Capítulo 1

» Los problemas
estructurales de la
economía argentina

Delinear un modelo posible para el futuro de la Argentina verdadera-

mente sostenible alrededor del cual fundar un pacto hacia el desarrollo,
nos invita a repensar las distintas experiencias productivas que atravesó
el país en su historia reciente, las diferentes visiones sobre el desarro-
llo que las impulsaron y someterlas a debate para identificar rupturas y
continuidades.
Hay un dato de la realidad económica argentina que es incontrastable:
el perfil industrialista que en algún momento animó las concepciones
más dinámicas acerca del modelo de desarrollo fue perdiendo terreno,
asediado por condicionamientos externos y por una larga deriva de des-
encuentros políticos e ideológicos.
La curva de la llamada desindustrialización en la Argentina del último
medio siglo no fue un proceso continuo ni homogéneo. Por el contrario,
esa línea de tiempo presenta distintas fases, vinculadas a la implemen-
tación de políticas de naturaleza dispar, que alternativamente operaron
como motor del desarrollo o tendieron a obturarlo.
En rigor, la evolución histórica del crecimiento de la economía argen-
tina exhibe un comportamiento pendular, con una pronunciada volati-
lidad, caracterizado por la intermitencia de ciclos relativamente breves
16 Capítulo 1

de expansión interrumpidos por períodos recesivos, a los que sigue una

fase de recuperación, luego otra caída, constituyendo así un patrón de
crecimiento problemático.
La teoría económica acuñó algunas categorías para describir esta fluc-
tuación de la evolución del producto bruto: se habla de “crecimiento es-
pasmódico” o bien de una economía de “stop & go”.
La misma naturaleza cíclica de la economía ha experimentado la pro-
ducción industrial, con un agravante: a lo largo de las últimas décadas,
la industria fue perdiendo progresivamente peso en la estructura pro-
ductiva argentina.
¿Es la industria un actor relevante para el desarrollo de un país? En
principio, son las naciones que apostaron a la industria las que alcan-
zaron más altos niveles de desarrollo y bienestar. En un país como la
Argentina, sin embargo, naturalmente fecundo en materias primas, la
argumentación exige considerar otras variables.
En efecto, es en la industria donde aparece todo un conjunto de bene-
ficios usualmente descriptos como externalidades del proceso produc-
tivo que impactan en toda la sociedad: la generación de valor agregado
permite desarrollar economías de escala, vertebrar encadenamientos
productivos, introducir cambios tecnológicos, difundir procesos de in-
novación, formar una fuerza de trabajo calificada, pagar mejores sala-
rios, etcétera.

>> Evolución comparada PIB per cápita

del PBI y el PBI industrial Industria per cápita

en Argentina Base: 1974 = 100

160
140
120
100
80
60
40
1965

1969

1973

1977

1981

1985

1989

1993

1997

2001

2005

2009

2013

2017

2021

Fuente: Banco Mundial

 Los problemas estructurales de la economía argentina 17

Desde hace décadas, el debate sobre los modelos de desarrollo para

la Argentina quedó anclado en dos paradigmas bien diferenciados. En
términos muy esquemáticos, uno de esos paradigmas apuesta a un cre-
cimiento traccionado por la demanda externa vía aumento de las expor-
taciones, y el otro pone el énfasis en la consolidación de un fuerte mer-
cado interno.
Este disenso constitutivo de la economía argentina ha encarnado en
distintas visiones, desde el enfoque autárquico que postula un desarro-
llo con escasa inserción en el mercado internacional hasta las propues-
tas que apuestan a la exportación de materias primas como único vector
de la demanda y rechazan la intervención del Estado a través de políti-
cas de promoción industrial. A mitad de camino entre ambas miradas,
las concepciones llamadas neoestructuralistas ven en la explotación de
recursos naturales un vehículo para el fortalecimiento de un desarrollo
industrial autónomo.
En la Argentina los ciclos cortos de expansión y caída de la actividad
industrial coinciden básicamente con las distintas etapas políticas que
ha vivido el país, y reflejan la tensión irresuelta entre modelos de desa-
rrollo que resultan muchas veces antagónicos.
Potenciado inicialmente por el proceso de industrialización por susti-
tución de importaciones que había comenzado ya en la primera mitad
del siglo XX, el crecimiento posterior del sector industrial argentino fue
significativo y, pese al obstáculo de los primeros síntomas del “stop &
go”, relativamente constante hasta mediados de los años ‘70.
Desde entonces, las cifras de la economía nacional se han ido cons-
truyendo al ritmo de dos tipos de desequilibrio, el externo y el interno,
que sobrevienen a lo largo de la historia reciente de un modo recurren-
te. Más allá de las decisiones concretas tomadas por gobiernos con im-
prontas muy disímiles, existen algunas variables que permiten describir
el complejo escenario de los problemas estructurales de la economía ar-
gentina y las razones de este patrón de crecimiento caracterizado como
espasmódico.
Ya desde los años ’60, cada fase de crecimiento de la economía argen-
tina estuvo acompañada por un considerable incremento en los niveles
de empleo y en el poder adquisitivo de los salarios, y por una progresi-
18 Capítulo 1

va redistribución del ingreso. Sin embargo, tras lograr afianzar un cierto

equilibrio social interno, cada una de esas etapas avanzó inexorable-
mente, por distintas razones, hacia una crisis en la balanza de pagos.
En la etapa siguiente, resuelto el desequilibrio externo, generalmente a
través de una devaluación de la moneda, sobrevino una recesión, el de-
terioro de los salarios y la caída de la participación de trabajadoras/es en
el ingreso, agravando la crisis social, incurriendo así en un desequilibrio
interno.
Cuando la dictadura cívico militar de 1976-1983 desarticuló las políti-
cas de promoción industrial, junto a una amplia apertura comercial, la
caída generalizada del producto industrial fue acompañada por un pro-
fundo proceso de deterioro y fragmentación del sector. En simultáneo, la
creciente financiarización de la economía clausuró las vías de moderni-
zación y expansión industrial, iniciándose un ciclo de endeudamiento,
especulación y fuga de capitales.
Esto condujo en los ’80 a un estancamiento del producto bruto en su
conjunto, que relegó el desarrollo industrial a un segundo plano por de-
trás del cumplimiento de los compromisos financieros, configurando
para la inversión industrial una “década perdida” de atraso tecnológico y
debilitamiento de capacidades. La dinámica de los desequilibrios sumó
entonces un componente crucial: la etapa recesiva disminuía la necesi-
dad de divisas para importaciones, que empezaron a ser requeridas para
el pago de deuda, además de convertirse en el eje de nuevos patrones de
atesoramiento y de constitución de activos en el exterior.
Ese esquema, que iba a reproducirse con mayor vigor en los años ’90,
terminó de perfilar un problema de difícil solución para la lógica cíclica
de “stop and go” que caracteriza a la economía argentina. El endeuda-
miento prolongó los desequilibrios, generando un ciclo más largo en el
“go”, pero una crisis más abrupta en el “stop”, con daños económicos y
sociales de magnitudes nunca vistas.
El estancamiento de la industria fue el otro componente característi-
co del período de la llamada convertibilidad, con la modernización de
algunos sectores impulsados por la inversión extranjera directa o de
empresas de gran capital consolidadas durante el período previo y, en
paralelo, el desplazamiento o desaparición de muchos otros sectores,
 Los problemas estructurales de la economía argentina 19

configurando la heterogeneidad estructural que caracteriza a la indus-

tria argentina en la actualidad.
Durante la primera década del siglo XXI volvió a recrearse un modelo
de perfil desarrollista, que alentó la inversión en industrias estratégicas
en el marco de un fuerte crecimiento del producto bruto. Las políticas de
promoción desplegadas en el período generaron un escenario de reac-
tivación industrial.
Una política macroeconómica expansiva, un tipo de cambio competi-
tivo y una apuesta por el mercado interno apuntalada en el gasto públi-
co y sustantivas mejoras salariales abonaron un nuevo impulso para el
desarrollo industrial pero no bastaron para transformar las condiciones
estructurales que habían dejado los ciclos previos. A su vez, la escasez de
divisas para importar bienes de producción desembocó en otro “estran-
gulamiento externo” de las perspectivas de crecimiento.
Ya hacia fines de la década del ´20, nuevos mecanismos de apertura
comercial y financiarización de la economía inauguraron otra crisis, aún
más profunda, ligada a altos niveles de endeudamiento. Condicionada
en los últimos años por la pandemia, por un ciclo ascendente de conflic-
tividad a nivel internacional que tensionó relaciones y potenció la incer-

>>
Desequilibrios “gemelos”

Stop & go clásico El crecimiento choca con el desequilibrio externo.

La fase recesiva genera un desequilibrio interno.

Efecto de la La fase recesiva no necesariamente resuelve el

financierización desequilibrio externo.

Efecto de la El crecimiento no necesariamente resuelve el

desindustrialización desequilibrio interno.
20 Capítulo 1

tidumbre y, casi de inmediato, por la peor sequía en más de medio siglo,

la coyuntura dejó de ser solamente recesiva.
La financiarización de la economía y el endeudamiento no hicieron
sino profundizar esta problemática, reduciendo las posibilidades de un
equilibrio externo compatible con una política de expansión industrial.
Sistemáticamente, la nula vinculación de estos mecanismos especulati-
vos con la inversión productiva generó una fuerte desconexión entre la
industria y las fuentes de financiamiento.
Esta lógica de expansión y retroceso sistémicos no es gratuita para la
capacidad productiva del país. Cada episodio recesivo tiene costos en
términos de pérdida de empresas, de recursos laborales, de integración
del entramado productivo. La reactivación, cuando llega, arranca varios
casilleros más atrás; la capacidad de la industria para generar empleo
de calidad se ha deteriorado y no necesariamente la nueva fase de creci-
miento supone mayor productividad ni mejores salarios.
Durante el último medio siglo, cancelada por regímenes autoritarios
o acorralada por los desequilibrios macroeconómicos, la política no lo-
gró construir un pacto duradero que permitiera hacer las cosas de otra
manera.
Probablemente haya que retroceder varias décadas para hallar en la
historia reciente de la Argentina una coyuntura en la que este tipo de
pactos fueran posibles.
El Consejo Federal de Inversiones fue creado en 1959 en el marco de
un consenso relativamente sólido respecto de las concepciones sobre
el desarrollo y los vectores que lo hacen posible. Era un momento bi-
sagra del proceso de desarrollo de la Argentina, que permitía expresar,
más allá de la endeblez de una democracia condicionada, una estrategia
relativamente concertada: una macroeconomía expansiva, con salarios
reales crecientes y un mercado interno dinamizado por el gasto público,
y una decidida política industrial, fundacional en muchos aspectos, con
fuertes incentivos para sectores clave, algunos de ellos liderados por em-
presas públicas.
Hubo entonces en la Argentina un pacto para impulsar el desarrollo
del país. En algún momento, ese pacto se rompió.
A partir de 1976 y a raíz de las políticas implementadas en ese y otros
 Los problemas estructurales de la economía argentina 21

períodos de la historia reciente, la Argentina perdió la capacidad de res-

ponder simultáneamente a ambos desequilibrios. Por el contrario, la
crisis en la balanza de pagos y la crisis social navegan juntas. Y la fuerte
presión sobre el mercado cambiario, alentada por los desafíos de la deu-
da, consolida una situación de desequilibrios permanentes, externo e
interno.
Como consecuencia de estas marchas y contramarchas, además, la Ar-
gentina tiene un aparato industrial heterogéneo y desestructurado, que
no sólo registra altas tasas de concentración y transnacionalización, sino
que también ha retrocedido en un sentido transversal, perdiendo im-
portantes eslabonamientos que tendían a vertebrar la producción local.
Las restricciones, entonces, son enormes. Y la crudeza del diagnóstico
pone en evidencia la magnitud del desafío: cómo reconstruir una polí-

UN ACUERDO FUNDACIONAL

El 14 de agosto de 1958, la Primera Conferencia Nacional de Go-

bernadores, reunida en la ciudad de Buenos Aires durante la pre-
sidencia de Arturo Frondizi, decidió impulsar la creación del
Consejo Federal de Inversiones, que se concretó un año más tar-
de, el 29 de agosto de 1959, cuando los ministros de Hacienda de
todas las provincias aprobaron la Carta de Constitución del CFI.
Aquellas jornadas fundacionales, que pusieron de manifiesto los
valores federales y solidarios que rigen desde entonces la tarea de
nuestro organismo en pos de un crecimiento armónico e integrado
de la Argentina, se inscribían en una vocación compartida por todos
los mandatarios provinciales firmantes. Existía un fuerte consenso
acerca de un modelo de desarrollo que llevara el bienestar a cada
rincón del país.
El escenario actual exige revalidar acuerdos, un pacto hacia el de-
sarrollo que, promoviendo los principios del federalismo, y asentado
en el fortalecimiento de las economías regionales, permita construir
la Argentina del futuro.
22 Capítulo 1

tica productiva que asegure un piso de bienestar para todas y todos los
argentinos.
Pero si el diagnóstico es severo, el instrumental disponible para rever-
tirlo sigue estando al alcance de la mano.
Las ventajas naturales de nuestro país para producir alimentos, sus ex-
traordinarios recursos mineros e hidrocarburíferos, las energías limpias
que puede proveer su geografía, las numerosas empresas industriales
que se insertan internacionalmente con productos diferenciados o de
alto valor agregado, como satélites o reactores nucleares, y la capacidad
de la Argentina en términos de recursos humanos, volcada a la innova-
ción en biotecnología y en muchos otros ámbitos de la economía del co-
nocimiento, constituyen un capital que no puede ser desaprovechado.
Toda esa potencialidad está intacta.
Discutir y elaborar un nuevo modelo de desarrollo para el país, susten-
table, inclusivo y duradero, es posible. La vocación y el esfuerzo de una
nueva generación de líderes deben enfocarse en esa dirección.