DISCIPLINA: Dir. Constitucional - Organização do Estado e dos Poderes.

PROF.: Odil de Lara Pinto Reissinger AULA: 04

1. Organização do Estado: Federalismo e repartição de competências. (parte 3).

Referências bibliográficas da aula:

BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de direito constitucional. 4. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 1 (recurso
online). ISBN 9786559642526.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 41. Rio de Janeiro Forense 2020 1
(recurso online) ISBN 9788530991845.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 17. São
Paulo: Saraiva Jur, 2022. 1 (recurso online). (IDP). ISBN 9786553620506.

TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 20. São Paulo: Saraiva Jur, 2022. 1 (recurso
online). ISBN 9786555596915.

ð ESTRUTURA DA DISCIPLINA:
1. Organização do Estado: Federalismo e repartição de competências.
2. Intervenção Federal e Estadual.
3. Poder Legislativo.
4. Processo Legislativo.
5. Poder Executivo.
6. Poder Judiciário.

ð ESTRUTURA NA CONSTITUIÇÃO:
Forma de Estado: Federação (Arts. 1º. e 18)
Título III – Da Organização do Estado (Arts.18 a 43)
Capítulo I - Da Organização Político-Administrativa (Arts.18 e 19)
Capítulo II – Da União (Arts.20 a 24)
Capítulo III – Dos Estados Federados (Arts.25 a 28)
Capítulo IV – Dos Municípios (Arts.29 a 31)
Capítulo V – Do Distrito Federal e dos Territórios (Arts.32 e 33)
Seção I – Do Distrito Federal (Art.32)
Seção II – Dos Territórios (Art. 33)
Título IV - Da Organização dos Poderes (Arts. 44 a 135).

1. ESTADO FEDERAL

1.4.3. Federalismo e Repartição de Competências.

O poder constituinte originário, ao adotar a opção federalista, confere aos Estados-

membros o poder de auto-organização das unidades federadas. O poder constituinte
do Estado-membro é derivado, por retirar a sua força da Constituição Federal, e não
de si próprio. A sua fonte de legitimidade é a Constituição Federal.
A previsão do poder constituinte dos Estados acha-se no art. 25 (“os Estados
organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os
princípios desta Constituição”) e no art. 11 do ADCT.
ð CF/88: Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis
que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas
por esta Constituição.
§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os
serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida
provisória para a sua regulamentação. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 5, de 1995)
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

ð STF: 1) Revela-se inconstitucional, porque ofensivo aos postulados da

Federação e da separação de poderes, o diploma legislativo estadual, que, ao
estabelecer vinculação subordinante do Estado-membro, para efeito de
reajuste da remuneração do seu funcionalismo, torna impositiva, no plano
local, a aplicação automática de índices de atualização monetária editados,
mediante regras de caráter heterônomo, pela União Federal. [AO 366, rel. min.
Celso de Mello, j. 22-4-1997, 1ª T, DJ de 8-9-2006.] = ADI 668, rel. min. Dias
Toffoli, j. 19-2-2014, P, DJE de 28-3-2014.

2) Os Estados-membros são competentes para explorar e regulamentar a

prestação de serviços de transporte intermunicipal. (...) A prestação de
transporte urbano, consubstanciando serviço público de interesse local, é
matéria albergada pela competência legislativa dos Municípios, não cabendo
aos Estados-membros dispor a seu respeito. [ADI 2.349, rel. min. Eros Grau, j.
31-8-2005, P, DJ de 14-10-2005.] = RE 549.549 AgR, rel. min. Ellen Gracie, j. 25-
11-2008, 2ª T, DJE de 19-12-2008.

3) A competência concorrente dos Estados em matéria previdenciária não

autoriza se desatendam os fundamentos básicos do sistema previdenciário, de
origem constitucional. [ADI 2.311 MC, rel. min. Néri da Silveira, j. 7-3-2002, P,
DJ de 7-6-2002.].

4) No julgamento da ADI 425, rel. min. Maurício Corrêa, DJ de 19-12-2003, o

Plenário desta Corte já havia reconhecido, por ampla maioria, a
constitucionalidade da instituição de medida provisória estadual, desde que,
primeiro, esse instrumento esteja expressamente previsto na Constituição do
Estado e, segundo, sejam observados os princípios e as limitações impostas
pelo modelo adotado pela CF, tendo em vista a necessidade da observância
simétrica do processo legislativo federal. Outros precedentes: ADI 691, rel. min.
Sepúlveda Pertence, DJ de 19-6-1992, e ADI 812 MC, rel. min. Moreira Alves,
DJ de 14-5-1993. Entendimento reforçado pela significativa indicação na CF,
quanto a essa possibilidade, no capítulo referente à organização e à regência
dos Estados, da competência desses entes da Federação para "explorar
diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na
forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação"
(art. 25, § 2º). [ADI 2.391, rel. min. Ellen Gracie, j. 16-8-2006, P, DJ de 16-3-
2007.] = ADI 425, rel. min. Maurício Corrêa, j. 4-9-2002, P, DJ de 19-12-2003.

5) O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de

um Município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de
algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções
públicas, bem como serviços supramunicipais. (...) A função pública do
saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter
natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da CF. Para
o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do
serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio
de gestão associada, empregando convênios de cooperação ou consórcios
públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei federal 11.445/2007 e o art. 241
da CF, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei
complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de
regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular
a participação de Municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a
função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às
exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e
técnica aos Municípios menos favorecidos. Repita-se que esse caráter
compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal.
O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência
de competências para o Estado. O interesse comum é muito mais que a soma
de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de
saneamento básico por apenas um Município pode colocar em risco todo o
esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a
região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à
divisão de responsabilidades entre Municípios e Estado. É necessário evitar que
o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único
ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos Municípios.
Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao
colegiado formado pelos Municípios e pelo Estado federado. A participação dos
entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir
a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação
de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região
metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que
um ente tenha predomínio absoluto. [ADI 1.842, rel. p/ o ac. min. Gilmar
Mendes, j. 6-3-2013, P, DJE de 16-9-2013.].

6) A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e

microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes,
depende, apenas, de lei complementar estadual. [ADI 1.841, rel. min. Carlos
Velloso, j. 1º-8-2002, P, DJ de 20-9-2002.] = ADI 1.842, rel. p/ o ac. min. Gilmar
Mendes, j. 6-3-2013, P, DJE de 16-9-2013.
1.4.3.1. Repartição de Competências Federativas. Critérios: Interesse Predominante.

O constituinte originário na distribuição de tarefas entre os entes da Federação,

denominada de repartição de competências federativas, adotou o critério do interesse
predominante, a predominância do interesse, o da subsidiariedade.

Deste modo, quando o interesse tiver predominância federal, nacional, a competência

será da União. No mesmo raciocínio, quando tiver predominância regional, será do
Estado, e predominância local, será de competência do município. Finalmente,
quando de interesse de todos os entes da Federação será de competência comum.
Estas competências comuns, estipuladas no artigo 23 da Constituição, objetiva a que
seja prestado um serviço de maior efetividade, pois quanto mais entes prestando o
serviço, maior será a sua efetividade.

ð CF/88: Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e
conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas
portadoras de deficiência; (Vide ADPF 672)
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico
e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios
arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de
outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à
tecnologia, à pesquisa e à inovação; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 85, de 2015)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas
formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento
alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamento básico; (Vide ADPF 672)
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo
a integração social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre
a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o
equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito
nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
ð STF: 1) Nos casos em que a dúvida sobre a competência legislativa recai sobre
norma que abrange mais de um tema, deve o intérprete acolher interpretação
que não tolha a competência que detêm os entes menores para dispor sobre
determinada matéria (presumption against preemption). Porque o federalismo
é um instrumento de descentralização política que visa realizar direitos
fundamentais, se a lei federal ou estadual claramente indicar, de forma
adequada, necessária e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluem o
poder de complementação que detêm os entes menores (clear statement rule),
é possível afastar a presunção de que, no âmbito regional, determinado tema
deve ser disciplinado pelo ente menor. Na ausência de norma federal que, de
forma nítida (clear statement rule), retire a presunção de que gozam os entes
menores para, nos assuntos de interesse comum e concorrente, exercerem
plenamente sua autonomia, detêm Estados e Municípios, nos seus respectivos
âmbitos de atuação, competência normativa. [RE 194.704, rel. p/ o ac. min.
Edson Fachin, j. 29-6-2017, P, DJE de 17-11-2017.]

ð Observação Importante: O julgado acima pelo Ministro Fachin está

supedaneado em jurisprudência norte-americana. Para melhor compreensão
destacamos outro julgado, onde explicita um pouco mais esta doutrina
americana.

ð trecho do voto do Ministro Edson Fachin na ADPF 514 (noticiada no Informativo

n. 919):
“Essa deferência ao poder legislativo assume feição especial quando o controle
de constitucionalidade é feito em face de norma produzida pelos demais entes
da federação. Ela exige que o intérprete não tolha a competência que detêm os
entes menores para dispor sobre determinada matéria. Nesse sentido, o
cânone da interpretação conforme, a que alude o e. Ministro Gilmar Mendes,
deve ser integrado pelo que, na jurisprudência norte-americana, foi chamado
de uma presunção a favor da competência dos entes menores da federação
(presumption against preemption). Assim, é preciso reconhecer, no âmbito da
repartição constitucional de competências federativas, que o Município, desde
que possua competência para matéria, detém primazia sobre os temas de
interesse local, nos termos do disposto no art. 30, I, da CRFB. De igual modo,
Estados e União detêm competência sobre os temas de seus respectivos
interesses, nos termos dos parágrafos do art. 24 da CRFB. Há, dessa forma, um
direcionamento das ações de governo do ente local para o nacional, naquilo
que José de Oliveira Baracho vislumbrou como sendo o princípio da
subsidiariedade do federalismo brasileiro: “O princípio da subsidiariedade
mantém múltiplas implicações de ordem filosófica, política, jurídica,
econômica, tanto na ordem jurídica interna, como na comunitária e
internacional. Dentro das preocupações federativas, o Governo local deve
assumir grande projeção, desde que sua efetivação, estrutura, quadros
políticos, administrativos e econômicos que se projetam na globalidade dos
entes da Federação. No exercício de suas atribuições, o governo das entidades
federativas poderá promover ações que devem, pelo menos, mitigar a
desigualdade social, criar condições de desenvolvimento e de qualidade de
 vida. A Administração pública de qualidade, comprometida com as
necessidades sociais e aberta à participação solidária da sociedade, pode
melhorar as entidades federativas e os municípios. A partir desse nível,
concretiza-se, necessariamente a efetivação dos direitos humanos. A
descentralização, nesse nível, deverá ser estímulo às liberdades, à criatividade,
às iniciativas e à vitalidade das diversas legalidades, impulsionando novo tipo
de crescimento e melhorias sociais. As burocracias centrais, de tendências
autoritárias opõem-se, muitas vezes, às medidas descentralizadoras,
contrariando as atribuições da sociedade e dos governos locais. O melhor clima
das relações entre cidadãos e autoridades deve iniciar-se nos municípios, tendo
em vista o conhecimento recíproco, facilitando o diagnóstico dos problemas
sociais e a participação motivada e responsável dos grupos sociais na solução
dos problemas, gerando confiança e credibilidade”. (BARACHO, José Alfredo de
Oliveira. Revista da Faculdade de Direito da UFMG , n. 35, 1995. p. 28-29).”

Assim evidencia-se sempre, que quando se refere à competência comum de todos os

entes federativos, está presente o princípio de que a redundância é importante para a
efetividade da prestação de serviço. Ou seja, quanto maior a quantidade de entes
federativos atuando, melhor será a prestação, a efetividade do serviço.

Queezy: 1) (EMAGIS) A respeito do cânone hermenêutico denominado

‘presumption against preemption’, observado o magistério consagrado na
doutrina constitucionalista e sua acepção adotada pelo Supremo Tribunal
Federal, marque a alternativa CORRETA.
(A) Impõe que, nos conflitos de competência entre os entes federativos, seja
dada prevalência às atribuições do ente central.
(B) Tem origem na jurisprudência norte-americana;
(C) Rechaça aquilo que, no sistema federativo brasileiro, a doutrina denomina
princípio da subsidiariedade.
(D) Considera pernicioso para o sistema democrático o direcionamento de
competências para os Municípios, posto o tradicional caráter autoritário das
oligarquias locais.
(E) Não tem relação com a sistemática de centralização e descentralização de
competências nos Estados Federados.

Análise da questão acima:

A diretriz hermenêutica em questão se aplica exatamente nos casos de
conflitos de competência entre entes federados, isto é, choque de concepções
centralizadoras com descentralizadoras, ao contrário da alternativa ‘e’.
Emana tal diretriz, conforme exposto na alternativa ‘b’, da jurisprudência
norte-americana.
Significa, a diretriz ‘presumption against preemption’, ao contrário das
alternativas ‘a’ e ‘d’, uma ‘presunção em favor da competência dos entes
menores da federação’, essa a forma de melhor atender os direitos
fundamentais e combater o autoritarismo de centralização do poder.
 Percebe-se, portanto, que referida forma de solução de conflitos tem, ao
contrário da alternativa ‘c’, íntima relação com o princípio da subsidiariedade,
clássico na doutrina constitucional brasileira.

2) É da competência exclusiva da União promover programas de construção de

moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.
Certo ou errado?

ð Observação Importante sobre Leis Complementares do parágrafo único.

O artigo 23, § único utiliza a expressão “Leis complementares”. Portanto, há a

possibilidade de uma amplitude de leis complementares sobre diversas temáticas,
assuntos, que deverão estabelecer os condicionantes, critérios de cooperação entre os
entes, visando a efetividade no desempenho de diversas tarefas.

Entretanto, mister destacar que dependendo da matéria, assunto, a Constituição

estabelece critérios norteadores comuns aos entes federativos. Veja-se o exemplo
sobre a matéria da educação:
ð Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em
regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios,
financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria
educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização
de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino
mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na
educação infantil. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de
1996)
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e médio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de
1996)
§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de forma a assegurar
a universalização, a qualidade e a equidade do ensino obrigatório. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020)
§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino
regular. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
§ 6º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão ação
redistributiva em relação a suas escolas. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 108, de 2020)
§ 7º O padrão mínimo de qualidade de que trata o § 1º deste artigo
considerará as condições adequadas de oferta e terá como referência o Custo
Aluno Qualidade (CAQ), pactuados em regime de colaboração na forma
disposta em lei complementar, conforme o parágrafo único do art. 23 desta
Constituição. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020) .
ð STF: 1) O artigo 23, parágrafo único, da Constituição Federal reservou à lei
complementar a disciplina da cooperação interfederativa, mas não veda que
União, Estados, Municípios e Distrito Federal recorram à utilização de
instrumentos negociais para a salutar racionalização e coordenação das suas
atividades, em conformidade com a perspectiva consensual e pragmática da
Administração Pública contemporânea em sua vertente gerencial. [ADI 3.499,
rel. min. Luiz Fux, j. 30-8-2019, P, DJE de 5-12-2019.].

2) Pacto federativo e repartição de competência. Piso nacional para os

professores da educação básica. (...) É constitucional a norma geral federal que
fixou o piso salarial dos professores do ensino médio com base no vencimento,
e não na remuneração global. Competência da União para dispor sobre normas
gerais relativas ao piso de vencimento dos professores da educação básica, de
modo a utilizá-lo como mecanismo de fomento ao sistema educacional e de
valorização profissional, e não apenas como instrumento de proteção mínima
ao trabalhador. É constitucional a norma geral federal que reserva o percentual
mínimo de 1/3 da carga horária dos docentes da educação básica para
dedicação às atividades extraclasse. [ADI 4.167, rel. min. Joaquim Barbosa, j.
27-4-2011, P, DJE de 24-8-2011.] Vide ADI 4.167 ED-AgR, rel. min. Joaquim
Barbosa, j. 27-2-2013, P, DJE de 9-10-2013.

3) Teses: 1. É constitucional a norma estadual que assegura, no âmbito da

educação superior: (i) a livre criação e a auto-organização de centros e
diretórios acadêmicos, (ii) seu funcionamento no espaço físico da faculdade,
(iii) a livre circulação das ideias por eles produzidas, (iv) o acesso dos seus
membros às salas de aula e (v) a participação em órgãos colegiados, em
observância aos mandamentos constitucionais da liberdade de associação
(CF/1988, art. 5º, XVII), da promoção de uma educação plena e capacitadora
para o exercício da cidadania (CF/1988, art. 205) e da gestão democrática da
educação (CF/1988, art. 206, VI). 2. Entretanto, a norma não se aplica às
instituições federais e particulares de ensino superior, em vista de integrarem o
sistema federal (arts. 209 e 211, CF c/c os arts. 16 e 17 da Lei 9.394/1996). [ADI
3.757, rel. min. Dias Toffoli, j. 17-10-2018, P, DJE de 27-4-2020.].

4) Os Municípios – que atuarão, prioritariamente, no ensino fundamental e na

educação infantil (CF, art. 211, § 2º) – não poderão demitir-se do mandato
constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi outorgado pelo art. 208,
IV, da Lei Fundamental da República e que representa fator de limitação da
discricionariedade político-administrativa dos entes municipais, cujas opções,
tratando-se do atendimento das crianças em creche (CF, art. 208, IV), não
podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juízo de simples
conveniência ou de mera oportunidade, a eficácia desse direito básico de
índole social. [RE 436.996 AgR, rel. min. Celso de Mello, j. 22-11-2005, 2ª T, DJ
de 3-2-2006.] = RE 582.825, rel. min. Ayres Britto, j. 22-3-2012, dec.
monocrática, DJE de 17-4-2012.
5) Criação de unidades de ensino técnico pela União. Cooperação com Estados,
Distrito Federal e Municípios. (...) Não há inconstitucionalidade no atual § 7º do
art. 3º da Lei 8.948/1994 (correspondente ao antigo § 6º), que autoriza a União
‘a realizar investimentos em obras e equipamentos, mediante repasses
financeiros, para os fins mencionados no parágrafo anterior (...)’. A
Constituição não impõe que o custeio dos serviços de educação profissional
provenha exclusivamente do orçamento federal. Em realidade, estabelece que
o ensino médio – do qual o ensino técnico é um exemplo – é de atuação
prioritária dos Estados e do Distrito Federal (art. 211, § 3º). Além disso, o
dispositivo impugnado não exime a União do dever de prestar assistência
técnica aos entes locais. Na verdade, apenas silencia quanto à matéria. Esta
Corte já reconheceu que o fato de uma lei federal gerar maior dispêndio para
Estados e Municípios em matéria de educação não implica, automaticamente,
violação à autonomia desses entes políticos (ADI 4.167, Rel. Min. Joaquim
Barbosa). Na presente ação, há, ainda, um elemento adicional que preserva o
pacto federativo: a manutenção e gestão dos novos estabelecimentos de
ensino criados pela União somente ficarão a cargo dos entes federados
menores que manifestarem o seu consentimento. (...) fixação da seguinte tese:
‘É constitucional lei federal que autoriza a União a compartilhar o
financiamento de unidades de ensino técnico por ela instituídas com Estados,
Distrito Federal e Municípios’. [ADI 1.629, rel. min. Roberto Barroso, j. 23-8-
2019, P, DJE de 6-9-2019.].