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Improbidade Administrativa
Improbidade Administrativa
Improbidade Administrativa
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Material revisado e atualizado em 05/07/2021
AULA 15
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
COMO ESTUDAR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA .................................................... 4
CONSIDERAÇÕES INICIAIS ........................................................................................... 5
APLICABILIDADE DA LEI 8.429/92 A FATOS PRETÉRITOS ............................................. 5
PREVISÃO CONSTITUCIONAL ....................................................................................... 6
NATUREZA JURÍDICA.................................................................................................... 7
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA X CRIMES DE RESPONSABILIDADE .......................... 9
ELEMENTOS DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.................................................... 11
SUJEITO ATIVO........................................................................................................... 11
Agentes públicos na lei de improbidade ................................................................ 11
Terceiros que comentem atos de improbidade ..................................................... 14
Pessoas jurídicas podem ser sujeitos ativo de improbidade?................................. 16
Foro por prerrogativa em atos de improbidade ..................................................... 16
SUJEITO PASSIVO ....................................................................................................... 18
ATO DANOSO DE IMPROBIDADE ............................................................................... 20
Atos que importam em enriquecimento ilícito ...................................................... 21
Atos que importam em dano ao erário .................................................................. 25
Atos decorrentes de concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou
tributário ................................................................................................................ 29
Atos que atentam contra os princípios da Administração ...................................... 29
ELEMENTO SUBJETIVO: DOLO OU CULPA .................................................................. 33
SANÇÕES .................................................................................................................. 34
É possível que ocorra cassação de aposentadoria como sanção por improbidade?39
RESPONSABILIDADE DO SUCESSOR ........................................................................... 40
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA NO ESTATUTO DA CIDADE ................................... 41
DECLARAÇÃO DE BENS ............................................................................................. 43
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO E PROCESSO JUDICIAL ....................................... 44
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Página
COMO ESTUDAR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Atos de
Prescrição improbidades (arts.
3% 9º, 10 e 11)
43%
Processo
administrativo e
judicial
9%
Penas Sujeitos ativo e
11% passivo
13%
Atos de improbidades (arts. 9º, 10 e 11)
Sujeitos ativo e passivo
Penas
Processo administrativo e judicial
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Prescrição
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Enfim, atenção redobrada e vamos gabaritar mais um tópico presente em todo
edital de advocacia pública.
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Para dar eficácia plena ao comando normativo do art. 37, § 4º, foi editada a Lei
8.429/92. Antes de passarmos ao estudo específico da lei, é importante analisarmos
sua aplicabilidade a atos que ocorreram antes de sua vigência.
Em outras palavras: a Lei 8.429/92 pode ser aplicada a fatos ocorridos antes
de sua entrada em vigor?
PREVISÃO CONSTITUCIONAL
A improbidade administrativa tem respaldo na CF/88 que, em seu art. 37, §4º,
estabelece que a lei sancionará os atos de improbidade:
Ademais, pelo fato da lei de improbidade prever sanções cíveis e políticas aos
causadores de dano direto ou não ao erário público, o entendimento é de que
compete privativamente à União legislar acerca de improbidade administrativa. Logo,
a lei 8.429/92 tem abrangência nacional (e não apenas federal), devendo ser
observada pelos demais entes públicos.
Portanto, podemos afirmar que a Lei 8.429/92 é norma nacional, com exceção
apenas do art. 13 1, que é norma federal.
NATUREZA JURÍDICA
O ato de improbidade administrativa tem natureza civil, mas isso não impede,
é claro, a apuração de responsabilidade pela mesma conduta nas esferas
administrativa e penal.
Com efeito, como decidido pelo STF na ADI 2.797, a improbidade não é ilícito
penal, tem natureza jurídica de ilícito civil, dependendo de ação civil. Aliás, o § 4º do
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Art. 13. A posse e o exercício de agente público ficam condicionados à apresentação de declaração dos
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bens e valores que compõem o seu patrimônio privado, a fim de ser arquivada no serviço de pessoal
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competente.
art. 37 deixa claro não se tratar de natureza penal ao afirmar que a sanção por
improbidade ocorre “sem prejuízo da ação penal cabível”.
Lembre-se que uma mesma conduta pode dar origem a três ações (ação civil,
ação penal e processo disciplinar) com decisões diferentes em cada um dos processos.
Em regra, uma decisão não influencia a outra. A esse fenômeno se dá o nome de
independência de instâncias.
Justamente por isso, o STJ decidiu que a aplicação da pena de demissão por
improbidade administrativa não é exclusividade do Judiciário, sendo passível a sua
aplicação no âmbito do processo administrativo disciplinar. (STJ. MS 017537/DF, Rel.
Min. Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, Julgado em 11/03/2015)
Não se preocupe porque nós veremos cada uma destas sanções, só as citei
agora para que você percebesse que, embora o ato de improbidade tenha natureza
civil, cada uma das sanções aplicáveis tem sua própria natureza.
Observe que nenhuma destas sanções tem natureza penal. Contudo, temos
um tipo penal previsto na lei, trata-se do art. 19, que criminaliza a seguinte conduta:
“representação por ato de improbidade contra agente público ou terceiro beneficiário,
quando o autor da denúncia o sabe inocente”.
a) SUJEITO ATIVO;
b) SUJEITO PASSIVO;
c) ATO DANOSO DE IMPROBIDADE;
d) ELEMENTO SUBJETIVO: DOLO OU CULPA.
SUJEITO ATIVO
Por “sujeito ativo” do ato de improbidade administrativa entende-se aquele
que pratica o ato de improbidade, seja ou não agente público. Preste atenção para não
confundir os conceitos, o sujeito ativo do ato de improbidade estará no polo passivo
da ação de improbidade.
Quanto aos agentes políticos, é muitíssimo importante que você esteja atento
com a exceção: como já vimos em tópico anterior, apenas o Presidente da República
não responde por improbidade (apenas comete crimes de responsabilidade), todos
os demais agentes políticos podem cometer atos de improbidade administrativa.
Quanto aos particulares que colaboram com o Estado, deve-se prestar bastante
atenção aos precedentes que enquadram os estagiários como possíveis agentes ativos
dos atos de improbidade. (STJ. REsp 1352035/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin,
Segunda Turma, julgado em 18/08/2015)
A Lei 8.429/92 é aplicada, no que couber, ao terceiro que, mesmo não sendo
agente público, induza ou concorra para a prática de ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta.
correto:
Página
As disposições dessa lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo
agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Assim, a pessoa sem vínculo com o Poder Público jamais pode praticar um ato
de improbidade isoladamente. Obviamente, se o terceiro prejudicar o patrimônio
público isoladamente, estará sujeito às sanções civis e penais cabíveis, mas não poderá
ser penalizado com base na Lei 8.429/92.
Na prova (MPE SC) - Promotor de Justiça (MPE SC)/2019/41º, foi considerado errado:
De acordo com o art. 3ª da Lei de Improbidade Administrativa, as disposições daquela
lei são aplicáveis, no que couber, àquele que mesmo não sendo agente público, induza
ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer
forma, direta ou indireta. Assim, é viável a responsabilização exclusivamente contra
particular, sem a presença do agente no cometimento do ato, tido como ímprobo.
COMENTÁRIOS: inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente
contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo
da demanda.
Registre-se, por cautela, que aqui o raciocínio contrário não vale: embora o
particular não possa figurar sozinho no polo passivo da Ação de Improbidade, sendo
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Assim, pelo que se pode extrair do precedente criado pelas ADIs 2797 e 4870,
apenas uma Emenda à Constituição Federal poderia estabelecer foro por prerrogativa
de função para atos de improbidade.
Com efeito, na Questão de Ordem na Pet 3211/DF, foi decidido que compete
ao Supremo Tribunal Federal julgar ação de improbidade contra seus membros. (Pet
3211 QO, Min. MENEZES DIREITO, Tribunal Pleno, julgado em 13/03/2008)
SUJEITO PASSIVO
O sujeito passivo será aquele prejudicado pelo ato de improbidade. O artigo 1°
da Lei 8.429/92 aponta as entidades que, atingidas por ato de improbidade, se tornam
sujeito passivo:
Os sujeitos passivos relativos, por sua vez, estão previstos no parágrafo único e
são aquelas entidades que podem ser vítimas de improbidade apenas na “repercussão
do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos”, ou seja, apenas a parcela pública
do seu patrimônio pode ser vítima de improbidade:
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que embora a lei, nos quatro
dispositivos, tenha elencado um rol de atos de improbidade, não se trata de
enumeração taxativa, mas meramente exemplificativa. Ainda que o ato não se
enquadre em uma das hipóteses previstas expressamente nos vários incisos dos
dispositivos, poderá ocorrer improbidade sancionada pela lei, desde que enquadrada
nos caput dos artigos 9º, 10, 10-A ou 11.
No mais, como entende o STJ, ainda que não haja dano ao erário, é possível a
condenação por ato de improbidade administrativa que importe enriquecimento
ilícito (art. 9º da Lei nº 8.429/92), excluindo-se, contudo, a possibilidade de aplicação
da pena de ressarcimento ao erário. (STJ. 1ª Turma. REsp 1412214-PR, Rel Min.
Benedito Gonçalves, julgado em 8/3/2016)
Nos casos do art. 10, o agente público não necessariamente aufere vantagens
econômicas pessoais, mas causa prejuízo ao erário.
Com efeito, este novo ato de improbidade abrange apenas o tributo ISSQN,
objeto específico da LC 157/16. Assim, a concessão indevida de isenções de outras
espécies tributárias continua sendo considerada ato de improbidade que causa dano
ao erário, nos moldes do art. 10, da Lei 8.429/92, não estando abarcada na nova
espécie legislativa.
Na prova VUNESP para o cargo de Procurador do Município de São Paulo – 2014 foi
considerado correto:
Configura ato de improbidade administrativa a conduta de professor da rede pública
de ensino que, aproveitando-se dessa condição, assedie sexualmente seus alunos.
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento
ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de
ofício;
Na prova Quadrix - CRP - 17ª Região (RN) – Advogado/2018, foi considerado correto:
Segundo a Lei de improbidade administrativa, atentam contra os princípios da
Administração Pública as ações ou omissões que violem os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, tais como retardar ou deixar de
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SANÇÕES
Não custa lembrar que o mesmo ato pode ser enquadrado em mais de uma das
hipóteses apresentadas (arts. 9º, 10º, 10º-A e 11). Nesse caso, aplicam-se as sanções
previstas para a infração mais grave.
Na prova CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual (TJ BA)/2019, foi considerado errado:
De acordo com a legislação pertinente e a jurisprudência dos tribunais superiores, na
hipótese de o prefeito de determinado município desviar dolosamente recursos
públicos obtidos pelo ente municipal mediante convênio com a União, o magistrado,
em ação de improbidade administrativa, será obrigado a aplicar todas as penalidades
legalmente previstas para a conduta, submetendo-se à discricionariedade regrada
somente a dosimetria da pena.
COMENTÁRIOS: note que o magistrado pode aplicar “isolada ou cumulativamente” as
penas previstas no art. 12. Portanto, há margem de escolhas sobre quais penas serão
aplicadas em cada caso concreto.
Ressarcimento
SIM SIM NÃO SIM
ao erário
Perda da
SIM SIM SIM SIM
função pública
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Suspensão dos
De 8 a 10 anos; De 5 a 8 anos; De 5 a 8 anos; De 3 a 5 anos.
direitos
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políticos
Proibição de
contratar ou
10 anos 5 anos NÃO 3 anos
receber bene-
fícios fiscais
Fique atento que, por força do art. 20, a perda da função pública e a
suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da
sentença condenatória.
Com efeito, nas sanções que não sejam aquelas previstas no art. 20 da LIA, o
STJ entende que à sentença condenatória não será concedido efeito suspensivo
automático (art. 1.012 do CPC/2015). Esse efeito somente poderá ser atribuído em
situações excepcional, quando demonstrada a impossibilidade de dano irreparável ao
réu (REsp 1523385/PE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado
em 13/09/2016, DJe 07/10/2016).
incentivos fiscais ou creditícios não podem ser fixadas abaixo de 3 anos, considerando
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que este é o mínimo previsto no art. 12, III, da Lei nº 8.429/92. Não existe
autorização na lei para estipular sanções abaixo desse patamar. (STJ. 2ª Turma. REsp
1.582.014-CE, julgado em 7/4/2016)
Na prova CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual (TJ BA)/2019, foi considerado correto:
De acordo com a legislação pertinente e a jurisprudência dos tribunais superiores, na
hipótese de o prefeito de determinado município desviar dolosamente recursos
públicos obtidos pelo ente municipal mediante convênio com a União, ainda que o
tribunal de contas local condene o prefeito ao ressarcimento ao erário, o Poder
Judiciário também poderá condená-lo em ressarcimento ao erário em ação civil
pública por improbidade administrativa.
Na prova (MPE SC) - Promotor de Justiça (MPE SC)/2019/41º, foi considerado correto:
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A aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/1992 pode ser isolada
ou cumulativa. Porém, caracterizado o prejuízo ao erário, o ressarcimento não pode
figurar isoladamente como pena, já que não configura propriamente uma sanção.
É válido lembrar que, quando a Lei 8.429/92 fala em “função pública”, isso deve
ser interpretado de forma bem ampla, abrangendo servidores públicos estatutários,
servidores ocupantes de cargo em comissão, empregados públicos, titulares de
mandato eletivo etc.
Observe, no entanto, que o mesmo fato que ensejou a condenação judicial por
improbidade pode levar à cassação da aposentadoria, porém, na esfera administrativa,
isso por aplicação da Lei 8.112/21, veja:
RESPONSABILIDADE DO SUCESSOR
Conforme estabelece o art. 8º, o sucessor daquele que cometeu ato de
improbidade pode ser chamado a responder até o limite da herança:
Nesse sentido, o STJ afirma que, a multa civil é transmissível aos herdeiros,
"até o limite do valor da herança", somente quando houver violação aos arts. 9° e
10° da referida lei (dano ao patrimônio público ou enriquecimento ilícito), sendo
inadmissível quando a condenação se restringir ao art. 11. (STJ. RESP 1513596/MG.
25/05/2016)
I – (VETADO)
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incorreto:
Incorre em improbidade administrativa o Prefeito que aplicar os recursos obtidos
mediante outorga onerosa do direito de construir na criação em programas de
regularização fundiária.
DECLARAÇÃO DE BENS
As normas legais desta declaração de bens estão previstas no art. 13, caput e
§§, da Lei 8.429/92:
Lembre-se que este art. 13 tem aplicabilidade direta apenas na esfera federal.
Estados, Distrito Federal e municípios podem legislar sobre a matéria e também exigir
esta declaração de seus servidores (na prática, a ampla maioria dos entes federativos
tem norma idêntica ao art. 13).
INFORMAÇÕES DO PROCEDIMENTO AO MP E AO TC
Se instaurado processo administrativo, a comissão responsável deve dar
conhecimento da apuração ao Ministério Público e ao Tribunal ou Conselho de Contas,
os quais, caso queiram, podem designar representante para acompanhar o curso do
processo.
MEDIDAS CAUTELARES
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Página
Com efeito, o STJ entende que, ante sua natureza acautelatória, a medida de
indisponibilidade de bens em ação de improbidade administrativa pode ser deferida
nos autos da ação principal sem audiência da parte adversa. (STJ - 1ª Turma. AgRg no
AREsp 671281/BA, Rel. Olindo Menezes, julgado em 03/09/2015)
Indisponibilidade de bens
Nesse sentido, pode ser decretada a indisponibilidade dos bens ainda que o
acusado não esteja se desfazendo de seus bens. É desnecessária a prova de que os
réus estejam dilapidando efetivamente seus patrimônios ou de que eles estariam na
iminência de fazê-lo (prova de periculum in mora concreto). (STJ. REsp 1366721/BA,
Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 26/02/2014)
Na prova MPDFT para o cargo de Promotor de Justiça – 2011 foi considerado correto:
Admite-se a cumulação de medidas cautelares patrimoniais, evidenciando-se situação
de enriquecimento ilícito e dano ao patrimônio público. No primeiro caso, a medida de
sequestro recairá sobre o valor indevidamente agregado ao patrimônio do agente. Em
relação à reparação integral do prejuízo causado ao ente público, a garantia deverá
efetivar-se mediante a indisponibilidade de bens, podendo recair sobre qualquer bem
do agente, à semelhança da cautelar de arresto.
excepcional que pode perdurar por até 180 dias. (STJ. AgRg na SLS 001957/PB, Rel.
Página
ASPECTOS PROCESSUAIS
A ação judicial de improbidade é de rito ordinário (procedimento comum, na
linguagem no atual CPC), ou seja, seguirá os trâmites de um processo civil comum,
exceto naquilo que a lei dispuser de forma diversa.
A ação principal deve ser proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa
jurídica interessada (através das procuradorias), dentro de 30 dias da efetivação da
medida cautelar, se for o caso.
Não se assuste com esse nome, não quer dizer nada de mais, é simplesmente
uma ação tratando sobre eventuais atos de improbidade. A ação recebe esse nome
apenas porque, segunda a maior parte da doutrina, faz parte do microssistema
processual de tutela dos interesses coletivos.
Na prova Legalle - Agente Tributário (Pref Caxias do Sul)/2019, foi considerado errado:
O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará facultativamente,
como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
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errado:
Após iniciado o processo, não mais será possível o juiz extingui-lo sem julgamento do
Página
Vale destacar, ainda, que, nos termos da jurisprudência do STJ, cabe agravo de
instrumento em face de todas as decisões interlocutórias proferidas em ação por
improbidade.
Isso porque, nas ações por improbidade administrativa, o CPC aplica-se apenas
subsidiariamente, privilegiando-se as normas do Microssistema Processual Coletivo -
Lei da Ação Popular, no caso (STJ. 2ª Turma. REsp 1925492-RJ, Rel. Min. Herman
Benjamin, julgado em 04/05/2021).
Antes de o juiz receber a petição inicial, ordenará a intimação do réu para que,
no prazo de quinze dias, apresente defesa prévia, a qual poderá levar ao
indeferimento da petição inicial.
Por sua vez, o juiz tem o prazo impróprio de trinta dias para acolher ou rejeitar
a defesa prévia. Uma vez rejeitada a defesa prévia e recebida a petição inicial, cita-se o
réu para que possa contestar a ação, tendo, ainda, a possibilidade de interpor agravo
de instrumento.
Na prova (MPE GO) - Promotor de Justiça (MPE GO)/2019/60º, foi considerado errado:
O especialíssimo procedimento estabelecido na Lei n. 8.429/92, que prevê um juízo de
delibação para recebimento da petição inicial (art. 17, §§ 8º e 9º), precedido de
notificação do demandado (art. 17, § 7º), é aplicável para ações de improbidade
administrativa típicas e atípicas.
COMENTÁRIOS: A ação de improbidade típica tem por finalidade a aplicação de
sanções de natureza pessoal, possuindo caráter repressivo.
Por sua vez, a ação de improbidade atípica destina-se à responsabilização civil para
anular atos administrativos, obter o ressarcimento ou indenização correspondente.
Nesse sentido, o STJ entende que o procedimento especial previsto no art. 17 da Lei nº
8.429 somente se destina às ações típicas: “O especialíssimo
procedimento estabelecido na Lei 8.429/92, que prevê um juízo de delibação para
recebimento da petição inicial (art. 17, §§ 8º e 9º), precedido de notificação do
demandado (art. 17, § 7º), somente é aplicável para ações de improbidade
administrativa típicas”. (STJ. REsp 1163643 SP, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki,
Primeira Seção, julgado em 24/03/2010)
No mais, deve ser dada atenção ao § 3º, isso porque se a ação for ajuizada pelo
Ministério Público, a pessoa jurídica pode: (i) abster-se de contestar o pedido, (ii) atuar
ao lado do autor, tornando-se litisconsorte ativa do MP, desde que útil ao interesse
público e (iii) assumir o polo passivo da ação, e, por conseguinte, contestar o pedido.
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Por fim, um dos vetos presidenciais à Lei Anticrime é bem interessante para os
concursos de procuradorias e a atuação da Fazenda Pública. Sendo um tema com
grandes probabilidades de ser cobrado em provas mais difíceis e provas discursivas.
público e gera insegurança jurídica ao ser incongruente com o art. 17 da própria Lei de
Improbidade Administrativa, que se mantém inalterado, o qual dispõe que a ação
judicial pela prática de ato de improbidade administrativa pode ser proposta pelo
Ministério Público e/ou pessoa jurídica interessada leia-se, aqui, pessoa jurídica de
direito público vítima do ato de improbidade. Assim, excluir o ente público lesado da
possibilidade de celebração do acordo de não persecução cível representa retrocesso
da matéria, haja vista se tratar de real interessado na finalização da demanda, além
de não se apresentar harmônico com o sistema jurídico vigente.”
Ou seja, o art. 17-A foi vetado para que se possibilitasse às procuradorias dos
entes federativos (AGU, PGE’s e PGM’s) também firmarem acordo de não persecução
civil.
Assim, não apenas o Ministério Público pode fazê-lo, mas também a advocacia
pública. Vale ressaltar que o assunto não é pacífico, mas me parece a melhor
interpretação à luz do veto presidencial e sua justificativa.
PRESCRIÇÃO
Na prova CEBRASPE (CESPE) - Juiz Estadual (TJ BA)/2019, foi considerado errado:
De acordo com a legislação pertinente e a jurisprudência dos tribunais superiores, na
hipótese de o prefeito de determinado município desviar dolosamente recursos
públicos obtidos pelo ente municipal mediante convênio com a União, a ação de
improbidade administrativa prescreverá em cinco anos, contados a partir da data do
fato.
COMENTÁRIOS: no caso, aplica-se o inciso I, de modo que o prazo prescricional se
inicia no termino do mantado.
Bons estudos!
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