
deriva en parte incluso de los propios derechos fundamentales.
El principio de sujeción de la Administración a la ley abarca a su vez

dos componentes, el principio de supremacía de la ley y el de reserva de
ley. La supremacía de la ley establece que la Administración no puede
adoptar medidas que contradigan la Constitución o una ley. Si una
actuación de carácter administrativo contraviene este principio esto
tendrá como efecto, en el caso de decisiones con alcance concreto (actos
administrativos), su ilegalidad, de modo que resultarán susceptibles
de ser anulados y revocados. La violación de normas jurídicas de rango
superior en el caso de decisiones con eficacia general (leyes, reglamen-
tos/decretos, estatutos) habitualmente resulta en la nulidad de éstas, a
menos que una ley prevea posibilidades de subsanación.
El principio de la reserva de ley establece que la Administración sólo


puede actuar si existe una ley (parlamentaria) que la faculte a realizar

la acción pretendida. De faltar tal base legal, la Administración no po-
drá actuar. Esto al menos es válido sin restricción para el ámbito de la
denominada Administración interventora, es decir, para aquel ámbito
en el que la Administración lleva a cabo una injerencia en las liberta-
des fundamentales o en los derechos de propiedad del ciudadano. En
este punto el propio principio del Estado de Derecho establece que toda
restricción jurídica requiere una base legal.
Para la denominada Administración prestacional los términos de validez

son diferentes, por lo menos desde el punto de vista tradicional, que hoy
por hoy resulta en gran parte obsoleto. En este contexto las autoridades
conceden prestaciones al ciudadano, lo que en determinadas circunstan-
cias por motivos financieros podría requerir una justificación, pero des-
de la perspectiva del beneficiario de la prestación estatal no se percibe
como una limitación de sus derechos fundamentales. En cualquier caso,
la participación en los bienes comunes está esencialmente marcada por
una idea de justicia que halla su fundamento también en el mandato
de igualdad de la Ley Fundamental (artículo 3, apartado 1 de la Ley
Fundamental). Esto conduce a que la concesión de prestaciones a una
persona puede servir para que otra persona, bajo iguales circunstancias,
adquiera el derecho a tales prestaciones. Eventualmente, conceder pres-
taciones puede acarrear recortes en la pretensión de otras personas. Esto
es en particular así cuando se trata de la concesión de subvenciones,
debido a que los recursos que se distribuyen son siempre limitados. Es
evidente que todos los supuestos de este tipo requieren una regulación
legal (parlamentaria), y es por ello que la Administración prestacional no
se puede considerar al margen del principio de reserva de ley.
En relación con lo anterior se plantea también la cuestión del alcance

de la reserva de ley. El Tribunal Constitucional Federal alemán ha
establecido en repetidas ocasiones que actuaciones de esencial impor-
tancia para el ciudadano o para la colectividad podrán ser reguladas
únicamente a través de una ley formal (ley parlamentaria) por el he-
cho de que la actividad soberana siempre afecta a los derechos fun-
damentales del ciudadano. A falta de una ley formal (parlamentaria)
la actuación administrativa se considerará ilegal. Esta doctrina de la
esencialidad representa, pues, otro principio que halla su fundamento
en la Constitución y que resulta decisivo para la legalidad de la actua-
ción administrativa.


c) Los principios generales del Derecho Administrativo

Por motivos históricos la actuación administrativa, a pesar del principio
recién descrito de sujeción de la Administración a la ley, sigue estando
marcada por principios generales no escritos. Sin embargo, esta contra-
dicción resulta sólo aparente: de los principios generales desarrollados
inicialmente por la jurisprudencia y la doctrina encontraron aplicación
sobre todo aquéllos que regulaban el procedimiento, mientras que los
de contenido jurídico-material se incorporaron a la Ley Reguladora del
Procedimiento Administrativo que más adelante se analiza. En cam-
bio, las disposiciones procedimentales tienen menor relevancia ius-
fundamental, por lo que la protección de los derechos fundamentales
mediante normas procedimentales ha de ser probablemente también
rechazada desde el punto de vista constitucional.
Entre los principios generales de la actuación administrativa desarro-

llados a lo largo de la Historia se encuentran las disposiciones relativas
a la revocación de actos administrativos, al ejercicio de la discrecionali-
dad (cuestiones ambas reguladas actualmente en su mayor parte en la
Ley Reguladora del Procedimiento Administrativo), al restablecimien-
to de las situaciones jurídicas ilegalmente alteradas, a la conducta de
buena fe así como el principio de proporcionalidad, derivado directa-
mente del Derecho constitucional.
La razón de validez para los principios no escritos se deduce dogmáti-

camente por diversas vías, que van desde su atribución a un Derecho
consuetudinario (constitucionalmente cuestionable en cuanto a su exis-
tencia), pasando por la asunción de una necesaria concretización del
Derecho constitucional, hasta su derivación de los denominados princi-
pios generales del Derecho. También, en parte, se apunta su deducción
a partir del “Derecho jurisprudencial”, que, si bien resulta dogmática-
mente ajeno al ordenamiento jurídico alemán, en la práctica le es cada
vez más inmanente. La sujeción a la ley y al Derecho en el artículo 20,
apartado 3 de la Ley Fundamental le niega al juez en términos genera-
les la facultad de crear Derecho. Sin embargo, esta sujeción no impide
a los Tribunales concretar mediante la interpretación normas que en
algunos aspectos el legislador conscientemente formula en términos
imprecisos, lo que a fin de cuentas lleva a que a través de esta actividad
de interpretación surja un elemento de producción normativa.


3. La Ley Federal Reguladora del Procedimiento Administrativo2
Ya se ha mencionado que una parte importante del Derecho Adminis-

trativo general se refleja en los principios generales del Derecho Ad-
ministrativo y que a una parte de estos principios se les proporcionó
una base legal. Se hallan en las Leyes Reguladoras del Procedimiento
Administrativo tanto de la Federación como de cada uno de los Estados
Federados.
d) Leyes reguladoras del procedimiento administrativo de la Federa-

ción y de los Länder
Resulta inherente al principio federal de la República Federal Alemana
el que la Administración se ubique en diferentes niveles. Ha de hacerse
en este punto una distinción entre la Administración federal directa,
por un lado, y la Administración en los respectivos Estados Federados
por otro. Hacer una diferenciación más profunda nos llevaría en este
trabajo demasiado lejos; no obstante, es evidente que en un sistema fe-
deral han de existir también, junto con las respectivas asignaciones de
competencias legislativas, diferentes niveles administrativos.
Para la acción administrativa de las autoridades federales promulgó

la Federación la Ley Reguladora del Procedimiento Administrativo (en
adelante LPA), de 25 de noviembre de 1977. Los Estados Federados
aprobaron a su vez, en el ejercicio de las competencias legislativas que
les atribuía la Ley Fundamental, leyes de procedimiento administrati-
vo del mismo tenor en lo esencial que la federal (con pocas diferencias y
modificaciones en algunas disposiciones); en parte, incluso, se declaró
simplemente aplicable en una única norma la Ley de Procedimiento
Administrativo de la Federación. Esta identidad es significativa para
la cuestión de la tutela jurídica, materia que se abordará más a fondo
más adelante (véase C 8, infra).
e) Estructura de la Ley Federal Reguladora del Procedimiento Admi-

nistrativo
La Ley Federal Reguladora del Procedimiento Administrativo (LPA) se
remonta a un proceso de elaboración inusualmente largo de diecisiete
2
Una traducción de la Ley Federal Reguladora del Procedimiento Administrativo al español será
completada durante el año 2010. Información al respecto estará disponible en http://www.kas.
de/uruguay.


años. Este período tan extenso se explica, entre otras razones, por el he-
cho de que los principios generales del Derecho Administrativo, que ha-
bían sido aplicados hasta entonces, habían sido concretados y desarrolla-
dos con tanta claridad por la jurisprudencia y la doctrina que se mantuvo
hasta el final la controversia sobre la necesidad o no de una normativa.
La LPA regula aspectos tanto procedimentales como de Derecho mate-

rial. Está dividida en ocho secciones:
La sección I (§§ 1 a 8 LPA) contiene disposiciones generales relativas

al ámbito de aplicación de la Ley, a la competencia por razón del lugar
así como al auxilio entre autoridades administrativas.
La sección II (§§ 9 a 34 LPA) comprende disposiciones fundamentales

relativas al procedimiento administrativo general.
La sección III (§§ 35 a 53 LPA) contiene las disposiciones que regulan la

producción y la eficacia del acto administrativo (véase infra, punto 4).
La sección IV (§§ 54 a 62 LPA) contiene disposiciones relativas a los

contratos administrativos (véase infra, punto B6).
En la sección V se regula el denominado procedimiento administrati-

vo formal, cuya puesta en práctica viene ordenada principalmente por
normas de Derecho Administrativo especial de los Estados Federados
(por ejemplo, de Derecho de aguas).
Las secciones VI y VII contienen preceptos relativos a los recursos, los

costes y las actividades de voluntariado. La sección VIII incluye por
último,como ocurre con la mayoría de leyes, disposiciones finales.
4. El acto administrativo
La relación entre las disposiciones de carácter formal y las disposicio-

nes jurídico-materiales de la LPA se pone de relieve en la sección III
relativa al acto administrativo, instrumento principal de la acción ad-
ministrativa, que se toma aquí como ejemplo.
f) Concepto
En el § 35, frase 1 LPA se define este acto legalmente como disposi-


ción, decisión u otra medida soberana que dicta una autoridad para
regular un caso individual en el ámbito del Derecho Público y que goza
de eficacia jurídica inmediata hacia el exterior. Al acto administrativo
se le atribuye, por tanto, carácter normativo para la regulación de un
supuesto concreto. Constituye un título soberano y lo en él dispuesto ha
de ser cumplido. En caso necesario, y siempre que se den otros requisi-
tos, podrá ser ejecutado forzosamente.
g) Fundamento jurídico
El principio de sujeción de la Administración a la ley exige que un acto
administrativo tenga un fundamento legal. Este fundamento legal no
lo constituye el § 35 LPA, pues éste y los preceptos siguientes sólo se
refieren a normas generales, formales y materiales, sobre el acto admi-
nistrativo como tal y que atañen a todo el Derecho Administrativo. Por
el contrario, el fundamento jurídico para la adopción de un acto admi-
nistrativo debe buscarse en la correspondiente ley específica de Dere-
cho Administrativo especial. En caso de no encontrarse tal fundamento
en las leyes especiales, no podrá adoptarse el acto administrativo.
h) Acto administrativo y Derecho regulador del procedimiento

Las normas que regulan el procedimiento administrativo en la sección
II de la LPA desempeñan un papel importante en la adopción confor-
me a Derecho de un acto administrativo. Así, el § 28, apartado 1 LPA
dispone, por ejemplo, que antes de adoptar un acto administrativo que
suponga una injerencia en los derechos de uno de los interesados, es
necesario que se le conceda a éste la oportunidad de exponer su opi-
nión respecto a los hechos relevantes para la decisión. Esto tiene un
doble propósito: por un lado, la autoridad cumple con la exigencia pro-
cedimental, regulada igualmente en la sección II, de que los hechos
se esclarezcan exhaustivamente de oficio (principio de investigación
de oficio, § 24 LPA). Este principio dispone que los hechos que tengan
relevancia decisiva para la adopción de un acto administrativo han
de ser investigados de oficio; la audiencia directa del interesado cons-
tituye un elemento esencial a estos efectos. Por otro lado, con la orden
contenida en esta disposición formal satisface el legislador el derecho
del ciudadano a ser oído, que deriva directamente del principio consti-
tucional del Estado de Derecho contenido en el artículo 103 de la Ley
Fundamental.
La sección III de la LPA contiene preceptos especiales de carácter for-


mal, entre otros los relativos a la motivación del acto administrativo (§

39) y a la notificación debidamente realizada (§ 41).
i) Eficacia de los actos administrativos

Los actos administrativos adquieren eficacia si dentro de un plazo de-
terminado no se ha interpuesto recurso contra ellos (véase punto C 3,
infra). La cuestión de la eficacia del acto debe separarse de la de su
conformidad a Derecho. También los actos administrativos antijurídi-
cos adquieren eficacia y han de ser obedecidos. Solamente en el caso
de infracciones graves (§ 44, apartado 1 LPA), así como para otras
infracciones enumeradas en la ley (§ 44, apartado 2 LPA), ordena la
ley la nulidad del acto administrativo. De este modo, por ejemplo, un
acto administrativo que por razones fácticas no pueda ser ejecutado
por nadie, debe considerarse nulo (§ 44, apartado 2, número 4 LPA).
Si es nulo de acuerdo con estas disposiciones, debe considerarse como
inexistente. Por ello, un acto administrativo nulo no puede tampoco
ser ejecutado. Con el fin de eliminar la apariencia jurídica que un ac-
to administrativo nulo pudiera conservar, se puede presentar ante la
autoridad una solicitud de declaración de la nulidad (§ 44, apartado
5 LPA), si bien la autoridad está también facultada en todo caso para
declarar ésta de oficio.
En cambio, infracciones simples del procedimiento pueden, en deter-

minadas circunstancias, no revestir consecuencias para la eficacia del
acto. Así, no puede pedirse la anulación del acto a pesar de defectos
formales cuando tales defectos evidentemente no han influido en la de-
cisión de fondo (§ 46 LPA).
Para determinadas infracciones de procedimiento, tales como la emi-

sión de un acto administrativo sin la necesaria motivación (exigida por
el § 39 LPA), existe la posibilidad de una subsanación posterior (§ 45
LPA). Las actuaciones necesarias para ello pueden llevarse a cabo has-
ta el momento en que concluya el procedimiento para la resolución de
un recurso que se haya podido interponer (§ 45, apartado 2 LPA).
La cuestión de la validez de un acto administrativo no está, por tanto,

vinculada a la de su conformidad a Derecho sino exclusivamente a la
de su eficacia.


5. La anulación de los actos administrativos
Independientemente de que haya adquirido eficacia, la autoridad podrá

revocar solamente en circunstancias especiales un acto administrativo
ya decretado.
j) Criterios de diferenciación en relación a la anulación

En lo referente a la anulación de actos administrativos se distingue en
primer lugar entre la revocación de actos administrativos conformes
a Derecho y antijurídicos. Dentro de todos estos se hace a su vez otra
distinción según el carácter del acto administrativo, en el sentido de si
éste ha tenido efectos gravosos o favorables para el destinatario.
Ambos aspectos han de evaluarse a la luz del principio de protección

de la confianza legítima que se deriva directamente del principio del
Estado de Derecho. En principio, un acto administrativo crea una si-
tuación jurídica en la cual el afectado puede confiar, lo que también
viene exigido por el imperativo de seguridad jurídica. Esto es así con
más fuerza si cabe en el caso de un acto administrativo firme respecto
de otro que todavía no haya alcanzado firmeza, pues en relación a este
último cabe todavía la posibilidad de que sea revocado en caso de que
se interponga un recurso.
El grado de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima

puede valorarse de manera distinta para un acto administrativo an-
tijurídico que para uno conforme a Derecho. Obviamente supone una
diferencia de grado para el afectado el que se trate de anular un acto
administrativo con efectos favorables o gravosos.
De hecho, el legislador ha adoptado esta diferenciación, inicialmente ela-

borada por la jurisprudencia y la doctrina, regulando expresamente en
los §§ 48 y 49 LPA las posibilidades de anulación, que se incluyen entre
los principios generales del Derecho Administrativo general alemán.
k)La anulación de actos administrativos antijurídicos

En el § 48 LPA se regula la anulación de un acto administrativo antiju-
rídico. El momento decisivo para valorar la conformidad a Derecho del
acto administrativo es el momento en que fue adoptado. Esta forma de
anulación de un acto administrativo es denominada por el legislador
“retirada” (Rücknahme) de un acto administrativo. En el § 48, apartado


1, frase 1 LPA se establece, en primer lugar, el principio de que un acto

administrativo (inicialmente) antijurídico puede ser anulado en cual-
quier momento. Esto es consecuencia del principio constitucional, ya
mencionado anteriormente, según el cual la actuación administrativa
ha de ajustarse siempre a la ley y al Derecho. Un acto administrativo
antijurídico infringe por su propia naturaleza este principio, por lo cual,
en esencia, ha de poder ser corregido en todo momento. Sin embargo, a
este principio de sujeción de la actuación administrativa a la ley puede
oponerse el principio de seguridad jurídica o de protección de la con-
fianza legítima, igualmente desarrollado a partir de la Constitución,
en concreto del principio del Estado de Derecho. Según este principio,
cada ciudadano ha de poder confiar en que ha sido tratado por el poder
estatal de acuerdo con la ley y que podrá así mantener, también de he-
cho, la posición jurídica que le ha sido otorgada por este tratamiento.
Por su propia naturaleza, este conflicto entre el principio de sujeción

de la actuación administrativa a la ley y el principio de protección de
la confianza legítima se presenta ante todo cuando debe ser anulado
un acto administrativo antijurídico pero con efecto favorable. Por ello
se imponen en el § 48, apartados 2 a 4 LPA ciertas restricciones a la
posibilidad de anular actos administrativos que han de ser examinadas
en el caso de que se pretenda anular un acto administrativo con efecto
favorable (§ 48, apartado 1, frase 2 LPA). Estas excepciones toman en
cuenta, entre otras, las circunstancias especiales bajo las cuales el in-
teresado ha adquirido la posición jurídica que en el fondo es contraria
a Derecho. De este modo, en el caso de soborno (§ 48, apartado 2, frase
3, número 1 LPA) no existe, por mandato legal, confianza en la eficacia
de un acto administrativo antijurídico.
En el procedimiento de anulación presenta el principio de protección

de la confianza legítima otra vertiente relacionada con el límite tem-
poral para la anulación. De acuerdo con ello, la autoridad solamente
podrá anular el acto administrativo en el plazo de un año desde que
se tenga conocimiento de los hechos que motivan su antijuridicidad (§
48, apartado 4, frase 1 LPA). Además, y bajo ciertas circunstancias, el
interesado que confía en la eficacia del acto administrativo podrá exigir
una compensación financiera por los daños patrimoniales causados por
la anulación (§ 48, apartado 3, frase 1 LPA).


l) La revocación de actos administrativos conformes a Derecho

La revocación de un acto administrativo inicialmente conforme a Dere-
cho se encuentra regulada en el § 49 LPA. En cuanto a la terminología,
según la voluntad del legislador, se trata de una “revocación” de un
acto administrativo. También en este caso hay que diferenciar entre si
el acto administrativo en cuestión le procura al ciudadano una posición
jurídica adicional (acto administrativo favorable) o si le limita (acto
administrativo gravoso).
Si no se trata de un acto administrativo favorable sino de uno gravoso

para el destinatario, puede en principio ser revocado libremente (§ 49
LPA). La protección de la confianza legítima, arriba mencionada, rara
vez será invocada por el ciudadano que se ve limitado en virtud de los
efectos del acto administrativo. Por lo tanto, el límite más importante
para la admisibilidad de la revocación de un acto administrativo gravoso
es la necesidad de tener que volver a dictar el mismo acto administrativo
una vez que el anterior haya sido revocado (§ 49, apartado 1 LPA). Esto
afecta, pues, a aquellos supuestos en los que en el momento de la preten-
dida revocación subsiste la necesidad originaria de una regulación.
En cambio, si se trata de un acto administrativo favorable y conforme a

Derecho, por su propia naturaleza, el destinatario habrá adquirido una
posición especialmente digna de protección. El principio de protección
de la confianza legítima, el de reserva de ley y el principio de propor-
cionalidad exigen, en consecuencia, que tal revocación se admita sola-
mente en casos muy estrictos, regulados exactamente por la ley, y que
los interesados sean indemnizados por la desventaja patrimonial que
eventualmente se produzca por efecto de la pérdida de confianza. Al de-
cretar las disposiciones del § 49, apartados 2 a 6 LPA el legislador tuvo
en cuenta esta necesidad. El interesado recibirá en especial también
aquí una compensación patrimonial cuando podía confiar en la eficacia
del acto administrativo y esta confianza era, en el caso concreto, digna
de protección (§ 49, apartado 6 LPA).
6. El contrato administrativo
Aparte del acto administrativo, el contrato administrativo represen-

ta otro instrumento de la acción administrativa. La autoridad puede
recurrir a esta figura cuando el destinatario de la medida que se va a
decretar realmente está dispuesto a ella, con base en el elemento de


voluntariedad implícito en la celebración de un contrato. Son múltiples

las ventajas de este tipo de contrato. Por un lado al asumir este tipo de
vinculación contractual, el nivel de comunicación entre las partes del
procedimiento administrativo cambia en el sentido de que una relación
jurídica de subordinación se convierte en una relación de paridad hori-
zontal. Por el otro lado, a través de las relaciones contractuales resulta
posible eliminar o evitar con mayor facilidad dudas e incertidumbres,
y se incrementa la seguridad jurídica, así como la aceptación de la ac-
tuación administrativa.
En los §§ 54 a 62 LPA el legislador ha recogido normas que representan

el marco para la contratación pública en el Derecho Administrativo ge-
neral. En términos generales, el Derecho contractual, que inicialmente
entra dentro del ámbito del Derecho civil y, a lo sumo, del Derecho in-
ternacional, es ajeno al Derecho Administrativo. Por ello se tienen en
cuenta particularidades resultantes del Derecho Público, de modo que
la Ley contiene normas concretas relativas a la forma (§ 57 LPA), la
nulidad (§ 59 LPA), o la adaptación a condiciones modificadas (cláusula
rebus sic stantibus, § 60 LPA). Por lo demás, en el § 62, frase 2, de la
LPA se declaran aplicables a los contratos administrativos con carácter
complementario las normas del Código Civil.
El contrato administrativo tiene especial aplicación sobre todo en Dere-

cho urbanístico. El Derecho urbanístico contiene normas jurídico-ma-
teriales para los contratos que se celebren. En cambio las disposiciones
procedimentales y los demás requisitos formales para el contrato ad-
ministrativo que se celebre se encuentran en la LPA, en los §§ 54 a 62
ya mencionados.
7. La distinción entre decisiones regladas y discrecionales
Cualquier exposición del procedimiento administrativo, por muy escue-

ta que sea, resultaría incompleta sin la descripción de la diferenciación
fundamental entre las dos formas distintas de la actuación administra-
tiva, esto es, las decisiones regladas y las decisiones discrecionales.
m) Decisiones regladas
Teniendo en cuenta la doble estructura de la norma legal (supuesto y
consecuencia jurídica), de cuyo conocimiento partimos en este análisis,
no existe inicialmente ninguna particularidad en relación a las decisio-


nes de la Administración ordenadas por la ley. Si se cumple un supues-

to de hecho en todos sus elementos, se produce la consecuencia jurídi-
ca. En el ámbito de la Administración prestacional esto conduce a una
pretensión del ciudadano que ha de ser atendida por la Administración.
En cambio, por lo que respecta a la Administración interventora, esto
supone para la actuación administrativa la facultad de intervenir, que,
a partir del principio de legalidad de la Administración, se prevé como
necesaria.
En el caso ideal, por lo tanto, una simple mirada en la ley facilita la so-
lución de un supuesto. Si la ley es clara en sus instrucciones, la Admi-
nistración está obligada a atenerse a ellas y toma una decisión reglada
(ligada a lo ordenado por la ley).
n) Decisiones discrecionales
Sin embargo, no es habitual en la práctica que en Derecho Adminis-

trativo cada norma jurídica ordene una consecuencia jurídica concreta,
dado que las leyes solamente pueden regular supuestos generales. Pre-
cisamente en Derecho Administrativo es posible imaginar numerosos
supuestos que no tendrían solución si la ley ordenase para el caso con-
creto una consecuencia jurídica. La Administración precisa por ello dis-
poner de un margen de actuación, el cual, no obstante, debe ser compa-
tible con el principio del Estado de Derecho. Ese margen de actuación
conforme al Estado de Derecho lo crea el legislador al permitir en algu-
nas normas jurídicas, a nivel de consecuencias jurídicas, la elección en-
tre diferentes alternativas. Desde el punto de vista terminológico se le
concede a la Administración la discrecionalidad para elegir entre esas
diferentes órdenes o actuaciones. Por tanto, según la previsión legal de
que se trate, la Administración podrá decidir si y cómo quiere actuar.
La consecuencia jurídica en estos casos no se formula en el texto legal
como un deber de acción (“la licencia se concederá”) sino como una al-
ternativa de actuación (“la licencia podrá concederse”).
o) Límites a la discrecionalidad
Desde luego la autoridad no tiene completa libertad a la hora de elegir

entre las posibilidades que se le ofrecen: la discrecionalidad concedida
no puede, por efecto del principio del Estado de Derecho, derivar en
arbitrariedad. El ejercicio de la discrecionalidad se encuentra limitado


por los derechos fundamentales (especialmente el principio de igual-

dad, artículo 3, apartado 1 de la Ley Fundamental) así como por prin-
cipios constitucionales como el principio de proporcionalidad. Una ex-
presión legal de estos límites se encuentra en el § 40 de la LPA, aunque
esta norma ha sido formulada en términos muy generales. La teoría y
la jurisprudencia han construido una amplia dogmática en cuanto a la
extensión, los límites y los defectos del ejercicio de la discrecionalidad
cuyo desarrollo, por su propia naturaleza, no ha concluido.
C. La tutela jurídica en Derecho Administrativo

8. La jurisdicción contencioso-administrativa
El artículo 19, apartado 4, de la Ley Fundamental establece la garantía

de una tutela jurídica efectiva contra cualquier acto del poder soberano.
Para la tutela jurídica contra la acción administrativa se creó en Alema-
nia la jurisdicción contencioso-administrativa como orden jurisdiccional
independiente. En principio se compone de hasta tres instancias:
En el nivel inferior, los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo

de Primera Instancia (Verwaltungsgerichte) resuelven la mayoría de
los litigios. Corresponde en especial a este nivel jurisdiccional el exa-
men de los actos administrativos. Los Verwaltungsgerichte los crean
los Estados Federados. Están subdivididos en Salas, las cuales, por lo
general, deciden también sobre la litis. Una Sala se compone de tres
jueces profesionales (un Presidente y dos Jueces Adjuntos) y, en el caso
de llegar a un fallo, de dos jueces más que actúan ad honorem. Ante los
Verwaltungsgerichte cada ciudadano puede asumir su propia defensa,
no existe una intervención obligatoria de letrado.
En el nivel inmediatamente superior deciden los Tribunales Adminis-

trativos Superiores (Oberverwaltungsgerichte), que, en algunos Estados
Federados (Baviera, Baden-Württemberg, Hesse), por motivos de tradi-
ción, son llamados Cortes Administrativas (Verwaltungsgerichtshöfe).
Los Tribunales Administrativos Superiores se pronuncian en principio,
como instancia de apelación, sobre sentencias dictadas por los Verwal-
tungsgerichte. En el caso de contravenciones directas de ciertas normas
jurídicas, los Tribunales Administrativos Superiores son, sin embargo,
competentes en primera instancia. Esto afecta concretamente al pro-
cedimiento de control de legalidad (Normenkontrollverfahren - § 47 de


la Ley de la Juristicia Administrativa, LJA), que permite el examen de

reglamentos y estatutos. Los Tribunales Administrativos Superiores
son también creados por los respectivos Estados Federados. Constan
de Salas, que a su vez se componen de tres jueces profesionales y dos
jueces honorarios. En principio sólo los abogados pueden actuar de ma-
nera efectiva ante los Tribunales Administrativos Superiores.
En el nivel superior le compete a la Corte Federal Administrativa (Bun-

desverwaltungsgericht) la resolución de litigios. Es la instancia de casa-
ción para la revisión de sentencias dictadas por los Tribunales Adminis-
trativos Superiores. Cuando se trata de la ejecución de grandes proyec-
tos, como en el caso de la construcción de un aeropuerto, le corresponde
a la Corte Federal Administrativa decidir en primera instancia.
9. La Ley de la Justicia Administrativa3
Como ocurre con cada uno de los órdenes jurisdiccionales independien-

tes, el proceso contencioso-administrativo también cuenta con su propia
regulación procesal, la Ley de la Justicia Administrativa (LJA). Aparte
de regular la estructura de la jurisdicción que ha quedado expuesta, la
LJA recoge todos los trámites de un proceso judicial, empezando por
el planteamiento del recurso, con sus correspondientes requisitos de
admisibilidad, hasta la emisión y la ejecutoriedad de las diferentes de-
cisiones, como sentencias o autos. A continuación solamente será posi-
ble referirnos a título de ejemplo a algunas de las particularidades del
proceso ante la jurisdicción contencioso-administrativa según la LJA.
10. El procedimiento previo extrajudicial
La LPA dispone en su § 79 que la legalidad de los actos administrati-

vos debe revisarse, inicialmente, por medio de un procedimiento previo
formal, pero extrajudicial. La LJA da cumplimiento a este mandato al
disponer que dicho procedimiento previo constituye un requisito para
la admisibilidad de cualquier recurso contra un acto administrativo (§
68 LJA). La autoridad superior a aquélla que dictó el acto debe contro-
lar si ésta última decidió conforme a Derecho o no. Esta medida tiene
como objetivo una reducción de la carga de trabajo de los Tribunales así
3
Para una traducción de la Ley, véase Ley de la Justicia Administrativa Alemana - Análisis com-
parado y traducción, Pedro Aberastury, Konrad-Adenauer-Stiftung e.V. (Edit.), Buenos Aires
2009 (ISBN 978-950-20-1960-4).


como el autocontrol de la Administración y la maximización de la tutela

jurídica del ciudadano.
Sin embargo, esta revisión solamente se lleva a cabo si el interesado,

dentro de un plazo de un mes a partir de la notificación del acto admi-
nistrativo (§ 70 LJA), formula por escrito su oposición al acto adminis-
trativo ante la autoridad que lo dictó. De no hacerlo, el acto administra-
tivo cobra firmeza con el vencimiento del plazo y solamente podrá ser
revocado de acuerdo con lo dispuesto en los §§ 48 y 49 de la LPA.
En caso de una oposición formulada dentro del plazo previsto, la au-

toridad que dictó la decisión podrá revocarla, una vez revisado el caso
(§ 72 LJA). De no ser así, tendrá que remitir el expediente completo a
la autoridad superior. Si ésta última confirma la legalidad del acto ad-
ministrativo, emitirá una resolución acerca del recurso administrativo
previo (Widerspruchsbescheid) que le notificará al interesado, con una
motivación detallada de su decisión, así como con una indicación de los
recursos que cabe interponer contra la misma (§ 73 LJA). El interesa-
do tendrá el plazo de un mes, a contar desde la notificación (§ 74 LJA),
para plantear un recurso contra el acto administrativo inicial. En caso
de no interponer recurso, el acto administrativo cobra firmeza.
En los últimos años, por razones no siempre comprensibles, se está im-

poniendo en muchos Estados Federados la tendencia a suprimir parcial
o incluso totalmente el procedimiento previo (Widerspruchsverfahren)
del procedimiento administrativo del Estado Federado correspondien-
te. El legislador federal ha previsto expresamente esta posibilidad (§
68, apartado 2 LJA). Esto es lamentable, ya que se ha comprobado
que el procedimiento de oposición se había mostrado como un procedi-
miento de tutela jurídica extremadamente eficiente y favorable para
el ciudadano. Con esto también se reducen las posibilidades de tutela
jurídica para el ciudadano, ya que en este procedimiento de oposición
también se examinan las decisiones discrecionales en cuanto a su con-
veniencia (Zweckmäßigkeit). Esto no es posible en el proceso judicial
(véase punto 7 d, infra).
11. Tipos de recursos
La LJA prevé diferentes tipos de recursos, que no es posible describir

en detalle en esta presentación. Merece la pena, sin embargo, referir-


nos a dos tipos especiales de recursos, con requisitos comunes, particu-

larmente relacionados con la adopción de actos administrativos.
Si una persona afectada quiere oponerse a un acto administrativo lo

puede hacer por medio del llamado “recurso de anulación” (Anfechtungs-
klage). En cambio, si se le negó un acto administrativo por él solicitado,
puede hacer uso de un “recurso de imposición” (Verpflichtungsklage).
Ambos tipos de recursos (§ 42, apartado 1 LJA) pueden considerarse,
con seguridad, como el núcleo principal de la actividad contencioso-ad-
ministrativa. Están sujetos a requisitos formales parecidos, aunque se
distinguen, naturalmente, en la parte dispositiva de la sentencia, ya
que cada uno persigue una pretensión diferente.
12. La legitimación para interponer el recurso como requisito

de admisibilidad
La LJA parte del principio de que solamente tiene derecho a la tutela

jurídica quien sufrió de hecho una lesión por la medida de la autoridad.
Por lo tanto, nadie puede reclamar derechos a favor de otras personas
(“prohibición de la acción popular”). De este modo, para todas las clases
de recursos, es requisito básico de admisibilidad que el demandante
afirme y razone una lesión jurídica subjetiva. Si no lo consigue, el Tri-
bunal no se ocupará del asunto y rechazará el recurso.
Para los recursos de anulación y de imposición recoge la ley expresa-

mente este requisito especial (§ 42, apartado 2 LJA); para el resto de
los recursos se recurre a él simplemente por analogía o bien haciendo
referencia a un principio general del Derecho.
La cuestión de la legitimación para interponer el recurso está dogmáti-

camente relacionada con el otorgamiento de derechos subjetivos. Sobre
esta problemática ha cristalizado una dogmática amplia y diferenciada,
tanto en la jurisprudencia como en la doctrina, a la que en este punto
podemos simplemente hacer mención.
13. El principio de investigación de oficio como particularidad

procesal
En comparación con otras normas procesales, especialmente la Ley de

Enjuiciamiento Civil (Zivilprozessordnung), el procedimiento conten-


cioso-administrativo se caracteriza por una diferencia decisiva. Mien-

tras que en aquéllas son exclusivamente las partes del proceso judicial
las que deben aportar los hechos y medios de prueba necesarios que se
tomarán como base para la decisión, los Tribunales administrativos
investigan de oficio todo el asunto. En este punto no están ni siquiera
vinculados por los alegatos o la solicitud de prueba de las partes. En
caso extremo esto puede conducir a que el ciudadano se declare en des-
acuerdo con el acto administrativo dictado en su contra, sin tener que
motivarlo. Basta con que supere los requisitos necesarios para la admi-
sibilidad del recurso, especialmente alegando o razonando la existencia
de una lesión jurídica subjetiva. La LJA no exige obligatoriamente la
motivación de un recurso. El Tribunal examinará exhaustivamente las
cuestiones de hecho y de Derecho para ver si la resolución impugnada
era conforme a Derecho. Si de acuerdo con su propia apreciación, el Tri-
bunal llega a la conclusión de que ciertos hechos han de ser probados,
podrá ordenar esto sin contar con una solicitud especial de las partes y
podrá también practicar la prueba.
Esto conduce al final a que las vistas orales, previstas como obligato-
rias por la LJA (§ 101), puedan, en ciertas circunstancias, celebrarse
incluso en ausencia de una de las partes y que pueda ponerse fin a con-
tinuación al asunto mediante sentencia. El principio de oralidad, por lo
tanto, concede a las partes el derecho a la celebración de una vista oral
pero no impide al Tribunal, por efecto del principio de investigación de
oficio, fallar también en ausencia de una de las partes.
14. La densidad del control judicial en el caso del examen de

actos administrativos
En principio los Tribunales administrativos deciden de forma omni-

comprensiva y exhaustiva acerca de la conformidad a Derecho de la
medida que se les ha sometido a examen. Esto es aplicable también al
control de la conformidad a Derecho de un acto administrativo así como
a su rechazo que, sin embargo, está sujeto a diferentes limitaciones en
cuanto a la densidad del control.
p) Medida fundamental de control

Si un ciudadano impugna un acto administrativo dirigido a él, el Tribu-
nal generalmente examinará de manera exhaustiva si éste era conforme
a Derecho o antijurídico. Sin embargo, en el § 113, apartado 1, frase 1,


de la LJA, se prevé como requisito adicional para el recurso de anula-

ción el que, junto a la antijuridicidad (objetiva), se haya producido para
el recurrente una lesión jurídica (subjetiva). Para el recurso de imposi-
ción se aplica lo mismo (§ 113, apartado 5, frase 1, LJA). Esto parece no
plantear problemas en el caso del recurso de anulación siempre y cuando
el destinatario de un acto administrativo que interfiere en sus derechos
lo impugne por la vía judicial. En este caso cualquier violación objetiva
de la ley exluye la necesaria justificación, exigida por el Derecho consti-
tucional, para la injerencia. El acto, por tanto, ha de ser anulado.
q) Actos administrativos con eficacia frente a terceros (Drittwirkung)

Este principio se ve limitado considerablemente en aquellos casos en
que no es el destinatario de un acto administrativo quien lo impugna
judicialmente, sino otra persona. En estos casos surge el problema de la
legitimación para interponer el recurso. De hecho existen un sinnúme-
ro de situaciones en las cuales un acto administrativo dictado a favor
de un ciudadano supone una limitación de los derechos de otra perso-
na (actos administrativos con eficacia frente a terceros). Como ejemplo
clásico se puede citar una situación típica de Derecho urbanístico. Si
a un solicitante se le otorga una licencia de obra (acto administrativo
favorable) para la construcción de una discoteca, esto supone para los
propietarios de los terrenos colindantes diferentes tipos de molestias,
especialmente por el ruido que se va a producir. En este caso, un vecino
podrá oponerse ante el Tribunal administrativo en forma admisible,
sobre la base de la lesión jurídica subjetiva alegada (legitimación para
interponer el recurso), a esa licencia de obra. No obstante, si se llega
a la conclusión de que la licencia presenta defectos legales, solamente
podrá ser anulada si al menos uno de estos defectos (objetivos) también
lesiona derechos subjetivos del vecino. En el caso de que justamente
se hayan respetado las disposiciones en materia de protección contra
el ruido y tampoco se puedan detectar otras violaciones de derechos
subjetivos, el Tribunal no podrá anular el permiso de obras aunque sea
contrario a Derecho, ya que faltaría la lesión de un derecho subjetivo
exigida por el § 113, apartado 1, frase 1 de la LJA.
r) Ausencia de la llamada “madurez para ser resuelto” (Spruchreife) en

el caso de los recursos de imposición
El principio de separación de poderes inherente al principio del Estado
de Derecho (artículo 20, apartado 2 Ley Fundamental) impone más res-
tricciones a la facultad de control y de decisión del Tribunal.


Esto se aplica, a su vez, al recurso de imposición que se dirige a lograr

la adopción de un acto administrativo. En este caso la decisión del Tri-
bunal depende esencialmente de si en este asunto se puede adoptar ya
una decisión exhaustiva. El asunto ha de estar, por tanto, “listo para
ser resuelto” (spruchreif, entscheidungsreif). Si el Tribunal dispone de
todos los hechos y el demandante cumple todos los requisitos del su-
puesto de hecho de la norma que fundamenta la pretensión, el Tribunal
dictará sentencia estableciendo la obligación de la autoridad de adop-
tar el acto administrativo solicitado. Sin embargo, existen numerosos
supuestos en los cuales, antes de la adopción del acto administrativo,
son necesarias otras actividades (recabar el acuerdo de otras autori-
dades, solicitar dictámenes periciales, etc.) para que se cumplan los
requisitos del supuesto de hecho de la norma que fundamenta la pre-
tensión. En estos supuestos el asunto generalmente no está “listo para
ser resuelto” por lo que el Tribunal no puede obligar a la autoridad a
adoptar el acto administrativo solicitado. Además, esas actividades no
pueden ser realizadas por el propio Tribunal durante el proceso porque,
debido al principio de separación de poderes, carece de legitimidad pa-
ra hacerlo (artículo 20, apartado 2 Ley Fundamental). Estas activida-
des son originariamente objeto del procedimiento administrativo y no
del contencioso-administrativo. Por lo tanto, el Ejecutivo sigue siendo
competente para el procedimiento administrativo incluso durante un
contencioso judicial. Sin embargo, en la sentencia el Tribunal declarará
la obligación de la autoridad de decidir de nuevo sobre la solicitud del
demandante y de tener en cuenta entonces, obligatoriamente, el enfo-
que jurídico del Tribunal (§ 113, apartado 5, frase 2 LJA).
Esto es válido tanto para las decisiones regladas como para las decisio-
nes discrecionales, siempre y cuando se refiera al ámbito del supuesto
de hecho de la norma que fundamenta la pretensión.
s) Control de las decisiones discrecionales

Si en el caso de normas discrecionales se discute si la Administración
ha hecho un uso adecuado de esta discrecionalidad, el Tribunal no po-
drá en modo alguno hacer sus propias consideraciones de oportunidad
y hacerlas prevalecer sobre las de la Administración. El principio de
separación de poderes limita la capacidad de examen del juez a la apre-
ciación de si los límites a la discrecionalidad establecidos en el § 40 LPA
han sido tenidos en cuenta (§ 114 LJA, véase también supra, punto 7 c).
Sólo la constatación de una infracción de este tipo faculta al Tribunal


para anular la decisión o para condenar a la Administración a adoptar

un acto administrativo.
15. Los recursos contra las decisiones de primera instancia
Según jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional Federal,

la obligación de tutela jurídica efectiva contra decisiones de la autori-
dad que se contiene en el artículo 19, apartado 4 de la Ley Fundamen-
tal, no requiere la existencia de varias instancias. Por tanto, el Derecho
constitucional no exige que las decisiones judiciales hayan de ser apela-
bles ante otra instancia. Esta ausencia de obligación constitucional se
aprovecha, también por razones económicas, para limitar cada vez más
en la República Federal de Alemania el estándar de protección jurídica,
antaño bien elevado. El contencioso administrativo no está exento en
este sentido.
t) Apelación y solicitud de autorización de la apelación

Si antiguamente era posible examinar de nuevo y exhaustivamente to-
das las decisiones de un Tribunal Administrativo de Primera Instancia
(Verwaltungsgericht) mediante apelación ante el Tribunal Administra-
tivo Superior, hoy en día es necesario superar para ello ciertos obstá-
culos procesales. Es cierto que interponer recursos ante el Tribunal
Administrativo Superior, en principio, sigue siendo posible. Sin embar-
go, esta apelación requiere una autorización especial (§ 124, apartado
1 LJA). Esta autorización la concede el propio Verwaltungsgericht que
resuelve en primera instancia en la misma sentencia, o bien, a instan-
cia de parte, el Tribunal Administrativo Superior.
La apelación no puede ser autorizada de forma arbitraria por el Verwal-

tungsgericht, sino que ha de darse una de las causas concretas de au-
torización mencionadas en la ley (§ 124, apartado 2 LJA). Si el Verwal-
tungsgericht no autoriza en su sentencia expresamente la apelación, el
afectado, en un procedimiento separado, podrá solicitar, en el plazo de
un mes, que se autorice la apelación (§ 124a, apartado 4, frase 1 LJA).
Esta solicitud deberá motivarse, en el plazo de otro mes, ante el Tri-
bunal Administrativo Superior. El Tribunal Administrativo Superior
examinará, exclusivamente sobre la base de esta motivación, si concu-
rren las causas de autorización del § 124, apartado 2 LJA y finalmente
resolverá mediante auto sobre la autorización de la apelación (§ 124a,
apartado 5 LJA).


Solamente a partir de esta autorización de apelación podrá interpo-

nerse este recurso presentando un escrito de apelación ampliamente
motivado (§ 124a, apartados 1 a 3 y 5 LJA).
u) Procedimiento de casación
Finalmente, existe la posibilidad de interponer un recurso de casación
contra sentencias de los Tribunales Administrativos Superiores ante
la Corte Federal Administrativa (§ 132, apartado 1 LJA). De manera
parecida a lo que ocurre con la apelación, la casación ha de ser autori-
zada en la sentencia o por medio de un procedimiento especial; en este
sentido rigen requisitos similares a los de la autorización de la apela-
ción (§§ 132, 133 LJA). Además, la casación sólo puede fundamentarse
en el hecho de que la sentencia recurrida se sustenta en una violación,
bien del Derecho federal (§ 137, apartado 1, número 1 LJA), bien de
una disposición de la Ley de Procedimiento Administrativo de un Es-
tado Federado que coincida con una de la LPA federal (§ 137, apartado
1, número 2 LJA). Dado que la mayoría de los Estados Federados han
aprobado la mayor parte de sus leyes de procedimiento administrativo
en concordancia con la LPA federal, su Derecho procesal es susceptible
de fundamentar la casación. No obstante, la Corte Federal Administra-
tiva no puede decidir acerca de la interpretación de otros preceptos del
Derecho de los Estados Federados. Sobre eso tienen la última palabra
los Tribunales Administrativos Superiores.


Fundamentos Del Derecho Administrativo en Alemania

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Fundamentos Del Derecho Administrativo en Alemania

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Fundamentos Del Derecho Administrativo en Alemania

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

www.juridicas.unam.mx Libro completo en:

FUNDAMENTOS DEL DERECHO

SUMARIO: A. Introducción; B. Fundamentos del Derecho

DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V. 33

Procedimientos y justicia admin 33 33 22/9/09 11:35:55

Procedimiento y justicia administrativa en América Latina

Decisiones regladas; b) Decisiones discrecionales; c) Límites

B. Fundamentos del Derecho Administrativo

Las fuentes del Derecho Administrativo alemán se dividen en fuentes

34 DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V.

Procedimientos y justicia admin 34 34 22/9/09 11:35:55

Fundamentos del Derecho Administrativo en Alemania - Sven Müller-Grune

la Ley Fundamental), sigue vigente esta distinción, aunque la referencia

A las fuentes escritas se suman, además de la Constitución, las leyes

2. Fundamentos y principios generales del Derecho Administrativo

El hecho de que los principios generales impregnen como lo hacen al

DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V. 35

Procedimientos y justicia admin 35 35 22/9/09 11:35:55

Procedimiento y justicia administrativa en América Latina

a) Distinción entre Derecho Administrativo general y especial

El Derecho Administrativo general contiene, para la mayoría de estos

El principio de sujeción de la Administración a la ley abarca a su vez

El principio de la reserva de ley establece que la Administración sólo

36 DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V.

Procedimientos y justicia admin 36 36 22/9/09 11:35:56

Fundamentos del Derecho Administrativo en Alemania - Sven Müller-Grune

puede actuar si existe una ley (parlamentaria) que la faculte a realizar

Para la denominada Administración prestacional los términos de validez

En relación con lo anterior se plantea también la cuestión del alcance

DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V. 37

Procedimientos y justicia admin 37 37 22/9/09 11:35:56

Procedimiento y justicia administrativa en América Latina

c) Los principios generales del Derecho Administrativo

Entre los principios generales de la actuación administrativa desarro-

La razón de validez para los principios no escritos se deduce dogmáti-

38 DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V.

Procedimientos y justicia admin 38 38 22/9/09 11:35:57

Fundamentos del Derecho Administrativo en Alemania - Sven Müller-Grune

3. La Ley Federal Reguladora del Procedimiento Administrativo2

Ya se ha mencionado que una parte importante del Derecho Adminis-

d) Leyes reguladoras del procedimiento administrativo de la Federa-

Para la acción administrativa de las autoridades federales promulgó

e) Estructura de la Ley Federal Reguladora del Procedimiento Admi-

DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V. 39

Procedimientos y justicia admin 39 39 22/9/09 11:35:57

Procedimiento y justicia administrativa en América Latina

La LPA regula aspectos tanto procedimentales como de Derecho mate-

La sección I (§§ 1 a 8 LPA) contiene disposiciones generales relativas

La sección II (§§ 9 a 34 LPA) comprende disposiciones fundamentales

La sección III (§§ 35 a 53 LPA) contiene las disposiciones que regulan la

La sección IV (§§ 54 a 62 LPA) contiene disposiciones relativas a los

En la sección V se regula el denominado procedimiento administrati-

Las secciones VI y VII contienen preceptos relativos a los recursos, los

La relación entre las disposiciones de carácter formal y las disposicio-

40 DR © 2009. Konrad Adenaur Stiftung e. V.

Procedimientos y justicia admin 40 40 22/9/09 11:35:58

Fundamentos del Derecho Administrativo en Alemania - Sven Müller-Grune

h) Acto administrativo y Derecho regulador del procedimiento