Universidad de San Carlos de Guatemala

Facultad de Ciencias Económicas

Escuela de Auditoría

Seminario sobre Procedimientos Legales y Administrativos

Edificio: S3 salón: 307

Grupo No. 3

INFORME

CONTRATOS 029 EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHOS

LABORALES

Docente Lic. Erick Benjamín Patzán Jiménez

Guatemala, septiembre del año 2017

 INFORME

Contratos 029 en la Administración Pública y Derechos Laborales

Elaborado por Grupo 3

Nombres Carné

1. ZulmyVerónica Juárez Azurdia 200718581

2. Luis Felipe PelicóHuinil 201111581
3. Kevin TahuiteCuyán 201119947
4. Evelyn Carolina Oviedo Paul 200712586
5. Juan Estuardo Payés Herrarte 199915529
6. Cristian Aroldo Chamelé Méndez 201013149
7. Luis Antonio García Coroy 201214970
8. Linda Patricia Veliz Silva 201215126
9. José Mario López Lucas 201216201
10. Manuel Alberto Marroquín Taque 201216322
11. José Gehovani Carias Argueta 201220565
12. Helen Siomara de León Quelex 201316671
13. Ronald Obed Juárez Martínez 201316812

Coordinadora: Zulmy Verónica Juárez Azurdia

 ÍNDICE

Título Página

INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................i
CAPÍTULO I.....................................................................................................................................1
1 ESTADO........................................................................................................................................1
1.1 DEFINICIÓN DE ESTADO..................................................................................................1
1.1.1 Estado de Guatemala...................................................................................................2
1.1.2 Elementos del Estado...................................................................................................2
1.1.2.1. Población....................................................................................................................2
1.1.2.2. Territorio.....................................................................................................................3
1.1.2.3 Gobierno......................................................................................................................4
1.1.2.4 Fin del Estado.............................................................................................................5
1.1.2.5 El orden jurídico..........................................................................................................6
1.1.2.6 La soberanía...............................................................................................................6
1.2 FORMAS DE GOBIERNOS Y DE ESTADOS..................................................................7
1.2.1 Formas de Estado.........................................................................................................8
1.2.2 Formas o sistemas de gobierno..................................................................................9
Miguel Acosta concluye diciendo “En nuestra opinión sólo hace referencia a una parte
del Estado, a los órganos que ejercen el poder, es la estructura que adoptan los
órganos o poderes del Estado, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y las
relaciones políticas que se establecen entre sí. Para el Derecho Administrativo,
interesa sobre todo la estructura jurídica del Estado y su forma de gobierno; como
puede apreciarse, la forma de Estado se refiere al todo y la forma de gobierno, a una
parte de ese todo, o sea, los poderes u órganos del Estado que lo ejercitan”.............11
1.2.1 Republicano..................................................................................................................11
1.2.2 Democrático.................................................................................................................13
1.2.3 Representativo.............................................................................................................15
1.3 DERECHO ADMINISTRATIVO.........................................................................................16
 1.3.1 Definición......................................................................................................................16
1.3.2 Objeto de estudio del derecho administrativo..........................................................16
1.3.2.1 La regulación y estudio de la función administrativa...........................................19
1.4 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA...........................................................................................21
1.4.1 Definición de administración pública.........................................................................23
1.4.2 Actividad del Estado...................................................................................................24
1.4.3.1 La función administrativa.........................................................................................26
1.4.3.1.1 Actividad de prestación........................................................................................27
1.5.3 Funciones:....................................................................................................................30
1.5.4 Estructura de los Ministerios de Estado...................................................................35
1.5.5. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social.....................................................37
1.5.5.1. Direcciones Generales..........................................................................................40
1.5.5.1.1. Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS)................................................40
1.5.5.1.2 Análisis de la misión.............................................................................................43
1.5.5.1.3 Análisis de la visión...............................................................................................44
CAPÍTULO II..................................................................................................................................45
2. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS..............................................................................45
2.1 CARACTERÍSTICAS..........................................................................................................45
a) Juridicidad y legalidad......................................................................................................45
b) Bilateralidad del contrato.................................................................................................46
c) Preferencia del Estado.....................................................................................................47
d) Régimen jurídico exorbitante del derecho privado.......................................................48
e) Jurisdicción especial.........................................................................................................49
2.2 ELEMENTOS.....................................................................................................................50
a) Sujetos............................................................................................................................51
b) El consentimiento de los sujetos.................................................................................52
c) Contenido u objeto........................................................................................................53
d) La forma..........................................................................................................................54
2.3 PRINCIPIOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO......................................................56
a) Imparcialidad.....................................................................................................................56
b) Legalidad objetiva y juridicidad.......................................................................................58
c) Impulso de oficio...............................................................................................................59
 d) Verdad material.................................................................................................................59
e) Procedimiento escrito, economía, celeridad, eficiencia y otros principios................60
2.4 CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS..................................61
2.4.1 Concesión de servicios públicos................................................................................61
2.4.2 Contrato de consultoría profesional y técnica..........................................................62
2.4.2.1 Renglón Presupuestario 029..................................................................................63
2.5 CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO EN LAS RELACIONES LABORALES DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA...........................................................................................64
2.6 LA NEGACIÓN DE LA CATEGORÍA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS66
2.7 LA CORRIENTE POSITIVA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO...........................66
a) La negación del contrato civil de la administración......................................................67
b) Distinción entre contrato civil, mercantil y administrativo............................................68
2.8 EL CONTRATO CIVIL COMO DISFRAZ.........................................................................69
CAPÍTULO III.................................................................................................................................72
3 DERECHO DEL TRABAJO......................................................................................................72
3.1 PRINCIPIOS........................................................................................................................74
3.1.1 Principio de Irrenunciabilidad.....................................................................................75
3.2 PRESTACIONES LABORALES.......................................................................................77
3.2.1 Aguinaldo......................................................................................................................78
3.2.2 Vacaciones...................................................................................................................80
3.2.3 Indemnización..............................................................................................................81
3.2.4.1 Bonificación anual....................................................................................................84
3.3 LA PRESCRIPCIÓN...........................................................................................................85
3.3.1 Clases de prescripción................................................................................................86
3.3.2 Derechos irrenunciables pero no imprescriptibles..................................................88
3.3.3 Prescripción que opera en contra del derecho del trabajador...............................90
3.3.3.1 Plazo para reclamar prestaciones laborales irrenunciables...............................90
CAPÍTULO IV.................................................................................................................................92
4 APORTE DEL GRUPO............................................................................................................92
4.1 CONCLUSIONES...............................................................................................................95
4.2 RECOMENDACIONES......................................................................................................97
4.3 BIBLIOGRAFÍA...................................................................................................................98
 4.3.1 Legislación..................................................................................................................101
4.4 ANEXO...............................................................................................................................102
4.4.1 Encuesta.....................................................................................................................102
 INTRODUCCIÓN

En cumplimiento del artículo 82 de la Constitución Política de la República de

Guatemala la cual establece que: “es un deber de la Universidad de San Carlos de
Guatemala promover por todos los medios a su alcance la investigación en todas
las esferas del saber humano y cooperar al estudio y solución de los problemas
nacionales”.

Atendiendo a este deber, el presente trabajo de investigación muestra los

resultados del estudio realizado sobre los contratos presupuestarios 029 en la
administración pública y los derechos laborales, la cual se realizó en el segundo
semestre del año 2017; se centró en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social, Dirección General de Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS), debido
a que según estadísticas de la ONSEC Oficina de Servicio Civil, en mayo de 2017
presentaba una de las estadísticas más elevadas en las contrataciones del
renglón presupuestario 029.

Es importante realizar esta investigación ya que estos contratos deben ser

utilizados con carácter temporal y no para desempeñar actividades permanentes
mayores a un período fiscal dentro de una institución, es por ello que cuando esta
variable se incumple, paralelamente los “contratistas” cambian su figura jurídica
por la de “servidores públicos”, pues se crea un vínculo laboral, es por ello que se
violentan las leyes como la Constitución Política de la República de Guatemala en
su artículo 106 y Código de Trabajo en el artículo 12, los cuales determinan que
“serán nulas ipso jure y no obligarían a los trabajadores, aunque se exprese en un
contrato colectivo o individual de trabajo, en un convenio o en otros documentos,
las estipulaciones que impliquen renuncia, disminución, tergiversación o limitación
de los derechos reconocidos a favor de los trabajadores en la Constitución, en la
ley, en los tratados internacionales ratificados por Guatemala, en los reglamentos
u otras disposiciones relativas al trabajo”. Es por ello que nuestra investigación se

i
centra en comprobar la hipótesis planteada, pues es de suma importancia que las
leyes en Guatemala sean cumplidas de acuerdo a lo estipulado por las mismas y
de esta manera no se violen los derechos de ningún individuo.

De acuerdo con lo anterior se definió el siguiente planteamiento del problema:

¿Cuál es la causa desde el punto de vista jurídico que en los contratos
administrativos de servicios técnicos, bajo el renglón presupuestario 029,
celebrados continuamente en el período 2016 a junio 2017, en el Ministerio de
Salud Pública y Asistencia Social, Dirección General del Sistema Integral de
Atención en Salud (SIAS), ubicada en la zona 1 de la ciudad capital, no se
respeten los derechos laborales irrenunciables?.

Con el objetivo general de conocer la causa por la cual no se respetan los

derechos laborales irrenunciables en las personas individuales contratadas por
más de un período fiscal bajo este renglón.

De acuerdo con la investigación se planteó la hipótesis siguiente: La causa desde

el punto de vista jurídico que en los contratos administrativos de servicios técnicos,
bajo el renglón presupuestario 029, celebrados continuamente en el período 2016
a junio 2017, en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Dirección
General del Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS), ubicada en la zona 1
de la ciudad capital, no se respeten los derechos laborales irrenunciables, es la
utilización indebida en la renovación de los contratos presupuestarios 029.

Para dar respuesta a los objetivos que se plantearon, los resultados de la

investigación se presentan en este documento que constituye el informe final y se
compone por cuatro capítulos, que se estructuran de la siguiente forma:

En el capítulo uno trata lo relacionado al Estado de Guatemala estructurado y

regido jurídicamente que ostenta el ejercicio del poder, presidido por un orden
jurídico con el fin de satisfacer las necesidades de su población, mencionando
también los elementos que conforman el Estado los cuales son: población,
territorio y gobierno y sus formas de gobierno que en Guatemala es: Republicano,
Democrático y Representativo. Así mismo se hace mención de la administración

ii
pública y los ministerios, su origen, regulación legal, función y estructura de igual
manera se hace énfasis en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social que
es la institución donde se delimitará el estudio.

El capítulo dos trata sobre los contratos administrativos, donde se define que es
un tipo de contrato bilateral en el cual una de las partes es el Estado y la otra son
personas individuales o jurídicas, regulando las características esenciales,
cumpliendo con los elementos, con el objeto de que ambas partes manifiesten sus
voluntades, la primera parte mencionada se compromete a pagar honorarios por
los servicios técnicos prestados, aplicando los principios establecidos en el marco
jurídico para garantizar los derechos y obligaciones de ambas partes. Dentro de la
clasificación de los contratos administrativos podemos mencionar el contrato de
consultoría por medio de este contrato se prestan servicios profesionales y
técnicos al Estado. Se podrá encontrar, además, la negación de los contratos
administrativos, la corriente positiva del contrato administrativo, diferencia entre los
contratos civiles y administrativos, se amplía el tema de la relación laboral como
una forma de disfrazar la misma, dentro de este último tema se analiza la forma de
como celebrar un contrato que, al cumplir con algunos requisitos, terminan por ser
nulos en cuanto a los términos establecidos del mismo.

En el tercer capítulo se desarrollan los temas referentes al derecho del trabajo, los
cuales están regulados en la Constitución Política de la República de Guatemala,
el trabajo es un derecho de la personay una obligación social, en este apartado se
hace énfasis del principio de irrenunciabilidad de las prestaciones laborales como
el aguinaldo, vacaciones y bonificación anual, como también de la indemnización
en casos de despido injustificado al causar daños y perjuicios al trabajador cuando
exista , y de los plazos de tiempo que establece la ley para hacerlos exigibles de
acuerdo a la prescripción.

Es importante aclarar que la circular conjunta establece que las personas

contratadas con cargo al renglón presupuestario 029 no tienen la calidad de
servidores públicos de conformidad con lo preceptuado en el artículo cuatro de la
Ley de Servicio Civil y uno de su reglamento, por lo que debe quedar claramente

iii
estipulado en el contrato respectivo que dichas personas no tienen derecho a
ninguna de las prestaciones de carácter laboral, así como lo señalado en el
artículo 36 de la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, y
el artículo uno del Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector
Público de Guatemala, sin embargo al existir incumplimiento de lo establecido
estos derechos se vuelven exigibles.

En el cuarto capítulo como resultado del estudio realizado y con el objetivo de

realizar un aporte para la sociedad se elaboró un documento (trifoliar) con la
finalidad de dar a conocer a cada uno de los estudiantes del curso de Seminario
de Procedimientos Legales y Administrativos de la Escuela de Auditoria, Facultad
de Ciencias Económicas del salón 307, edificio S-3, jornada fin de semana, de la
Universidad de San Carlos de Guatemala, sobre conceptos generales de la
administración pública, contratos administrativos haciendo énfasis en el contrato
presupuestario 029 y su correcta aplicación.

iv
 CAPÍTULO I

1 ESTADO

1.1 DEFINICIÓN DE ESTADO

A este aspecto el autor Alberto Pereira Orozco cita a Julio César Zenteno varillas
el cual dice que el Estado “Es la organización jurídica de la sociedad, que se
expresa como un conjunto coherente de instituciones dentro de un ordenamiento
político y administrativo, y con un sistema jerárquico de normas jurídicas y
órganos.”1

En el libro lecciones de derecho enfocado a la empresa hace mención al tratadista

Guillermo Cabanellas de Torres que menciona que Estado “Es una sociedad
jurídicamente organizada, capaz de imponer la autoridad de la ley en el interior y
afirmar su personalidad y responsabilidad frente a las similares exteriores.” 2

Gerardo Prado menciona a Vladimiro Naranjo Mesa, el cual propone que Estado
“Es un conglomerado social, político y jurídicamente constituido, asentado sobre
un territorio determinado, sometido a una actividad que se ejerce a través de sus
propios órganos, y cuya soberanía es reconocida por otros Estados.” 3

Se ha llegado a la conclusión que Estado es un conjunto de personas, por lo

general con características comunes en idioma, raza, costumbres, tradiciones,
cultura, idioma, un cierto folklore que se organizan política y jurídicamente, es
decir que posee un sistema de normas legales las cuales adquieren carácter de
obligatoriedad para las personas que permanecen en su territorio, regulando así
el comportamiento de su población en términos jurídicos, y sancionando a quienes
quebranten su voluntad, actuando a través de sus propias instituciones como la
policía nacional civil, tribunales, Ministerio público, etc.
1
Pereira-Orozco, Alberto. Nociones Generales de Derecho I. 2006. Pág. 36
2
Cabanellas Cit. por Licenciada Laylle Contreras de Gonzales, Lucia Beatriz. Ob. cit. Pág. 5
3
Prado, Gerardo. Teoría del Estado. Pág. 58

1
1.1.1 Estado de Guatemala

Según la Constitución Política de la República de Guatemala, en el artículo 140

establece que “Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano,
organizado para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus
libertades. Su sistema de gobierno es republicano, democrático y representativo.”

“La República de Guatemala es un Estado soberano e independiente de Centro

América, y forma parte de la Organización de las Naciones Unidas y de la
Organización de los Estado Americanos.”

Guatemala es un Estado representativo porque las autoridades gobiernan en

nombre del pueblo al que representan, su forma de gobierno es democrático, ya
que sus gobernantes son electos libremente por el pueblo, quien delega la
soberanía para su ejercicio a los Organismos de Estado, y es republicano porque
sus autoridades gobiernan en un determinado tiempo, y el poder del Estado se
encuentra dividido en tres los cuales son, Ejecutivo Legislativo y Judicial. Se dice
que es soberano porque se rige bajo sus propias normas, y es independiente
porque no obedece otros Estados, ya que toma sus propias decisiones.

1.1.2 Elementos del Estado

1.1.2.1. Población
Según el Licenciado Pereira-Orozco población “Es el conglomerado humano
compuesto por las personas individuales que han nacido dentro del territorio del
Estado y las extranjeras que, por razón de su domicilio vivan permanentemente
dentro de él, a los que les unen, por regla general, vínculos de idioma, raza,
costumbres y tradiciones comunes.”4

4
Pereira-Orozco, Alberto. Ob. cit.Pág. 33

2
“Es el conjunto de sociedades, familias y grupos humanos que viven dentro de
determinado territorio.”5

Para Gerardo Prado “La población es el conglomerado humano, política y

jurídicamente, organizado que integra el Estado como uno de sus elementos
constitutivos, se utiliza para señalar la misma agrupación humana pero como
elemento componente indeterminado del Estado, ya que se refiere a todos sus
habitantes, tengan el carácter o la condición que tuvieren, nacionales, extranjeros,
residentes, transeúntes, particulares, funcionarios. Nunca deben confundirse.” 6

Población es el conjunto de personas que residen permanentemente en un

Estado, sin importar si nacieron dentro del territorio o en el extranjero, sujetas a las
normas del estado, por lo general comparten el mismo idioma, en el caso de
Guatemala la mayoría de la población habla el idioma Español; raza, ya que la
composición racial de Guatemala incluye únicamente la población indígena y
mestiza, esta comúnmente llamada ladina; también comparten por lo general las
mismas costumbres y tradiciones, ya que en Guatemala la mayoría de las
personas celebran la Navidad, las posadas, los barriletes gigantes, el fiambre.

1.1.2.2. Territorio
“Es el área geográfica dentro de la cual el Estado ejerce su poder y soberanía. El
territorio comprende; el suelo emergido, el subsuelo, las aguas interiores, el
espacio marítimo nacional (mar territorial, zona conjunta y plataforma continental),
el espacio aéreo que esta sobre las partes que anteceden, por una ficción jurídica,
los barcos, aeronaves, los locales que ocupan las sedes de embajadas que el país
tiene acreditadas en el extranjero.”7

5
Lucia Beatriz. Lecciones de Derecho Enfocado a las Empresas. ob. cit.Pág. 6
6
Prado, Gerardo. Ob. cit. Pág.95
7
Ibídem.Pág. 32

3
“Es la extensión de suelo delimitado por fronteras, sean estas naturales o
artificiales.”8

El autor Francisco Porrúa considera que territorio, “Es el espacio en que viven los
hombres al agruparse políticamente para formar el Estado. Ya hemos visto que
sólo puede considerarse como territorio del Estado al referirlo a este mismo, pues
aisladamente considerado sólo es una parte de la superficie terrestre." 9 “El
territorio comprende además de la superficie terrestre, el subsuelo, la atmósfera y
el mar territorial, comprendiendo en el mismo la plataforma continental.” 10

El territorio es la parte física del Estado, lugar donde habita su población y en

donde tiene autoridad y se practican sus leyes, señala el límite geográfico entre
dos o más Estados y no es solo es el espacio terrestre sino que también alcanza
el espacio marítimo nacional, el espacio aéreo que esta sobre su zona terrestre y
marítimo; es decir los locales que ocupan la embajadas que el país tiene en el
extranjero, que los tratado internacionales reconocen como parte del territorio.

1.1.2.3 Gobierno
Por su parte Alberto Pereira-Orozco dice “Es el conjunto de poderes públicos, de
los órganos a quienes se atribuye el ejercicio supremo de la soberanía.” 11

Lucia Beatriz contreras de Gonzales considera que Gobierno “Es la persona o

grupos de personas en quienes recae la responsabilidad de guiar a la población.” 12

“El Gobierno es esencialmente la acción por la cual la autoridad impone una línea
de conducta, un precepto, a individuos humanos. Los gobernados son los

8
Ibídem.Pág. 5
9
Porrúa Pérez, Francisco. ob. cit.Pág. 200
10
Ibídem. Pág. 278
11
Ibídem.Pág. 36
12
Ibídem.Pág. 6

4
habitantes del Estado, nacionales y extranjeros, que se encuentran en el territorio
estatal.”13

Se puede considerar entonces que Gobierno es el conjunto de personas y órganos

del Estado a quienes el pueblo delega el ejercicio de la soberanía, estaspersonas
son los gobernantes y forman parte de la estructura del Estado, son responsables
de actuar para que se cumplan las actividades del Estado, imponiendo una línea
de conducta a su población. Los gobernados son los habitantes del Estado,
nacionales y extranjeros, que se encuentren en el territorio nacional.

1.1.2.4 Fin del Estado

El autor Gerardo Prado dice que “La actividad política consiste en la búsqueda de
lo que es bueno y útil para la sociedad, y la determinación de ese bien común no
puede ser obra de todos los hombres sino que se confía a una parte de ellos, que
hacen el papel de gobernantes.”14

El autor Francisco Porrúa en su libro Teoría del Estado dice “El Estado también
persigue un bien común, un bien que beneficie por entero a todos los que lo
componen.”15
El fin primordial del Estado es el bien común de toda la población, y se logra
asegurando del orden y la paz, a través del conjunto de normas que habrán de
regir la actividad de la población, asegurando también el desarrollo de la población
el cual en muchas ocasiones se necesita la intervención del Estado, ya que por lo
general un particular por sí solo no pueden realizarlas, como la construcción de
carreteras, puentes, hospitales, etcétera.

1.1.2.5 El orden jurídico

“El orden jurídico se encarga de precisar la estructura de los órganos y definir los
derechos y las obligaciones de las personas físicas, a quienes se atribuye la
13
Ibídem.Pág. 300
14
Ibídem. Pág.132
15
Ibídem.Pág. 285

5
titularidad de sus funciones.” 16 “El orden jurídico se encarga de delimitar las
respectivas esferas de competencia de los órganos, distribuyéndola de acuerdo
con los diversos criterios de clasificación.”17

“Es el conjunto de normas jurídicas vigentes y positivas que se relacionan entre sí

que se encuentran escalonadas o jerarquizadas rigiendo cada momento de la vida
del hombre y de instituciones de toda clase en una nación determinada.” 18

El orden jurídico es la totalidad de las normas jurídicas vigentes en el Estado, el

cual toma un orden jerárquico según el grado de importancia de manera
descendente. El orden jurídico especifica la organización de los poderes públicos y
la organización de las instituciones de gobierno. Cada órgano del Estado y sus
gobernantes están sujetos al orden jurídico y cada acto debe estar apoyado en él,
permitiendo así establecer la responsabilidad de cada órgano del Estado. Regula
todas las actividades de la sociedad dentro del Estado, asegurando así la
convivencia pacífica del pueblo. La ausencia del orden jurídico significa
desorganización y la caída del Estado.

1.1.2.6 La soberanía
“La soberanía es una cualidad inherente al Estado, desde el momento en que
forma parte de su misma naturaleza y de su propia realidad.” 19

La soberanía “es la manifestación que distingue y caracteriza al poder del Estado,

por medio de la cual se afirma su superioridad en términos propios y rigurosos de
derecho sobre cualquier otro poder, sin aceptar limitación ni subordinación que
cercene sus facultades ni su independencia dentro de su territorio y de sus
posesiones”20

16
Ibídem. Pág. 384
17
Ibídem. Pág. 385
18
Ibídem. Pág.116
19
Ibídem.Pág. 361
20
Ibídem. Pág.134

6
La soberanía es el poder supremo o absoluto del Estado dentro de su territorio, y
no hay nada por encima de él, a través de ello el Estado para concreta el ejercicio
de sus poderes, establece sus propias leyes y no concibe la intervención de otros
Estados. Es la potestad de oponerse a la acción de cualquier otro poder
internacional que trate de interferir en asuntos internos. La soberanía le pertenece
al pueblo, que no la ejerce directamente sino que la delega a través del voto a sus
gobernantes, quien debe ejercer la soberanía, no en beneficio propio sino en
beneficio del Estado para realizar su fin que es el bien común.

1.2 FORMAS DE GOBIERNOS Y DE ESTADOS

De acuerdo al autor Alberto Pereira existen diferencia entre gobiernos y Estados el

cual dice lo siguiente: “Es común que se cree una sinonimia entre los términos
Estado y gobierno. Sin embargo, estos no son términos equivalentes. Así, cuando
hablamos de Estado, nos referimos a la organización política en su conjunto, en su
completa unidad, formada por sus diversos elementos. Cuando hablamos de
gobierno nos referimos al conjunto de poderes públicos, de los órganos a quienes
se atribuye el ejercicio supremo de la soberanía”. 21

El autor Francisco Porrúa enfatiza también que los conceptos gobierno y Estado
suele confundirse y los diferencia de la siguiente manera “La palabra "Estado"
designa la organización política en su conjunto, en su completa unidad formada
por los diversos elementos que la constituyen. "Gobierno" se utiliza para designar
el conjunto de los poderes públicos, de los órganos a quienes se atribuye el
ejercicio supremo de la soberanía.”22

Estado y gobierno no son iguales, ya que Estado es la organización política y

jurídica, a diferencia del gobierno que se encuentra en la cúspide del Estado, en la

21
Ibídem. Pág.36
22
Ibídem.Pág.300

7
cumbre del ordenamiento jurídico, cuando se habla de Estado se incluye sus
elementos como, territorio, población, gobierno, etcétera, y el concepto gobierno
es uno de sus elementos. Las formas de Estado se refieren a la manera en que
se estructura el ordenamiento jurídico, es la forma en que se organiza el Estado,
en base a la relación que pretenden establecer entre su población, poder,
territorio, y las formas de gobierno se refiere al conjunto de poderes públicos a los
que se les concede el ejercicio de la soberanía.

1.2.1 Formas de Estado

1.2.1.1Estado simple o unitario

“Es aquel donde la soberanía se ejercita de manera directa sobre un pueblo que
está habitando un mismo territorio y que, además, posee un solo centro de
impulsión política y administrativa.” 23

“Estado simple o unitario, es aquel en el que la soberanía se ejercita directamente

sobre un mismo pueblo, que se encuentra en un mismo territorio.” 24

Estado simple es aquel en el que el poder del Estado está concentrado, en el caso
de Guatemala el poder se centra en el organismo legislativo, ejecutivo y judicial,
ese poder se ejerce directamente sobre su población a lo largo de todo el territorio
del Estado, a través de sus autoridades locales, delegadas de los mismos poderes
del Estado es decir; el poder legislativo, encargada de elaborar y modificar y
aprobar leyes; el poder judicial, encargada de administrar justicia en el Estado; y
el poder ejecutivo, encargada de hacer cumplir las leyes en todo el territorio
nacional.

1.2.1.2 Estado compuesto

23
Ibídem.Pág.140
24
Porrúa Pérez, Francisco. ob. cit.Pág. 470

8
Estado compuesto, “es el formado de una u otra manera por la unión de dos o
más Estados, es el que se encuentra constituido por otros Estados o que
comprende dentro de sí, como elementos constitutivos diversas entidades políticas
menores.”25

“Esta forma de Estado donde aparecen unidos de una u otra manera dos o más
Estados, sea por vínculos de política nacional o internacional.” 26

El Estado compuesto, también conocido como Estado federal es formado por más
Estados en un territorio propio, compuesto por la incorporación de los territorios de
los Estados que la forman, con una población que dentro del Estado miembro
tienen derechos y deberes específicos, esa población tomada en su conjunto,
forma la población del Estado compuesto o federal. El Estado compuesto tiene
una sola soberanía y ostenta el poder supremo, los Estados miembros también
tiene poder, pero solo dentro de los ámbitos y espacios de su jurisdicción que la
constitución les adjudique.

1.2.2 Formas o sistemas de gobierno

Miguel Acosta Ramírez lo describe como: “La forma de gobierno se refiere a una
parte del todo del Estado, que son precisamente los órganos a través se ejercita el
poder.

En esta conceptualización estimamos que (sic) por lógica, la forma del Estado es
género y la forma de gobierno parte o especie de este género, por lo que
estableciendo estos supuestos, se puede entender la diferencia posiblemente con
mayor lógica” 27

Carlos Gómez sintetiza: “podemos afirmar que las formas de gobierno consideran
los modos de formación de los órganos esenciales del estado, sus poderes y sus
relaciones”.28

25
Ídem.
26
Ibídem. Pág.142

27
Acosta, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. 1990. Pág. 73
28
Gómez, Carlos. Ciencia Política Perspectiva Multidisciplinaria.2015. Pág. 41

9
Gerardo Prado también lo define: “En otras palabras (sic) el sistema de gobierno
es la expresión institucional de la autoridad del Estado. Su función consiste en la
elaboración, ejecución y sanción de normas jurídicas a través de órganos
legítimamente constituidos que, en un sentido amplio, cumplen todos aquellos
sistemas de gobierno que organizan y estructuran el poder político bajo principios
democráticos. En otro sentido, el término también denota el método mediante el
cual se gobierna a una sociedad, o bien, se refiere a un grupo de individuos
que comparten una determinada responsabilidad en las instituciones
gubernamentales”.29

Miguel Acosta concluye diciendo “En nuestra opinión sólo hace referencia a una
parte del Estado, a los órganos que ejercen el poder, es la estructura que adoptan
los órganos o poderes del Estado, en el ejercicio de sus funciones constitucionales
y las relaciones políticas que se establecen entre sí. Para el Derecho
Administrativo, interesa sobre todo la estructura jurídica del Estado y su forma de
gobierno; como puede apreciarse, la forma de Estado se refiere al todo y la forma
de gobierno, a una parte de ese todo, o sea, los poderes u órganos del Estado que
lo ejercitan”.30

Con base a las fuentes bibliográficas consultadas y el análisis de los párrafos ya

descritos de las formas de gobierno se puede decir, que los sistemas o formas de
gobierno hacen referencia a una parte del Estado y se utilizan para designar al
conjunto de poderes públicos, o sea los órganos a los que atribuye el ejercicio de
la soberanía. Ya que el gobierno se está defiendo a uno de los elementos del
Estado y lo ubicamos en el organismo que tiene la dirección de este el cual puede
ser el Ejecutivo o Legislativo a comparación con las formas de estado que
designan o identifican a la organización política en su conjunto, en su completa
unidad. Porque el estado abarca el todo.

29
Ibídem. Pág. 163
30
Acosta, Miguel. ob. cit. Pág. 75

10
1.2.1 Republicano

Para comprensión del término Republicano Gerardo Prado indica: “En cuanto a la
República, se entiende como un sistema de gobierno que se caracteriza por su
amplitud, ya que puede existir de diversas maneras, menos aquella en la que se
identifique como monarquía, Más que todo, es posible identificarlos con la
república democrática, o en términos más simples, con la democracia. En la
república existe o puede existir una jefatura encargada a una persona o a varias,
pero es el resultado de una elección. Por definición, equivale a causa pública, a
comunidad”.31

Francisco Porrúa Pérez dice: “En las Repúblicas la jefatura del Estado puede
atribuirse a una persona o a un conjunto de ellas, y su designación en forma más
o menos restringida, es electiva, La forma republicana, a su vez puede ser directa
o indirecta.

Es directa cuando, por ejemplo, en algunos pequeños cantones suizos, la

población participa en las tareas estatales personalmente, reuniéndose en
asambleas para elaborar leyes, nombrar magistrados, etc.

En la forma indirecta de la Republica se mantiene el principio de que la soberanía

radica en el pueblo, pero se afirma que su ejercicio es delegado por este en los
gobernantes y se limita a designarlos”. 32

Cruz Paulo define el término Republica: “La República es la forma de gobierno en

la cual la Democracia se funde al Estado de Derecho. Convicciones democráticas
pueden llevar a una revolución, más lo que la convertirá en Estado y en Derecho,
en duración, es el Principio Republicano. La Democracia precisa de la República.
Y, en cuanto mayor sea el control popular, cuanto más capaces de distinguir el

31
Ibídem. Pág. 163.
32
Ibídem. Pág. 461

11
bien común de los intereses privados, más republicanas serán estas personas y
más democrático será el poder.”33

Otra definición de República que indica Ossorio y que cita Alberto Pereira: “Forma
de gobierno representativo en que el poder reside en el pueblo, personificando
éste por un jefe supremo llamado presidente el cual es electo por un período
determinado”.34

“Las características esenciales de este sistema de gobierno republicano son: a) la

separación de poderes b) su sistema representativo; c) la alternabilidad de sus
gobernantes y e) la responsabilidad de los mismos ante el pueblo y la ley”. 35

Es oportuno expresar con los textos citados y analizados anteriormente que se

entiende por República a la forma en que se organiza el Estado en la que la
democracia está inmersa en otras palabras la forma de gobierno República es
consecuencia o efecto de la forma de elección demócrata de sus gobernantes.
Otra condicionante del termino Republica es que el poder el cual reside en el
pueblo, que lo delega transitoriamente en sus representantes. Esta es una
diferencia fundamental con los gobiernos monárquicos donde la soberanía es
hereditaria.La división de los poderes y que los representantes buscaran el bien
común es decir la voluntad del pueblo.

1.2.2 Democrático

José Fernández analiza el término Democrático y dice: “Desde su origen en la

antigua Grecia, la democracia fue considerada como una forma de gobierno donde
las decisiones políticas eran tomadas por la mayoría, es decir, donde el poder era
ejercido por el pueblo”.36

33
Cruz, Paulo. Sobre el Principio republicano. 2009. Pág. 23
34
Ibídem. Pág. 36
35
Ídem
36
Fernández, José. La democracia como forma de gobierno. 2013. Pág. 11

12
Otra definición que brinda Gerardo Prado explica: “Democracia es una forma de
organización de grupos de personas, cuya característica predominante es que la
titularidad del poder reside en la totalidad de sus miembros, haciendo que la toma
de decisiones responda a la voluntad colectiva de los miembros del grupo. En
sentido estricto (sic)Ia democracia es una forma de organización del Estado, en la
cual las decisiones colectivas son adoptadas por el pueblo mediante mecanismos
de participación directa o indirecta que le confieren legitimidad a los
representantes. En sentido amplio, democracia es una forma de convivencia social
en Ia que los miembros son libres e iguales y las relaciones sociales se establecen
de acuerdo a mecanismos contractuales”.37

“La democracia se define también a partir de la clásica división de las formas de

gobierno realizada por Platón, (sic) primero, y Aristóteles, después, en tres tipos
básicos: monarquía (gobierno de uno), aristocracia (gobierno "de los mejores"
para platón, "de los menos', para Aristóteles), democracia (gobierno de la multitud
para platón y "de los más", para Aristóteles)”.38

“Hay democracia directa cuando Ia decisión es adoptada directamente por los

miembros del pueblo. Hay democracia indirecta o representativa cuando la
decisión es adoptada por personas reconocidas por el pueblo como sus
representantes. Por último, hay democracia participativa cuando se aplica un
modelo político que facilita a los ciudadanos su capacidad de asociarse y
organizarse de tal modo que puedan ejercer una influencia directa en las
decisiones públicas o cuando se facilita a la ciudadanía amplios mecanismos
plebiscitarios. Estas tres formas no son excluyentes y suelen integrarse como
mecanismos complementarios”.39

Democracia es el modo de elección, de participación del pueblo a través del cual

ejerce su soberanía, y en la república puede encontrarse inmersa la democracia, y
estos dos conceptos tendrán en común la participación popular siendo
Democracia = gobierno del pueblo y Republica = Cosa del pueblo. Gobierno del
37
Prado, Gerardo. Ob. cit. Pág.287
38
Ídem.
39
Ídem.

13
pueblo, es decir, dirección autoritaria de las actividades de la comunidad política
por el conjunto de órganos del Estado.

1.2.3 Representativo

La autora Rosa Luz Montoya Olivares citada por la Junta Directiva de la Facultad
de ciencias jurídicas y sociales opina: “esa forma de racionalización de la actividad
del poder en el Estado convierte al gobierno en responsable de las decisiones que
adopta en nombre de la comunidad política. Completa el sistema de creencias que
sirve de soporte a la denominación legal, característica de la organización política
moderna. De ahí su conexión con la elección, en cuanto mecanismos de
transmisión del poder de autoridad, y con el sufragio, en cuanto energía o
actividad que materializa el poder”.40

“Tiene su punto de partida en el sistema de soberanía nacional. El pueblo en su

totalidad es el titular de la soberanía. Ningún individuo o sección del pueblo puede
atribuirse el ejercicio de la soberanía nacional. Todo poder proviene del pueblo o,
en su equivalencia, de la nación o colectividad unificada. De ahí que los poderes
se ejercen en virtud de una delegación. La delegación es una idea clave del
derecho francés, que subsiste en la base del derecho positivo actual”. 41

Fundamentalmente con lo descrito en los párrafos anteriores, se analiza que

cuando se dice que Guatemala es un gobierno representativo es decir la forma de
participación del pueblo el cual es el titular de la soberanía, la cual transfiere a
través de la elección de sus autoridades y se realiza en forma democrática con el
fin de quien representa a la nación o gobierna ejerza la voluntad del mismo
velando por la protección de la persona y la familia con su fin supremo el bien
común.

40
Junta Directiva de la Facultad de ciencias jurídicas y sociales, El Estado de Derecho en Guatemala. 2007.
Pág. 21
41
Ídem.

14
1.3 DERECHO ADMINISTRATIVO

1.3.1 Definición

Hugo Calderón citando Acosta Romero indica, “Entendemos por ciencia del
derecho administrativo: el conjunto de conocimientos sistematizados y unificados
sobre las normas, fenómenos e instituciones sociales, relativas a la administración
pública de los Estados en su interconexión sistemática, en búsqueda en principios
generales, con un método propio de investigación y desarrollo”. 42

De acuerdo con García Trevijano citando por Carmen Vila indica que derecho
administrativo es “Un conjunto de normas y principios referibles al sujeto
administración, que tiene por objeto el estudio y la regularización de la
administración pública subjetivamente considerada, con todas las funciones que
desarrolla, y además, accesoriamente el estudio de las funciones administrativas
de los demás poderes del Estado, así como la justicia administrativa”. 43

Según lo descrito en los párrafos anteriores se dice que el derecho administrativo

es parte del derecho público que su función es el control de la correcta
administración pública es decir que se refiere a la organización, el correcto
funcionamiento y el cumplimiento de deberes por parte de la administración
pública, promoviendo la utilización adecuada del uso de los recursos públicos por
lo que suele aplicarse a los entes de sector público en su conjunto. Desde un
criterio legalista se dice que lo concibe como un conjunto de leyes administrativas
que tienen por objeto la organización y materia propia de la Administración.

1.3.2 Objeto de estudio del derecho administrativo

42
Calderón, Hugo Haroldo. Teoría General del Derecho Administrativo Tomo I. 2013. Pág. 69
43
Vila Miranda, Carmen. Derecho Administrativo Económico. Pág. 13

15
Según Agustín Gordillo lo define: “El elemento de síntesis que pueda reflejar
adecuadamente la totalidad de las partes que componen a esta rama del derecho,
es, según lo hemos expresado anteriormente, la “función administrativa.” Es de
advertirse que al particularizar que nos referimos al “ejercicio de la función
administrativa,” estamos comprendiendo no sólo los dos elementos cuestionados,
sino también los restantes; en consecuencia, abarca” 44:

1. “El estudio del sujeto que ejerce dicha función, o sea, la administración
pública centralizada y descentralizada, a través de sus órganos jurídicos
(con los consiguientes principios de competencia, jerarquía, delegación,
etc.), de los agentes que se desempeñan en esos órganos, y estructurada
en forma de administración central (centralizada o desconcentrada), o
descentralizada. (Entes autárquicos, empresas del Estado, sociedades
anónimas con participación parcial o total del Estado). También puede a
veces la función pública ser delegada o atribuida a personas no estatales, y
aparece en ese caso el fenómeno de las personas públicas no estatales.
(Algunas sociedades de economía mixta, corporaciones profesionales,
etc.).”45
2. “El estudio de las formas jurídicas que dicho ejercicio presenta, es decir, los
actos administrativos, los “actos de gobierno,” los “servicios públicos;” el
análisis de las facultades, “potestades,” o “poderes” que tiene o que se le
atribuyen por parte de la doctrina: Facultades discrecionales y regladas,
“potestad jurisdiccional de la administración,” “poder de policía,” etc.” 46
3. “El estudio de los límites de tales facultades, como contrapartida necesaria
al ejercicio del poder en un Estado de Derecho: Los recursos y remedios
del procedimiento administrativo (recursos de reconsideración, jerárquico,
jerárquico menor, reclamación administrativa previa, denuncias, etc.), y las
acciones y recursos del proceso judicial (acción ordinaria, acción de
amparo, interdictos, recursos especiales de apelación; en el orden
provincial, acciones de plena jurisdicción, de anulación, de interpretación,
44
Gordillo, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas. 1962. Pág. 110
45
Ídem.
46
Ibídem. Pág. 111

16
 etc.); por último, la sanción por el agravio causado, a través de la
responsabilidad de los funcionarios públicos (civil, penal, administrativa,
política) y del Estado. (Responsabilidad extracontractual por hechos y actos
ilícitos de sus agentes).”47
4. “El estudio de los medios materiales puestos a disposición de esa actividad,
a través del dominio público y el dominio “privado” del Estado; en general,
el estudio de la propiedad en su relación con la función administrativa, sea
a través de la propiedad pública, sea a través de las limitaciones que el
Estado impone a la propiedad privada (meras restricciones, servidumbres
administrativas, ocupación temporánea, expropiación, etc.), sea a través de
vinculaciones contractuales de contenido económico. (Los contratos
administrativos).”48

Hugo Calderón cita a el autor argentino Agustín Gordillo, quien señala: "un
elemento de síntesis que refleja el primer objeto de estudio de esta rama del
derecho es el ejercicio de la función administrativa. Esta perspectiva de síntesis
abarca: El estudio del sujeto que ejerce dicha función o sea la administración
pública centralizada y descentralizada, a través de sus órganos jurídicos (con los
consiguientes principios de competencia, jerarquía, delegación, etc.), de los
agentes que se desempeñan en esos órganos, y estructurada en forma de
administración central (centralizada o desconcentrada), 0 descentralizada (entes
autárquicos, empresas del Estado, sociedades anónimas con participación parcial
o total del Estado, etc.), con más la figura del ente independiente regulador de
servicios públicos ...

La función administrativa es en esencia el hacer de la administración pública e

implican los pasos que la buena administración debe desarrollar para el
cumplimiento de su finalidad, en una forma técnica y acorde a los principios que
inspiran a la administración como ciencia.”49

47
Ídem
48
ídem
49
Ibídem. Pág. 38

17
Con el análisis y la comprensión de lo escrito en los párrafos anteriores se explica
que el objeto de estudio del derecho administrativo recae en Guatemala en el en el
sujeto de la Administración pública en este caso en el organismo ejecutivo y del
cual se espera el correcto manejo de las funciones públicas administrativas a
través de la formulación y aplicación de políticas generales de cumplimiento para
el eficaz y eficiente manejo de los recursos del estado, así también en las formas
jurídicas que dicho ejercicio presenta, es decir, los actos administrativos, los “actos
de gobierno,” los “servicios públicos;” el análisis de las facultades, que tiene o que
se le atribuyen por parte de la doctrina.

1.3.2.1 La regulación y estudio de la función administrativa

El autor Hugo Calderón, señala: “La función administrativa es la que normalmente

comprende al Organismo Ejecutivo que se realiza por medio de un orden jurídico
determinado (el derecho administrativo) limita sus efectos a los actos jurídicos
concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por finalidad la
prestación de un servicio púbico o la realización de las demás actividades que le
corresponden a sus relaciones con otros entes públicos o con los particulares,
reguladas por el interés general y bajo un régimen de política y control”. 50

Y la autora Adriana De Los Santos Morales define a la función administrativa

como” la actividad que realiza el Estado bajo un orden jurídico y que consiste en la
ejecución de actos materiales o de actos que determinan situaciones jurídicas
para casos individuales”.51

Sigue diciendo Calderón que “Son partes del ejercicio de la función administrativa
la forma que adopta ese ejercicio, los actos administrativos, los contratos
administrativos, el procedimiento administrativo, etcétera; que también son parte
de la regulación del derecho administrativo”. 52

50
Ibídem. Pág. 44
51
De Los Santos Morales, Adriana. Derecho Administrativo I. 2012. Pág. 51
52
Ibídem.Pág.45

18
Según lo citado anteriormente podemos concluir que la función administrativa es
regulada por el derecho administrativo, la cual va encaminada a la realización de
las actividades buscando el bien común.

1.3.2.2 La Legitima defensa de los particulares contra el ejercicio de la función

administrativa y la resistencia pacífica

Para Hugo Haroldo Calderón Morales: “Existe como principio el legítimo derecho a
defenderse de los actos y resoluciones de la administración pública, que debe
prevalecer como principio general del procedimiento administrativo, porque en el
artículo 12 de la Constitución Política de la República de Guatemala, se enmarca
la legítima defensa, para el caso de las acciones meramente jurisdiccionales, es
decir dentro de un proceso determinado. No existe regulado constitucionalmente
el derecho a la defensa en materia administrativa. Si aplicamos el principio de
Juridicidad, podemos entender que cabe mencionar a la defensa como un
principio del derecho administrativo, especialmente del procedimiento
administrativo y así debe aplicarse”.

“La resistencia pacífica consiste en el legítimo derecho que los particulares tienen
a resistirse a las determinaciones de la administración pública, cuando los
derechos de todos los administrados son violados o conculcados, el que se
encuentra regulado en al artículo 45 de la Constitución Política de la República de
Guatemala”.53

Las personas contratadas bajo el renglón presupuestario 029 poseen el derecho

de defensa que establece la Constitución Política de la República de Guatemala,
por lo que sus derechos serán inviolables, pudiendo denunciar ante los tribunales
correspondientes las violaciones a sus derechos en materia laboral que ejerza la
administración pública.

53
Ibídem. Pág. 46.

19
1.4 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Gabino Fraga expresa la Administración Pública como: “La satisfacción de los

intereses colectivos por medio de la función administrativa se realiza
fundamentalmente por el Estado”.54

“Para ese objeto este se organiza en una forma especial adecuada sin
perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma función
administrativa”.55

Gabino Fraga cita al autor A. Molitor y dice: “La organización especial de qué
hablamos constituye la administración Publica, que debe entenderse desde el
punto de vista formal como “el organismo público que ha recibido del poder político
la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses
generales y que desde el punto de vista material es la actividad de este organismo
considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia tanto en sus
relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para
asegurar la ejecución de su misión”.56

“Desde el punto de vista formal la Administración Publica es parte, quizá la más

importante, de uno de los poderes en los que se halla depositada la soberanía del
Estado, es decir, del Poder Ejecutivo”.57

Beatriz Seanz cita las palabras de Wilson Woodrow quien manifiesta: el estudio de
la administración pública es definir lo que puede hacer el gobierno en forma
debida y acertada, y establecer cómo ha de hacerlo con la mayor eficacia posible
y con el menor gasto de energía y dinero”. 58

54
Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. 2000. Pág. 119.
55
Ídem.
56
Ídem.
57
Ídem.
58
Sáenz, Beatriz. Bolivia. Introducción a la administración pública. 1993. Pág. 1.

20
“La administración en término generales, es la acción de planificar, manejar,
organizar, coordinar, controlar, dirigir, y tomar decisiones”. 59

“En términos generales, el rol de un administrador es el de maximizar la eficiencia

y minimizar los costos dentro de la organización”.60

“En el sector público, el administrador tiene además como responsabilidad

principal la de maximizar la cantidad y la calidad de los servicios públicos;
maximizar el alcance de estos servicios y hacer que lleguen a todos los
segmentos de la población, en otras palabras, maximizar la equidad de los
servicios”.61

Con lo planteado en los párrafos anteriores podemos comprender que la

administración pública es quizá la más importante, ya que recibe el poder político
para la satisfacción de los interés de una población, en los que se halla depositada
la soberanía del Estado, el ejecutivo que del cual se espera por medio de la
planificación un buen manejo, coordinación, control, dirección y toma de
decisiones la maximización de la eficiencia y minimizar los costos dentro de la
organización así como el mejoramiento de la cantidad, calidad y alcance de
servicios públicos con el fin del bien común y la equidad de los mismos.

1.4.1 Definición de administración pública

Referente a este tema que se desprende del derecho administrativo el autor Hugo
Calderón dice: “siendo el derecho administrativo una rama del derecho público que
estudia el ejercicio de la función administrativa, y los órganos que desarrollan esa
actividad, se hace necesario, aunque sea de forma sucinta, estudiar la función
pública, en un Estado de Derecho, como actividad ejercida en el cumplimiento del

59
Ídem.
60
Ibídem. Pág. 8.
61
Ídem.

21
deber de alcanzar el interés público, mediante el uso de los poderes
instrumentales que confiere el ordenamiento jurídico”. 62

Hugo Calderón divide la administración pública en dos corrientes que la definen

las cuales son objetiva y subjetiva a continuación se presentan extractos de cada
una de ellas:

Hugo Calderón dice que: “La doctrina que ve el carácter objetivo estructura su
estudio a partir de la concepción etimológica de termino administración bien sea
que lo consideren una derivación de la palabra administratio, que significa servir
a, o bien la contracción de ad manustrahere, cuyo significado es traer a manos,
manejar, que para el caso, para cualquiera de ellos implica la idea de prestación
de servicios o manejo de intereses dirigidos a un fin. Por tal razón, desde el punto
de vista objetivo, se conceptualiza a la administración pública como la actividad
que de manera concreta, inmediata, continua y espontanea realizan los órganos
del Estado para atender los intereses públicos”.

“Para la doctrina que sigue el criterio subjetivo, la administración pública consiste

en un conjunto de órganos estructurados jerárquicamente dentro del Organismo
Ejecutivo, por lo que quedan fuera del concepto los otros poderes del Estado, que
en determinado momento realizan funciones administrativas”.

Después de analizar las corrientes que definen la administración pública,

atendiendo al objeto de la investigación es necesario hacer mención que según el
autor la corriente objetiva da una mejor definición de lo que en realidad es la
administración pública, aunque a criterio del grupo ambas corrientes se
complementan ya que la objetiva dice que la administración pública es servir y la
subjetiva la define en un conjunto de órganos estructurados jerárquicamente; por
tal razón y uniendo los dos conceptos se puede concluir que la administración
pública es un conjunto de órganos estructurados que tienen como fin el servicio a
determinada población por medio del elemento humano.

62
Ibídem. Pág. 5.

22
1.4.2 Actividad del Estado

Hugo Calderón dice “El estado es un producto social, una obra creada por el
hombre, que se va integrando a lo largo de un largo (sic) proceso histórico-social y
que poco a poco va transformando a los grupos humanos, producto de luchas
sociales. Esta transformación ha requerido en ocasiones la violencia, como la
Revolución Francesa y de algunos otros países a través de largos procesos de
desarrollo y superación de las instituciones políticas y económicas”. (p. 5)

El autor Gabino Fraga expresa “La actividad del Estado es el conjunto de actos
materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de las
atribuciones que la legislación positiva le otorga. El otorgamiento de dichas
atribuciones obedece a la necesidad de crear jurídicamente los medios adecuados
para alcanzar los fines estatales”.63

Gabino Fraga hace una definición con la salvedad de que en lugar de llamarlo
actividad del Estado lo diferencia con atribuciones del Estado, a continuación su
definición: “Para denominar lo qué hemos llamado "atribuciones del Estado" se ha
hecho uso de otras expresiones tales como la de "derechos", "facultades",
"prerrogativas", "cometidos" o "competencias" estatales. Sin embargo hemos
preferido el término "atribuciones" ya admitida en la doctrina (Carré de Malberg.
Théorie Générale de l'Etat. t. 1, pág. 160. BonnardoPrécisélémentaire de Dr. Adm.
pág. 18) tanto porque su connotación gramatical es adecuada e inequívoca, como
porque con ella no se prejuzga' sobre otros problemas propios de la teoría del
Estado y por tanto puede aplicarse cualquiera que sea la organización política y
estructurade los diversos tipos de Estados contemporáneos.

1.4.3 La función pública

63
Ibídem. Pág. 13.

23
Respecto a la función pública Adriana de los Santos Morales dice: “Desde la
época prehispánica encontramos antecedentes de función pública y por
consiguiente de servidores públicos, en esta etapa de la historia los mejores
cargos públicos eran ocupados por los parientes de los gobernantes, tan
importante es en esa época que contaban con una preparación especial y existían
escuelas destinadas para ello, además, que se castigaba al servidor deshonesto y
se estimulada a quien prestaba buenos servicios.” 64

Hugo Calderón dice: “La actividad del Estado se origina en el conjunto de

actividades, tareas y facultades que legalmente tiene para actuar (jurídicas,
materiales y técnica), que le corresponden como persona jurídica de derecho
público, las que realiza por medio de sus organismos que integran sus tres
grandes poderes y los órganos de la administración pública, tanto nacional como
departamental y municipal. Desarrolla una serie de actividades jurídicas,
encaminadas a la creación y cumplimiento del ordenamiento jurídico; actividades
de carácter material con simples desplazamientos de la voluntad; y las actividades
técnicas que son acciones y aptitudes basadas en conocimientos técnicos y
científicos para el ejercicio de una determinada actividad del hombre para mejorar
su condición de vida. Por lo tanto para el cumplimiento de su finalidad (bien
común), asume históricamente, una serie de cometidos a los que procura
satisfacer mediante actos jurídicos y operaciones materiales. Y esa actividad la
realiza a partir los organismos sujetos a regímenes jurídicos diversos, que
configuran las distintas funciones estatales: legislativa, jurisdiccionales y
administrativas”.

Hugo Calderón dice: “El Estado desarrolla su actividad por medio de sus
funciones: legislativa que tiene como acto básico la ley, la función administrativa
de acto administrativo de contenido individual y general, y la función jurisdiccional
la sentencia”.65

64
Ibídem. Pág. 95.
65
Ibídem. Pág. 5 y 6

24
La función pública está dividida en los tres poderes del Estado de las cuales cada
una desarrollas sus funciones de acuerdo a su fin por ejemplo el Organismo
Legislativo se encarga de funciones legales y/o legislativas, el Organismo Judicial
de emitir sentencias y el Ejecutivo de realizar actividades administrativas.

Debido a que de las tres funciones mencionadas en el párrafo anterior la que nos
interesa por fines de la investigación realizada es la función administrativa, se hará
mención únicamente a esta función:

1.4.3.1 La función administrativa

Fraga Gabino expresa que “La intervención de la función administrativa va

creciendo a medida que la legislación civil se va transformando de supletoria en
imperativa. Por lo que hace a la función jurisdiccional, constituye también otro de
los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones de
reglamentación de la actividad privada”.66

Según Hugo Calderón “La función administrativa es la que normalmente

comprende al Organismo Ejecutivo, que realiza por medio de un orden jurídico
determinado (el derecho administrativo) y limita sus efectos a los actos jurídicos
concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por finalidad la
prestación de un servicio público o la realización de las demás actividades que le
corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o con los particulares,
reguladas por el interés general y bajo un régimen de políticas o control.

“La función administrativa es regulada por el derecho administrativo, que forma el

conjunto de normas que rigen, necesariamente a la administración pública y
demás actividades relacionadas con la función administrativa, que corresponde al
Ejecutivo”.67

66
Ibídem. Pág. 27.
67
Ibídem. Pág. 10 y 11.

25
Según Gabino Fraga “Las funciones constituyen la forma de ejercicio de las
atribuciones. Las funciones no se diversifican entre sí por el hecho de que cada
una de ellas tenga contenido diferente, pues todas pueden servir para realizar una
misma atribución. Dos puntos de vista el formal y el material”.68

Con lo anterior expuesto de los autores se concluye en que por medio de las
funciones administrativas de un orden jurídico determinado se logran los objetivos
de cada administración u organismo según sea el caso, las cuales no son
exclusivas del Ejecutivo sino los tres poderes del Estado realiza funciones
administrativas en todos los ámbitos de sus actividades.

1.4.3.1.1 Actividad de prestación

Hugo Calderón dice: “Cuando hablamos de prestación, nos referimos a la

prestación de los servicios públicos, el que considera como un título jurídico
exorbitante, invocado por el Estado para dar satisfacción o en su caso, asegurar la
satisfacción de necesidades consideradas esenciales para el logro de la finalidad
misma del Estado (bien común).”

La actividad de prestación es un mecanismo que el Estado ha utilizado para

apoyarse a cumplir los objetivos de cada administración por medio de la cual
contratan a personas individuales para desempeñar tareas específicas, las cuales
reciben por sus servicios una retribución llamada “honorarios por servicios”. Esta
modalidad de empleo fue implementada con el afán de ahorrarse por parte del
Estado las prestaciones laborales que los trabajadores se merecen según la
Constitución Política de la República de Guatemala y el Código de Trabajo.

1.5 MINISTERIOS DE ESTADO

68
Ibídem. Pág. 26.

26
Según Hugo Calderón “Los Ministerios de Estado en Guatemala son órganos
ejecutivos, unipersonales y centralizados. Son órganos ejecutivos porque ejercen
competencia, es decir que deciden y ejecutan; unipersonales porque el órgano
está dirigido por una sola persona (el Ministro); y Centralizados, porque
pertenecen a la escala jerárquica del Organismo Ejecutivo, dependiendo
directamente del Presidente de la República por competencias y del
Vicepresidente de la República por coordinación. Estados órganos administrativos
ocupan la tercera 3a. escala jerárquica, dentro del Ejecutivo.” 69

Jorge Mario Castillo define el Ministerio “como la organización pública jerárquica

que en forma escalonada ordena a los funcionarios, empleados y trabajadores,
para el efecto de perseguir objetivos y resultados, de acuerdo con la competencia
y atribuciones otorgadas por la Constitución y la ley. El nombre de Ministerio,
usualmente sirve para identificar su competencia. El ministro(sic) representa al
gobierno en la solución de problemas y en la ejecución de negocios políticos y
70
administrativos del Organismo Ejecutivo”.

De las definiciones anteriores se puede decir que Ministerio de Estado son

órganos ejecutivos porque tienen competencia a través de sus funciones
administrativas de planificar, ejecutar, asesorar, y controlar las actividades que
tengan que ver al sector de su cargo, es unipersonal porque solo un funcionario
está a su cargo llamándose Ministro, quien es el que tiene el alto mando en los
Ministerios, y es centralizado porque tiene dependencia directa con el Organismo
Ejecutivo.

1.5.1 Origen

Para Hugo Calderón “Los Ministerios de Estado tienen su origen, como

consecuencia de la Revolución de octubre de mil novecientos cuarenta y cuatro y
surgen como órganos ejecutivos, es decir órganos con competencia

69
Calderón Hugo, Haroldo. Derecho Administrativo Parte Especial Tomo II.Pág. 47.
70
Castillo Gonzales, Jorge Mario, Derecho Administrativo, Teoría General y Procesal, Pág. 204

27
administrativa. Son una semejanza de los ministros de Estado del régimen
parlamentario.”71

“En el régimen presidencialista existen los secretarios de Estado, pero no ejercen

ningún tipo de competencia, como por ejemplo el sistema presidencialista de los
Estados Unidos de Norteamérica, que actúan a nivel de asesoría del presidente de
la República en este caso el Presidente es el que toma todas las decisiones, en
este sistema los Secretarios de estado, actúan a nivel de asesoría del
Presidente.”72

“Los Ministerios de Estado tienen su origen, como consecuencia de la revolución

de octubre de mil novecientos cuarenta y cuatro con el régimen parlamentario,
surgen como órganos de competencia administrativa, o sea que sus funcionarios
ejecutan los planes de gobierno, cada uno en la materia de su competencia”. 73

El nacimiento de los Ministerios de Estados se debió como efecto al levantamiento

militar ocurrido con fecha el 20 de octubre de 1944 en Guatemala,
constituyéndose una Junta Revolucionaria provisional, y a través de este
acontecimiento se creó la elección del gobierno democráticamente.

1.5.2 Regulaciónlegal

Hugo Calderón menciona que “Los Ministerios de Estado se encuentran regulados

en los artículos 193 al 199 de la Constitución Política de Guatemala y en el
Decreto 114-97 del congreso de la República, Ley del Organismo Ejecutivo, y
otras leyes que se mencionarán en el presente capítulo de competencias, como la
Ley de Minas, Ley de Migración, Código de salud, etc.” 74

Los Ministerios de estado se encuentran regulados en la Constitución de la

República en la Sección Tercera, en los artículos 193 al 200 de la Constitución de
la República, los artículo hace mención de las funciones del ministro, las

71
Ídem
72
Ídem
73
Taracea Palala, Edwin Armando, Tesis La Necesidad de Regular la Estructura y la Competencia de
espectáculos públicos. Pág. 26.
74
Ibídem. Pág. 48

28
responsabilidades, requisitos para ser Ministros de Estado, y también se
encuentra regulado en el Decreto 114-97 del Congreso de la República “Ley del
Organismo Ejecutivo en el Capítulo III, Sección Cuarta en los artículos 19 al 26 y
en el Capítulo IV, Sección Primera en los artículos 27 y 28 del decreto antes
mencionado, y en los reglamento internos de cada Ministerio.

1.5.3 Funciones:

Hugo Calderón cita “Son funciones de los Ministerios de Estado, entre otras cosas
las que les designa dentro del artículo 194 la Constitución Política de la República
de Guatemala, que indica.

Artículo 194 de la Constitución Política de la República de Guatemala, Funciones

del Ministro. Cada ministerio estará a cargo de un ministro de Estado, quien tendrá
las siguientes funciones:

a) Ejercer jurisdicción sobre todas las dependencias de su ministerio;

b) Nombrar y remover a los funcionarios y empleados de su ramo, cuando le
corresponda hacerlo conforme a la ley.
c) Refrendar los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el Presidente
de la República, relacionados con su despacho para que tenga validez;
d) Presentar al Presidente de la República el plan de trabajo de su ramo y
anualmente una memoria de las labores desarrolladas;
e) Presentar anualmente el Presidente de la República, en su oportunidad, el
proyecto de presupuesto de su ministerio;
f) Dirigir, tramitar, resolveré inspeccionar todos los negocios relacionados con
su ministerio;
g) Participar en las deliberaciones del Consejo de Ministros y suscribir los
decretos y acuerdos que el mismo emita;
h) Velar por el estricto cumplimiento de las leyes, la probidad administrativa y
la correcta inversión de los fondos públicos en los negocios confiados a su
cargo.”75
75
Ídem.

29
En el artículo194 de la Constitución Política de la República hace referencia a que
cada ministerio estará a cargo de un ministro de Estado, quien tendrá a su cargo
funciones como: ejercer jurisdicción, nombrar y remover a los funcionarios y
empleados, dar validez a los decretos, acuerdos y reglamentos dictados por el
Presidente de la República, presentar al Presidente de la República el plan de
trabajo y velar por el estricto cumplimiento de las leyes y la correcta inversión de
los fondos públicos confiados a su cargo .

“Hay dos tipos de competencias administrativas que tienen los órganos

administrativos, la competencia general y la competencia especial; la general la
que les otorga la ley por igual a todos y especial la que le otorga la ley en
especial.”76

“Los Ministerios de Estado, como competencia general regula en la del Ley

Organismo ejecutivo, tienen las siguientes:

a) Cumplir y hacer que se cumpla el ordenamiento jurídico en los diversos

asuntos de su competencia.
b) Participar en las sesiones del Consejo de Ministros, en la formulación de la
política económica y social del Gobierno y en los planes, programas y
proyectos de desarrollo de largo, mediano y corto plazo.
c) Ejercer la rectoría de los sectores relacionados con el ramo bajo su
responsabilidad y planificar, ejecutar y evaluar las políticas públicas de su
sector, en coherencia con la política general del gobierno, salvaguardando
los intereses del Estado, con apego a la ley.
d) Desconcentrar y descentralizar las funciones y servicios públicos que
correspondan a su ramo, y proponer los mecanismos para que el Gobierno
de la República reúnan para sí, en plan subsidiario, el financiamiento de
dichos servicios cuando así corresponda en su caso,
e) En la ejecución de la política general del Gobierno, coordinar los esfuerzos
de los órganos de la administración pública, bajo su responsabilidad, con
las gobernaciones departamentales, las municipalidades, sector productivo,
76
Ídem.

30
 entidades privadas y la comunidad, respetando, en todo caso, la autonomía
de los gobiernos municipales.
f) Dirigir y coordinar la labor de las dependencias y entidades bajo su
competencia, así como la administración de los recursos financieros,
humanos y físicos bajo su responsabilidad, velando por la eficiencia y la
eficacia en el empleo de los mismos.
g) Gestionar la asignación presupuestaria de los recursos financieros
necesarios para el funcionamiento de su ministerio y los programas de
inversión de su ramo, velando porque los mismos sean invertidos con
eficiencia, transparencia y conforme a la ley.
h) Participar, bajo la coordinación de la entidad rectora, es la negociación y
concreción de la cooperación internacional correspondiente a su ramo.
i) Velar por el registro de los bienes de las dependencias a su cargo y remitir,
al órgano correspondiente, certificación actualizada de los mismos, dentro
de los primeros noventa días de próximo ejercicio fiscal.
j) Suscribir los acuerdos gubernativos y decretos emitidos por el Presidente
de la República en Consejo de Ministros, de conformidad con la ley y
refrendar las iniciativas de ley presentadas al Congreso de la República y
los decretos, acuerdos o reglamentos dictados por el Presidente de la
República, relacionado con su despacho.
k) Preparar y presentar al Presidente de la República, los proyectos de ley,
acuerdos reglamentos, informes y demás disposiciones relacionadas con el
ramo bajo su responsabilidad.
l) Cuando así lo consideren, los ministros de Estado elaborarán y propondrán
al Presidente de la República para su aprobación, un proyecto, de
modificaciones al reglamento orgánico interno del Ministerio a su cargo. 77
m) Dictar los acuerdos, resoluciones, circulares y otras disposiciones
relacionadas con el despacho de los asuntos de su ramo, conforme a la ley.
n) Presentar anualmente al Congreso de la República, dentro de los primeros
diez días del mes de febrero de cada año, la memoria de actividades de su

77
Ibídem. Pág. 48

31
 ramo, que deberá contener, además, la ejecución presupuestaria de su
Ministerio.

ñ) Resolver sobre los informes que los gobernadores departamentales

presenten a la Presidencia de la República sobre ano malas deficiencias en
el desempeño de las labores correspondientes a su ramo en los
departamentos.

o) Tomas las medidas que correspondan, según la ley, en casos de falta,

incumplimiento de deberes u otras infracciones análogas cometidas por los
funcionarios y empleados públicos bajo su autoridad, incluyendo los casos
contenidos en los informes de los gobernadores departamentales.

p) Resolver los recursos de revocatoria y reposición que se presenten, por

acuerdos y resoluciones de la administración a su cargo.

q) Celebrar y suscribir en nombre del Estado, los contratos administrativos

relativos a los negocios que se relacionen con su ramo” 78

“Estas atribuciones corresponden a todos los ministerios (sic) de Estados, se

encuentran contenidas en la Ley del Organismo Ejecutivo. (Artículo 27 del decreto
114-97 del Congreso de República).”79

Las atribuciones generales de los Ministros de Estado, lo establece en el artículo

27 de la ley del Organismo Ejecutivo, estableciendo: que se cumpla el
ordenamiento jurídico, participar en las sesiones de Consejo de Ministros,
salvaguardar los intereses del Estado, con apego a la ley, coordinar los esfuerzos
de los órganos de la administración pública, gestionar la asignación
presupuestaria de los recursos financieros necesarios para el funcionamiento de
su ministerio y los programas de inversión de su ramo, suscribir los acuerdos
gubernativos y decretos emitidos por el Presidente de la República en Consejo de
Ministros, presentar anualmente al Congreso de la República, dentro de los

78
Ibídem. Pág. 48,
79
Ibídem. Pág. 49

32
primeros diez días del mes de febrero de cada año, para la memoria de las
actividades de su ramo.

“En cada Ministerio deben reunirse todas las unidades de gestión administrativa
de la administración general. Esta administración velara por el funcionamiento de:

a) administración general;

b) comunicación social;

c) secretaría;

d) administración financiera;

e) recursos humanos;

f) contrataciones y adquisiciones, y

g) servicios generales.”80

“La administración general depende jerárquicamente del Ministerio. (Art. 28 del

Decreto 114 del Congreso de la República.”81

Los órganos administrativos están compuestos por dos competencias

administrativas que son la general y la especial, cuando se habla de competencia
administrativa general se refiere a normas que regulan a todos los órganos por
igual, ahora respecto a la competencia especial se refiere normas de carácter
interno propio de los distintos órganos administrativos. La competencia general de
los Ministerios está regulada en el artículo 27 del Decreto 114-97 Ley del
Organismo Ejecutivo, un ejemplo de competencia especial se puede hablar sobre
el Acuerdo Gubernativo No. 115-99 Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de
Salud Pública y Asistencia Social, que contiene normas internas de la institución.

1.5.4 Estructura de los Ministerios de Estado

80
Ibídem. Pág. 50
81
Ídem

33
Hugo Calderón cita “ De conformidad con el decreto 114-97 del Congreso de la
República se hace una reestructuración de los ministerios (sic) de Estado,
aplicando los principios de dicha ley, se pretende la modernización de la
administración pública y desde ese punto de vista, se regula una estructura
administrativa base para todos los ministerios.”82

“Los Ministerios podrán estructurarse para el despacho de los asuntos que les
competen, son las siguientes unidades administrativas:

a) El despacho Ministerial, integrado por el Ministerio y los Viceministros.

b) Las Direcciones Generales.

c) Los Departamentos.

d) las funciones administrativas estarán a cargo de:

e) El administrador General.

f) Los Administradores específicos.”83

“El Administrador General es la autoridad superior en materia administrativa y

depende directamente del Ministro.” 84

“Las funciones de apoyo técnico estarán a cargo de:

a) Asesoría Jurídica

b) Planteamiento”85

“Las funciones de control interno estarán a cargo de la Unidad Interna. Cada

ministerio podrá decidir por otras denominaciones, pero no podrá exceder del
número de niveles administrativos, previstos en este artículo. Los Ministerios
reglamentaran su estructura y organización mediante su reglamento orgánico

82
Ibídem. Pág. 55
83
Ídem
84
Ídem
85
Ídem

34
interno, de conformidad con esta ley. Dicho reglamento deberá emitirse mediante
acuerdo gubernativo. (Art. 24 del Decreto 114-97 del Congreso de la República).” 86

La estructuración administrativa de los Ministerios de Estado, se encuentran

reguladas en el Decreto 114-97 del Congreso de la Republica, en el Capítulo III,
Sección IV, articulo 24 en la cual establece tres clases de funciones las
sustantivas, administrativas y el apoyo técnico. Las funciones sustantivas son las
funciones básicas de la estructura de los órganos administrativos en las cuales
están; despacho ministerial, las direcciones generales, los departamentos. Las
funciones administrativas que son las actividades que se coordinan para realizar
de manera eficaz y eficiente una actividad, entre estas están: El administrador
general, los administradores específicos. Las funciones de apoyo técnico están a
cargo todo lo relacionado a la asesoría respecto a las leyes, normativas y
reglamentos, además a la elaboración de planes.

1.5.5. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Para Hugo Calderón “Al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social le

corresponden formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico relativo a la
salud preventiva y curativa y a las acciones de protección, promoción,
recuperación y rehabilitación del país y a la preservación higiénica del medio
ambiente; a la orientación y coordinación de la cooperación técnica y financiera en
salud y a velar por el cumplimiento de los tratados y convenios internacionales
relacionados con la salud en casos de emergencia por epidemia y desastres
naturales y a dirigir en forma descentralizada el sistema de capacitaciones y
formación de los recursos humanos del sector salud, para ello tiene a sus cargo
las siguientes funciones.”87

Al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social le corresponde formular las

políticas y hacer cumplir el régimen jurídico relativo a la salud preventiva y curativa

86
Ídem
87
Ibídem. Pág. 67

35
y a las acciones de protección, promoción, recuperación y rehabilitación de la
salud física y mental de los habitantes del país y a la preservación higiénica del
medio ambiente orienta y coordina la técnica financiera en salud y velar por el
cumplimiento de los tratados y convenios internacionales relacionados con la
salud.

Funciones del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social:

a) “Formular y dar seguimientos a la política y los planes de salud y,

administrar, descentralizadamente, los programas de promoción,
prevención rehabilitación y recuperación de la salud propiciando a su vez
la participación pública y privada en dichos procesos y nuevas formas de
financiamiento y mecanismos de fiscalización social descentralizada y
coordinar.”88
Administrar los programas de promoción prevención, rehabilitación y
recuperación de la salud, en los hospitales con la participación pública y
privada y su respectiva fiscalización para que los empleados puedan
brindar una mejor atención a la población.
b) “Promover las normas técnicas para la prestación de servicios de salud y
coordinador con el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y
vivienda las propuestas de normas técnicas para la infraestructura del
sector.”89

Promover las normas para la prestación de servicios de salud, coordina con el

Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y vivienda del sector.

c) “Proponer la normativa de saneamiento ambiental y vigilar su aplicación” 90

Tener un adecuado saneamiento ambiental en el país y en los diferentes
hospitales.
d) “Realizar estudios y proponer las directrices para la ejecución de
programas de vigilancia y control epidemiológico.” 91
88
Ídem
89
Ídem
90
Ídem
91
Ídem

36
 Proponer programas de vigilancia y control epidemiológico para que el
país esté preparado por cualquier epidemia.
e) “Administrar en forma descentralizada el sistema de capacitación y
formación de recursos humanos en el sector salud.” 92
Dar un adecuado sistema de capacitación de recursos humanos en el
sector salud a los empleados para que ellos estén en un buen ambiente
laboral.
f) “Velar por el cumplimiento de los tratados y convenios internacionales
relacionados con la salud en casos de emergencia por epidemias y
desastres naturales. (Artículo 39 del Decreto 114-97 del Congreso de la
República).”93

Que todos los tratados y convenios internacionales relacionados con la salud

se puedan cumplir.

De acuerdo a un informe de personal por renglón presupuestario elaborado por la

Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC) por medio de la Dirección Técnica de
Informática al 31 de mayo de 2017, detalla la cantidad de personal contratado bajo
los renglones presupuestario 011, 022, 022 Directivos temporales, 021 y 029 por
cada una de las instituciones del Estado, teniendo un total de 236,529.

Según el objeto de estudio de la investigación a realizar sobre los contratos 029 en

la Administración Pública y los derechos laborales se observa que el renglón
presupuestario 029 cuenta con un total de 10,910 contratos, de los cuales el
22.13% corresponden al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, siendo el
porcentaje más alto dentro de todas las instituciones, es por ello que nuestra
investigación se enfocara en dicho ministerio y Dirección.

1.5.5.1. Direcciones Generales

92
Ídem
93
Ídem

37
Según Hugo Calderón “Las direcciones generales, son órganos centralizados,
unipersonales y técnicos-administrativos, que dependen directamente del ministro
y viceministro de Estado; del primero por competencia y del segundo por
coordinación interna del órgano (control interno). Se trata de órganos
eminentemente técnicos-administrativas, centralizados y subordinados.” 94

“Como se puede observar, dentro de las direcciones no todas cuentan con una
competencia definida, pues dentro de éstas, hay algunas que no ejercen
competencia, sino que se trata de entidades carácter técnico y que su función es
de carácter asesor.”95

De acuerdo a los conceptos citados de los autor anterior las direcciones

generales son órganos que dependen de un poder central tal como el ministro y
viceministro, por lo general las dirección: es la encargada  de gestionar,
administrar,  diseñar   políticas, planes, programas, estrategias  en una
dependencia, cuentan únicamente con el director que es la persona encargada de
un ministerio coordina la planeación y supervisión del personal y su secretaria es
por ello que se dice que es unipersonal y su función es de carácter asesor.

1.5.5.1.1. Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS)

Según el Manual de Estructura Organizativa y Funcional (SIAS) “El Ministerio de

Salud Pública consciente de su responsabilidad con la salud de la población
guatemalteca y conocer de las políticas del actual Gobierno, Modernizado del
Estado y la Reforma del Sector Salud, ha elaborado el Reglamento Orgánico
Interno del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, el cual fue aprobado
mediante Acuerdo Gubernativo N. 119-99 de fecha 24 de febrero de 1999,
publicado en el Diario Oficial el 18 de junio de 1999, cobrando plena vigencia
legal a partir del 26 de junio de 1999.”96

94
Ibídem. Pág. 73
95
Ídem
96
Manual de Estructura Organizativa y Funcional del SIAS. Pág. 1

38
“En el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Salud Pública y Asistencia
Social en su Sección III artículo 37, describe la razón de ser y define a la
Dirección General de Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS) como
dependencia del nivel central responsable de dirigir y conducir la organización y
desarrollo de los servicios públicos de salud, articulando funcionalmente los
distintos establecimientos que conforman la red de los servicios públicos y
privados, así como de conducir el proceso de programación local de los
programas y servicios, de vigilar, supervisar y evaluar la correcta aplicación de las
normas técnicas y administrativas dictadas por las dependencias reguladoras del
Ramo, para la prestación y gerencia de servicios de salud.” 97

“Es responsable también de desarrollar acciones de promoción y educación para

la salud, de capacitación permanente al personal para la correcta aplicación de
los programas y normas relacionadas con los servicios así como de la vigilancia
epidemiológica para prevenir la aparición y controlar la difusión de enfermedades
transmisibles, estableciendo los mecanismos de coordinación y de comunicación
entre las demás dependencias del Nivel Central y el Nivel Ejecutor con el objeto
de optimizar el trabajo.”98

En los párrafos anteriores la Dirección General de SIAS, es responsable de dirigir

y coordinar el proceso de organización y desarrollo de los servicios de salud
promueve la función de los distintos establecimientos que conforman los servicios
del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, y de otras instituciones del
sector salud.

“De acuerdo al artículo 39 del Reglamento, su organización está conformada por

los departamentos siguientes:

a) Departamento de Desarrollo de los Servicios de Salud

b) Departamento de Epidemiología
c) Departamento de Promoción y Educación en Salud.” 99

97
Ídem
98
Ídem
99
Ídem

39
Con base a lo anteriormente descrito, el presente documento contempla la
organización estructural y funcional, base de dicha dirección que permitirá orientar
al resto de acciones que deben realizarse para la configuración total de dicha
instancia.

“Con la organización presentada, el SIAS se convierte en una estructura

interactiva de servicios que busca progresivamente la descentralización y
desconcentración de la prestación de los servicios de salud, dentro de un sistema
democrático que facilite espacios sociales para la participación efectiva de la
población en el cuidado y conservación de la salud, así como el desarrollo
sostenido y autosuficiente de las acciones de salud en los diferentes niveles de
atención, gestión y administración con participación eficiente, reflexiva y
consciente de los actores inmersos dentro de la actividad en salud, trabajadores,
comunidad organizada y otros actores del desarrollo local y nacional.” 100

Según el objeto de estudio de la investigación a realizar sobre los contratos 029 en

la Administración Pública, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social se
realizó en la Dirección General de Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS),
ya que ahí cuentan con un total de 72 empleados contratas bajo este renglón y se
realizó el trámite correspondiente con la persona en cargada del personal para
realizar la encuesta a los empleados de la Dirección el cual están conformados por
los departamentos siguientes: administración 4, cierre de convenios 5,
coordinación de áreas 2, coordinación de hospitales 14, desarrollo de servicios 2,
desarrollo de servicios (primer nivel) 4, dirección 4, fortalecimiento de la red
metropolitana 1, informática 1, jurídico (SIAS) 2, mantenimiento 2, personal 4,
multisectorial 3, PROEDUSA 6, seguridad 7, supervisión de áreas (USME) 2,
supervisión de reas (segundo nivel de atención) 6, unidad de enfermería 1 y
transporte 2.

1.5.5.1.2 Análisis de la misión

100
Ibídem. Pág. 3

40
“Conduce, organiza y coordina las acciones del MSPAS y de otras instituciones y
sectores que permiten el desarrollo y consolidación de la red de servicios de salud
del SIAS a través de:

Implementación de nuevos modelos de gestión

Aplicación de normas técnicas y administrativas

Entrega de servicios de salud de acuerdo a la demanda

Utilización del sistema de información gerencial basado en procesos, resultados y

costos de la atención

Incorporación de los resultados del monitoreo, supervisión y evaluación de los

servicios y Satisfacción de los usuarios y las prestadoras de servicios de salud.” 101

La misión de la Dirección General del SIAS organiza y coordina las acciones del
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, que permiten el desarrollo de los
servicios de salud SIAS, implementa nuevos modelos de gestión, aplica normas
técnicas y administrativas y satisfacer a los usuarios con los servicios prestados
de salud.

1.5.5.1.3 Análisis de la visión

“Servicios de salud organizados e integrados en redes municipales,

departamentales y nacionales de acuerdo al modelo de prestación de servicios de
salud.”102

“Redes de servicios de salud con participación de los usuarios, otras prestadoras

de servicios y la comunidad organizada.” 103

“Establecimientos de la red de servicios con cartera de servicios definidos.

101
Ibídem. Pág. 21
102
Ibídem. Pág. 22
103
Ídem

41
Sistemas administrativo – financieros, de recursos humanos, medicamentos,
laboratorios y medios de diagnóstico, otras tecnológicas de equipo y sistema de
información apoyando el modelo de gestión de los establecimientos de la red de
servicios.”104

“Equipos de alto rendimiento dirigido y conduciendo procesos gerenciales y de

atención a las personas y al ambiente de acuerdo a la demanda sobre la base de
un plan estratégico permanentemente revisado e implementado.” 105

El análisis de la visión de la Dirección General del SIAS, ser la dependencia del

Ministerio de Salud que integra el sistema público de salud guatemalteco y las
diferentes oficinas del Ministerio de Salud de acuerdo a las necesidades de la
población.

CAPÍTULO II

2. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

2.1 CARACTERÍSTICAS

a) Juridicidad y legalidad

Juridicidad y legalidad según Hugo Calderón, menciona que: “Estos principios son
la base de todo el derecho administrativo, implica que la administración debe estar
sometida al ordenamiento jurídico establecido, lo que implica que debe estar
sometido al derecho (juridicidad), precisamente ahí es donde radica un Estado de
Derecho”.106

104
Ídem
105
Ídem
106
Calderón Morales, Hugo Haroldo, Ob. cit. P. 496

42
Según Merki, citado por Jorge Castillo, menciona que “La juridicidad obliga a
someterse al derecho administrativo y a los derechos especializados y la legalidad
obliga a someterse a la ley, a nada más. El sometimiento a la ley elimina la
aplicación del derecho administrativo y los derechos especializados. Merki
aconseja a los que no ven diferencias que no confundan juridicidad y legalidad. La
legalidad se localiza invariablemente en la legislación de cada Estado y la
juridicidad se localiza, no siempre, en la legislación y cuando está en la legislación,
no se aplica por sí misma sin previa autorización del intérprete jurídico. La
legalidad se basa en la escala jerárquica de las leyes locales de cada Estado, sin
apartarse de dicha escala. La juridicidad no se basa en la escala jerárquica de las
leyes incluso se aparta de dicha escala y no la toma en cuenta”. 107

Ismael Farrando define juridicidad y legalidad de la siguiente forma: “La juridicidad

es la que está sometida la Administración importa también ciertas garantías en
favor de los administrados, ya que esta deberá –en todo momento- respetar los
derechos y libertades de los particulares. Las garantías de aquéllos actúan como
“frenos”, “contrapesos”, “límites” o “controles” de la actividad administrativa; y
dichos límites los impone –fundamentalmente- el principio genérico de legalidad.
El principio de legalidad expresa que nadie está obligado a hacer lo que la ley no
manda ni privado de lo que ella no prohíbe; el principio de legalidad se
complemente con los principios de igualdad, razonabilidad, interpretación
restrictiva de las limitaciones, irretroactividad de la ley, debido proceso, etc.”. 108

El contrato administrativo se debe basar en la legalidad, en la que ningún órgano

del Estado puede tomar una decisión que no sea conforme a lo dispuesto a la ley,
por ejemplo, la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, la cual figura
como ley administrativa, de igual manera este tipo de contrato está sometido al
Tribunal contencioso-administrativo. La juridicidad se aplicará a la administración
pública obligando a someterse al derecho administrativo, también puede ser en la
legislación donde la juridicidad se legisla en la Constitución Política.

107
Castillo González, Jorge Mario. Ob. cit. P. 33
108
Farrando, Ismael. Manual de Derecho Administrativo. 1999. P. 53

43
b) Bilateralidad del contrato

Indica el autor Hugo Calderón que es: "El vínculo que va a unir a la administración
pública y a los particulares es de naturaleza bilateral, ambas partes acuerdan, en
virtud de contratos administrativo, obligaciones y derechos mutuos y recíprocos,
por lo que los contratantes adquieren recíprocos carácter de deudores y
acreedores entre sí, al haberse quedado obligados uno con otros en forma
bilateral”.109

Según Julián Arturo de Diego define Bilateralidad como: “Los contratos en los que
son dos los sujetos responsables de los deberes y de los derechos recíprocos,
que además operan uno como condición de procedencia del otro y viceversa. El
empleador no paga el salario si el trabajador no ejecuto su prestación y el
trabajador no trabaja si el principal no cancela su retribución en tiempo y forma”. 110

El contrato administrativo es bilateral cuando ambas partes ya sea la

administración y los particulares, se obligan mutuamente, en donde el particular es
una persona individual que realizara un determinado trabajo con relación a su
profesión quedando obligado a prestan sus servicios, de igual manera un órgano
de la administración pública que contrata los servicios de estas personas queda
obligada atraves del pago, retribuyéndole lo que se ha pactado, ya sea que el
pago fuese por medio del salario u honorarios, la cual debe efectuarse en el plazo
determinado.

c) Preferencia del Estado

Según Hugo Calderón lo define como: “La administración pública, investida de

poder público, impone sus condiciones para contratar con los particulares y en su
caso, para obligar al cumplimiento coactivo del contrato. Pero no deja de ser
bilateral, siempre se pone de manifiesto el consenso de voluntades, de Estado y
de los particulares”.111
109
Calderón, Hugo. ob. cit. Pág. 497
110
De Diego, Julián Arturo. Manual de derecho del trabajo y de la Seguridad Social. 2008. Pág. 174
111
Calderón, Hugo. ob. cit. Pág. 497

44
Miguel Ángel Bercaitz establece que “la Administración Pública actúa en el
contrato administrativo como tal, con toda fuerza de su imperium. En
consecuencia, las decisiones que toma al respecto, son decisiones de carácter
administrativo, “acto administrativo” con presunción de su legitimidad que los
acompaña y con el privilegio de ejecutoriedad propia que le es inherente”. 112

La preferencia del Estado se mantiene en la administración pública, la cual ejerce

el poder público, la administración no debe de ser arbitraria e injusta, se le pude
atribuir condiciones para la contratación del personal y la obligación del
cumplimiento obligatorio del contrato. La administración pública tendrá privilegios
en las decisiones unilaterales en los contratos administrativos para modificarlos,
ejecutarlos y revocarlos, todo en forma unilateral y directa.

d) Régimen jurídico exorbitante del derecho privado

Según Hugo Calderón indicaque el Régimen jurídico exorbitante del derecho

privado: “Es otra de las características importantes del contrato administrativo, lo
compone un régimen jurídico exorbitante de derecho privado, por lo que tiene
clausulas exorbitantes del derecho civil, mercantil y notariado. Pero por el interés
público que genera la actividad administrativa, es que algunas de sus condiciones
contenidas en las clausulas, serian invalidas en un contrato civil o mercantil, pero
no en lo administrativo, debido al bien jurídico que se tutela y que es el interés
social“.

“Por ello el carácter jurídico esencial del contrato administrativo lo configura el

régimen jurídico exorbitante de normas de derecho privado al que se somete,
porque la razón de ser de esta clase de negocio contractual deriva de su régimen
jurídico porque rebasa la órbita y los límites del derecho privado, porque genera
derechos y obligaciones impensables en el derecho privado. Por tal razón tiene
una dualidad de normas, puesto que, aunque se invade de derecho privado,
prevalece el derecho público en estos contratos”. 113

112
Bercaitz, Miguel Ángel, Teoría General de los Contratos Administrativos. 1980. Pág.362
113
Calderón, Hugo. ob. cit. pág. 497

45
Ismael Farrando expresa que “las clausulas exorbitantes al derecho privado ponen
en evidencia con claridad una causa de su existencia, y es que hay un contrato
donde sus partes intervinientes no están en un pie de igualdad. Una de las partes,
el ente público, goza de privilegios y potestades, aceptadas voluntariamente por el
cocontratante particular, que lo colocan en un nivel de superioridad jurídica. Esta
superioridad tiene su correlativa subordinación en el cocontratante que es más
administrativo”.114

Jorge Castillo da su definición de la siguiente manera: “Exorbitante es la cláusula

acordada por las partes que excede el orden legal establecido por el Código Civil,
aceptada por el hecho de figurar en el contrato administrativo. La caducidad es la
única cláusula exorbitante que se puede aplicar en Guatemala”.

“En materia contractual la cláusula exorbitante es una cláusula unilateral que

rompe la igualdad entre las partes y faculta a una de las partes, al Estado, a tomar
decisiones a su favor. La cláusula se impone al contratista, no a terceros, en
cuanto el contrato rige para las partes contratantes”. 115

El contrato administrativo, tiene cláusulas exorbitantes del derecho privado, por lo

que algunas de las condiciones establecidas en las cláusulas, son inválidas en un
contrato civil o mercantil, pero no lo son en lo administrativo. Las clausulas
exorbitantes del contrato administrativo permite a la administración pública
modificar su ejecución, o declararlo caduco, si no se acepta la Administración tiene
privilegios especiales en la que puede intervenir e imponer sanciones, si los
particulares y otras organizaciones no permiten estos privilegios, dejaría de ser un
contrato administrativo y sería un derecho privado, en la que el juez debe de
interpretar cual fue la voluntad al de las partes al celebrar el contrato.

e) Jurisdicción especial

Según Hugo calderón indica que la Jurisdicción especial son: “Los conflictos
derivados del cumplimiento o interpretación de los contratos administrativos, son
114
Farrando, Ismael. ob. cit. Pág. 281
115
Castillo González, Jorge Mario. ob. cit. Pág. 290 y 291

46
sometidos a una jurisdicción especial privativa que es el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo. De conformidad con el artículo 14 de la Ley de lo
Contencioso Administrativo, establece que la jurisdicción Contencioso
Administrativo, también conoce de las cuestiones referentes a la interpretación,
cumplimiento, rescisión y efectos de los contratos celebrados por la administración
pública para obras y servicios públicos”. 116

Para Jorge Castillo la Jurisdicción especial expone que: “La ley no define pero
regula un régimen jurídico especial sobre la celebración, tramitación y ejecución
del contrato administrativo. La Ley no define, pero remite todos los conflictos que
se derive de la celebración o ejecución del contrato a la jurisdicción contencioso
administrativa, de manera que esta jurisdicción excluye de la jurisdicción civil. En
otras palabras, la ley remite la discusión de conflictos se dirima en los tribunales
civiles o comunes”.117

La jurisdicción especial son tribunales en donde intervienen casos específicos, el

cual nos referimos al tribunal contencioso administrativo, quien se encarga de
procesos relacionados con la administración pública, este tribunal se encargará de
los conflictos o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de los contratos
administrativos. Según el artículo 102 Ley de Contrataciones del Estado regula la
Jurisdicción de lo contencioso administrativo en lo relativo al incumplimiento,
aplicación de los contratos, las cuales se someterán a tal jurisdicción después de
agotada la fase conciliatoria entre las partes y el procedimiento administrativo.

2.2 ELEMENTOS

Se consideran como elementos del contrato administrativo, cada una de las partes
integrantes de este. Se clasifican en: sujetos, el consentimiento de los sujetos, el
contenido u objeto y la forma.

a) Sujetos

116
Calderón, Hugo. ob. cit. Pág. 498
117
Castillo González, Jorge Mario. ob. cit. Pág. 287

47
El doctor Jorge Fernández Ruiz indica lo siguiente: “Todo contrato es imposible sin
los sujetos o partes que lo celebran. En los contratos administrativos, por lo menos
una de las partes, que pueden ser dos o más, habrá de ser un órgano del poder
público en cumplimiento de una función administrativa; el otro sujeto será un
particular (…)”.118

El autor Gerardo Prado define que “los sujetos son, por una parte la
administración, y por otra el particular, ya sea persona física o moral”. 119 Agrega
que “en cuanto a la administración pública debemos entender un órgano del Poder
Ejecutivo, del Poder Legislativo o Judicial; o un órgano constitucional autónomo, o
bien una entidad de la administración pública paraestatal, pero en ejercicio de una
función administrativa y dotada de competencia para la celebración del contrato en
cuestión (…)”120 y sobre los particulares, indica que “no basta con que cuenten con
capacidad como lo marca la legislación civil, sino que, en el caso de las personas
morales, sus representantes deben acreditar su personalidad para obligar a la
representada”.121

El abogado guatemalteco Hugo Haroldo Calderón menciona que “dentro del

contrato administrativo necesariamente existen dos o más partes, porque es
bilateral, donde interviene el Estado y sus entidades y una persona privada
individual o jurídica, anteponiendo cada cual sus derechos e intereses, los del
Estado el interés público y los particulares sus intereses privados, pero en armonía
y respetando la libre determinación de las partes para suscribirlo”. 122

Según lo citado con anterioridad, se puede definir a los sujetos como cada una de
las partes que celebran el contrato; del cual, por lo menos una de ellas debe ser
un órgano administrativo, legislativo o jurisdiccional del poder público, dotado de
competencia para la celebración del respectivo contrato y; por otra parte, un

118
Jorge Fernández Ruiz, Derecho administrativo, Pág. 155
119
Gerardo Prado, Ob. cit., Pág. 431
120
Ídem
121
Ídem
122
Hugo Haroldo Calderón, Ob. cit., Pág. 498

48
particular, ya sea una persona individual o jurídica, con intereses privados en
armonía con los intereses públicos.

b) El consentimiento de los sujetos

El profesor Juan Alberto Martínez Bravo define el consentimiento de los sujetos

como “la exteriorización o manifestación de la voluntad de aceptación de las
partes”.123

Los autores Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Escola indican que “el
consentimiento, en el régimen de los contratos, significa el acuerdo o la
coincidencia de dos o más voluntades, sobre una misma cuestión. Ese
consentimiento, así constituido y formado, tiene por finalidad propia establecer
entre las partes, cuyas voluntades lo han integrado, vínculos obligacionales,
siendo, de tal modo, el substratum mismo del contrato”. 124

Fernández Ruiz comenta lo siguiente: “Doctrina, legislación y jurisprudencia se

unifican para considerar el consentimiento – acuerdo de voluntades en torno a un
fin común – como causa esencial del contrato administrativo, creador de derechos
y obligaciones, para cuya existencia se requiere de la voluntad de los sujetos o
partes y de su coincidencia para generar el consentimiento y, con él, el contrato
mismo”.125

Por su parte, Gerardo Prado, dice que “se trata del acuerdo de voluntades en
torno a un fin común a que hacen referencia la doctrina, la legislación y la
jurisprudencia”.126

Con lo anteriormente expuesto, el consentimiento de los sujetos se define como el

acuerdo de dos o más voluntades sobre una misma situación; específicamente la
aceptación de los derechos y obligaciones que serán plasmados dentro del
123
Juan Alberto Martínez Bravo, Derecho administrativo boliviano, Pág. 191
124
Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Escola, Curso de derecho administrativo, Capitulo XII, Pág. 17
125
Jorge Fernández Ruiz, Ob. cit., Pág. 156
126
Gerardo Prado, Ob. cit., Pág. 432

49
contrato administrativo. Este elemento es considerado la esencia misma del
contrato, al ser el elemento creador de los vínculos jurídicos entre el órgano del
poder público y un particular.

c) Contenido u objeto

Los autores Comadira y Escola comentan que “el contenido sería aquello en lo
que el contrato en sí mismo consiste, sus propios elementos constitutivos y
caracterizantes, mientras que el objeto sería, en cambio, el efecto que se propone
alcanzar la administración al concretar el contrato de que se trate”. 127 Pero,
posteriormente realizan la siguiente aclaración: “En materia de contratos
administrativos, es preferible el temperamento que subsume el contenido y el
objeto de esos contratos, designando el resultado bajo la denominación genérica
de objeto”.128

Para Juan Alberto Martínez Bravo el objeto del contrato administrativo “constituye
el acuerdo bilateral y lo integran las prestaciones y el bien”. 129

Hugo Haroldo Calderón al abordar el tema del contenido indica que “el contrato
administrativo debe necesariamente referirse a hechos lícitos, ciertos y
determinados, relacionados con la gestión patrimonial del Estado”. 130

El autor anteriormente citado, comparte la definición proporcionada por el Dr.

Jorge Fernández Ruiz para quien “otro aspecto esencial y básico de todo contrato
es su objeto, el cual debe ser cierto, posible, licito y determinado o determinable
en cuanto a su especie, y consiste en la creación o transmisión de derechos y
obligaciones – objeto directo – o, tratándose del objeto indirecto, en la cosa que el
obligado debe dar o en el hecho que debe o no hacer (…)”. 131

127
Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Escola, Curso de derecho administrativo, Capitulo XII, Pág. 19
128
Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Escola, Curso de derecho administrativo, Capitulo XII, Pág. 19
129
Juan Alberto Martínez Bravo, Ob. cit., Pág. 191
130
Hugo Haroldo Calderón, Ob. cit., Pág. 499
131
Jorge Fernández Ruiz, Ob. cit., Pág. 156

50
Es decir, el contenido u objeto se refiere al efecto que se pretende alcanzar al
finalizar la ejecución del contrato administrativo. Dicho efecto debe ser alcanzable,
cuantificable y realizable dentro del marco legal correspondiente.

d) La forma

Martínez Bravo la define como “la manera o modo particular de cómo se expresa o
instrumenta el contrato, es decir, el cómo se exterioriza en el mundo jurídico”. 132

Por otra parte, Hugo Haroldo Calderón indica lo siguiente: “Otro de los elementos
importantes es la forma de los contratos, por lo que generalmente el contrato
administrativo debe constar por escrito con o sin intervención notarial, según lo
establezca la ley (…)”.133

El autor Jorge Fernández Ruiz comenta que la forma “no es un elemento del
contrato, sino un requisito que habrá de satisfacerse tanto respecto al
consentimiento y en particular a la manifestación de voluntad, como a la
instrumentación del contrato”.134

Comadira y Escola, citan al autor Sayagués Laso para definir a la forma como “el
modo como se documenta la voluntad administrativa, conforme a las
prescripciones legales y reglamentarias (…)”. 135

El artículo 50 de la Ley de Contrataciones del Estado de la República de

Guatemala, dicta lo siguiente: “Cuando se trate de mercancías, obras, bienes o
servicios que sean adquiridos en el mercado local o entrega inmediata, podrá
omitirse la celebración del contrato escrito, siempre que el monto de la

132
Juan Alberto Martínez Bravo, Ob. cit., Pág. 192
133
Hugo Haroldo Calderón, Ob. cit., Pág. 499
134
Jorge Fernández Ruiz. ob. cit. Pág. 156 y 497
135
Julio Rodolfo Comadira y Héctor Jorge Escola, Ob. cit., Pág. 24

51
negociación no exceda de cien mil quetzales (Q.100,000.00), debiéndose hacer
constar en acta todos los pormenores de la negociación, agregando las
constancias del caso al expediente respectivo.”

Por lo anteriormente citado, la forma se define como la manera en la que el

contrato administrativo es expresado; normalmente están sujetos a cumplir con
una forma escrita, pero, es posible realizar excepciones conforme la ley lo
establezca.

2.3 PRINCIPIOS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

Entre los principios más importantes se puede mencionar los que se aplican para
la formación de los procedimientos y actos administrativos antes de la celebración
de los contratos, los cuales son los siguientes:

a) Imparcialidad

El autor Hugo Haroldo Calderón Morales dice: “Por un lado tanto el Estado como
las personas individuales o jurídicas deben manifestar su voluntad, pues un
contrato no puede ser impuesto por la soberanía del Estado, aquí es donde se
pone de manifiesto la voluntad de derecho privado del Estado. Por otro lado en la
Ley de Contrataciones del Estado, al establecer en sus artículos 12 y 13, que
existen impedimentos tales como: a) Ser parte en el asunto. b) Haber sido
representante legal, Gerente (sic) o empleado o alguno de sus parientes, asesor,
abogado o perito, en el asunto o en la empresa ofertante. c) Tener él o alguno de
sus parientes, dentro de los grados de ley, interés directo o indirecto en el asunto.
d) Tener parentesco dentro de los grados de ley, con alguna de las partes. e) Ser
pariente dentro de los grados de ley, de la autoridad superior de la institución. f)
Haber aceptado herencia, legado o donación de alguna de las partes. g) Ser socio

52
o participe con alguna de las partes. h) Haber participado en la preparación del
negocio, en cualquier fase”.136

”De la misma manera dicha ley establece la obligación de las personas que se
incluyan dentro de los siguientes supuestos, deben presentar las excusas, para no
participar en las juntas de licitación, tales como: a) Cuando tengan amistad íntima
o relaciones con alguna de las partes, que según las pruebas y circunstancias
hagan dudar de la imparcialidad. b) Cuando el integrante o sus descendientes
tengan concertado matrimonio con alguna de las partes, o con parientes
consanguíneos de alguna de ellas. c) cuando el integrante viva en la misma casa
con alguna de las partes, exceptuándose el caso de hoteles y pensiones. d)
Cuando el integrante haya intervenido en el asunto que se convoque. e) Cuando el
integrante o sus parientes dentro de los grados de ley, hayan sido tutores,
pretutores, guardadores, mandantes o mandatarios de alguna de las partes o de
sus descendientes, cónyuges o hermanos. f) Cuando la esposa o los parientes
consanguíneos del integrante hayan aceptado herencia, legado o donación de
algunas de las partes. g) Cuando alguna de las partes sea comensal o
dependiente del integrante o éste de aquellas. h) Cuando el integrante, su esposa,
descendientes, ascendientes o hermanos y alguna de las partes hayan otorgado
un contrato escrito del que resulte una relación jurídica que aprovecha o dañe al
integrante o a cualquiera de sus parientes mencionados. i) Cuando el integrante,
su esposa o parientes consanguíneos tengan juicio pendiente con alguna de las
partes o lo hayan tenido un año antes. j) Cuando el integrante, antes de adjudicar,
haya externado opinión en el asunto que se ventila. k) Cuando del asunto pueda
resultar daño o provecho para los intereses del integrante, su esposa o alguno de
los parientes consanguíneos. l) Cuando el integrante, su esposa, o alguno de sus
parientes consanguíneos tengan enemistad grave con alguna de las partes. Se
presume que hay enemistad grave por haber dañado o intentado dañar unas de
las partes al integrante o éste, a cualquiera de aquellos, en su persona, su honor o
sus bienes, o a los parientes de unos y otros mencionados en este inciso. A todas

136
Ibidem. Pág. 499.

53
las causales expresadas, comprenden también a los abogados y representantes
de las partes”.137

Previo a la celebración de un contrato bajo el renglón presupuestario 029 en la

administración pública, se debe cumplir con varios principios, entre los cuales
podemos mencionar el de imparcialidad; el cual establece que dicho contrato no
puede ser impuesto de forma obligatoria por parte del Estado, en el cual deben
manifestar su voluntad ambas partes. Este principio hace referencia a los
impedimentos que establece la Ley de Contrataciones del Estado, así como las
obligaciones específicas que estos deberán cumplir, impidiendo de esta forma la
concesión de los mismos.

b) Legalidad objetiva y juridicidad

Según Hugo Haroldo Calderón Morales "Estos principios que son la base de todo
el derecho administrativo, implica que la administración debe estar sometida al
ordenamiento jurídico establecido, lo que implica que debe estar sometido al
derecho (juridicidad), precisamente ahí es donde radica un Estado de Derecho".

"En virtud de este principio, dice Delpiazzo, se explica que el procedimiento

administrativo tenga carácter instructorio (en el sentido que debe ser impulsado
por la administración) que prive la verdad material por oposición a la verdad
formal, que el desistimiento o fallecimiento del interesado no impida a la
administración continuar el procedimiento hasta su finalización, que deba darse
amplia oportunidad de defensa al administrado, que las decisiones de la
administración que estén adecuadamente motivadas y, en general, que ésta actúe
con apego al derecho. (Delpiazzo, Derecho Administrativo Uruguayo, Pág. 178)".

"Con estos principios (legalidad y juridicidad), se fundamenta el Estado de

Derecho, organismos y órganos del Estado, por consecuencia la administración
pública, únicamente puede hacer los que el ordenamiento jurídico expresamente
137
Ibidem. Pág. 500.

54
le autoriza, en los términos y forma que éste le determina, el particular tiene
permitido hacer lo que el ordenamiento jurídico no le prohíbe, de esa cuenta su
actuación deberá fundarse en el derecho vigente; por tal razón el contrato
administrativo queda sujeto al ordenamiento jurídico determinado”. 138

El segundo principio es el de legalidad objetiva y juridicidad el cual nos indica que

los contratos administrativos bajo el renglón 029 se encuentra sujeto al
ordenamiento jurídico vigente en Guatemala, debido a que deben celebrarse de
acuerdo al mismo, actuando conforme lo establecido en las leyes vigentes, con la
finalidad de realizar los actos de la administración pública de forma transparente,
legal y justa para ambas partes que celebran dicho contrato.

c) Impulso de oficio

Hugo Haroldo Calderón Morales define: “Principio mediante el cual la

administración debe adoptar los recaudos conducentes a la impulsión del
procedimiento hasta la resolución o acto administrativo final, así como la
respectiva notificación del mismo“.

“Queda establecido en el artículo 2 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, al

establecer Principios (sic). Los expedientes administrativos deberán impulsarse de
oficio, se formalizarán por escrito, observándose el derecho de defensa y
asegurando la celeridad, sencillez y eficacia del trámite. La actuación
administrativa será gratuita”.139

Este principio establece que en la celebración de contratos bajo el renglón

presupuestario 029, deben ser formalizados por escrito y observar el derecho de
defensa de ambas partes, así como la celeridad, sencillez y eficacia del mismo.

138
Idem.
139
Calderón Morales, Hugo Haroldo. ob. cit. Pág. 501.

55
d) Verdad material

Según Hugo Haroldo Calderón Morales “En la legislación guatemalteca no existe

normativa que regule la verdad material como tal, sin embargo con la aplicación de
la legalidad y la juridicidad, la aplicación de los principios es necesaria y
conveniente para que los actos de la administración estén apegados al derecho“.

“A decir de Delpiazzo, en íntima conexión con el principio instructorio de la

impulsión de oficio, la procura de la verdad material se opone a la verdad formal,
de modo que la decisión a adoptarse por la administración en el procedimiento
administrativo, respectivo lo sea en base a los hechos reales y no a simples
alegaciones, con independencia de la voluntad de las partes”. 140

A pesar que en Guatemala no exista una ley que establezca las directrices para la
aplicación del Principio de Verdad Material en la celebración de los contratos bajo
el renglón presupuestario 029, es necesaria su aplicación, debido a que de esta
forma se garantiza al Estado y al particular que los actos gravados en dicho
contrario están sujetos y conforme al ordenamiento jurídico aplicable.

e) Procedimiento escrito, economía, celeridad, eficiencia y otros principios

Hugo Haroldo Calderón Morales dice:

“1. Procedimiento y contrato escrito: todo procedimiento debe formalizarse por

escrito, sea que se inicie de oficio, por petición o denuncia del interesado, así
como las actuaciones que se realicen deben quedar en actas“.

“2. Economía procedimental: la economía implica que el procedimiento de

contratación pública, debe carecer de cualquier trámite innecesario“.

“3. Derecho de defensa: En el derecho de contratación debe garantizarse el

derecho de defensa de los particulares“.

140
Idem.

56
“4. Celeridad en el procedimiento: La celeridad significa que no debe perderse
tiempo en los procedimientos de contratación“.

“5. Eficacia: La eficacia implica que de un procedimiento que se aplique la

economía procedimental y la celeridad, implica que el procedimiento resulta eficaz,
la eficacia implica la prontitud con que se realiza un procedimiento administrativo“.

“6. gratuidad (sic): Todo procedimiento debe ser en forma gratuita”. 141

Entre otros principios aplicables a la celebración de los contratos bajo el renglón

presupuestario 029 podemos mencionar el de procedimiento y contrato escrito el
cual consiste en que todo debe formalizarse por documentos escritos, el de
economía procedimental el cual busca evitar trámites y actos que no son
necesarios o carecen de valor, el de derecho de defensa el cual brinda la garantía
a los particulares de poder defenderse ante cualquier violación a sus derechos, el
principio de celeridad en el procedimiento el cual busca minimizar al máximo el
tiempo de los procesos de contratación, el principio de eficacia con el el cual
busca asegurar la prontitud y brevedad del procedimiento aplicado y por último se
tiene el de gratuidad el cual establece que todo procedimiento debe ser de forma
gratuita, excepto los establecidos por la ley.

2.4 CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

2.4.1 Concesión de servicios públicos

Hugo Calderón lo define como: “El contrato de concesión, como ya lo explicamos

es aquel por medio del cual el Estado encomienda a particulares la prestación de
servicios públicos”.142

Gabino, Fraga, la concesión de servicios públicos, “es el acto por el cual se

concede a un particular el manejo y explotación de un servicio público o la
explotación y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado” 143
141
Ídem.
142
Calderón, Hugo, Ob. cit., Pág. 508.
143
Fraga,Gabino,Ob. cit., Pág. 242

57
Ley de Contrataciones del Estado, según el “artículo 95 Concesión. Para los fines
de esta Ley se entiende por concesión la facultad que el Estado otorga a
particulares, para que por su cuenta y riesgo construyan, produzcan, monten,
instalen, mejoren, adicionen, conserven, restauren y administren una obra, bien o
servicio público, bajo el control de la entidad pública concedente, con o sin
ocupación de bienes públicos a cambio de una remuneración que el particular
cobre a los usuarios de la obra, bien o servicio”

Es el contrato por medio del cual el Estado, concede a una persona jurídica,
pública o privada, el manejo y explotación, para que por su cuenta y riesgo
construyan, mejoren, o restauren una obra, o un servicio público, bajo el control de
la entidad pública concedente a cambio de una remuneración que el particular
cobre a los usuarios.

2.4.2 Contrato de consultoría profesional y técnica

Según Hugo Calderón, el Contrato de consultoría profesional y técnica es: “Por

medio de este contrato empresas especializadas en consultoría, profesionales y
técnicas prestan al Estado un servicio especial, por ejemplo, estudios de
factibilidad, estudios de pre inversión, estudios jurídicos, estudios técnicos, etc.” 144

Según Gutiérrez, Omar Franco, el Contrato para la prestación de servicios

profesionales, indica: “que son todos aquellos contratos de prestación de servicios
que se celebran con personas que ejercen profesiones liberales o asimiladas. Son
los contratos que se celebran con los abogados, médicos, ingenieros agrónomos,
veterinarios, sicólogos, etc., generalmente profesionales con formación
universitaria o técnica, que van a prestar un servicio personal, poniendo su
capacidad de trabajo y sus conocimientos al servicio de la entidad estatal, durante

144
Ídem

58
cierto tiempo y mediante una remuneración fija y con pagos periódicos, por lo
general”145

Circular Conjunta del Ministro de Finanzas Públicas, Oficina Nacional de Servicio

Civil y Contraloría General de Cuentas en su numeral 7 dice: “Los Técnicos no
universitario deberán acreditar, previamente al acto contractual la preparación
técnica recibida mediante constancia certificada extendida por las instituciones
autorizadas por el Gobierno o bien acreditar satisfactoriamente suficiente
experiencia en la rama técnica de que se trate”.

El contrato de consultoría profesional y técnica, es el que se celebra con empresas

de consultoría, profesionales con formación universitarios y técnicos no
universitarios que acrediten satisfactoriamente suficiente experiencia en la rama,
para prestar sus servicios al Estado, poniendo su capacidad y conocimiento al
servicio de la entidad estatal, durante cierto tiempo y mediante una remuneración
fija y pagos periódicos.

2.4.2.1 Renglón Presupuestario 029

Según la Ley del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado, en su “artículo

36, Remuneraciones de personal temporal. Las entidades de la administración
Central, Descentralizadas, Autónomas y Empresas Públicas, podrán contratar
servicios técnicos y profesionales sin relación de dependencia, con cargo al
renglón de gasto 029. Otras Remuneraciones de Personal Temporal, siempre que
los servicios se enmarquen en la descripción contenida en el Manual de
Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, y bajo el
procedimiento que establece el Decreto 57-92 del Congreso de la República, Ley
de Contrataciones del Estado y su reglamento. Asimismo, deberá establecer que
las personas a contratar con cargo a este renglón, no tienen calidad de servidores
públicos, por lo tanto, no tienen derecho a ninguna prestación laboral y no deben
exceder del ejercicio fiscal vigente”.

145
Gutiérrez, Omar Franco, La Contratación Administrativa, Pág. 196 y 197

59
Circular Conjunta Del Ministerio de Finanzas Públicas, Oficina Nacional de
Servicio Civil y Contraloría General de Cuentas, Normas Para La Contratación de
Servicios Técnicos y Profesionales Con Cargo Al Renglón Presupuestario 029
“Otras Remuneraciones de Personal temporal” en su numeral 12 indica que “Las
Personas contratadas con cargo al renglón referido no están sujetos a jornada u
horario de trabajo de la dependencia contratante y así deberá estipularse en su
referido contrato”.

Las Entidades del Estado, podrán contratar servicios técnicos sin relación de
dependencia, bajo el renglón de gastos 029 Otras Remuneraciones de Personal
Temporal y no se consideran servidores públicos, por lo tanto, no tienen derecho a
ninguna prestación laboral, los servicios a contratar por la entidad del Estado no
deben exceder del ejercicio fiscal vigente, y no deben estar sujetos a jornada u
horario de trabajo de la dependencia contratante.

2.5 CONTRATO INDIVIDUAL DE TRABAJO EN LAS RELACIONES LABORALES

DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Para Mario de la Cueva citado por Cesar Landelino Franco, “el contrato individual
de trabajo continúa siendo la institución fundamental de Derecho Laboral, por la
razón evidente de que es la que determina la aplicación de ese mismo derecho;
las categorías de patrón y de trabajador solamente pueden entenderse en función
de él. Por otra parte el Derecho del Trabajo tiende a proteger inmediatamente a la
persona física y a su familia, cuando aquel es sujeto del contrato de trabajo, de tal
manera que la organización colectiva, el sindicato, contrato colectivo, huelga, etc.,
no son, sino medios para el logro de aquella finalidad, por ello el contrato de
trabajo ha sido definido en diversas formas, pero adoptado la denominación
común de la prestación personal del servicio, la subordinación de una parte a la
otra y el pago del salario como compensación a la actividad realizada”. 146

Para Molina Luis Fernández dice: “Dentro del sector mayoritario de la doctrina
laboral, de corte publicista, predomina la tendencia a rechazar o aislar al contrato

146
Franco López, César, Derecho Sustantivo Individual del Trabajo, 2007. Pág. 266

60
como una institución o elemento que pertenece a otra disciplina jurídica. Según
ello, si el Derecho Laboral ha venido incorporando el término de Contrato, ha sido
por las deficiencias propias de una nueva rama jurídica que, por sus precarios
inicios, tomaba prestadas figuras de su rama matriz. Sin embargo, en un afán de
resaltar la independencia de sus principios y de sus instituciones, las señaladas
corrientes concluyen por dar preponderancia a la Relación de Trabajo sobre el
Contrato de Trabajo. Sobre todo, porque el Contrato tiene una innegable
raigambre civil, esto es contractual; en cambio, la Relación tiene marcado
contenido publicista, Ello explica el interés de eclipsar la figura del Contrato,
resaltando por el contrario lo que es la relación laboral”. 147

Según el Código de Trabajo de Guatemala en su “Artículo 18, Contrato individual

de trabajo, sea cual fuere su denominación es el vínculo económico-jurídico
mediante el que una persona (trabajador), queda obligada a prestar a otra
(patrono) sus servicios personales o a ejecutarle una obra personalmente, bajo la
dependencia continuada y dirección inmediata o delegada de esta última, a
cambio de una retribución de cualquier clase o forma

Artículo 19 para que el contrato individual de trabajo exista y se perfeccione, basta

con que se inicie la relación de trabajo, que es el hecho mismo de la prestación de
los servicios o de la ejecución de la obra en las condiciones que determine el
artículo precedente”.

El contrato individual de trabajo es un vínculo económico-jurídico y para que exista

basta con que inicie la relación de trabajo, siendo una institución fundamental de
Derecho Laboral, porque es la que determina la aplicación del derecho y las
categorías de trabajador y patrón, por un lado, el trabajador queda obligado a
prestar sus servicios o ejecutar una obra con relación de dependencia y el patrón
queda obligado a compensar con un salario la actividad realizada.

2.6 LA NEGACIÓN DE LA CATEGORÍA DE LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS

147
Fernández Molina, Luis, Derecho Laboral Guatemalteco, 2011. Pág. 85

61
De acuerdo al autor Agustín A. Gordillo, “En una primera orientación, la más
antigua, se interpreta que todos los contratos celebrados por administración - una
persona estatal – con sujetos privados de derecho están sometidos al derecho
privado, es decir, que no hay allí una categoría nueva de contratos, además de los
privados. Esta es por ejemplo la solución clásica de la doctrina alemana, donde sin
embargo se admite la categoría del contrato interadministrativo, que es el
celebrado entre distintas administraciones”. 148

Fernando Falla indica: “La negación del contrato administrativo supone los

ejemplos que normalmente se manejan bajo tal denominación habrían de ser

clasificados, bien como contratos civiles de la administración, bien como actos

administrativos necesitados del consentimiento de los particulares destinatarios y

con frecuentes efectos jurídicos de actos de condición.” 149

De la definición anterior, cuando la administración estatal celebra un contrato con

una persona, sujeto privado del derecho, es incorrecto afirmar la existencia de una
nueva forma de contratos.

2.7 LA CORRIENTE POSITIVA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

Según Jorge Ruiz Fernández indica “La corriente positiva del contrato
administrativo que ha sido sostenida por estudiosos como Gastón Jéze, Rafael
Bielsa y Gabino Fraga, quienes afirman la existencia del contrato administrativo
como una categoría diferente al contrato de derecho privado establece que los
contratos administrativos se caracterizan por ser celebrados por la administración
pública con los particulares con el propósito de satisfacer un fin”. 150

148
A. Gordillo Agustín. Tratado de Derecho Administrativo: Parte General, Pág. 326.
149
Fernando Garrido Falla.Tratado de Derecho Administrativo, Pág. 35.
150
Ruiz Fernández, Jorge. Ob. cit., Pág. 22.

62
Fernando Falla, acerca de la corriente positiva del contrato administrativo comenta
que: “En la corriente positiva figuran entre otros renombrados autores, GatonJéze,
Marcel Waline, Rafael Bielsa, Gabino Fraga y Fernando J. López de Zavalía; para
este último los contratos administrativos se caracterizan por ser celebrados por la
administración pública, por lo general con un particular, con un fin público, con
cláusulas exorbitantes del derecho privado, en los que el particular queda en una
situación de subordinación jurídica respecto de la administración pública.

El autor de esta obra comparte la tesis de la corriente positiva que sostiene la

existencia del contrato administrativo como categoría diferente al contrato de
derecho privado. Empero, considera que sólo una parte de los celebrados por la
administración pública son contratos administrativos, habida cuenta que también
celebra otros de derecho privado. “151

Por lo anterior, al celebrar un contrato entre la administración pública y un

particular con deseo de llenar un fin, entonces, existirá una corriente positiva en
dicho contrato.

a) La negación del contrato civil de la administración

Agustín A. Gordillo nos comenta “Los autores norteamericanos se refieren a los

contratos “del gobierno” dando por sentado que, dentro de una miríada de normas,
jurisprudencia y costumbres especiales, de todos modos, existe una única
categoría genérica de contratos de la administración. También hay un derecho
común de las contrataciones de los organismos internacionales. Si bien existen
abundantes referencias a la contratación privada en el sector público estatal,
básicamente no hay un contrato puramente privado de la administración, pero si
distintos tipos de regímenes jurídicos de contratos del Estado, con mayores o
menores elementos de derechos público”. 152

De acuerdo con la lectura anterior, hay contratos celebrados por entidades del
Estado, que están sometidas bajo una clasificación legal que será acorde con lo
151

152
A. Gordillo Agustín. Ob. cit., Pág. 326.

63
celebrado, el mismo contendrá los derechos y limitaciones de los elementos que
intervienen.

b) Distinción entre contrato civil, mercantil y administrativo

Como dice Gordillo “En una segunda forma tradicional de ver la cuestión se
distingue dentro del total de los contratos celebrados por la administración los
contratos regidos por el derecho privado y los contratos administrativos. Es claro
que la distinción está emparentada con otras: acto civil y acto administrativo,
dominio privado y público, etc., como ya lo explicamos. Una primera diferencia con
el criterio anterior es que supone que realmente existe el contrato puramente civil
del Estado. El criterio utilizado para hacer la distinción es sumamente variado,
según los autores y el país e incluso la época de que se trate. En esta posición
hay una suerte de idea implícita de que el contrato civil fuera lo normal y el
contrato administrativo lo excepcional, sobre todo porque una vez identificado el
segundo como tal, quedará sometido a las reglas especiales del derecho
administrativo antes que las del derecho común. A su vez, en los casos no
previstos se recurrirá analógica o supletoriamente al resto del derecho
administrativo antes que al derecho civil o comercial, cuestión esta última harto
compleja que requiere un cuidadoso estudio en cada caso”. 153

De la definición del autor Gordillo expuesto anteriormente, un contrato

administrativo será aquel que se celebrará por una Administración Pública, el
contrato civil, es el que se realiza de una forma especializada para una labor
especifica donde además se acuerda la remuneración entre las partes así como
también su duración será de común acuerdo, por su lado un contrato mercantil no
se regirá por la misma legislación que un contrato civil o bien administrativo, sino
por la correspondiente legislación mercantil.

2.8 EL CONTRATO CIVIL COMO DISFRAZ

153
Ibídem, Pág. 327.

64
El disfraz laboral lo define Alejandro A. Argueta “Usar el contrato civil como disfraz
de la relación de trabajo es una forma de “volver a la prehistoria” en el Derecho del
Trabajo. En el siglo XIX, antes de que existiera el Derecho Laboral como disciplina
jurídica independiente, el trabajo de las personas se regulaba por el derecho Civil.
Precisamente por la inadecuada protección social que sufrían los trabajadores
debido a las inoperantes normas jurídicas civiles fue que se creó un régimen o
materia legal específica para las relaciones laborales en la nueva economía
capitalista de esa época. Todo esto sucedió durante el siglo XIX. Por eso disfrazar
la relación de trabajo con un contrato civil, en el siglo XXI, es como volver al
pasado lejano, en donde no existía protección social para los trabajadores. Una de
las formas más comunes de disfraz a través del contrato civil es la celebración de
un contrato de “servicios profesionales”. Se realiza cuando el empleador contrata a
una persona bajo las condiciones establecidas en los artículos 2,027 al 2,036 del
Código Civil.

En este caso pueden darse dos situaciones:

Que la persona contratada no es un profesional universitario y que su trabajo lo

realice en forma dependiente o subordinada.

Que la persona contratada sí es un profesional universitario pero las

características del servicio que presta corresponden a las de una relación laboral y
no a las de un trabajo independiente de naturaleza civil.

En ocasiones el empleador, público o privado, puede celebrar un contrato de

servicios profesionales y denominarlo como servicios técnicos o administrativos.
Aún en esta situación se aplica el mismo análisis expuesto anteriormente.

El disfraz es más evidente si la persona que ha sido contratada como “profesional”

sin poseer el título universitario que lo acredite como tal. En este caso el contrato
civil es totalmente falso o nulo porque para realizar un verdadero contrato de
servicios profesionales la persona empleada tiene que ser un profesional
universitario y debe estar colegiado ya que esto es una condición impuesta por la
Constitución Política de la República y por la Ley de Colegiación Obligatoria.

65
Otra forma de disfraz es la utilización de la figura civil de contrato de “obra o
empresa”

Esto se realiza cuando se celebra un contrato según los artículos 2,000 al 2,026
del Código Civil. En este caso lo que determina la situación de disfraz es si el
servicio que presta el supuesto “contratista” se realiza bajo las características de
un trabajo dependiente o subordinado.

Para que exista un verdadero contrato de obra es necesario que ésta se realice
sin subordinación (dependencia continuada y dirección), por el contrario si se dan
estos elementos entonces el verdadero contrato o relación es de naturaleza
laboral.

También es común la utilización del contrato de “arrendamiento” de bienes

muebles como forma de disfraz de la relación de trabajo. Esto lo realizan
principalmente las empresas que prestan servicios de transporte público colectivo
o de taxi. El fraude consiste en que supuestamente se “arrenda o alquila” un
vehículo al piloto que lo conduce a cambio del pago de una renta o cuota diaria.
En estos casos de disfraz el empleador es el propietario del vehículo y organiza la
forma en que se realiza la actividad económica de prestar el servicio de transporte
colectivo. Por esa razón prevalece el carácter subordinado del trabajo que el piloto
realiza. Existe entonces subordinación porque hay dependencia continuada del
trabajador ya que depende continuamente a que se le proporcione el vehículo que
es propiedad del empleador. También existe dirección del empleador al establecer
la manera en que debe prestarse el servicio, especialmente cuando las rutas son
controladas de alguna manera por el propietario del vehículo.

Una manera grosera de realizar un contrato civil de arrendamiento como disfraz de

la relación de trabajo es cuando se le denomina contrato de “arrendamiento de
servicios”. El trabajo de las personas no puede ser considerado una “mercancía” o
una “cosa” y constituye un derecho estrictamente personal. Por esa razón es
imposible realizar un arrendamiento de servicios personales en cuanto que solo

66
pueden darse en arrendamiento “cosas” según lo establece el artículo 1,880 del
Código Civil. ”154

De acuerdo con la lectura anterior, los autores desean transmitir que celebrar un
contrato civil para disfrazar una relación laboral, es una manera de volver a la
prehistoria del Derecho del Trabajo, para la presente investigación se puede
exponer el contrato del renglón 029, la persona que presta sus servicios debe
hacerlo en una forma tal, que sea independiente y no caer dentro de una relación
donde exista una respuesta de subordinación, también, para el pago en retribución
por el trabajo que realiza deberá presentar el documento factura, en otras
palabras, no estar bajo los mismos pagos que reciben quienes si están en una
relación de dependencia.

Comenta que la condición más común de entrar en la categoría de disfraz laboral,

es a través del uso de los artículos 2027 al 2036 del Código Civil, en su apartado
sobre los servicios profesionales. Una manera en que se puede detectar que el
contrato celebrado carece de los requisitos de validez, podría ser, por ejemplo
para los contratos del renglón presupuestarios 029, si la persona que es
contratada como categoría profesional no ha obtenido un título universitario que lo
respalde como tal, ante esta situación el contrato deberá ser supervisado, para no
incurrir en el cumplimiento de obligaciones futuras no estipuladas al celebrarse el
mismo, pero que al carecer de los requisitos de validez, se tendrá el derecho de
exigir cualquier obligación que nazca en el transcurso del tiempo que dure el
mismo, sino, se ha concluido adecuadamente con tiempo estipulado o bien
pactado.

154
R. Argueta, Alejandro. El Disfraz de la Relación de Trabajo en Guatemala, primera edición, Pág. 35,36 y 37.

67
 CAPÍTULO III

3 DERECHO DEL TRABAJO

Según Franco, “Doctrinariamente puede definirse al Derecho del Trabajo como: el

conjunto de principios y normas que tienen por finalidad principal la regulación de
las relaciones jurídicas entre patrones y trabajadores, en referencia al trabajo
subordinado, incluyéndose las normas de derecho individual y colectivo que
regulan los derechos y deberes de las partes entre sí y las relaciones de éstas con
el Estado.”155

Franco también indica que: “A nivel de nuestro derecho, podemos definirlo como
el conjunto de normas, principios e instituciones que regulan las relaciones de
carácter individual y colectivo de trabajo. Por lo tanto el Derecho del Trabajo
abarca no sólo las normas sino los principios que regulan las relaciones de
trabajadores y empleadores en lo relativo al trabajo subordinado, pues el trabajo
autónomo e independiente no se encuentra regulado en nuestra legislación,
exceptuándose únicamente lo relacionado al ejercicio del Derecho de
sindicalización que regula el Artículo 2 del Código de Trabajo.” 156
155
Franco, Cesar. Derecho Sustantivo Individual del Trabajo. 2007, p. 20
156
Ídem

68
Por su parte Echeverría dice que: “El Derecho del Trabajo puede definirse como
la suma de Principios y Normas formalmente aceptados por medio de un estatuto
a favor de los trabajadores al cual el Estado ha otorgado categoría pública para su
efectividad, que dan seguridad contractual a los trabajadores permitiendo mejorar
el estatus de la clase trabajadora, por medio de la negociación de las condiciones
de trabajo.”157

En este sentido se define el Derecho del Trabajo como el producto de normas y

principios tutelados por el Estado, con la finalidad de proteger a la parte más débil
que en este caso es el trabajador, para regular las relaciones contractuales que se
den entre la persona que vende su fuerza de trabajo, compuesta por obreros,
empleados, trabajadores intelectuales e independientes y la persona o entidad que
se sirve de ella, que puede ser una empresa o el Estado mismo.

En la Constitución Política de República de Guatemala en el artículo 101 dice que

el trabajo es derecho de la persona y una obligación social, esto se refiere a que
existe una relación de doble vía, en donde el Estado garantiza el derecho del
acceso al trabajo, pero también obliga al desempeño del mismo, para contribuir al
desarrollo económico del país.

En los contratos administrativos de servicios técnicos bajo el renglón

presupuestario 029 que se utilizan de una forma indebida, y en los cuales se logre
establecer que existe la relación laboral, a través de comprobar que existió un
vínculo económico-jurídico ininterrumpido, que se le proporcionaban todos los
medios para desempeñar su labor, que se actuaba en relación de dependencia,
etc. , a estas personas se les está negando el acceso a estos Derechos del
Trabajo.

3.1 PRINCIPIOS

157
Echeverría, Rolando. Derecho del Trabajo I. 2004, p. 7- 8

69
Raúl Chicas cita a: “Manuel Alonso García, manifiesta que: “Principios del Derecho
del Trabajo, son aquellas líneas directrices o postulados que inspiraron el sentido
de las normas laborales y configuran la regulación de las relaciones de trabajo con
arreglo a criterios distintos de los que pueden darse en otras ramas del
Derecho.”(Citado por Plá Rodríguez Los principios del Derecho del Trabajo).” 158

Fernández indica que: “El derecho laboral, como creación del hombre, de la
comunidad, fue formulado con un fin específico, cual es, en última instancia,
mantener la armonía en las relaciones entre trabajadores y empleadores.
Establecer un justo balance entre quienes se benefician del vínculo laboral: el que
aporta su trabajo y el que paga por el servicio. Facilitar los medios para una mayor
productividad que beneficie a todos los habitantes. Para el logro de ese fin –este
medio o instrumento que es el Derecho Laboral—precisa nutrirse de ciertos
principios que deben dar forma a su estructura intrínseca, congruente con su
razón de ser y con los cuales debe identificarse plenamente en todas sus
manifestaciones.”159

Interpretando a los autores citados, se puede concluir que los principios son las
bases elementales sobre las que nace a la vida jurídica el Derecho del Trabajo,
propiedades definidas que lo distinguen del Derecho General, que van acorde a su
naturaleza. Criterios que marcan el camino a seguir para la interpretación y
entendimiento, los cuales son propios de este, generalmente los principios del
Derecho del Trabajo se pueden identificar fácilmente debido a que estos
enmarcan el favoritismo hacia la clase trabajadora que es su razón de ser.

Entre los principios del Derecho del Trabajo se puede mencionar, la tutelaridad
que es el principio que busca otorgar una protección jurídica preferente al
trabajador, la conciliatoridad, que busca alcanzar acuerdos entre patrones y
trabajadores, siempre favoreciendo a la parte más débil, la irrenunciabilidad que
es el principio que define los parámetros que constituyen las prestaciones que no
pueden disminuirse ni renunciarse., etc. ésta última es la que trataremos más a

158
Chicas, Raúl. Derecho Colectivo del Trabajo. 2005, p.10
159
Fernández, Luis. ob. cit. p. 1

70
fondo por tener relación directa con las demandas interpuestas por personas que
han prestado servicios bajo el contrato administrativo 029, este principio ha sido la
base para dictar las sentencias a favor, después de determinarse la existencia de
la relación laboral.

3.1.1 Principio de Irrenunciabilidad

Franco indica que: “El principio de irrenunciabilidad puede definirse como aquel
que establece los parámetros o puntos de partida que constituyen las prestaciones
que no pueden disminuirse ni renunciarse, sino únicamente superarse a través de
la contratación individual o colectiva del trabajo.”

“La irrenunciabilidad se debe entender en su verdadero sentido, es decir, como la

imposibilidad de privarse voluntariamente, con carácter amplio y por anticipado, de
los derechos concebidos por la legislación laboral; o la imposibilidad jurídica
voluntariamente de una o más ventajas concebidas por el derecho laboral en
beneficio propio.”

“La renuncia equivale a un acto voluntario por el cual una persona se desprende y
hace abandono de un derecho reconocido a su favor. “ 160

Fernández dice que: “El grado de aplicación del proteccionismo es tan marcado,
que se impone aun frente o en contra de las del propio trabajador. De aquí se
deriva el principio de la irrenunciabilidad: Son nulas todas las estipulaciones que
impliquen disminución o tergiversación de los derechos de los trabajadores,
aunque se exprese en un convenio o contrato de trabajo, o en cualquier otro
documento. Este principio se implementa con el objeto de asegurar los mínimos
que establece la ley y evitar que el trabajador renuncie a esos mínimos, ya sea por
presiones, engaños o cualquier otro motivo. Bajo la premisa de que el trabajador,

160
Franco, Cesar. Ob. cit. p. 73

71
ya por necesidad o por presión del empleador pueda renunciar a garantías
mínimas con tal de obtener un trabajo, el legislador y hasta el constituyente ha
dejado plasmada esta disposición. Por lo mismo, resulta nula una renuncia que
haga el trabajador; esto significa que, aunque el trabajador haya firmado un
documento renunciando a derechos o aceptando prestaciones menores a los que
le corresponden, mantiene vigente la posibilidad de reclamar aquellos y cualquier
juez laboral debe atender el reclamo de esos derechos que estén pendientes de
ser otorgados al trabajador.”161

En este sentido se deduce que el alcance del principio de irrenunciabilidad es tan

amplio que ni el propio trabajador puede desligarse de sus derechos, ya sea por
presión o por necesidad, es tal la magnitud de la protección que crea este principio
que ni un contrato celebrado o documento legal puede negarle los derechos
mínimos que nacen con la relación laboral.

La Constitución Política de la República de Guatemala indica en el artículo 102

los derechos sociales mínimos los cuales no podrán renunciarse según el artículo
106 del mismo cuerpo legal, esto quiere decir que los que superen el mínimo no
tienen esta categoría según el artículo 20 del Código de Trabajo. La relación que
existe entre el principio de irrenunciabilidad con los contratos administrativos 029
es que si en el momento que la entidad del Estado termina con el contrato, se
logra comprobar la relación laboral, por la utilización indebida, la persona
individual adquiere los derechos irrenunciables por ser considerado un trabajador
en relación de dependencia y no un prestador de servicio.

3.2 PRESTACIONES LABORALES

Rodolfo Gómez define las prestaciones laborales como: “Obligaciones de pago en

efectivo o en especie a cargo de la parte patronal respecto al trabajador.” 162

161
Fernández, Molina. Ob. cit. p. 9-10
162
Gomez, Rodolfo. Derecho Laboral I. 2012. p. 141

72
Luis Molina indica que: “Los deberes patrimoniales comprenden el pago efectivo
en moneda o en especie, de las cantidades que, conforme el Contrato Laboral,
corresponden al trabajador. Entre ellas destaca el pago del salario en cualquiera
de sus formas (comisión, bonificación), de las horas extraordinarias, de los
salarios diferidos (aguinaldo, y bono 14), de las indemnizaciones, en su caso, etc.
Consideración especial merecen las vacaciones, que comprenden una prestación
no dineraria, pero que incluyen el salario en esos días en que se descansa.” 163

Se puede concluir que las prestaciones laborales son deberes de la parte

contratante a favor del contratado, otra forma donde se marca el proteccionismo
del Derecho del Trabajo en lo económico hacia la parte más débil en esta relación.
También se puede concluir que las prestaciones laborales son una acción
reciproca debido a que se derivan de la prestación del servicio por parte de los
trabajadores hacia el patrono, y este como retribución le compensa con el pago de
dichas prestaciones dinerarias y no dinerarias.

En este sentido se trataran el aguinaldo, vacaciones, indemnización, bonificación

anual que son una forma de prestación a favor de los trabajadores, según el
artículo 102 de la Constitución Política de la República de Guatemala.

3.2.1 Aguinaldo

Fernández refiere el concepto como: “El aguinaldo, también conocido como sueldo
anual complementario o decimotercer salario, es un pago que forma parte del
salario que el patrono está obligado a dar al trabajador a cambio de su trabajo y
que se hace efectivo a finales del año. Por esa razón se le llama también
aguinaldo navideño. En la mayoría de países latinoamericanos, incluyendo
Guatemala, el monto de este aguinaldo es de una doceava parte de la totalidad de
los salarios abonados al trabajador durante el año, o sea, equivalente al salario de

163
Fernández, Molina, Ob. cit. p. 124

73
un mes, del último mes (noviembre). El aguinaldo no es más que una parte del
sueldo que el patrono retiene, reserva o tienen en depósito a favor del trabajador,
a quien se le entrega en determinada época, que en nuestro medio es el quince de
diciembre. Con esta figura se pretende ayudar al asalariado a sufragar los gastos
que, por razón de las festividades se ocasionan al final del año (regalos, convivios,
comidas, viajes) y para los gastos propios del inicio de año (cuota escolar,
uniformes, útiles) subsiguiente (SIC). Estamos pues frente a otra clara evidencia
de los alcances de la tutelaridad laboral, que para algunos estudiosos alcanza
aspectos de paternalismo.”164

Cabanellas lo define como: “El aguinaldo constituye una costumbre a la que

determinadas legislaciones han dado fuerza obligatoria, y de libertad particular en
algunas empresas, se ha convertido en beneficio general para todos los
trabajadores. Consiste en entregar una vez al año, y a finales del mismo, por
índole familiar y hogareña de las Pascuas o Navidad, una paga especial,
equivalente a un sueldo mensual, o a una dozava parte de todo lo percibido en el
año.”165

En esta figura de prestación laboral llamada aguinaldo, se dice que este monto
dinerario se proporciona a los trabajadores como una ayuda para cubrir los gastos
de fin de año y principio de año, pero también se pude interpretar como un
mecanismo de reactivación de la economía a una escala mayor en comparación a
los otros meses del año. Regularmente las instituciones del Estado y las empresas
privadas provisionan durante el año una doceava parte del salario pagado a los
trabajadores para hacerlo efectivo generalmente en el mes de diciembre.

También entra en juego el principio de tutelaridad, que trata de compensar la

desigualdad económica que existe en la relación laboral, debido a que el
aguinaldo garantiza la seguridad económica de los trabajadores al final de año y
principios del siguiente, y en el caso de Guatemala tiene el carácter de obligatorio

164
Fernández, Luis. Ob. cit. p. 300
165
Cabanellas, Guillermo. Tratado de Política Laboral y Social. 1730, p. 130

74
debido a que es un derecho mínimo del trabajador establecido en el artículo 102
de la Constitución Política de la República de Guatemala.

Por tratarse de un derecho social mínimo, como se hizo mención en el párrafo

anterior, en sentencias dictadas a favor de personas que prestaban servicios bajo
el renglón presupuestario 029, y que el Estado termino el contrato, pero en ese
momento se pudo comprobar que existió relación laboral, la sentencia emitida
reconoce el pago del aguinaldo como parte de las prestaciones a las que tiene
derecho.

3.2.2 Vacaciones

Libia Reyes Mendoza indica “Es el período de descanso legalmente reconocido, a

los funcionarios, empleados y trabajadores, en general”. 166

“Las vacaciones es una prestación que tiene todo trabajador y patrón por el simple
hecho de haber trabajado por un lapso dentro de una empresa o
establecimiento”.167

Miguel CanessaMontejo dice “Las vacaciones es el disfrute de un período

continuado de días de descanso al año. Conforme al artículo 102 inciso i) de la
Constitución, las vacaciones tienen los siguientes elementos: El derecho de la
persona trabajadora a 15 días hábiles de vacaciones anuales pagadas, después
de cada año de servicios continuos.”.168

Según Luis Fernández Molina “La O.I.T señala que: Por vacaciones anuales
retribuidas se entiende un número previamente de jornadas consecutivas, fuera de
los días festivos, días de enfermedad y convalecencia, durante los cuales, cada

166
Reyes Mendoza, Libia. Derecho Laboral. primera edición 2012 p. 42

167
Ídem.
168
CanessaMontejo, Miguel F.Manual Justicia Laboral y Derechos Humanos en Guatemala. Primera Edición 2010. p.56

75
año, llenando el trabajador ciertas condiciones de servicios, interrumpe el trabajo y
continúa percibiendo su remuneración”.169

De acuerdo a los conceptos citados anteriormente, toda persona debe tener

derecho a un descanso de 15 días, después de haber ejercido un año de trabajo,
para el caso de las personas que trabajan por servicios técnicos bajo el renglón
029, ellos no tienen estos beneficios debido a que la circular conjunta del
Ministerio de Finanzas Públicas, Oficina Nacional del Servicio Civil y Contraloría
General de Cuentas estipula que estas personas trabajan por contratos menores a
un año y no tienen una relación de dependencia. En base a nuestra investigación
se hubiera aprobado con la pregunta No. 1 y No. 2 de la encuesta que las
personas que trabajan en el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, por
medio de la Dirección General del Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS),
tienen más de un período laborando y ha existido una relación de dependencia por
servicios continuo, esto hace que las personas exijan sus derechos mínimos
sociales en que se les otorgue dicho período de descanso después de haber
cumplido con más de un año de servicio continuo sin interrupciones, o se les
remunere al momento que cesare la relación laboral como lo indica el artículo 102
de la Constitución Política de la República en su inciso i.

3.2.3 Indemnización

169
Fernández Molina, Luis. Ob. cit. p. 262

76
Según Luis Fernández Molina “En la relación laboral se debe indemnizar al
trabajador cuando se le despide injustamente, es decir, cuando se le quita el
trabajo sin medir culpa o responsabilidad de su parte. Un empleado que recibe su
salario al fin de mes, ajusta su vida en función de ese trabajo y de ese ingreso. Si
un día, en forma súbita se le notifica que está despedido, se le estará causando un
daño económico y psicológico. Ese daño debe repararse y es aquí donde aparece
la figura de la indemnización. En caso de que el trabajador renuncie, no puede
invocar esa sorpresa; de igual forma, si con su conducta está dando motivos para
170
un despido justificado”:

“En el Código de Trabajo no se establecen formulas precisas o procedimientos

matemáticos para el cálculo de las prestaciones, como tampoco lo regulan otras
leyes. La normativa se limita a establecer los parámetros para las operaciones
consiguientes. Así, el Artículo 82 del Código de Trabajo indica que esta prestación
debe comprender “una indemnización por tiempo servido equivalente a un mes de
salario por cada año de servicios continuos”. 171

“Para el cálculo de la indemnización a que se refiere el Artículo 82 del Código de

Trabajo, se debe tomar en cuente el monto del aguinaldo y del Bono 14,
devengado por el trabajador de que se trate, en la proporción correspondiente a
seis meses de servicio (Artículo 9, Decreto 76-78, Ley del Aguinaldo y Decreto
64/92)”.172

Guillermo Cabanellas de Torres dice: “Según se ha manifestado (XVIII, 10) (sic)

en los seguros sociales, a diferencia en esto de los mercantiles típicos, aflora una
doble finalidad: la de compensación de un riesgo y la de asistencia en una
situación de necesidad. En lo primero, que presenta similitud mayor con los
seguros de expectación resarcidora (sic) tan sólo, predomina lo económico, el
abono de una indemnización, el pago de una pensión o el de un subsidio. En lo
segundo prevalece la idea de prestación de alguna ayuda o servicio, como en la
asistencia a las trabajadoras durante los partos o de internamiento de ancianos
170
Ibídem. p. 151
171
Ídem.
172
Ídem.

77
carentes de familia en asilos o establecimientos con denominaciones más
eufemísticas. Claro está que estas prestaciones, aunque no representen
percepción directa de dinero por los beneficios o socorridos, requieren
desembolsos, que imponen contribuciones previas por los eventuales favorecidos
y por otros sectores socialmente conectados con ellos, en especial los
empresarios con respecto a sus trabajadores”. 173

Según las definiciones citadas anteriormente indican, que todo trabajador debe
tener derecho a una indemnización, para que este derecho mínimo que tiene el
trabajador se haga efectivo, será en casos de despido injustificado y cause daños
y perjuicios. Haciendo relación al tema de contratos 029 en la administración
pública y derechos laborales,la circular conjunta del Ministerio de Finanzas
Públicas, Oficina Nacional del Servicio Civil y Contraloría General de Cuentas
indica que estas personas no cuentan con estos derechos sociales mínimos
debido al tipo de contrato en el que se encuentran, en nuestra investigación
realizada se hubiera comprobado con la encuesta a través de la pregunta No. 1,
que estas personas trabajan por más de un período continuo y cumplen con
ciertos elementos que se dan en un contrato de trabajo uno de estos elementos es
la relación de dependencia por lo cual exigen que se les pague dicha
indemnización cuando sean despedido como lo indica la Constitución Política de la
República de Guatemala en su artículo 110 , al ser despedido sin causa
justificada, recibirán su indemnización equivalente a un mes de sueldo por cada
año de servicios continuos prestado. Este derecho en ningún caso excederá de
diez meses de sueldo.

3.2.4.1 Bonificación anual

173
Cabanellas de Torres, Guillermo. ob. cit. p. 450

78
Miguel CanessaMontejo “(Bono 14) es el pago obligatorio que debe recibir el
trabajador anualmente por disposición del Decreto 42-92; equivale a un salario
ordinario mensual que los trabajadores devengan por un año de servicios
continuos o la parte proporcional correspondiente. El empleador deberá efectuar el
pago íntegro de la bonificación en la primera quincena de julio de cada año. El
trabajador tiene derecho a percibir la parte proporcional de su bonificación anual al
término de la relación de trabajo”.174

Luis Fernández Molina indica: “El bono incentivo, cuyo nombre oficial y completo
es BONIFICACIÓN ANUAL PARA TRABAJADORES DEL SECTOR PRIVADO Y
PÚBLICO, (sic) emergió por medio del Decreto 42-92 del congreso de la
República, del mes de julio de mil novecientos noventa y dos”. 175

“Esta prestación es similar al AGUINALDO (sic), en casi todos sus aspectos. Al

igual que aquel no aparece consignada dentro del Código de Trabajo, sino que en
una ley anexa. El monto de la prestación viene a ser el mismo, con la diferencia de
que en el Bono 14 se señala que, “para determinar el monto de la prestación se
tomará como base el promedio de los sueldos o salarios ordinarios devengados
por el trabajador en el año el cual termina en el mes de junio de cada año”,
Artículo 2 del Decreto 42.92”.176

“El pago tiene que hacerse en la primera quincena del mes de julio de cada año.
Es pues, una prestación anual. Al final de cada ciclo anual se paga el promedio
antes dicho. Si por cualquier motivo no se cumple la totalidad del ciclo anual, se
paga la parte proporcional”.177

De los conceptos citados anteriormente, se entiende que, el Bono 14 es un

derecho que todo trabajador tiene de percibir un monto correspondiente a un mes
de sueldo por cada año de trabajo ejecutado, el cual debe ser pagado en la
primera quincena del mes de julio de cada año, este derecho es tanto para
trabajadores del sector privado y público el cual se establece en el Decreto 42-92
174
CanessaMontejo, Miguel F.ob. cit.p. 48
175
Fernández Molina, Luis. ob. cit. p. 282
176
Ídem.
177
Ídem.

79
del Congreso de la República, en casos de que no se cumpliera el ciclo anual se
debe pagar la parte proporcional que corresponda, para el cálculo correspondiente
se toma como base el promedio del sueldo recibido en el mes devengado por el
trabajador en el año el cual termina en el mes de junio de cada año, para los
casos de trabajadores bajo el renglón 029 por servicios técnicos, este derecho
social mínimo no se establece según lo estipulado en la circular conjunta del
Ministerio de Finanzas Públicas, Oficina Nacional del Servicio Civil y Contraloría
General de Cuentas, debido a que indica, para que se de este derecho social
mínimo, debe existir una relación de dependencia y ellos trabajan por tiempo
determinando dentro de un periodo menor a un año, a través de la encuesta con
la pregunta No. 1, 2, 5 se hubiera comprobado que existe relación de
dependencia, de esta forma existiría incumplimiento a lo establecido en la circular
conjunta, esto hace que las personas contratadas en el reglón 029 exijan este
derecho social mínimo.

3.3 LA PRESCRIPCIÓN

Mabel Goldstein en su Diccionario Jurídico Consultor Magno define la prescripción

como “el medio de adquirir un derecho o de libertarse de una obligación por el
transcurso del tiempo”.178

Según Leodegario Fernández Marcos dice que “La prescripción constituye una
forma de adquisición o pérdida de derechos no ejercitados, por el simple
transcurso del tiempo señalado por la ley”.179

Cesar Landelino Franco López menciona que “La doctrina recoge que todo
derecho de acción, por garantía y seguridad jurídica debe ser prescriptible,
entendiendo la prescripción como una forma de determinar la vigencia de una
acción de reclamar en juicio”.180

178
Goldstein, Mabel. Diccionario Jurídico Consultor Magno, pág. 440
179
Fernández, Leodegario. Derecho Individual del Trabajo, pág. 305
180
Franco López, Cesar Landelino. ob.cit. pág. 500

80
De acuerdo a lo citado en los párrafos anteriores se puede definir la prescripción
como la extinción del derecho una vez que se ha vencido el plazo que establece la
ley para ejercitar o exigir determinados derechos, los plazos en el que prescriben
los derechos en materia laboral en Guatemala se encuentran regulados en el
Código de Trabajo en los artículos 258 al 268.

Cabe resaltar que para el sector público la prescripción se encuentra regulada en

la Ley de Servicio Civil en los artículos 87 y 88. Debido a que las personas
individuales contratadas bajo el renglón presupuestario 029 según lo establecido
en la Circular Conjunta del Ministerio de Finanzas Públicas no le son reconocidas
las prestaciones laborales, al incumplirse con las normas de contratación que se
encuentran estipuladas en la Circular Conjunta creando paralelamente una
relación laboral hace que las prestaciones laborales como la indemnización,
vacaciones, bono 14 y aguinaldo se vuelvan exigibles, por lo que es importante
abordar el tema de la prescripción.

3.3.1 Clases de prescripción

De acuerdo a lo que nos dice Luis Fernández Molina “La prescripción puede ser
positiva o negativa. En el primer caso consiste en la adquisición de un derecho por
el transcurso del tiempo; en el segundo, por lo contrario, en la pérdida de un
derecho por el paso del tiempo.

La prescripción negativa o extinta, es una institución que aparece en todas las

disciplinas jurídicas y, como se dijo, no es más que la extinción de determinados
derechos por haber transcurrido determinado tiempo sin que esos derechos hayan
sido ejercitados o exigidos”.181

En su libro de Derecho Sustantivo Individual del Trabajo Cesar Landelino indica

que “La prescripción entendida como un modo de librarse del cumplimiento de
una obligación con el transcurso del tiempo, se encuentra regulada en los artículos
181
Fernández Molina, Luis. ob. cit. pág. 185.

81
del 258 al 268 del Código de Trabajo y se puede dividir en prescripción taxativa y
prescripción genérica. En el caso de la primera se entenderá que es la que prevé
plazos expresos de prescripción para el ejercicio de determinados derechos,
mientras que la segunda se entenderá que es aquella que prevé un plazo único
para el ejercicio de todos aquellos derechos que no tienen un plazo de
prescripción determinado en la ley”.182

Según lo descrito anteriormente se puede observar que existen diversas formas

en las que se puede clasificar la prescripción, sin embargo se debe diferenciar la
prescripción positiva y negativa de la prescripción taxativa y genérica, ya que las
primeras hacen énfasis estrictamente en la adquisición o pérdida de derechos
tanto del trabajador como del patrono con el transcurso del tiempo durante o
después de culminar un contrato de trabajo pudiendo ser a favor o en contra del
trabajador o del patrono, mientras que las descritas por Cesar Landelino se
refieren específicamente a los plazos estipulados en el Código de Trabajo para
hacer exigibles tales derechos, ya que cuando se habla de prescripción taxativa se
debe entender que son plazos aplicables a derechos específicos como el derecho
del trabajador para reclamar contra su patrono en los casos de despido
injustificado el cual establece un plazo máximo de treinta días hábiles a partir de la
terminación del contrato, mientras que la prescripción genérica se refiere a un
plazo único que se le debe aplicar a los derechos a los cuales la ley no les
determina un plazo especifico, por ejemplo para reclamar prestaciones laborales
irrenunciables como bono 14, aguinaldo, reajustes salariales, etc. la ley no
determina un plazo específico para exigir cada uno de ellos, sin embargo el
Código de Trabajo les otorga un plazo de dos años a partir de la terminación del
contrato.

Para efectos de los trabajadores del Estado el término de la prescripción según la

Ley de Servicio Civil en su artículo 87 es de tres meses, es por ello que cuando
una persona individual contratada bajo el renglón presupuestario 029 esté anuente

182
Cesar Landelino Franco López, ob. cit. pág. 502 y 503.

82
de demostrar que existió una relación laboral entre el Estado y su persona no
debe perder de vista este plazo.

3.3.2 Derechos irrenunciables pero no imprescriptibles

Luis Fernández Molina dice que “Por virtud del Contrato de Trabajo, las partes
adquieren determinados derechos y obligaciones: algunos expresamente
convenidos y otros derivados del mandato legal. Por ser el Derecho laboral un
derecho tutelar y protector de los trabajadores, el contrato de trabajo no se limita a
las condiciones que las partes hayan pactado directa y específicamente, sino que
por ley se le incorpora una serie de estipulaciones adicionales -por lo general
mínimas-, aunque las partes no lo hayan incluido en el contrato escrito o que ni
siquiera lo hayan convenido, como son las vacaciones, las horas extraordinarias,
las licencias, etc. En virtud de una especie de ósmosis legal, se generan
automáticamente una serie de derechos y obligaciones que van más allá de lo
convenido taxativamente por las partes”.

“Esos derechos como se ha repetido, son irrenunciables; pero no prescriptibles. El

trabajador no los puede renunciar, pero sí los puede perder si no los ejercita o
reclama oportunamente”. 183

Según Osvaldo Maddaloni indica lo siguiente “se ha considerado razonable que la

ley no proteja la pasividad del trabajador, y acepta esa disposición indirecta como
un medio para asegurar la certeza de las relaciones laborales. Así, la doctrina
española ha señalado que la irrenunciabilidad y la imprescriptibilidad son
conceptos diferentes. Mientras no haprescripto (sic) o caducado, un derecho
puede ser irrenunciable; pero, sobrevenida la prescripción o la caducidad, el
derecho se extingue y, con respecto a él, carece ya de sentido el tema de la
irrenunciabilidad. Dicho de otro modo: la prohibición de renuncia de derechos se

183
Ídem

83
refiere al acto o conducta expresos, no a la simple falta de ejercicio que ocasiona
la prescripción”.184

Cuando se habla de derechos irrenunciables pero no imprescriptibles de acuerdo

a lo mencionado por los autores anteriores se puede dilucidar que al celebrar
contratos de trabajo se crean derechos y obligaciones para el trabajador así como
también para el patrono, estos derechos laborales que surgen de la celebración
de contratos no se ven limitados a lo que se haya pactado entre el trabajador y el
patrono, esto quiere decir que aunque existan derechos que no hayan sido
mencionados en el contrato de trabajo no dejan de ser irrenunciables para el
trabajador, es por ello que cuando se rompe la relación laboral y se da por
terminado un contrato de trabajo se debe tomar en cuenta el plazo que establece
la ley para reclamar o ejercer los derechos tomando en cuenta que si se excede
de los plazos debidamente estipulados en el Código de Trabajo en sus artículos
258 al 268 ó en el artículo 87 de la Ley de Servicio Civil para los trabajadores del
sector público, los derechos laborales que son irrenunciables podrían quedar sin
efecto alguno, ya que se asumiría que el trabajador no tiene interés en el reclamo
de los mismos.

Debido a que si las personas contratadas bajo el renglón presupuestario 029 a los
cuales no se les reconoce ninguna prestación laboral de acuerdo a lo establecido
en la Circular Conjunta del Ministerio de Finanzas Públicas tienen algún interés de
exigir sus derechos laborales después de demostrar que existió una relación
laboral deben tomar en cuenta que si no se ejercita o reclama en el tiempo
legalmente establecido por la Ley pierden automáticamente el derecho a exigirlos.

3.3.3 Prescripción que opera en contra del derecho del trabajador

3.3.3.1 Plazo para reclamar prestaciones laborales irrenunciables

184
Maddaloni, Osvaldo Adolfo. Prescripción y caducidad en el derecho del trabajo, Pág. 119-120

84
Luis Fernández Molina define que: “La prescripción para reclamar esas
prestaciones es de DOS AÑOS contados a partir de la finalización del contrato,
excepto las vacaciones, a las que la nueva modificación del Código de Trabajo
(Decreto 64-92) otorga un plazo de CINCO AÑOS”. 185

Según Cesar Landelino lo define de la siguiente manera: “Este caso es de una

singular importancia, pues impone que a todos los derechos que se contemplan
dentro del contrato individual de trabajo, como condiciones de contratación
individual de trabajo, debe aplicarse el plazo de dos años para ejercer el derecho
de reclamar su cumplimiento, aunque se trate en algunos casos de derechos que
no tienen en el Código de Trabajo un plazo de prescripción expreso. De este plazo
de prescripción de (sic) exceptúan únicamente el instituto de las vacaciones, al
que la ley le ha conferido un tratamiento distinto y por su puesto más favorable
para el trabajador”.186

Como ya se mencionó en los apartados anteriores existe un plazo claramente

específico el cual se debe tomar en cuenta para poder exigir las prestaciones
labores irrenunciables como el bono 14, aguinaldo, vacaciones, reajustes de
salarios, etc. Cuyo plazo para hacer válidos estos derechos es de dos años
después de haber terminado la relación laboral, exceptuando las vacaciones a las
cuales se le ha conferido un trato especial según el decreto 64-92 del Código de
Trabajo el cual nos indica según el artículo 136 que el trabajador a la terminación
del contrato puede reclamar la compensación en efectivo de las que se les haya
omitido correspondiente a los cinco (5) últimos años.

Sin embargo para los trabajadores del Estado la Ley de Servicio Civil establece un
plazo máximo de tres meses para los derechos provenientes de la misma y su
reglamento.

185
Fernández Molina, Luis. ob. cit. Pág. 189
186
Franco López, Cesar Landelino. ob. cit. pág. 503 y 504.

85
 CAPÍTULO IV

4 APORTE DEL GRUPO

Como resultado del estudio realizado y con el objetivo de realizar un aporte para la
sociedad se elaboró un documento (trifoliar) con la finalidad de dar a conocer a
cada uno de los estudiantes del curso de Seminario de Procedimientos Legales y
Administrativos de la Escuela de Auditoria, Facultad de Ciencias Económicas,
salón 307, edificios S-3, jornada fin de semana de la Universidad de San Carlos de
Guatemala, sobre conceptos generales de la administración pública, contratos
administrativos haciendo énfasis en el contrato presupuestario 029 y su correcta
aplicación, como también los derechos mínimos irrenunciables del trabajador,
que pudieran surgir de la mala utilización de dicho contrato.

86
87
88
4.1 CONCLUSIONES

1. Los contratos administrativos bajo el reglón presupuestario 029, a pesar que

contienen estipulaciones que limitan los derechos de las personas en materia
laboral son completamente legales ya que su fin es de carácter temporal; sin
embargo, gran parte de esos contratosse otorgan para realizar actividades con
funciones permanentes las cuales consisten en el manejo de fondos públicos,
autorizar pagos, y ejercer funciones de decisión, dirección y ejecución, y no
temporales, las cuales no deben exceder de un periodo fiscal, como lo estipula la
Circular Conjunta del Ministerio de Finanzas Públicas, Oficina Nacional del
Servicio Civil y Contraloría General de Cuentas.

2.Con la pregunta número uno de la encuesta de investigación se hubiera probado

la hipótesis, la cual es la utilización indebida según lo establecido en la Circular
Conjunta del Ministerio de Finanzas Públicas, Oficina Nacional de Servicio Civil y
Contraloría General de Cuentas., ya que si la respuesta hubiera sido que tenía
laborando más de un año de forma ininterrumpida, esto permite concluir que la
relación laboral creada, los convierte en contratos por tiempo indefinido, a partir
del segundo contrato ininterrumpido, lo que provoca la nulidad de lo estipulado en
el contrato y por ende el derecho a sus prestaciones laborales, tal como lo indica
el artículo 106 de la Constitución Política de la República de Guatemala el cual

89
establece que “serán nulas ipso jure y no obligaran a los trabajadores, aunque se
exprese en un contrato colectivo o individual de trabajo, en un convenio o en otro
documento, las estipulaciones que impliquen renuncia, tergiversación o limitación
de los derechos reconocidos a favor de los trabajadores, en la constitución, en la
ley en los tratados internacionales ratificados por Guatemala, en los reglamentos u
otras disposiciones relativas al trabajo”.

3.Con las preguntas de la encuesta de investigación entre las que se encuentran,

la dependencia y subordinación a la que está sujeto el profesional, si posee un
horario establecido para prestar sus servicios, si tiene asignadas tarjetas de
responsabilidad a su nombre, o es sancionado o debe presentar constancia por
faltar a sus labores, si cuenta con términos de referencia (TDR), etcétera, se
hubiera podido establecer si las atribuciones asignadas a los profesionales
contratados bajo el renglón 029 con la denominación de contratos por
serviciosposeen las características de un contrato de trabajo y son similares a las
de cualquier trabajador del Estado contratado bajo la Ley del Servicio Civil sin que
exista diferencia alguna, lo que permiten afirmar que se dan los elementos
indispensables de un contrato de trabajo y no de un contrato civil como lo pretende
hacer suponer el Estado para evitar el pago de prestaciones laborales.

90
4.2 RECOMENDACIONES

1. Que el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, por medio de la

Dirección General del Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS), cumpla con
las estipulaciones de la circular conjunta en el sentido de que se eviten contratar a
profesionales bajo el renglón 029, con atribuciones de carácter permanente y bajo
las condiciones que corresponden desempeñar a trabajadores contratados bajo el
renglón 011.

2. El Director de la Dirección General del Sistema Integral de Atención en Salud

(SIAS) en conjunto con el departamento de Recursos Humanos, deben otorgar
todas las prestaciones a las cuales tiene derecho el profesional contratado bajo el
concepto de servicios profesionales en el renglón 029, cuando los profesionales
tengan más de un año trabajando para la institución de manera ininterrumpida, a
pesar que en este tipo de contrato no tengan derechos laborales por tratarse de
trabajos temporales sin embargo se debe atender al principio de la supremacía de
la realidad que determina que se otorga prioridad a los hechos, es decir a lo que
efectivamente pasó durante el transcurso de la relación, sobre las formas o
apariencias de lo que las partes han convenido.

91
3. La contraloría General de Cuentas debería fiscalizar los contratos
presupuestarios 029 de manera eficiente, para evitar que se le dé una utilización
indebida, contratando profesionales para funciones permanentes bajo ese reglón,
así evitar las violaciones a sus derechos laborales de los profesionales evadiendo
sus prestaciones laborales.

4.3 BIBLIOGRAFÍA

A. Gordillo, A. (s.f.). Tratado de Derecho Administrativo. Parte General.

Alagandram, C. G. (2011). Los Fundamentos de la administración del trabajo.

Suiza: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211
Ginebra 22.

Aranda, R. G. (2012). Derecho Laboral I (Primera ed.). México: Red Tercer Milenio
S.C.

Bonilla, J. L. (2008). La Remuneración del Trabajo. Venezuela: Texto CA.

Cabanellas, G. (1982). Tratado de Política Laboral y Social (Tercera ed.).

Argentina: Heleaste S.R.L.

Calderon, H. (2013). Teoria General del Derecho Administrativo Tomo I (Primera

ed.). Guatemala: MR.

Calderon, H. (2014). Derecho Administrativo parte especial II (Octava ed.).

Guatemala: MR.

Canessa Montejo, M. F. (2010). Manual Justicia Laboral y Derechos Humanos en

Guatemala (Primera ed.). Guatemala: Talleres Gráficos UCA.

Castillo González, J. M. (2011). Derecho Administrativo. Teoria General y

Procesal. Guatemala: Impresiones Gráficas.

Contreras de González, L. L. (2014). Lecciones de Derecho Enfocado a la

Empresa (Seunda ed.). Guatemala: Vision Digital.

Cruz, P. M. (2009). Sobre el Principio Republicano (6ta ed.). Colombia: Redalyc.

92
De Diego, J. A. (2008). Manual de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
(Septima ed.). Argentina: Fondo Editorial de Derecho y Economía.

De los Santos Morales, A. (2012). Derecho Administrativo I. Mexico: Red Tercer

Milenio, S.C.

Diego, J. A. (2008). Manual de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

(Septima ed.). Argentina: Fondo Editorial de Derecho y Economía.

Echeverría, R. (2004). Derecho del Trabajo I (Tercera ed.). Guatemala: Presente

Edicion Digital Impresos.

Fernandez Molina, L. (2004). Derecho Laboral Guatemalteco. Guatemala: Diseño

y Edición Inversiones Educativas.

Fernández, J. (2013). La democracia como forma de gobierno.

Fraga, G. (2000). Derecho Administrativo (40 ed.). Argentina: Porrúa.

Franco López, C. L. (2007). Derecho Sustantivo Individual del Trabajo. Guatemala:

Estudiantil Fenix.

García, F. O. (2002). Metodología de la Investigación (Segunda ed.). México:

Limusa, S.A.

Gobierno de la República de Guatemala. (1981). Manual de Organización de la

Administración Publica. Guatemala.

Gomez, C. (2015). Ciencia Politica Perspectiva Multidisciplinaria (1era ed.).

Mexico: Tirant lo Blanch.

Gomez, R. (2012). Derecho Laboral I (Primera ed.). México: Red Tercer Milenio
S.C.

González, L. B. (2014). Lecciones de Derecho Enfocado a la Empresa (Seunda

ed.). Guatemala: Vision Digital.

López Sajquim, D. P. (2006). Concesión de Servicios Públicos, Manejo de

Desechos Sólidos. Guatemala.

López, C. L. (2007). Derecho Sustantivo Individual del Trabajo. Guatemala:

Estudiantil Fenix.

M., H. A. (2013). Teoria General del Derecho Administrativo Tomo I (Primera ed.).
Guatemala: MR.

93
M., H. A. (2014). Derecho Administrativo parte especial II (Octava ed.). Guatemala:
MR.

Mabel, G. (2015). Diccionario Juridico Consultor Magno. Argentina: Grupo Clasa.

Mendoza, L. R. (2012). Derecho Laboral (Primera ed.). México: Eduardo Duran

Valdivieso.

Mérida, C. R. (2006). Técnicas y procesos de Investigación Científica. Guatemala:

Litográficos de Editora Educativa.

Morataya, R. E. (2004). Derecho del Trabajo I (Tercera ed.). Guatemala: Presente

Edicion Digital Impresos.

Navarro, H. O. (2013). Compendio de Derecho del Trabajo en Guatemala

(Segunda ed.). Guatemala: Instituto de Investigaciones Juridicas
Universidad Rafael Landivar.

Núñez, H. M. (2013). Derecho del Trabajo (Primera ed.). México: Digital

Tecnológico de Monterrey.

Observatorio DESC/Terre des Hommes-France . (2002). El Derecho a Exigir

Nuestros Derechos . España: Icaria Editorial, S.A.

Orozco, A. P. (2006). Nociones Generales de Derecho I. (Tercera ed.). Guatemala:

Ediciones DDP de Pereira.

Osvaldo Maddaloni, D. J. (2006). Prescripción y Caducidad en el Derecho del

Trabajo. Argentina: Lexis Nexis.

Pereira Orozco, A. (2006). Nociones Generales de Derecho I. (Tercera ed.).

Guatemala: Ediciones DDP de Pereira.

Prado, G. (2012). Teoria del Estado (Onceaba ed.). Guatemala: Eddie Morales del
Cid.

Prado, G. (2014). Teoria del Estado (Onceaba ed.). Guatemala: Eddie Morales del
Cid.

R. Argueta, A. (2008). El Disfraz de la Relacion del Trabajo en Guatemala

(Primera ed.). Guatemala.

R., A. A. (2008). El Disfraz de la Relacion del Trabajo en Guatemala (Primera ed.).

Guatemala.

Raúl, C. (s.f.). Derecho Colectivo del Trabajo.

94
Reyes Mendoza, L. (2012). Derecho Laboral (Primera ed.). México: Eduardo
Duran Valdivieso.

Ruiz Fernández, J. (s.f.). Derecho Administrativo del Estado de Guerrero.

Sáenz, B. B. (s.f.). Introduccion.

Torres, G. C. (1982). Tratado de Política Laboral y Social (Tercera ed.). Argentina:

Heleaste S.R.L.

Valenzuela, A. (2010). Derecho Individual De Trabajo (Primera ed.). Guatemala:

Centro Impreso Piedra Santa.

4.3.1 Legislación

Constitución Política de la República de Guatemala Asamblea Nacional

Constituyente, 1986

Decreto Número 50-2016 Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado

Decreto Número 57-92 Ley de Contrataciones del Estado.

Decreto 1748 Ley de Servicio Civil

Decreto 1441 Código de Trabajo de Guatemala

Circular Conjunta del Ministerio de Finanzas Publicas, Oficina Nacional de Servicio

Civil y Contraloría General de Cuentas.

Normas para la Contratación de Servicios Técnicos y Profesionales con Cargo al

Renglón Presupuestario 029, “Otras Remuneraciones de Personal Temporal”
enero de 2017 numeral 2

95
Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala

4.4 ANEXO

4.4.1 Encuesta

Para establecer la utilización indebida en la renovación de los contratos

presupuestarios 029 de Servicios Técnicos, se realizó una encuesta con la cual se
determinó la hipótesis planteada, que se comprobó con una pregunta fundamental
la cual es:

¿Cuánto tiempo tiene laborando bajo el renglón presupuestario 029?

Debido a que según la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del
Estado, artículo 36. Otras remuneraciones del personal temporal, en el párrafo 5to;
establece que la contratación bajo este renglón no debe exceder de un período
fiscal, la investigación se centrará en las personas contratadas por más de un
período fiscal.

Las siguientes preguntas sirvieron para determinar la existencia de relación laboral

y así poder establecer que existe utilización indebida y discordanciaentre lo
establecido en las leyes que regulan la contratación bajo el renglón presupuestario
029 y las disposiciones administrativas de la entidad, y por ende las personas
individuales contratadas tienen derecho a las prestaciones irrenunciables las
cuales se refiere el artículo 106 de la Constitución Política de la República de
Guatemala, y 12 del Código de Trabajo.

A continuación se presenta la encuesta utilizado en la investigación:

96
Universidad de San Carlos de Guatemala Facultad de Ciencias
Económicas
Escuela de Auditoría
Seminario sobre Procedimientos Legales y Administrativos

ENCUESTA DE INVESTIGACIÓN

La presente encuesta tiene fines estrictamente académicos y su objetivo es

realizar una investigación por parte de los estudiantes del décimo semestre de la
Facultad de Ciencias Económicas de la carrera de Contaduría Pública y Auditoría,
del grupo No. 3 de Seminario sobre Procedimientos Legales y Administrativos.
Toda la información recabada es confidencial, en ningún caso usted debe
colocarle su nombre a la presente.

1. ¿Cuánto tiempo tiene laborando bajo el renglón presupuestario 029?

Menos de un año Más de un año

2. ¿La renovación de contratos ha tenido interrupciones en el lapso que lleva

laborando para la institución?
Sí No

3. ¿Ha tenido rotación de puestos dentro de la institución?

Sí No

4. ¿Actualmente tiene un lugar físico asignado dentro de la institución para

prestar sus servicios?
Sí No

97
5. ¿Cuenta con un jefe inmediato?
Sí No

6. ¿Entrega informes sobre las actividades desempeñadas?

Sí No

7. ¿Le fueron proporcionados los términos de referencia TDR, para el

desempeño de sus actividades?
Sí No

8. ¿Tiene un horario establecido de entrada y salida para prestar sus

servicios?
Sí No

9. ¿Se le suministra con frecuencia los recursos necesarios para desempeñar

el trabajo por el cual ha sido contratado?
Sí No

10. ¿Tiene asignado bienes o tarjetas de responsabilidad a su nombre?

Sí No

11. ¿Le sancionan o debe presentar constancias por faltar a sus laborales?
Sí No

12. ¿Inicia la prestación de servicios antes de firmar contrato?

Sí No

98