Módulo 2: Derecho Administrativo. Tema 2. Los actos administrativos.

Introducción al Derecho Público (bases de Derecho Público). Curso académico 2023/2024.

Grado en Trabajo Social

TEMA 2. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Marco normativo: Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas.

2.1. INTRODUCCIÓN.

La Administración, en el ejercicio de sus facultades, necesita relacionarse con los

administrados, y ello lo hace usando en la mayoría de las ocasiones los actos
administrativos que son el medio por el cual la administración aplica las leyes y
reglamentos a un caso concreto.

Actualmente, el acto administrativo es uno de los instrumentos más importantes con

los que cuenta la Administración para satisfacer necesidades colectivas. A través de
él, la Administración aplica el ordenamiento jurídico a supuestos reales. Por todo ello,
el estudio y conocimiento de los distintos aspectos del acto administrativo se hace
necesario para entender la actividad de la Administración y las relaciones de ésta con
los administrados.

2.2. EL ACTO ADMINISTRATIVO: DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS.

Según el profesor García de Enterría: “El acto administrativo es toda declaración de

voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración Pública
en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”.

Las características básicas de este concepto son las siguientes:

- Es un acto jurídico, es decir, un acto que genera unas consecuencias jurídicas.

- Es un acto dictado por una Administración donde quedan excluidos aquellos actos
realizados por los interesados (como solicitudes, recursos, quejas, sugerencias y
reclamaciones)

- Es un acto sometido a Derecho Administrativo es decir con arreglo a normas de

derecho público y no privado.

2.3. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo está integrado por los siguientes elementos: subjetivo,

objetivo, causal, teleológico y formal.

- ELEMENTO SUBJETIVO: La Administración Pública es la única con capacidad para

dictar actos administrativos. Siempre hay un sujeto que realiza el acto administrativo,
pues es un acto humano. Este elemento responde a la pregunta de QUIÉN ha hecho
el acto administrativo (el alcalde, un funcionario…).

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- ELEMENTO OBJETIVO: El objeto o contenido es la materia de la que trata el acto

administrativo. Responde a la pregunta de ¿QUÉ? El acto tiene que ser posible (no se
puede construir un edificio en Luna), lícito (que no sea constitutivo de delito),
determinado (qué calles hay que pavimentar) y adecuado a sus fines (qué es lo que
se persigue con él).

- ELEMENTO CAUSAL: Las razones que justifican que un acto administrativo se dicte.
Responde a la pregunta ¿POR QUÉ?

- ELEMENTO TELEOLÓGICO: fin que persigue el acto administrativo. Responde a la

pregunta ¿PARA QUÉ?

- ELEMENTO FORMAL: es el procedimiento que sigue la Administración para llevarlo

a cabo. Los actos generalmente se producirán por escrito. Responde a la pregunta
¿CÓMO SE HACE?

2.4. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La clasificación de los actos administrativos es muy variada, pudiéndose realizar

múltiples clasificaciones atendiendo a muy diversos criterios. Los más importantes
son los siguientes:

A. Según la extensión de sus efectos

- Acto general: dirigido a una pluralidad indeterminada de personas. Se tienen que

publicar en los diarios oficiales. Ejemplo: la convocatoria de oposiciones

- Acto singular o concreto: acto dirigido a uno o varios destinatarios determinados.

Estos son los más habituales. Ejemplo: una sanción administrativa.

B. Según el número de órganos implicados en el acto

- Simple: Cuando el acto proviene de un solo órgano. Por ejemplo, un policía

ordenando el tráfico.

- Complejo: Cuando el acto proviene de más de un órgano. Por ejemplo, acuerdo del
Consejo de Ministros.

C. Según los efectos sobre los administrados

- Actos favorables: los que benefician al ciudadano. Ejemplo: concesión de una beca.
- Actos de gravamen: Son negativos o perjudiciales para el ciudadano, o simplemente
limitan las conductas del administrado. Ejemplo: una sanción, una expropiación,
limitación de la velocidad de circulación, uso obligatorio del casco en motos.

D. Según se manifiesten formalmente por escrito o sean consecuencia del silencio

administrativo:

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- Actos expresos: la Admón. Pública resuelve el acto administrativo de forma escrita.

Ejemplo, la concesión de una beca de estudios.

- Actos presuntos: la Administración no resuelve por escrito, por lo que se manifiestan

como consecuencia del silencio administrativo, que puede ser positivos o negativo
en función de los efectos que produzcan. Si son desestimatorios serán negativos, si
conceden la petición son positivos. Por ejemplo, solicitud de una licencia de apertura
de un local de negocios que reúne los requisitos legales y que no es contestada por
la Administración.

E. Según la actuación de la Administración en el momento de dictarlo:

- Actos reglados: la Administración se limita a aplicar una norma que señala la decisión
a tomar. Por ejemplo, concesión de beneficios fiscales a empresas que se instalen en
determinadas áreas como consecuencia de la creación de un parque tecnológico.

- Actos discrecionales: la Administración actúa de forma discrecional atendiendo a las

posibilidades legales, pero siempre subordinada al interés general y motivando el
acto. Por ejemplo, concesión de la instalación de una terraza a un bar en una vía
pública.

F. Según la fase del procedimiento en que se producen

- Actos definitivos: ponen fin a un expediente administrativo. Por ejemplo, entrega

del carnet de conducir, concesión de una licencia de caza, etc.

- Actos de trámite: forman parte de un expediente sin llegar a su fin. Por ejemplo,
anuncio en prensa de un concurso de obras por parte de un Ayuntamiento.

- Acto firme: son los actos definitivos que ya no se pueden recurrir porque ha
finalizado el plazo para el recurso.

G. Según el medio empleado en su exteriorización:

- Actos escritos: se materializan en un documento. Son los más habituales.

- Acto orales o verbales: la ley también reconoce su existencia, pero hay que dejar
constancia de ello por escrito cuando sea necesario.

H. Por su impugnabilidad judicial ante los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativo:

- Actos impugnables: acto que pone término a la vía administrativa y sólo es recurrible
ante el orden contencioso administrativo.

- Actos no impugnables: acto que no puede ser recurrido en vía contencioso

administrativa porque aún no se ha agotado la vía administrativa, puesto que el acto

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no es definitivo, sino que es un acto de trámite. También se consideran no

impugnables aquellos que la propia ley establece como actos de la Administración
sobre los que no cabe recurso judicial.

2.5. LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO. ELEMENTOS DE NULIDAD.

Según el art. 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo

Común de las Administraciones Públicas “Los actos de las Administraciones Públicas
sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde
la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.

El precepto establece una presunción de que cuando se dicta el acto administrativo

han sido satisfechos todos los requisitos intrínsecos del acto, y de que éste contiene,
por tanto, todos sus elementos –subjetivo, objetivo, teleológico y formal-.

Sucede, sin embargo, que el acto puede ser jurídicamente incorrecto, y haberse
dictado con infracción del Ordenamiento jurídico, desconociendo alguno de los
requisitos que se incluyen entre los elementos del acto. A pesar de ello, el acto se
presume válido hasta que se anule, hasta que sea formalmente eliminado del
escenario jurídico mediante alguno de los mecanismos que el Derecho establece
(medios de impugnación por parte de los interesados, y medios de anulación de oficio
por parte de la Administración).

Ahora bien, la presunción de validez es iuris tantum, es decir, que puede destruirse
mediante aportación de prueba a contrario. Según la gravedad del vicio cometido, o
lo que es lo mismo, en función del alcance del requisito que se infringe, distinguimos
entre las siguientes categorías:

- Invalidez: supone la incursión del acto en un vicio de tal calado que le impide la
consideración de válido, circunstancia que provoca la eliminación del acto una vez
constatada la infracción que es determinante de la invalidez, esto es, en el momento
en que se destruya formalmente la presunción de validez de la que se beneficia el
acto.

- Irregularidad: la irregularidad es un vicio de muy escaso relieve, y de tan poca

entidad que no conduce a la eliminación del acto administrativo.

Dentro de la invalidez existen diversos estadios, configurados según la gravedad de

la infracción del Ordenamiento jurídico en que haya incurrido el acto.

La invalidez más intensa o grave es la llamada nulidad radical, absoluta o de pleno

Derecho; y la más leve la nulidad relativa, denominada más frecuentemente
anulabilidad.

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En nuestro Derecho, la regla general es que cuando un acto incurre en algún vicio es
anulable. Los supuestos de nulidad, por una parte, y de irregularidad no invalidante,
por otra, se establecen como excepciones a esa regla, y aparecen por tanto
expresamente previstos en el Ordenamiento jurídico.

La nulidad y la anulabilidad son dos categorías que se distinguen por las siguientes
notas:

1.- La nulidad es un vicio de carácter imprescriptible, en tanto que la anulabilidad

prescribe por el transcurso de un determinado plazo de tiempo. Esto significa que la
nulidad de pleno Derecho puede ser alegada siempre, y el particular que se encuentre
perjudicado por un acto nulo podrá ejercer acciones contra él en cualquier momento.
Debe aclararse, no obstante, que los recursos –administrativos y judiciales- se
encuentran siempre sujetos a un plazo de interposición, aunque el vicio que se alegue
sea de nulidad radical. La nota de la imprescriptibilidad se predica por la existencia de
un concreto mecanismo de revisión de actos que puede ser iniciado de oficio por la
Administración e instado por los particulares, conocido como acción de nulidad –art.
106 LPAC-. Es este mecanismo de revisión de actos administrativos el que no se
encuentra limitado por plazos de interposición.

2.- La declaración de nulidad de un acto tiene efectos retroactivos –ex tunc-, en tanto
que la anulación provoca efectos ex nunc, es decir, desde el momento en que se
produce tal declaración. La declaración de nulidad comporta una eliminación radical
del acto, llevada hasta el extremo de considerar que ni siquiera llegó a existir.

3.- La nulidad es un vicio “de orden público”, es decir, que puede ser apreciado de
oficio por el Tribunal que conozca de un recurso contra el acto; en cambio, los vicios
de mera anulabilidad han de ser alegados por las partes en el proceso.

4.- Debido a su alcance, la nulidad es un vicio insubsanable, que no puede enmendarse

mediante una actuación administrativa posterior, ni en virtud del consentimiento del
afectado. En cambio, los actos anulables pueden ser convalidados, subsanándose sus
vicios.

- NULABILIDAD O NULIDAD DE PLENO DERECHO: La nulidad radical o de pleno

derecho es la máxima sanción que puede recibir un acto administrativo, y por ello los
vicios que el Ordenamiento contempla como supuestos de nulidad radical consisten
en infracciones de especial gravedad y carácter evidente, que atenta contra los
principios fundamentales del sistema, encontrándose reservada a la ley la
determinación de tales supuestos.

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Los casos en que los actos administrativos son nulos de pleno derecho, como
excepción a la regla general de la anulabilidad, aparecen contemplados en el art. 47.1
LRJPAC.

Son los siguientes:

“a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente

establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley”.

Además, conforme al artículo 47.2 de la LPAC, “También serán nulas de pleno derecho
las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a
la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales”.

- ANULABILIDAD: Es un vicio grave que puede hacer morir el acto administrativo, pero
a veces se puede solventar si se aplica las soluciones adecuadas (art. 48 LPAC). La
Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.

Nuestro Derecho ha dispuesto como regla general que cualquier infracción del
Ordenamiento jurídico provoca la anulabilidad del acto que la contenga.

Así se desprende con claridad del art. 48.1 LPAC, que dispone: “son anulables los actos
de la Administración que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento jurídico,
incluso la desviación de poder”.

“Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para

fines distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico” (art. 70.2 Ley 29/1998, de 13
de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).

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Ejemplos: Un funcionario público que utiliza su posición para beneficiar a un amigo o

familiar en un concurso público, en lugar de seleccionar al candidato más apto; un
alcalde que autoriza la construcción de un edificio en una zona protegida, a pesar de
conocer los riesgos ambientales que esto conlleva; un juez que dicta una sentencia
con base en sus prejuicios personales, en lugar de analizar el caso de manera
imparcial.

- IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES: La irregularidad es un vicio de muy escaso

relieve, y de tan poca entidad que no conduce a la eliminación del acto administrativo.

Cuando se produce un vicio, la regla general es la anulabilidad o invalidez simple del

acto que lo padece. Por tanto, el ordenamiento jurídico se encarga de precisar los
concretos supuestos en que los actos administrativos son irregulares.

Lo que sucede es que no lo hace en un lugar definido, debiendo inducir esta categoría
de una serie heterogénea de preceptos, distribuidos a todo lo largo de la LPAC. Entre
ellos destacan los siguientes:

- Vicios formales: por interpretación en sentido contrario del art. 48.2 LPAC, los vicios
meramente formales que no generen indefensión ni supongan requisitos
indispensables para que el acto alcance su fin constituyen meras irregularidades no
invalidantes de los actos administrativos.

- Errores materiales o de hecho: entre los que pueden citarse una suma incorrecta,
efectuada en una liquidación que contiene todos los sumandos y de la que se
desprende claramente el error; etc. Según el art. 109.2 LPAC, las Administraciones
Públicas podrán rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los
interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

El error material o de hecho no atenta a la existencia ni a la legalidad del acto

administrativo. Los particulares pueden evitar que les perjudique el error en el que la
Administración recae, oponiéndose al acto; pero tal error no hace incurrir al acto en
un vicio de invalidez, puesto que puede ser corregido en cualquier momento.

- Actuaciones administrativas extemporáneas: esto es, realizadas fuera de plazo,

como, por ejemplo, los actos administrativos dictados con exceso del plazo de
resolución. El art. 48.3 LPAC dispone que las actuaciones administrativas realizadas
fuera de plazo sólo implicarán la anulabilidad del acto cuando así resulte de la
naturaleza del término o plazo.

2.6. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO. LA NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO.

En el Derecho Administrativo se deslindan claramente dos cuestiones diversas: la

eficacia y la validez de los actos administrativos. La validez estudia elementos

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intrínsecos del acto, cuya carencia o inobservancia provoca vicios que determinan su
invalidez. Por el contrario, la eficacia analiza el momento en que los actos
administrativos pueden llevarse a efecto, siendo aptos y susceptibles de aplicación;
es cuestión relativa, en consecuencia, a los requisitos extrínsecos que debe reunir el
acto administrativo, ya sea válido o inválido, para que su contenido pueda llevarse a
efecto.

El hecho de que ambas cuestiones se encuentren desligadas en la teoría general de

los actos administrativos provoca que en la práctica pueda producirse cualquier
combinación de estos cuatro elementos: un acto válido puede ser eficaz; un acto
válido puede ser ineficaz; un acto inválido puede ser eficaz; y un acto inválido puede
ser ineficaz: esto sucede cuando se incumple tanto algún requisito intrínseco como
otro extrínseco, de modo que el acto resulta ilegal y, al propio tiempo, no puede
llevarse a efecto.

Con arreglo al art. 39.1 LPAC, los actos administrativos se presumen válidos y
producen efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ello se disponga otra
cosa. En consecuencia, los actos administrativos son aptos para producir efecto (para
aplicarse) desde el mismo momento en que sean dictados, sin que se precise la
satisfacción de ningún requisito adicional; es lo que se conoce como principio de
autotutela declarativa.

De esta forma, los actos administrativos crean, modifican o extinguen

unilateralmente situaciones jurídicas, sin necesidad de ningún otro requisito externo;
es lo que se califica como acto ejecutivo. No obstante, existen supuestos de eficacia
demorada, en los que se impone el cumplimiento de ciertos requisitos –notificación,
publicación- en orden a reconocer la eficacia del acto, como más adelante se verá.

La ejecutividad del acto administrativo se encuentra potenciada además con su

ejecutoriedad, establecida en el art. 99 LPAC, que consiste en la potestad de que
dispone la Administración para ejecutar un acto por sí misma, potestad que también
es conocida como ejecución de oficio de los actos administrativos o autotutela
ejecutiva.

La ejecutoriedad es predicable tanto de los actos con relevancia interna a la

Administración, como de los que inciden en derechos de terceros. A modo de
ejemplo, impuesta una multa por la Administración, aunque adolezca de vicios, se
presumirá válida y será ejecutiva y ejecutoria, esto es, producirá efectos inmediatos,
y si el particular se niega a su abono, la Administración podrá embargarle de oficio sus
bienes para proceder al cobro de la multa. Si posteriormente se declara formalmente
la invalidez del acto, el particular tendrá derecho al reintegro de lo embargado.

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Todo ello da una idea suficientemente general de la intensidad de los instrumentos

con que el ordenamiento apodera a la Administración, quien no requiere ni
autorización del sujeto afectado, como tampoco judicial, para proceder a la ejecución
forzosa de los actos administrativos, algo absolutamente impensable en el Derecho
privado.

La NOTIFICACIÓN es un requisito imprescindible de eficacia que han de cumplir los

actos según el artículo 40 de la Ley 39/2015 que establece que “El órgano que dicte las
resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e
intereses sean afectados por aquellos” (Es una respuesta por parte de la
Administración a lo que el interesado ha solicitado)

Los interesados, sin esa notificación, estarían indefensos, por lo que es una garantía
más en la transparencia del proceso, evitando la arbitrariedad de la Administración y
la adecuada defensa de los derechos de los mismos.

La notificación, además, ha de cumplir unos requisitos formales (art. 40.2 LPAC):

- Ha de ser cursada en el plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto haya sido
dictado.

- Ha de contener el texto íntegro de la resolución con indicación de si es definitivo o

no en la vía administrativa.

- Ha de especificar los recursos que procedan (en vía administrativa o judicial), el

órgano ante el que se han de presentar y los plazos para su interposición.

- Ha de practicarse de forma que quede constancia de su recepción por el interesado

(o representante), indicándose fecha, identidad y contenido del acto.

La PUBLICACIÓN sustituirá a la notificación, surtiendo los mismos efectos en los

siguientes casos (art. 45 LPAC):

- Cuando el acto tenga por destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas.

- Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de

concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso habrán de ser indicados los
medios y lugares de las sucesivas notificaciones. (Oposiciones). Las Administraciones
públicas podrán usar medios electrónicos en sus comunicaciones con los ciudadanos.

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