Dissertação Mestrado - PPP
Dissertação Mestrado - PPP
Dissertação Mestrado - PPP
Parcerias Pblico-Privadas
Anlise do Custo-Benefcio
Setbal, 2014
DEDICATRIA
Dedico este trabalho a todas a pessoas que acreditam nos seus sonhos, e que os concretizam.
ii
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, Prof. Doutor Rui Rita, pela disponibilidade, ateno dispensada e
profissionalismo.
Aos meus Pais, Edviges e Antnio.
s minhas amigas, Isabel Robalo, Patrcia Roque, Sandra Cerqueira, Isabel Oliveira e Ana
Campio, e ao meu amigo Antnio Jorge, pelo apoio, amizade e motivao.
Ao Rui Miranda, meu colega de Mestrado e agora meu companheiro de vida.
A todos os outros que, direta ou indiretamente, me ajudaram a atingir este objetivo.
Obrigada
iii
NDICE
DEDICATRIA .................................................................................................................................... ii
AGRADECIMENTOS ......................................................................................................................... iii
NDICE ............................................................................................................................................... iv
FIGURAS .............................................................................................................................................v
GRAFICOS ..........................................................................................................................................v
QUADROS ..........................................................................................................................................v
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS ............................................................................................. vi
RESUMO ........................................................................................................................................... vii
ABSTRACT ...................................................................................................................................... viii
CAPTULO I INTRODUO ........................................................................................................... 1
CAPITULO II ENQUADRAMENTO TERICO AS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS ................ 4
2.1 CONCEITO E OBJECTIVOS DO MODELO DE PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS.......... 4
2.2 TIPOS E MODELOS .............................................................................................................. 9
2.2.1 Project Finance ............................................................................................................. 11
2.3 PARTILHA DO RISCO......................................................................................................... 14
2.4 VANTAGENS E DESVANTAGENS DAS PPP .................................................................... 17
CAPITULO III - A EVOLUO HISTRICA E A IMPORTNCIA DAS PARCERIAS PBLICOPRIVADAS PARA AS ECONOMIAS MUNDIAIS ............................................................................. 21
3.1 ENQUADRAMENTO HISTRICO ...................................................................................... 21
3.2 EXPERINCIA INTERNACIONAL....................................................................................... 22
3.3 EXPERINCIA EM PORTUGAL.......................................................................................... 25
CAPITULO IV PARCERIAS PUBLICO PRIVADAS, ANLISE DE CUSTO BENEFICO NO
SETOR DOS TRANSPORTES ........................................................................................................ 29
4.1 METODOLOGIA E AMOSTRA ............................................................................................ 30
4.2 ANLISE DAS PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS PORTUGUESAS NO SETOR
RODOVIRIO E FERROVIRIO .................................................................................................. 31
4.2.1 Setor Rodovirio ............................................................................................................ 36
4.2.2 - Setor Ferrovirio ............................................................................................................ 45
CAPITULO VI CONCLUSES, LIMITAES DO ESTUDO E LINHAS DE INVESTIGAO
FUTURAS......................................................................................................................................... 49
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 54
NETGRAFIA ..................................................................................................................................... 59
iv
FIGURAS
Figura 1 - A estrutura de uma PPP.................................................................................................. 10
Figura 2 Mapa de Autoestradas de Portugal ................................................................................ 38
GRAFICOS
Grfico 1 Investimento Global em Project Finance ...................................................................... 23
Grfico 2 Volume e Nmero de Projetos Europeus entre 2003 - 2012 ........................................ 24
Grfico 3 - Contratos de Parcerias Pblico-Privada - Europa ......................................................... 26
Grfico 4 - Parcerias Pblico-Privadas em Portugal ....................................................................... 31
Grfico 5 - Evoluo do Investimento Acumulado .......................................................................... 33
Grfico 6 - Repartio do Investimento acumulado em regime de PPP por setor .......................... 33
Grfico 7 - Peso dos Encargos Brutos com PPP no PIB ................................................................ 34
Grfico 8 - Valor Atualizado dos Encargos Brutos com PPP 2012 2040 ..................................... 35
Grfico 9 - Evoluo das Receitas Trimenstrais no Setor Rodovirio em 2013 ............................. 43
Grfico 10 Evoluo dos Fluxos Financeiros Futuros/ Concesses Rodovirias ........................ 44
Grfico 11 - Evoluo dos Encargos por Trimestre das Atuais Concesses Ferrovirias .............. 47
QUADROS
Quadro 1 - Diferenas entre a Contratao Tradicional e as PPP .................................................... 8
Quadro 2 - Modelos de Parcerias Pblico Privadas ........................................................................ 11
Quadro 3 Riscos das PPP e Estratgias de Mitigao.................................................................. 15
Quadro 4 Potenciais Benefcios e Potencias Desvantagens das PPP ........................................ 20
Quadro 5 Universo PPP em Portugal ........................................................................................... 27
Quadro 6 - Contratos de Concesso Estabelecidos: Rodovias ...................................................... 37
Quadro 7 Nvel de Cobertura de Encargos 2012 ......................................................................... 41
Quadro 8 Proveitos por Concesso e por Trimestre em 2013 ..................................................... 43
Quadro 9 - Valor atualizado dos Fluxos Futuros para o Setor das Rodovias.................................. 44
Quadro 10 - Contratos de Concesso Estabelecidos: Ferrovias .................................................... 45
Quadro 11 Concesses de Transportes Ferrovirios................................................................... 46
Quadro 12 - Encargos Lquidos por Concesso Ferroviria e por Trimestre em 2013................... 48
Assembleia da Repblica
CMA
DGFT
Ex-SCUT
EP
Estradas de Portugal, SA
IFM
IISD
IMT
IMTT
METP
MT
Memorando Troika
NPM
OCDE
OE
Oramento de Estado
PEDIP
PFI
PBI
POE
PWC
PPP
SIRESP
SCUT
SPV
REFER
TC
Tribunal de Contas
UE
Unio Europeia
UTAP
WACC
vi
RESUMO
Motivada pela escassez de recursos financeiros por parte das entidades pblicas, hoje em
dia prtica governamental a utilizao de Parcerias Pblico-Privadas para a realizao de
projetos de infraestruturas. Encontramos a aplicao deste modelo nos setores Rodovirio,
Ferrovirio, Energtico, Porturio, Sade e Segurana.
A anlise da literatura referente s Parcerias Pblico-Privadas Rodovirias estabelece um
conjunto diferenciado de motivaes que esto na gnese da utilizao deste meio de
financiamento de projetos em infraestruturas e servios pblicos. A mesma literatura tambm
apresenta um conjunto de princpios de devero se seguidos na utilizao deste tipo de parcerias
para que as mesmas produzam o sucesso desejado.
Esta temtica est em ampla discusso nas diversas reas da sociedade, em particular,
discute-se e procura-se avaliar e contrapor benefcios associados a esta forma de realizao de
investimentos pblicos, aos custos que a mesma fez emergir e que tem revelado um significativo
impacto sobre as finanas pblicas portugueses. Portugal constitui, a nvel internacional, uma
referncia ao nvel da utilizao das Parcerias Pblico-Privadas pelo volume de investimento
registado em funo do PIB.
Esta dissertao tem como objetivo contribuir para uma clarificao dos prs e contras
associados a esta ferramenta, atravs da realizao de um estudo emprico sobre as Parcerias
Pblico Privadas Rodovirias e Ferrovirias do setor dos transportes em Portugal. Pretendeu-se
responder questo do reconhecimento e mitigao dos riscos intrnsecos associados a estes
projetos e a desvendar se existe relao de custo-benefcio associado s Parcerias PblicoPrivadas no Setor dos Transportes em Portugal.
As concluses evidenciam que as Parcerias Pblico-Privadas fizeram emergir um conjunto
de benefcios para a economia nacional, mas tambm um conjunto de encargos adicionais que
tm penalizado as contas pblicas. Estes encargos so apontados como fator de insucesso da
utilizao deste tipo de parcerias. Contudo, tambm se conclui que o no cumprimento, a nvel
nacional, de alguns pressupostos, regras, princpios chave associados e fulcrais ao sucesso da
utilizao deste tipo de parceria, conduziu a alguns efeitos nefastos que se apresentam na
discusso pblica nacional.
vii
ABSTRACT
Motivated by the lack of financial resources by public entities, today is government practice to
use public-private partnerships for the realization of infrastructure projects. We found the
application of this model in sectors Road, Rail, Energy, Port, Health and Safety.
The literature relating to Public-Private Partnerships Road provides a differentiated set of
motivations that are at the root of using this means of financing projects in infrastructure and public
services. The same literature also presents a set of principles should be followed in the use of such
partnerships so that they produce the desired success.
This issue is broad discussion in all areas of society, in particular, discusses and seeks to
assess and counteract benefits associated with this embodiment of public investment to the costs
that it did emerge and which has shown a significant impact on the Portuguese public finances.
Portugal is, at international level, a reference level for the use of PPPs by the volume of investment
registered by PIB.
This dissertation aims to contribute to a clarification of the pros and cons associated with this
tool, by conducting an empirical study on the Public Private Partnership Road and Railway of the
transport sector in Portugal. It is intended to answer the question of recognition and mitigation of
inherent risks associated with these projects and to uncover whether there is cost-benefit ratio
associated with the Public-Private Partnerships in the Transport Sector in Portugal.
The findings show that the Public-Private Partnerships did emerge a number of benefits to
the national economy, but also a set of additional charges that have penalized the public accounts.
These charges are mentioned as factor of failure in this type of partnerships. However, it also
follows that the non-compliance at the national level, some assumptions, rules, principles
associated key and key to success in this type of partnership, led to some adverse effects that arise
in national public discussion.
viii
CAPTULO I INTRODUO
So atribuies do Estado, entre outras funes, o fornecimento aos cidados de servios
pblicos, sade, educao, assistncia social, etc., bem como a construo de infraestruturas
bsicas, por exemplo, estradas, pontes, ferrovias. Estes servios, providenciados pelo Estado,
residem do facto de no serem rentveis do ponto de vista financeiro, mas as externalidades
positivas que estes projetos geram proporcionam a sua execuo, so designados por falhas de
2
mercado . Aos projetos pblicos retiram-se outras vantagens que no o lucro ou o valor financeiro
que geram. Refletem benefcios de ordem social, como a melhoria das condies de sade das
populaes, a reduo do ndice de alfabetizao, a diminuio de sinistralidade, a melhor
acessibilidade entre localidades. Ainda que esteja subjacente o valor econmico, este no
necessariamente expresso em moeda e nem em receitas diretamente geradas por estes projetos.
O investimento e a prestao de servios pblicos so cruciais para o desenvolvimento
econmico, o bem-estar, a qualidade de vida e a correo de desigualdades, quer sociais, quer
regionais (Nisar, 2007; Satish e Shah, 2009 e Sarmento, 2013);
As parcerias com o setor privado, para prestaes de servios e construo, bem como para
o financiamento e manuteno destas infraestruturas, esto associadas emergncia da new
3
public management , enquanto nova conceo de governao. O Estado redefiniu as suas funes
e tarefas administrativas, reforando ao mesmo tempo o seu poder pblico nas funes de
soberania, na regulao e superviso de mercado. Assistindo-se a uma separao das funes de
definio de polticas e das funes de prestao de servios, situando-se as ltimas, no s na
esfera pblica, mas tambm na esfera privada, com um de acrscimo de concorrncia essencial
para uma maior eficincia (Scott, 2009).
A situao de crise econmica e financeira, que Portugal tem vindo a atravessar nos ltimos
anos, fez emergir diversos constrangimentos nas finanas pblicas do Estado Portugus criando
grandes dificuldades de financiamento e sustentao do investimento pblico em infraestruturas
essenciais. Para enfrentar estes constrangimentos houve a necessidade de recorrer a
instrumentos de financiamento alternativos aos mtodos tradicionais (Administrao Pblica
suporta todo o financiamento do investimento inicial).
Devido ao considervel volume de investimentos nacionais realizados nos ltimos anos, o
recurso s Parceria Pblico-Privadas (de agora em diante designadas por PPP) foi considerado e
adotado na maioria dos grandes projetos desenvolvidos e que se prev desenvolver em Portugal
durante as prximas dcadas (Tribunal de Contas, 2008). Estes projetos tm sido desenvolvidos
Externalidades: Efeitos positivos/negativos exteriores ao projeto (por exemplo: ambientais, sociais, econmicos, etc.).
As falhas de mercado, so fenomenos que impedem que a economia alcance um estado de bem estar social atravs do
livre mercado, sem interferncia do governo. A interveno governamental ocorre quando o mercado livre no eficiente.
3
O conceito da nova gesto pblica ou a new public management (de agora em diante designadas por NPM) pode
contribuir com a formulao, a implementao e aplicao de novas polticas de gesto. A NPM pressupe aplicar na
gesto pblica os modelos de gesto originalmente da iniciativa privada e os conceitos de administrao estratgica
focada nos pressupostos dos negcios empresariais e nos conceitos de empreendedorismo.
2
numa grande diversidade de setores de atividade, como por exemplo, os setores rodovirio,
ferrovirio, sade, segurana, porturio e energtico.
A escolha pela construo de infraestruturas ou o desenvolvimento de servios pblicos em
regime de PPP deve ter em considerao alguns aspetos chave por forma a garantir o sucesso
das mesmas, quer para o concedente (parceiro pblico), quer para o parceiro privado.
Se atravs de uma PPP, o investimento representar um esforo financeiro inferior para o
parceiro pblico, relativamente implementao do projeto atravs do mtodo tradicional, fica
comprovada a existncia de Value for Money, logo o sucesso do negcio. O Value for Money um
elemento-chave no sistema operacional PPP, as iniciativas e as ferramentas apropriadas de
configurao devem ser usadas para alcan-lo (Torres e Acerete, 2003).
O modelo de PPP no deve ser visto como a opo mais fcil para conseguir a construo
da infraestrutura e/ou servio, de um determinado projeto, mas deve ser entendido como um meio
alternativo de realizao de investimentos que de outra forma a Administrao Pblica no
conseguiria realizar. Neste sentido, a PPP nunca dever ser considerada uma opo de realizao
de um investimento, unicamente, por dificuldade ou impossibilidade de financiamento do parceiro
pblico. As PPP podem trazer valor acrescentado ao serem utilizadas como meio de alavancagem
de desenvolvimento de um pas (Sarmento, 2013).
Ham e Koppenjan (2001), Monteiro (2005) e Tati (2005, citado por Arajo e Silvestre, 2014),
referem que, teoricamente, as PPP surgem como uma soluo para aumentar a eficincia e a
qualidade, dos servios e infraestruturas, obtendo simultaneamente, custos de produo mais
baixos, devido ao envolvimento do setor privado na prestao de servios pblicos. Baseados na
crena de que existem benefcios reais e melhoria na eficincia e eficcia e qualidade dos servios
(Verma, 2010). No entanto, o crescente nmero de equipamentos que esto a ser construdos em
todo o mundo sob forma de contratos PPP levanta algumas questes tericas e problemas
prticos, relacionados com a relao entre o setor pblico e o setor privado, nomeadamente, no
que se refere transferncia de risco entre as partes, qualidade dos servios, eficincia decorrente
da competio entre os agentes e o processo de negociao e superviso dos acordos
estabelecidos.
O interesse na temtica da PPP prende-se com a sua atualidade, mediatismo e a
necessidade de esclarecimento sobre os motivos de utilizao deste modelo e os seus efeitos na
situao econmica do pas. Nos ltimos anos, esta temtica tem sido questo pertinente e
amplamente debatida ao nvel das suas contingncias e relacionamento com a situao das
finanas pblicas, sendo-lhe mesmo atribudo, na discusso pblica e meditica, eventuais efeitos
negativos sobre os sucessivos oramentos de estado. Nesta linha de observao importa
compreender e conhecer os motivos que levam os parceiros pblicos deciso de lanamento de
PPP, as propostas de valor gerado por este modelo de financiamento e de que forma so
distribudos os riscos, inerentes ao projeto.
O objetivo deste trabalho de investigao consiste na anlise, numa tica custo versus
benefcio, da utilizao das PPP como instrumento de financiamento de investimentos relevantes
Troika comisso que acompanha a poltica de controlo da dvida pblica que integra membros das seguintes instituies:
Unio Europeia, Banco Central Europeu e do Fundo Monetrio Internacional.
eficcia do investimento. O setor pblico investe atravs de PPP proporcionando bem-estar social,
enquanto o setor privado participa para fins comerciais. Assim, os investimentos em PPP so uma
combinao de dois objetivos: social e comercial (Filipkowska e Trojanowski, 2012)
A mobilizao de recursos financeiros e a experimentao de novos mtodos de
combinao das finanas pblicas e privadas criam novos instrumentos de investimento
financeiros inovadores, nomeadamente, atravs de parcerias entre os sectores pblicos e privados
de relevante importncia porque contribuem para o crescimento econmico sustentado e para
sustentabilidade das finanas pblicas (Zaharionaie, 2012).
Nas diversas definies de PPP presentes na literatura financeira emerge como ponto
comum a todas, a existncia de um contrato entre o parceiro pblico e o parceiro privado. O setor
privado presta um servio, obedecendo a um conjunto de requisitos impostos pelo contrato, pelo
qual remunerado pela entidade pblica contratante. O estado designado por concedente e o
privado por concessionrio (Sarmento, 2013)
Arajo e Silvestre (2014) procuraram compilar as diversas definies de PPP atravs de
palavras-chave: cooperao, existncia de benefcios mtuos, transferncia e partilha de
responsabilidades e riscos financeiros, durabilidade da relao. A cooperao entre entidades
pblicas e privadas, que tm um objetivo comum, e que esto dispostas a partilhar os riscos e
responsabilidades na produo e prestao de servios pblicos a longo prazo (NavarroEspigares e Martn-Segura, 2011 e Pomeroy, 1998, citados por Arajo e Silvestre, 2014:573).
A cooperao sugere da ajuda entre os intervenientes, entidades pblicas, aqueles que
definem o que precisa de ser feito, atravs de especificidade e objetivo, e as entidades privadas,
tornando-se estas responsveis pelo fornecimento de servios pblicos. Analisando continuamente
todas as fases do processo para que sejam bem executadas. Esta realidade s acontece quando
existir acordo real, e essa cooperao rena habilidades tcnicas, financiamento e recursos
materiais de ambos os parceiros (Ham e Koppenjam, 2001:601). necessrio tambm a
presena de um espirito empreendedor, e compromisso poltico, com base na legislao
adequada, para que gesto dos processos seja real (IMF, 2004).
A existncia de benefcios mtuos carateriza as PPP de vrias maneiras. Os intervenientes
pblicos tm como prioridade a prestao de servios com elevada qualidade, obrigados pelos
programas polticos que exigem eficincia e eficcia (Arajo e Silvestre, 2014). Para a sua gesto
fundamental o Value for Money, dado que, com base neste requisito que decidem se o servio
ser executado por meio de estrutura pblica, ou se remetem para empresas privadas, numa
abordagem orientada para o mercado (PWC, 2011). Perante o segundo cenrio, os governos tm
que assegurar que as parcerias oferecem um ganho real na utilizao dos recursos financeiros
pblicos, de qualidade, eficazes e eficientes. Para fundamentar esta deciso dever existir o
comparador pblico que garanta que o envolvimento da entidade privada mais benfica do que
qualquer outro tipo de soluo, uma vez que permite a avaliao dos custos a suportar pelos
projetos (sociais, ambientais, etc.), servindo como uma ferramenta eficaz de avaliao e mitigao
de risco de gastos desnecessrios (Marques e Silva, 2008 e Torres e Pina, 2011).
flows so geridos do processo. A inexistncia de uma partilha de risco efetiva leva a configurao
semelhante a um acordo contratual e no a uma PPP (Zaharionaie, 2012).
Por fim a durabilidade da relao entre os intervenientes das parcerias est presente neste
conceito e existe porque a maioria dos acordos estabelecido por um longo perodo de tempo. O
compromisso de longo prazo permite que ambos os parceiros tirem vantagens de parceria e ao
mesmo tempo partilhem as responsabilidades do programa pblico. Simultaneamente proporciona
uma oportunidade para o parceiro privado recuperar o seu investimento inicial. Mas mesmo aps a
concluso dos projetos, as parcerias permitem continuar a cooperao, nomeadamente com a
manuteno do projeto. (Arajo e Silvestre, 2014:575)
As PPP so, em geral, referenciadas como um instrumento adequado quando se pretende
adotar polticas mais descentralizadoras que visam mitigar o problema das falhas de mercado e
promover a coordenao estratgica entre empresas e/ou entre outras instituies (Stiglitz e
Wallsten, 2000). Podemos aplicar s PPP, os conceitos de aprendizagem coletivas e os efeitos
positivos decorrentes dessa aprendizagem, a capacidade de firmas e instituies (Prahalad e
Hamel, 1990), (Foss e Knudsen,1996).
So um instrumento alternativo para as polticas que visam a promoo da eficincia
econmica e da competitividade. Este instrumento tem evidenciado uma rpida difuso,
nomeadamente, nos pases da OCDE e da UE assente na convico de que as PPP podem
aumentar a eficcia das polticas de servio pblico (Stiglitz e Wallsten, 2000).
Para Silva e Rodrigues (2005), a decentralizao um outro aspeto positivo atribudo pela
literatura ao uso das PPP. (McQuaid, 2000, citado por Silva e Rodigues, 2005), defende que, uma
poltica mais descentralizada, permite melhorar o objeto das intervenes e envolver agncias com
um espectro mais estreito ou especializado de objetivos. No mbito da poltica de competitividade,
uma maior descentralizao permite intervenes desenhadas ou formatadas para universos
Cash-Flow: trata-se dos meios lquidos libertos, ou seja, a capacidade de autofinanciamento da empresa. Essa
capacidade resulta dos fluxos de tesouraria, positivos (inflows) ou negativos (outflows), e apurado da seguinte forma:
cash-flow=resultados operacionais lquidos de impostos + amortizaes investimento em necessidades de fundo de
maneio investimento em capital fixo (imobilizaes).
especficos de destinatrios, por exemplo, firmas de setores ou regies especficos, permitindo que
essas intervenes envolvam instituies que esto prximas dos destinatrios finais das aes.
As parcerias podem ainda ser vistas, como um instrumento de acumulao de recursos
institucionais e, consequentemente, algo que poder aumentar a sustentabilidade das aes de
poltica social. No caso da poltica de competitividade, as parcerias favorecem a criao e
consolidao de redes de empresas e de outras instituies e permitem a estes agentes acumular
experiencia de trabalho em rede. O resultado deste processo de learning-by-doing deve ser
valorizado no apenas no presente mas tambm no futuro (Silva e Rodrigues, 2005).
necessrio compreender os motivos que levam os parceiros pblicos deciso de
lanamento de PPP, a proposta de valor inerente a este modelo de financiamento, e, de que modo
as PPP podem ser utilizadas como alavancagem de desenvolvimento de um pas (Hammami et al.,
2006).
Hope et al. (2013) realizaram o estudo que compara a contratao tradicional versus a
utilizao das PPP atravs de uma investigao experimental. Neste trabalho estabelecem que
uma caracterstica chave das PPP as tarefas de construo de um ativo e subsequentemente a
sua operao serem delegadas num nico ente privado. Por sua vez, nos contratos tradicionais,
estas tarefas so alocadas as duas ou mais empresas. Hart (2003, citado por Hope et al, 2013),
refere que numa PPP, a empresa privada tm fortes incentivos para fazer investimentos, pois
reduzem os custos a incorrer na fase operacional. Em contraste, sob contratos tradicionais, o
construtor tende a retrair o investimento por forma a concretizar a obra ao menor custo.
Hope et al (2013) concluram que numa PPP, o ente privado tem fortes incentivos para
investir resultando na reduo de custos futuros, o que desejvel se os investimentos tiverem
igualmente um reforo da qualidade, mas podem ser igualmente indesejveis se os investimentos
tenderem a um efeito colateral negativo na qualidade. Em contraste, com os contratos tradicionais,
onde os incentivos ao investimento so fracos. Hope et al (2013) constataram que os parmetros
que induziam o investimento desejvel eram relativamente mais importante, concretizando, desta
forma, que uma PPP seria sempre teoricamente prefervel.
Condies
Investimento
Contratao Tradicional
PPP
Responsabilidade do Estado;
Responsabilidade do Privado
(Continua)
Financiamento
Riscos
e,
consequentemente,
aumento
de
estruturas
infraestruturas,
criando
O Livro Verde da Comisso das Comunidades Europeias (2004) classifica as PPP das
seguintes formas:
- Tipo Contratual: relaes definidas atravs de um contrato entre o parceiro pblico e o
parceiro privado e abrange diversas configuraes que atribuem uma ou vrias tarefas ao parceiro
privado, tais como a conceo, o financiamento, a realizao, a renovao ou a explorao de
uma obra ou servio. Como maior exemplo deste tipo de PPP nomeiam-se os modelos de
concesso em que todo o risco comercial alocado ao parceiro privado e cujo contrato de
concesso tem normalmente uma durao entre 20 a 35 anos.
- Tipo Institucionais: implicam a criao de uma nova entidade atravs da cooperao entre
os setores pblico e privado. Esta entidade, conhecida por sociedade promotora de veculo
(Special purpose Vehicle, SPV), visa garantir a entrega de uma obra ou a prestao de um servio
em benefcio pblico. So exemplos de PPP do tipo institucionalizado as diversas empresas
municipais de capitais mistos existentes em Portugal (Cruz e Marques, 2012).
Figura 1 - A estrutura de uma PPP
Setor Privado
Finaciamento da Divida
Parceiros
financeiros
Bancos /
Mercados de
Capitais
Acordo de Concesso
Investidores
Valores mobilirios
Advogados
Capital
Contratos de
Seguro
Outros
consultores
Segurador
Accionistas
ou acordos de
subscrio de
capital
construo
Cosntrutor do projeto
Subcontratantes
Subcontratantes
Prestado de Servios
Numa primeira anlise, para cada PPP constituda de raiz uma empresa, que se designa
por SPV (Special purpose Vehicle) reunindo caractersticas especficas, diferenciando-se das
outras empresas. Estas empresas tm a durao do contrato, normalmente entre 20 a 35 anos,
tendo por regra geral poucos acionistas (onde o Estado no pode participar diretamente no seu
capital). Esta SPV assume a figura de uma entidade legal independente, negociando com o
Estado, banca e fornecedores de todos os contratos para a construo, financiamento, operao
da infraestrutura e servio, sendo a mais importante a estrutura do financiamento do projeto,
(Santos, 2007; Moszoro e Kryzanonowska, 2011 e Sarmento, 2013).
Os contratos tm que ser necessariamente longos, podendo em alguns casos ultrapassar os
30 anos. Esta durao permite, por um lado, amortizar o elevado investimento, garantindo a
rendibilidade dos acionistas privados. Por outro lado, procura responsabilizar o parceiro privado,
10
Designao
Descrio
BOM
BOO
BDO
BBO
LDO
BOT
BOOT
BROT
DCMF
DBO
DBFO
BTO
Project Finance: Financiamento de infraestruturas a longo prazo com base nos cash-flows do projeto o qual constitui um
ativo de uma sociedade veiculo.
11
gerais ou dos crditos dos investidores, uma vez que os financiamentos so protegidos por todos
os ativos do projeto, incluindo os contratos de receita.
Os princpios do project financing tm sido aplicados no financiamento do investimento em
infraestruturas pblicas atravs das PPP ().No project financing o projecto uma entidade
jurdica distinta e o financiamento adaptado s caractersticas dos cash-flow dos ativos do
projecto. (Takashima et al, 2010:78).
Numa operao de Project Finance, a relevncia recai sobre o projeto. Atravs desta
tcnica, a estrutura de emprstimo garantida com base na receita que ser gerada pelo projeto,
e por isso a principal alavanca de investimento da infraestrutura (Takashima et al., 2010). Com a
criao da SPV para cada projeto, ficam protegidos os ativos detidos pelos acionistas, como
7
garantia das falhas do projeto, isto , este tipo de investimento financiado sobretudo por dvida
e no por capitais dos scios da empresa. Em regra setenta a noventa por cento do investimento
financiado pela banca, sendo o restante por capitais prprios da empresa Sarmento (20013:18).
Os acionistas, no prestam perante os bancos qualquer tipo de garantia, e os bancos financiam os
projetos em regime de dvida sem recurso ou non resource debt, onde a nica garantia para este
financiamento so o lucros futuros do projeto, ou sejam, os cash-flows, uma vez que o ativo
sempre propriedade jurdica do setor pblico, assim como os acionistas no apresentam garantias
que permitam aos bancos assegurar os emprstimos.
A escolha pelos instrumentos de Project Finance uma forma de substituir garantias reais,
as quais so oferecidas pelos acionistas e que cobrem totalmente as obrigaes dos parceiros
privados, independentemente do empreendimento gerar recursos suficientes para remunerar o
investimento. Esta modalidade conhecida como garantia total ou full resourse. Com o Project
Finance surgem duas novas modalidades: a de recurso limitado ou limited resourse e a de non
recourse caracteriza-se pelo pagamento baseado unicamente nos recursos gerados pelo
empreendimento, ou seja, tendo como garantia unicamente os cash-flows gerados pelo projeto
(Bonomi e Malvessi, 2002). Esta modalidade no permite aos credores, penhorar o patrimnio dos
acionistas ou o dos financiadores do projeto. desejvel que os projetos a serem financiados na
modalidade Project Finance tenham estas caractersticas, coincidentes com as dos setores de
infraestrutura, nomeadamente a existncia de uma SPV. Pelo grande investimento intrnseco,
exige um elevado grau de alavancagem por parte dos acionistas, caso fosse financiado atravs de
8
Tribunal de Contas (2008:6) As falhas evidenciadas e reconhecidas pelo prprio Estado, no mbito do prembulo do
diploma Decreto-lei n 141/2006 de 27 de Julho relativamente gesto das PPP, incidem sobre os mais diversos
domnios, como sejam, as situaes de acrscimo de encargos para o Encargo face aos montantes inicialmente
contratualizado, a ausncia de uma transferncia efetiva de riscos para os parceiros privados, o pagamento, por parte do
Estado, de remuneraes a acionistas desajustadas do perfil de risco do projeto, a no contemplao de mecanismos
contratuais de partilha de benefcios financeiros a favor do Estado, a ausncia de competitividade verificada em
procedimentos concursais e finalmente o recurso excessivo e pouco transparente a consultores externos.
8
Corporate Finance o financiamento direto convencional, baseado no endividamento de empresa. O fluxo de caixa da
empresa, e no o do projeto, ser utilizado para servir a dvida. A sua principal caracterstica o facto de analisar a
capacidade de pagamento para concesso do crdito, a avaliao de risco e a estrutura das garantias da operao recai,
no sobre o projeto, mas principalmente sobre a empresa - Garantia Real. (Finnerty, 1999). Salienta-se com principal
diferena entre Corprate Finance e Project Finance, o seu modo de operar ou seja o Corporate Finance lida com
12
O mesmo autor refere que a previso sobre os cash-flows e a taxa de retorno provocam a
reduo do risco do produto/servio. Segregao e alocao de riscos entre o parceiro pblico e
parceiro privado e ainda a possibilidade dos credores (e/ou interessados) poderem tomar medidas
efetivas para trazerem a si a execuo ou operao do projeto em caso de necessidade, este
ltimo item de difcil execuo quando se trata de uma concesso de servio pblico.
No caso da modalidade limited recourse, os credores contam com o conjunto de garantias
formadas pelos recursos gerados pelo projeto, e por outras garantias pessoais e reais
convencionais, cedidas pelos acionistas e/ou patrocinadores, tais como: penhora, hipoteca e
fiana, que permanecem vlidas durante o perodo do financiamento e que em conjunto, garantem
as obrigaes do parceiro privado. (Bonomi e Malvessi, 2002).
Para Finnerty (1999) e Bonomie e Malvessi (2002), a modalidade mais utilizada nas
operaes de Project Finance a de garantia limitada ou limited recourse, uma estrutura
intermediria convencional Corporate Finance, e terica modalidade non recourse. Ao aplicar
esta modalidade de financiamento, principalmente nos pases em desenvolvimento, a experincia
mostrou a necessidade de incluir garantias adicionais cujo objetivo era reduzir os riscos envolvidos
no empreendimento e o custo do financiamento, utilizando dos seguintes ativos da SPV: aes,
contas bancrias, inclusiv da conta cauo para o servio da dvida, contratos, aplices de
seguro, hipoteca dos bens mveis e imveis.
A estrutura de garantias para a concesso do emprstimo admite trs tipos bsicos de
variaes: non recourse, limited recourse e full recourse:
a) non recourse: os financiadores no possuem direito de retorno. As nicas garantias dadas
ao financiador so os cash-flows do projeto. Segundo Monteiro e Castro (2000:110) ...o
financiador, em caso de insucesso, no tem alternativa para reaver o montante do financiamento
concedido que no seja atravs da receita auferida com o projeto.;
b) limited recourse: os financiadores possuem direito limitado de retorno das dvidas. Os
ttulos da dvida e patrimoniais so apenas parcialmente vinculados ao retorno e valor do projeto.
Neste caso, os patrocinadores do projeto fornecem os meios que os obrigam a complementar o
cash-flow do investimento sob determinadas circunstncias. um sistema intermedirio entre o full
recourse e o non recourse;
c) full recourse: o projeto um empreendimento dentro da empresa, onde todos os ativos,
patrimoniais e receitas da empresa esto sujeitos garantia. Normalmente, a concesso de
crdito feita pelos bancos comerciais e os principais riscos residem nos sponsors. A dvida dessa
modalidade deve ser exposta nas suas demostraes financeiras.
Nos modelos non recourse e limited recourse, os instrumentos de atenuao de riscos so
amplamente utilizados, principalmente atravs de contratos de compra de matria-prima e
contratos de venda de longo prazo. Nesses dois casos, o risco do projeto o prprio
empresas j estabelecidas, com risco de crdito conhecido. No Project Finance, os projetos partem do zero (projects
greenfield), o que corresponde montagem de um projeto novo a partir de uma empresa nova (Special purpose Vehicle).
13
14
Reputao
Reputao
Expetativa
Expetativa
RISCOS
Projeto
Legal
Legal
Poltico
ATENUANTES ESTRATGICOS
Projeto
Poltico
A identificao e distribuio dos riscos inerentes aos projetos so componentes chave para
o seu financiamento, dado que, de uma maneira geral, um projeto sujeito a avaliaes, por
exemplo, estudos de impacto ambiental, avaliao riscos econmicos, riscos tecnolgicos e
polticos (Takashima et al., 2010).
As PPP no esto isentas de riscos uma vez que o resultado depende de vrios fatores,
como a identificao do concorrente mais eficiente, a partilha de riscos entre o setor pblico e o
15
privado e a definio da relao contratual que melhor serve os envolvidos na negociao. Nas
PPP o risco pode ser dividido em cinco categorias: risco de construo que ocorre na conceo,
construo, custos excessivos e atrasos no projeto; risco financeiro, com origem na variabilidade
das taxas de juro, e outros fatores que afetam os custos de financiamento; risco de desempenho,
que est relacionado com a disponibilidade de um ativo, e da continuidade e qualidade de um
servio; risco de demanda, que est relacionado com a permanente necessidade dos servios
estarem disponveis; e o risco de valor residual, que est relacionado com o preo de mercado
futuro de um determinado equipamento. O setor pblico transfere esses riscos para o setor privado
para garantir contratos com bom valor para a despesa pblica. (Arajo e Silvestre, 2014:579).
A importncia da distribuio do risco numa PPP resulta da necessidade de uma maior
eficincia do setor privado em relao ao setor pblico, sendo esta necessidade consequncia do
setor privado se financiar a taxas de juro superiores s do setor pblico. Numa correta alocao
dos riscos ao setor privado trar os incentivos necessrios a essa maior eficincia, e com isso
gerar valor para o contribuinte. Mas nem sempre a eficincia e a correta alocao dos riscos so a
principal preocupao dos governos. Existem trs grandes motivos para que a eficincia das PPP
resida sobretudo na alocao e gesto dos riscos: A reduo dos custos que uma boa gesto do
risco gera; os incentivos que so fornecidos ao privado para que seja eficiente; a reduo da
probabilidade de renegociaes futuras durante a vida do contrato. O risco deve ser distribudo ao
setor pblico e ao setor privado atravs de critrios de eficincia, devendo ser atribudo parte que
melhor for capaz de mitigar, isto , deve ser aquela cuja combinao, probabilidade de ocorrer, e,
custo do evento se ocorrer, resulte num menor custo (Zaharionaie, 2012 e Sarmento, 2013).
Para Sarmento (2013) os riscos so divididos em trs grupos: os que so retidos pelo setor
pblico, os que so transferidos para o privado e os que so partilhados. Num primeiro grupo
caracterizam-se os riscos que so demasiado onerosos de transferir, e como tal, a sua alocao
ao privado no gera Value for Money, como sejam os que envolvem as decises unilaterais do
Governo ou decises administrativas de entidades pblicas, por exemplo os estudos dos impactes
ambientais, uma vez que so riscos que os particulares no controlam e portanto no podem
responder por eles. Onde se incluem tambm catstrofes naturais (terramotos, furaces,
inundaes, etc.) embora no controlveis por ningum, os encargos podero atingir tal magnitude
que qualquer empresa entraria de imediato em falncia.
Os riscos transferidos, os que geram incentivos eficincia privada, reportam-se aos riscos
de construo, relacionados com o custo ao longo da vida do projeto. Assim com o risco de
qualidade e inovao, onde se garante que o privado responda por eventuais falhas no servio. O
risco financeiro, assegurado quer pelos acionistas, quer os bancos que arriscam o seu capital no
projeto.
De salientar ainda o risco na utilizao dos dinheiros pblicos na estrutura de capital dos
projetos envolvidos, Cooper (2003, citado por Arajo e Silveira, 2014:579) explicam que as PPP
podem ser uma espcie terra de ningum um reino entre o poder poltico e os mercados
econmicos em que nenhum conjunto de regras se aplica de forma consistente. O risco
16
influncia de lobbies fortes faz com que o parceiro pblico fique dependente dos parceiros
privados (p.579). Justificam os autores que nestes casos os contratos so suscetveis de se
tornarem um conjunto de alianas em que os governos precisam dos contraentes, tanto quanto
eles precisam do Estado (Arajo e Silveira, 2014:579).
A gesto de to elevado nmero de PPP, revela-se um problema complexo, dada a
variedade de parceiros, as suas especificidades, valores e perspetivas, afetando a gesto, a
transparncia e os resultados, (Meidut e Paliulis, 2011).
Os projetos PPP estabelecem diferentes riscos para as partes envolvidas (setor pblico e
setor privado). O fator sucesso resulta da anlise e da gesto desses riscos. Esta deve ser a
atividade principal para a gesto destes projetos (Sudic, 2013).
Para Sudic et al. (2013) e Ismail (2013) a influncia politica, a resistncia burocrtica
mudana e a corrupo, criam barreiras ao setor privado e desinteresse no investimento.
Evidenciam como principais fatores de sucesso das PPP a aquisio eficaz, a exequibilidade dos
projetos, as garantias governamentais, condies econmicas favorveis e a disponibilidade dos
mercados financeiros.
As PPP constituem assim uma oportunidade para os Estados desenvolverem mltiplas
infraestruturas essenciais, sem onerar efetivamente a dvida pblica e simultaneamente, permitem
uma diluio do respetivo esforo financeiro associado s elevadas despesas de capital dos
projetos de infraestruturas. (Tribunal de Contas, 2008:9).
Reflete o Tribunal de Contas (2008) que outra vantagem das PPP coloca-se em termos do
Value for Money, inerente aos servios prestados quando confrontado com a opo tradicional da
prestao direta dos servios pelo Estado. A principal razo para a utilizao de PPP a
adequao dos projetos. Um projeto PPP pode gerar uma melhor relao custo-benefcio em
relao s restantes alternativas. Todos os argumentos a favor e contra PPP devem ser
considerados dentro do contexto do objetivo primordial (PWC, 2011).
Uma das vantagens mais marcantes da opo das PPP decorre das prprias restries
oramentais e de endividamento que os Estados enfrentam no atual quadro do Pacto de
Estabilidade da Unio Europeia, (Fussell e Beresford, 2009).
As PPP surgiram meramente, como uma soluo interna, para um problema domstico. Foi
no Reino Unido que sucessivos governos despertaram para o facto de que os benefcios da
9
Lobby ou lobbying o nome que se d atividade de presso, ostensiva ou velada, de um grupo organizado com o
objetivo de interferir diretamente nas decises do poder pblico, em especial do poder legislativo, em favor de causas ou
objetivos defendidos pelo grupo.
17
10
temporria de despesas, quer ao nvel da despesa pblica, assetando no facto do Estado prover
infraestruturas e servios fundamentais margem do seu balano. Neste sentido o Estado
apresenta-se como comprador de servios pblicos com base em ativos fornecidos pelo setor
privado, permitindo partida substituir despesas de investimento por despesas correntes
(Kappeler e Nemoz, 2010; Kateja, 2012 e Sarmento, 2013).
Como principais vantagens deste modelo, trazer para um projeto pblico, as competncias e
a eficincia privadas partindo do principio que a gesto privada mais eficiente do que a gesto
pblica, e com isso reduzir custos alcanando o mesmo nvel de servio e qualidade. Esta reduo
de custos, passa pela melhor qualidade de projetos, melhores nveis de eficincia, inovao e
menor propenso para desvios na construo de infraestruturas (Kateja, 2012). Ao assumir a
responsabilidade da construo e manuteno do ativo pelo longo perodo, procura mitigar erros e
falhas no planeamento. As PPP permitem a partilha de um conjunto de riscos que no tradicional
modelo de contratao estariam sob a responsabilidade do estado. E ainda a construo de
infraestruturas que de outra forma no teriam sido possveis dado os constrangimentos
oramentais (Cheung et al., 2012 e Sarmento,2013).
Um dos aspetos mais relevantes para a implementao das PPP, o envolvimento de
parceiros privados neste processo, atravs da sua capacidade financeira, associada aos
conhecimentos tcnicos e habilidade de gesto que teoricamente os caracterizam. Tornando este
modelo numa estratgica politica e econmica, com o objetivo de fornecer continuamente bens e
servios pblicos (Arajo e Silvestre, 2014).
Sarmento (2013) rev como desvantagens, a tentao de desoramentar, provocando por
um lado um elevado volume de encargos futuros, onerando o Oramento de Estado no mdio
10
Desoramentao a criao de organismos fora do mbito da Administrao Pblica que desempenham, no todo ou
em parte, funes antes atribudas a organismos da administrao pblica. Implicando que certas receitas e despesas
deixam de estar no Oramento de Estado.
18
prazo dando origem a um problema de sustentabilidade das finanas pblicas, por outro lado, o
adiamento do impacto no dfice oramental evidencia o risco de excesso de investimento, que por
no terem racionalidade econmica podem ser classificadas como desnecessrias.
Outra desvantagem prende-se com o facto do custo de financiamento do privado ser
superior ao do pblico. Esta diferena de custos pode fazer com que o ganho de eficincia no
seja suficiente para que as PPP criem Value for Money. Para Jin et al. (2012) e Susic et al (2013) a
transferncia do risco torna-se o maior condutor do Value for Money. Neste sentido, cabe ao ente
pblico a tarefa da sua identificao e alocao, por forma a garantir a eficincia e eficcia da
PPP, baseando-se para tal na teoria de que devero ser distribudos pela parte que melhor
capacidade tiver de o mitigar (Zaharionaie, 2012).
So igualmente um risco as perdas de qualidade devido fraca concorrncia que o privado
enfrenta. O Estado nem sempre consegue cumprir o papel de regulador e/ou a sua funo de
monitorizao (Hope et al., 2013).
11
11
19
Potenciais benefcios
Aumento da eficincia, experincia e inovao do setor
privado contribuem para melhores infraestruturas e
maiores economias de custos e de tempo em todas as
fases de construo e operao, aumentando o Value for
Money do projeto.
Potenciais desvantagens
Os projetos de PPP podem revelar-se mais caros a longo
prazo comparando com os contratos tradicionais,
principalmente devido aos custos elevados de
endividamento do setor privado, quando em
comparao com as taxas governamentais. Alm disso,
os pagamentos a efetuar pelo governo ao setor privado,
ao longo do perodo contratualizado (mdia 25-30 anos),
podero exceder os custos iniciais oramentados.
Com base na literatura financeira fica subjacente que o envolvimento do setor privado
melhora o grau de escolha para os consumidores, proporcionado maior qualidade na prestao de
servios pblicos permitindo a obteno de preos mais reduzidos para os utentes.
Estas diferenas dependem dos acordos estabelecidos entre o setor pblico e o setor
privado, que ao diferenciarem-se de pas para pas, podero influenciar o sucesso das PPP,
(Sudic, 2013 e Arajo e Silvestre, 2014).
20
Francesa com origem no Estado Liberal , fruto da evoluo dos Estados. Estas foram geradas
pela necessidade do ente pblico, atravs de parcerias celebradas com entidades privadas para
reestruturar infraestruturas bsicas e servios prestados populao, cujo objetivo era maximizar
o bem-estar social (Santos, 2007).
Os primeiros projetos de financiamento foram aplicados nas infraestruturas pblicas atravs
de PPP no Reino Unido, (Takashima et al., 2010). O modelo de PPP foi criado, em Inglaterra, em
meados dos anos noventa do sculo XX, denominando-se por Project Finance Initiative (PFI),
posteriormente, denominaram-se Public-Private Partnerships (PPP), Cheung et al. (2012). O
modelo irradiou-se pelo mundo, alcanando pases como Frana (Marche d`Enterprise de Travaux
Publics - METP), Portugal, Espanha, Itlia, Irlanda, Austrlia, frica do Sul, entre outros.
13
As PPP, enquanto esforo colaborativo entre parceiros pblicos e privados para objetivos
especficos, no so um fenmeno novo mas mereceram, nestas ltimas duas dcadas, uma
ateno especial por parte de agentes econmicos e polticos, emergindo uma utilizao alargada
no mbito de polticas de diversas naturezas, quer ao nvel nacional, ou ao nvel regional e local
(Linder e Rosenau, 2000). Em particular as PPP comeam a aparecer de forma sistemtica, nos
anos noventa do sculo XX, como instrumento estandardizado de poltica nos pases da Unio
Europeia (UE) e da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Economico (OCDE),
particularmente,
no mbito da construo e
convencionalmente asseguradas pelo setor pblico. No entanto, nos primeiros anos da sua
implementao foram surgindo alguns problemas com este modelo relacionados, principalmente,
com a falta de coordenao, e da nsia de iniciar novos projetos. Esta avidez resultou, a partir de
1997, de um incremento na celebrao das PPP no Reino Unido, originando uma representativa
progresso no montante de recursos envolvidos (Santos, 2007).
12
Estado Liberal, caracterizador do Estado de Direito, dominou o final do sculo XVIII e grande parte do sculo XIX, e teve
como princpios norteadores a limitao do poder do rei e a no interveno do Estado nos negcios, apenas restringindo
os direitos individuais na medida do necessrio para assegurar a ordem pblica. Assim, o Estado no interviria na
economia, pois entendia que a liberdade e igualdade formalmente existentes no meio social seriam capazes de regular o
mercado.
13
Global Guide to Public-Private Partnerships Allen & Overy (March-2010)
21
14
15
15
Partnerships Victoria.
KDI (PIMAC) Public & Private Infrastructure Investment Management Center.
22
A nvel mundial, o maior crescimento das PPP ocorreu no ano de 2008 ano em que se
atingiu o valor mximo, a inverso da tendncia acompanhou a depresso econmica ocorrida
durante o referido ano, situao que criou alguma instabilidade uma vez que em 2010 o
investimento ganhou novos valores tendendo, posteriormente, estagnao deste perfil at 2012
(Grfico 1).
Todos os pases membros da EU utilizam PPP. Apesar de no existir ao nvel comunitrio
um quadro jurdico especfico e comum aos diversos estados membros, adaptou-se por forma a
normalizar e a regular as normas comunitrias e respetivos procedimentos o Livro Verde sobre as
PPP (2004), tentando referenciar a melhores prticas e simultaneamente, o enquadramento da
estratgia das PPP a nvel comunitrio (Marques e Silva, 2008) ficando a definio de modelos e
procedimentos da competncia de cada Estado Membro (Tribunal de Contas, 2008).
De notar que pases como Portugal, Grcia, Espanha Chipre e Irlanda, apresentam um
elevado nmero de investimento em PPP e esto todos sob a interveno da Troika. Este modelo
foi adaptado, para alm das carncias financeiras dos governos, mas tambm para evitar
restries oramentais (Sarmento, 2013).
Spakman (2002) examinou a experincia britnica de PPP, e considerou-a uma forte
estrutura de utilizao de conhecimentos do setor privado. Atualmente, as PPP britnicas
apresentam, semelhana dos pases atrs enunciados, elevados encargos devido ao facto da
Europa estar a atravessar uma grave crise financeira, sendo os encargos atuais com as PPP uma
restrio ao esforo de consolidao das finanas pblicas (Cheung et al., 2012). O equilbrio entre
o custo-benefcio destes projetos nunca ser conhecido (Spakman, 2002).
23
Na Alemanha as PPP tm sido utilizadas com aparente sucesso, nos setores da educao e
16
homogeneidade entre autoridades locais na aplicao deste mtodo porque no existe autoridade
reguladora. Verifica-se em Espanha, a necessidade de analisar as mudanas das relaes entre
os setores pblico e privado, resultantes do PPP, a fim de fornecer informaes contabilsticas
fiveis (Torres e Acerete, 2003).
Na Polnia, as PPP implementadas tm muitos inconvenientes. Segundo Filipkowska e
Trojanowski (2013), os procedimentos so ainda demasiado formais e difceis de concretizar pelos
governos locais inexperientes. Os problemas de projetos de investimento so intensificados por
questes polticas. O risco poltico parece ser o mais importante para garantir a continuidade da
preparao, implementao e operao do projeto. Os governos locais do prioridade aos projetos
de PPP ao financiamento do investimento pelo parceiro privado, com um compromisso financeiro
mnimo do ente pblico. Segundo os referidos autores, ainda que a vontade de minimizar o risco
seja demasiado relevante, a inexperincia do pas nesta matria e a elevada burocracia envolvida
no processo, impede o sucesso dos projetos.
Grfico 2 Volume e Nmero de Projetos Europeus entre 2003 - 2012
16
24
25
Polnia com 418 mil milhes de Euros, da Espanha com 290 mil milhes de Euros, da Irlanda com
141 mil milhes de Euros e da Itlia com 66 mil milhes, Moreno (2010).
Itlia
2%
Espanha
10%
Polnia
14%
Portugal
53%
Frana
16%
Em 2009 Portugal contava com oitenta e seis concesses estando cinquenta e sete em fase
explorao, dezassete em fase de investimento/construo finalmente doze em fase de concurso,
DGTF (2009) e correspondendo aos setores rodovirio, ferrovirio, sade, porturio, energtico
(barragens, gs natural e eletricidade) e o ambiente (guas, saneamento e resduos). Os setores,
rodovirio e de guas, saneamento e resduos so os que concentram maior nmero de projetos
desenvolvidos (trinta e duas concesses), no primeiro caso na modalidade de PPP e no segundo,
atravs de concesses de explorao de sistemas multimunicipais de guas e tratamento de
resduos (DGTF, 2009 e MT, 2011).
O Decreto-Lei n 111/2012 de 23 de Maio, Dirio da Repblica 1 srie n 100 de 23 de
maio de 2012 na sua introduo (8:2702), informa sobre a criao de uma Unidade Tcnica de
Acompanhamento de Projetos, que tem a natureza de entidade administrativa dotada de autonomia
administrativa, na dependncia direta do membro do governo responsvel pela rea das finanas,
assume
responsabilidades
no
mbito
da
preparao,
desenvolvimento,
execuo
26
17
18
atravs
TRANSPORTES
SADE
SEGURANA
HIDRICO
ENERGIA
Concesso
Concessionrio
Concesso Lusoponte
Lusoponte, SA
1995
30
867,0
Concesso Norte
AENOR, SA
1999
36
879,2
Concesso Oeste
AE Atlntico, SA
1999
30
453,5
Concesso Brisa
Brisal, SA
2000
35
2623,8
Brisal, SA
2004
30
550,7
ScutVias, SA
1999
30
628,3
2000
30
320,7
EuroScut, SA
2000
30
228,5
NorScut, SA
2000
30
504,0
2001
30
718,4
EuroScut Norte, SA
2001
30
318,6
LusoScut, SA
2002
30
492,5
LusoLisboa, SA
2007
30
180,0
AEDL, SA
2007
27
777,7
Sub-concesso AE Transmontana
AE21, SA
2008
30
535,9
Aenor Douro, SA
2008
30
641,7
AE Maro, SA
2008
30
348,2
VBT, SA
2008
30
381,1
SPER,SA
2008
30
270,1
2009
30
165,1
AELO, SA
2009
30
443,6
MTS, SA
2001
30
268,7
Fertagus, SA
1999
20
900,0
LCS, SA
2005
GP SAUDE
2006
Escala Braga, SA
2009
30
122,0
Escala Braga, SA
2009
10
11,3
HPP, SA
2008
10
16,0
TDHOSP, SA
2008
30
56,0
SGHL, SA
2009
10
29,0
HL, SA
2009
30
84,6
SIRESP
SIRESP
2002
EDP
2008
75
340,0
2008
65
1700,0
EDP
2008
65
510,0
EDP
2008
65
257,0
Barragem Girabolhos
ENDESA
2008
65
360,0
Barragem do Alqueva
EDP
2008
35
339,0
Trnasgs Armazenagem, SA
2006
40
29,0
2008
40
578,0
2008
40
289,0
2008
40
159,0
2008
40
307,0
REN Atlntico, SA
2006
40
212,0
2006
40
114,9
2008
40
69,0
2008
40
66,5
REN Gasodutos, SA
2006
40
753,0
2007
50
1291,7
2006
4,0
3,0
609,0
1808,0
(Continua)
17
18
POE: Programa Operacional da Economia, programa sectorial integrado no terceiro Quadro Comunitrio de Apoio,
2000- 2006, co-financiado pelos fundos Estruturais Europeus.
27
AMIBENTE
PORTURIAS
Concesso
Concessionrio
2001
30
130,3
2001
30
418,0
guas do Algarve
guas do Algarve, SA
1995
30
457,0
guas do Ave
guas do Ave, SA
2003
33
376,0
guas do Cvado
guas do Cvado, SA
1995
30
108,0
2003
30
75,8
guas do Centro
guas do Centro, SA
2001
30
177,0
1996
30
452,7
2000
30
164,8
guas do Mondego
guas do Mondego, SA
2004
35
232,0
2000
30
93,8
guas do Oeste
guas do Oeste, SA
2001
30
294,8
30
286,0
Algar
Algar, SA
1996
25
60,7
Amarsul
Amarsul, sA
1997
25
70,0
Ersuc
Ersuc, SA
1997
25
87,7
Resinorte
Resinorte,SA
2009
30
190,8
Resiestrela
Resiestrela, SA
2008
30
34,1
Resioeste
Resioeste, SA
1998
25
37,0
Resulima
Resulima, SA
1996
25
31,6
Sanest
Sanest, SA
1995
25
201,6
Simarsul
Simarsul, SA
2004
30
235,9
Simlis
Simlis, SA
2000
30
75,0
Simria
Simria, SA
2000
30
313,7
Simtejo
Simtejo, SA
2001
30
536,3
Simdouro
Simdouro
2009
50
72,0
Valnor
Valnor, SA
2001
29
24,8
Valoris
Valoris, SA
1996
25
31,0
Valominho
Valominho, SA
1996
25
14,0
Valorsul
Valorsul, SA
1995
25
291,5
2000
25
68,6
2001
25
42,8
Silos de Leixes
2007
25
6,2
Socarpor, SA
2001
25
6,3
Tinita, SA
2004
10
2,8
Liscont, SA
1985
57
362,2
Sotagus, SA
2001
20
60,8
TMB, SA
2000
20
7,3
2000
20
3,3
Tersado,SA
2004
20
11,9
Sadoport, SA
2004
20
13,7
Sapec, SA
1995
25
6,0
Sapec, SA
2003
25
3,7
PSA Sines, SA
1999
20
336,5
Portsines, SA
1992
25
103,6
Observaes: Valor do Investimento referente aos casos-base (quando aplicvel) para a construo, infraestruturas e
expropriaes
(1) Investimento em Infraestruturas suportada pelo Estado
(2) Estimativa do Investimento realizado pela REFER
Fonte: Adotado DGTF (2010:24)
Esclareamos a diferena entre PPP e Concesso. Para Sarmento (2013:50) Embora uma
concesso seja uma PPP, tratada em Portugal de forma diferente. Trata-se de uma concesso
quando o projeto no apresenta encargos para o Estado, sendo financiado de forma sustentada
por receitas prprias, resultantes da procura dos utilizadores/consumidores (ex.: Autoestradas da
28
19
Brisa , portos, saneamento, guas, barragens, etc), para alm de que, em concesso os riscos
so alocados essencialmente s entidades privadas.
Para Arajo e Silvestre (2014:576), a concesso pode ser definida como um contrato pelo
qual um parceiro privado se torna responsvel pela gesto de um equipamento existente ou
mesmo por um novo equipamento exigindo o investimento de capital da empresa concessionria,
seguindo-se da gesto operacional e posterior manuteno da instalao. Mediante este acordo, a
concessionria paga geralmente ao parceiro pblico uma taxa, ou em algumas situaes, ocorrem
a transferncia de lucros resultantes do pagamento dos utentes (IMF, 2004).
A concesso distingue-se da privatizao, porque para a concesso existe um perodo de
vida til, um contrato, pelo qual o ativo explorado pelo privado, ao contrrio da privatizao, em
que o ativo passa totalmente para a posse do privado. Quando associados aos contratos, so
exigidos pagamentos pblicos, porque os cash-flows gerados no so suficientes para que o
projeto ser rentvel, ento estamos na presena de uma PPP (Santiago, 2002)
19
A Brisa Autoestradas de Portugal foi fundada em 1972. Em 40 anos, transformou-se numa das maiores operadoras de
autoestradas a nvel internacional e na maior empresa de infraestruturas de transporte em Portugal. O portflio da Brisa
integra um conjunto de ativos, divididos por cinco reas de negcio: concesses, servios virios, inspees automveis e
negcios internacionais. Em Portugal, a Brisa Autoestradas detm seis concesses rodovirias Concesso Brisa,
Atlntico, Brisal, Douro Litoral, Baixo Tejo e Litoral Oeste , que integram 17 autoestradas e totalizam 1 678 km. Para
apoiar a sua atividade, a Brisa detm outras empresas de servios rodovirios, destacando-se a Brisa Operao e
Manuteno (BOM), que garante as operaes de todas as concessionrias nacionais do Grupo.
29
vista a fonte de receita permanente que est associada ao Governo, a receita fiscal, afastando
assim a possibilidade de falncia do negcio (Santiago, 2002)
A interao social que ocorre numa PPP regulada por um acordo, um contrato entre a
entidade pblica e as entidades privadas envolvidas. Trata-se de uma interao social, incluindo o
processo da formao do contrato, o processo de colaborao e as regras pelas quais esta
relao ir cooperar, distanciando-se assim, dos contratos que se baseiam em modelos comuns
de aquisio de servios (Cooper, 2003 citado por Arajo e Silvestre, 2014). Assim, as PPP
transformam despesas de investimento de capital em pagamentos de servios regulares durante a
vida do contrato, normalmente, de longo prazo (por norma atinge os 30 anos).
30
revela, que a maioria de casos de sucesso identificam-se nas experincias do Reino Unido e dos
Estados Unidos da Amrica, que assumem caractersticas particulares, devido s suas condies
politicas, econmicas e socias, que so diferentes de outros pases da OCDE. Assim importa
analisar o caso portugus na utilizao das PPP dada a importncia deste modelo e em particular
destes setores.
No contexto especfico das PPP Portuguesas, o Produto Interno Bruto (PIB) ligado s PPP
o mais elevado entre os pases da Unio Europeia (Kapper e Nemoz, 2010). De acordo com os
diversos relatrios divulgados, as PPP Rodovirias representam 41% dos montantes totais de
investimento em PPP. A atual fuso das empresas REFER Rede Ferroviria Nacional EPE e EP
- Estradas de Portugal, SA, prevista no Plano Estratgico dos Transportes e Infraestruturas,
aprovado em Abril de 2014, traduzida na criao de uma nica empresa de gesto de
infraestruturas de transportes em Portugal, denominada por Infraestruturas de Portugal, resulta
que, conjuntamente, somam 45% dos montantes totais de investimentos em PPP (DGFT, 2012).
4%
4%
1%
Rodovirias
9%
Ambiente (gua,
Saneamento e Residuos)
41%
10%
Produo de Energia
Eletrica
Distribuio de Energia
Eletrica
12%
Prod. Distribuio de Gs
Natural
Ferrovirias
19%
Fonte: DGFT (2012):6
31
32
Atualmente, Portugal tem um total 36 PPP ativas. Destas, 22 (62%) so no setor rodovirio,
10 (27%) no setor da sade, 3 (8%) no setor ferrovirio e uma no sector da segurana, o SIRESP
20
(DGFT, 2012).
Estes 36 projetos representam um investimento total de 15.880 milhes de Euros ao longo
dos ltimos vinte anos (Grfico 6). Esse investimento concentrou-se, naturalmente, no sector
rodovirio, que representa 86% do investimento total, seguindo-se o ferrovirio, com 10%. O
investimento no setor da sade e segurana, representam 3% e 1%, respetivamente (DGTF,
2012:4)
10%
3%
1%
Rodovirias
Ferrovirias
Sade
Segurana
86%
20
33
O grfico 7 revela o peso dos encargos brutos com as PPP no PIB. Este permite concluir
que os compromissos assumidos aumentaro a presso sobre as contas pblicas no mdio prazo,
uma vez que os encargos brutos estimados tendem a apresentar um peso a rondar 1% do PIB
previsto para os prximos anos. Se no deduzirmos os eventuais efeitos das renegociaes em
curso, o valor atualizado dos encargos brutos futuros a suportar pelo Estado, decorrente dos
contratos estabelecidos at 2012 com os parceiros privados, estima-se ser de 24.407 milhes de
Euros, o que representa cerca de 14,6% do PIB previsto para 2012, em termos globais, dos quais
21.024 milhes de Euros representam 12.6% do PIB igualmente previsto para 2012
correspondente s PPP Rodovirias e Ferrovirias (Grfico 8). Aps considerar o valor dos
proveitos previstos, o valor atualizado dos encargos lquidos passa a ser de 13.353 milhes de
Euros, aproximadamente 8,0% do PIB, para o corrente ano (DGFT, 2012).
34
Grfico 8 - Valor Atualizado dos Encargos Brutos com PPP 2012 2040
(em milhes de Euros e em percentagem do PIB previsto para 2012)
137
0,10%
3.053
1,80%
330
0,20%
Rodovirias
Ferrovirias
Sade
Segurana
20.887
12,50%
Nos ltimos anos, temos assistido ao aumento da colaborao entre o setor pblico e o
setor privado, no que concerne ao desenvolvimento e operao de infraestruturas para um leque
alargado de setores econmicos. Os contratos celebrados em parcerias pblico-privadas so
guiados por limitaes dos fundos privados para cobrir os investimentos, sendo esses projetos
constitudos em modelo de Project Finance, que incorpora variveis instrumentais exgenas, de
que resulta um conjunto de riscos que importa mitigar, salvaguardando-se a posio do ente
pblico.
No que diz respeito s concesses, tratam-se, no essencial, de contratos de cedncia de
uso/direitos de explorao. Nestes casos, os fluxos financeiros relevantes traduzem-se,
efetivamente, em receitas para o Estado (DGFT anual, 2012). Atendendo ao carcter diverso e
importncia das PPP e Concesses Contratadas, neste trabalho de investigao procurou-se
promover uma anlise dos sectores, rodovirio e ferrovirio, procedendo-se integrao e
avaliao da informao disponibilizada pelos relatrios divulgados pela DGFT Direo-Geral do
Tesouro e Finanas, Tribunal de Contas e UTAP Unidade Tcnica de Acompanhamento de
Projeto, que por sua vez recolheram dados emitidos pelas entidades gestoras dos contratos e
reguladoras dos projetos.
As projees de fluxos futuros financeiros relatados tiveram por base projees a preos
constantes com IVA, atualizadas pelas entidades concedentes gestoras dos respetivos contratos.
35
diretamente aos utentes, no recebendo pagamentos correntes do Estado - Casos : Brisa, Oeste,
Lusoponte, Douro Litoral e Litoral Centro.
ii) Concesses com modelo de disponibilidade: A E.P. Estradas de Portugal, SA, (EP)
paga ao concessionrio pela disponibilidade da via e recebe o valor cobrado pelas portagens,
existindo os seguintes fluxos financeiros:
a. Pagamento em contrapartida pela disponibilidade da infraestrutura, ao qual podero ser
efetuadas dedues em virtude da indisponibilidade da via (acidentes, obras, etc.);
b. Pagamento pela prestao do servio de cobrana de taxas de portagem, que se divide
em dois componentes: Pagamento por disponibilidade do sistema de cobrana, designado no
contrato de prestao de servios por Componente A. Este pagamento remunera o investimento
inicial (prticos de cobrana, exceto nos casos em que esse investimento j foi liquidado
diretamente pelo Estado); Pagamento da Componente B, que remunera os custos de O&M
22
e,
23
Prata, Beira Litoral e Alta, Interior Norte, Beira Interior e Algarve e concesses Norte e da Grande
Lisboa.
iii) Subconcesses
24
cobrado pelas portagens, nos casos em que existe troos de autoestradas e efetua dois tipos de
21
Exceo: A concesso Norte e a Grande Lisboa so concesses tradicionais, com portagem real, que passaram para o
regime de disponibilidade em 2010.
22
O&M: Operao e Manuteno
23
SCUT, autoestrada em regime de portagens virtuais, cujos custos eram suportados pelo Estado Portugus.
24
Pelo Decreto-Lei n 380/2007, de 13 de novembro, foi definido um novo modelo de financiamento para o sector de
infraestruturas rodovirias, tendo sido atribudo EP a concesso do financiamento, concepo, projecto, construo, Em
consequncia destas alteraes, as novas concesses da rede viria nacional passaram a constituir subconcesses da
EP, assumindo esta, o papel de concedente directo perante as concessionrias. Para as anteriores concesses do Estado
que integram a rede concessionada, de que fazem parte as SCUT, o actual contrato de concesso entre o Estado e a EP
36
Tipo de Portagem
Real
Virtual
Localizao
SPV
Inicio
Periodo de
concesso
em Anos
Investimento
(Milhes )
Lusoponte
Lusoponte, SA
1995
30
1.331
Norte
Aenor, SA
1999
36
1.217
Oeste
AE Atlntico, SA
1999
30
628
Brisa
Brisa
2000
35
2.781
Litoral Centro
Brisal, SA
2004
30
648
Grande Lisboa
AE Grande Lisboa, SA
2007
30
196
Douro Litoral
AEDL, SA
2007
27
845
AE Transmontana
AE XXI, SA
2008
30
568
Douro Interior
Aenor Douro, SA
2008
30
680
Tnel do Maro
AE Maro, SA
2008
30
369
Baixo Alentejo
SPER, SA
2009
30
408
Baixo Tejo
AEBT, SA
2009
30
288
Litoral Oeste
AELO, SA
2009
30
474
Algarve Litoral
2009
30
176
Pinhal Interior
API, SA
2010
30
1.010
Beira Interior
SCUTVIAS, SA
1999
30
870
Algarve
EuroScut, SA
2000
30
370
Interior Norte
NortScut, SA
2000
30
678
Costa da Prata
ACP, SA
2000
30
431
Norte Litoral
EuroScut Norte, SA
2001
30
410
ABLA, SA
2001
30
925
Grande Porto
AGP, SA
2002
30
613
estabeleceu os mecanismos que permitiram a reverso daquelas concesses para a EP, tornando-a concessionria geral
da rede rodoviria, como ser o caso da atual concesso do Tnel do Maro.
37
38
39
40
(continua)
41
Inclui encargos e proveitos diretos da EP (Taxas de Gesto, troos a A23 e A21) e taxas de cobrana de
subconcesses EP (Pinhal Interior, Baixo Tejo, Litoral Oeste, Transmontana, Tnel do Maro e Brisa).
Rcio: valor dos proveitos/valor dos encargos
Fonte: UTAP 2012:25
42
O grfico 9 apresenta as receitas totais obtidas, por trimestre e por concesso entre 20102013, bem como a comparao dos valores finais de 2013, face ao ano anterior.
43
O Boletim Trimestral de PPP 4 Trimestre de 2013 da UTAP realiza uma anlise cruzada
entre os encargos correntes e as receitas obtidas, por concesso, confirma-se que as receitas de
portagem ainda so insuficientes para assegurar a cobertura dos encargos suportados com o
pagamento dos investimentos efetuados e a respetiva explorao. O nvel de cobertura acumulada
mdia dos encargos brutos situa-se nos 37% (UTAP, 2013:19).
Grfico 10 Evoluo dos Fluxos Financeiros Futuros/ Concesses Rodovirias
Quadro 9 - Valor atualizado dos Fluxos Futuros para o Setor das Rodovias
Valor
Atualizado
Encargos
SETOR
22.905
Valor
Valor
Atualizado dos
Atualizado
Encargos
das Receitas
Liquidos
22.146
758
44
25
26
Localizao
SPV
Inicio
Periodo de
concesso em
Anos
1999
11+9
MTS, SA
2002
30
Investimento
(Milhes )
1.246
346
25
26
45
27
Fertagus
Pagamento Contratualizados
(obrigaes de servio pblico)
MST
Total
57.644.109,00
Subsidios / Comparticipaes
(investimento)
265.068.235,00
Expropriaes
45.177.527,00
48.300.000,00
93.477.527,00
Reequilibrios Finanaceiros
57.644.109,00
Claims REF
Negociao
(1) 45.177.527,00
48.300.000,00
45.177.527,00
Em arbitragem
Deciso Tribunal
3.615.594,00
13.671.313,69
10.055.719,69
Outros Encargos
Taxa de utilizao das
Instraestruturas da REFER
Atraso da Declarao de
Impacto Ambiental
Incentivos
TOTAL
- (4) 48.300.000,00
-
Acordo
(2) 10.027.000,00
10.027.000,00
(5) 3.615.594,00
(3) 28.713,69
112.877.355,69
3.615.594,00
28.713,69
316.983.829,00
429.861.184,69
(1)Compensaes financeiras pela insuficincia de trafego verificado no contrato inicial; (2) Encargos do Estado com a
taxa de utilizao das infraestruturas da REFER; (3) Engargos do Estado com incentivos; (4) Estimativa preliminar feita
pela concessionria em Maio de 2004. Estes sobrecustos resultaram das alteraes impostas pela Cmara Municipal de
Almada ano contrato inicial; (5) Encargos suportados pelo Estado decorrentes do atraso da declarao do impacto
ambiental
Fonte: Tribunal de Contas (2005:20)
27
Nos termos do Decreto - Lei n 337/99 de 24 de agosto, foi lanado o Concurso Pblico Internacional para adjudicao
do MTS em 23 de setembro de 1999.
28
Decreto-Lei n. 138-B/2010, de 28 de dezembro, que procede reviso das bases da concesso da explorao do
servio de transporte ferrovirio de passageiros do eixo norte-sul, aprovadas em anexo ao Decreto-Lei n. 78/2005, de 13
de abril.
46
Pela observao dos dados presentes na Quadro 11 verifica-se que os encargos do Estado
estimados com as duas concesses de transporte ferrovirio ascendem a cerca de 430 milhes de
Euros. A concesso Fertagus foi objeto de renegociao, pelo facto do trfego real registado na
concesso, ser muito diferente do que foi previsto, mesmo para os cenrios mais otimistas,
constantes no anterior modelo Caso Base. A concesso Fertagus passou, assim, de um projeto
idealizado para ser autossuficiente, do ponto de vista financeiro, com custo zero para o Estado,
para um projeto que envolve, atualmente para o Estado, um encargo da ordem dos 113 milhes de
Euros. Os encargos do Estado assumidos com o anterior contrato Fertagus totalizaram cerca de
55 milhes de Euros, dos quais 45 milhes de Euros respeitaram a reequilbrios financeiros. No
atual contrato, a concessionria passou a assumir o risco de trfego e os encargos com a taxa de
utilizao das infraestruturas da REFER, ainda que tenham passado para o Estado todas as
responsabilidades
pelo
financiamento
dos
investimentos,
originariamente
cargo
da
47
Em 2012, no setor ferrovirio foram pagos encargos no valor de 17.379 milhares de Euros,
um aumento de sessenta e trs por cento comparativamente a 2011. Este aumento ficou a deverse, essencialmente, aos pagamentos no mbito do projeto de AVF (Lisboa-Poceiro), no montante
de 12.224 milhares de Euros. As indemnizaes no mbito do projeto de AVF (Lisboa-Poceiro)
foram pagas aos concorrentes Agrupamento Alta Via Tejo e Agrupamento Elos, ao abrigo dos
artigos 79. e 80. do Cdigo dos Contratos Pblicos, por fora da deciso de no adjudicao do
contrato no mbito do respetivo concurso pblico. Em 2013 os encargos com o setor foram de
10.427 milhares de Euros, uma variao de quarenta por cento face a 2012 (Quadro 12).
Os encargos negativos apesar de pouco expressivos registados no final do 4. trimestre, na
Concesso Eixo Norte-Sul, Fertagus, so recebimentos face a penalidades de acordo com a
performance da operadora em termos de Pontualidade e Fiabilidade em 2012 (UTAP, 2013).
A concesso Eixo Norte-Sul, tornou-se um caso nico na Europa, pois trata-se de uma
empresa de capitais privados que realiza um servio pblico de qualidade de transporte de
passageiros, mediante o pagamento REFER de uma taxa pela utilizao das infraestruturas, sem
recorrer a compensaes financeiras do Estado para o efeito. Ultrapassadas algumas dificuldades
iniciais, trata-se hoje de uma PPP de sucesso, ao contrrio do que sucede em Portugal, nestes
modelos contratuais. Em 2011, ao fim de 12 anos de operao em crescimento contnuo, a
concessionria Fertagus j era responsvel por cerca de 85 mil deslocaes dirias. Em 2010, o
ndice Global de Satisfao dos seus clientes situou-se em 4,5, numa escala de 1 a 5 (Tribunal de
Contas, 2012).
O projeto MST no apresenta evidncias de ser economicamente vivel. A prpria
Concessionria reconhece que a inviabilidade econmica do projeto MST, nos termos que esto
definidos e com o atual tarifrio, no possvel funcionar sem o apoio do Estado. Neste modelo de
concesso, o risco de trfego assumido, pelo Estado, visto que, est contratualizado que sempre
que o trfego de passageiros se situar abaixo do limite mnimo da banda de trafego de referncia,
o Estado ter que compensar a concessionria (Tribunal de Contas, 2012).
No atual contexto de crise econmica poderia esperar-se um movimento acentuado de
transferncia de utilizadores de viatura prpria para a rede de transporte ferroviria. Contudo, tal
no se ter verificado, tendo em conta a quebra na procura registada (UTAP, 2012).
48
49
50
51
52
A no utilizao de metodologias economtricas tambm constitui uma limitao deste estudo cuja
disponibilidade de dados primrios poderiam permitir adotar. Em termos de linhas de investigao
futura, alm da proposta anterior, refere-se a procura de dados primrios para a avaliao de uma
forma mais assertiva da relao custo-benefcio associado s PPP.
53
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