Educacion Inicial

La política de educación
INVESTIGACIÓN EDUCATIVA
inicial en México
CUADERNOS DE
Perspectivas, condiciones y
prácticas de los agentes educativos
La política de educación inicial en México: perspectivas, condiciones DIRECTORIO
y prácticas de los agentes educativos
JUNTA DIRECTIVA
2021
ISBN: 978-607-8829-36-1 Silvia Valle Tépatl
Presidenta
Coordinación general
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Comisionada
Coordinación académica
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Comisionada
Redacción y procesamiento de datos
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Arriaga Martínez, Jorge Carlos Tuyub Moreno, Itandehui Salmorán Bautista, Comisionado
y Angélica Chávez Miranda
Oscar Daniel del Río Serrano
Con el apoyo de Rocío Rosas Escamilla Comisionado
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la fuente de la siguiente manera:
Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (2021). La política

de educación inicial en México: perspectivas, condiciones y prácticas
de los agentes educativos.
Índice
Presentación 5
Introducción 7
1. Conceptos y enfoques sobre la primera

infancia y acciones para su desarrollo 20
1.1 Primera infancia como etapa de desarrollo 20
1.2 Cuidadores en la primera infancia 25
1.3 Acción pública para el desarrollo de la primera infancia 26
2. Marco teórico: la construcción de

sentido y la apropiación de las políticas 34
2.1 Construcción de sentido en la implementación de las políticas 34
2.2 Estudios sobre apropiación de la política 39
3. Política curricular en la educación

inicial y su contexto de implementación 43
3.1 Los servicios de educación inicial: características y condiciones 43
3.2 Estudio de la educación inicial en México 46
3.3 Contexto de los servicios de educación inicial
en las entidades federativas 51
3.4 Política curricular como marco de actuación
en la educación inicial 59
4. Agentes educativas y su
apropiación de la política curricular 67
4.1 ¿Cuáles son las creencias sobre el desarrollo
de niñas y niños, la educación inicial y la docencia
que tienen las y los agentes educativos? 67
4.2 ¿Cuál es el contexto y el papel de las estructuras organizacionales
en que las y los agentes educativos desarrollan su práctica? 76
4.3 ¿Cuáles son las interpretaciones y prácticas
de las y los agentes educativos con relación a la política
curricular de educación inicial? 90
4.4 ¿Cómo se configuran las decisiones en la apropiación
de la política curricular de las y los agentes educativos? 119
Conclusiones y recomendaciones 127
Referencias 139
Glosario 149
Anexos 151
Presentación
El privilegio de toda persona a la educación se reconoce como un derecho huma-

no fundamental, pues en él se sustenta la construcción de sociedades más justas,
igualitarias y tolerantes. Para los individuos, el derecho a la educación significa la
posibilidad de un desarrollo humano pleno, la oportunidad de lograr un mejor ni-
vel de vida y el disfrute de otras oportunidades. Este derecho es reconocido en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), así como en los
tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano, responsable de promo-
verlo, respetarlo, protegerlo y garantizarlo (CPEUM, 2021).
En este marco de derechos se inscribe el derecho a la educación inicial. En mayo de

2019, con la reforma constitucional al artículo 3º, la educación inicial en México se in-
corporó a la educación básica y, con ello, se estableció el derecho de niñas y niños
de 0 a 3 años de acceder a ella, así como la responsabilidad del Estado de asegurar
una buena educación en esta etapa. Con esta modificación constitucional, México
reconoce el derecho a la educación para todo el periodo de la primera infancia.1
Lo anterior representa un avance importante en beneficio de la niñez, pues la evi-
dencia muestra que el aprendizaje y desarrollo de 0 a 6 años son fundamentales;
en ningún otro momento de la vida suceden con la rapidez o el ritmo con que ocu-
rren en este periodo.
El derecho que tienen niñas y niños a la educación inicial conlleva para el Estado la
tarea de ampliar de manera importante la oferta de servicios y asegurar que ésta
reúna las características de una buena educación. Al respecto, la Ley General de
Educación establece que el Estado, de manera progresiva, generará las condicio-
nes para la prestación universal del servicio (artículo 38). Asimismo, dispone el
establecimiento de una Política Nacional de Educación Inicial, que formará parte
de la Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia y contendrá los prin-
cipios rectores y objetivos de la educación inicial.
Los anteriores preceptos tienen implicaciones relevantes en la definición de

la Política Nacional de Educación Inicial. En particular, se destaca la necesi-
dad de establecer acciones para el apoyo y fortalecimiento de las y los agentes
1 Periodo que abarca desde el nacimiento hasta antes de ingresar a la educación primaria.
5
educativos, cuyo papel en los procesos educativos es reconocido en la Constitu-
ción –en su artículo 3º– como fundamental. Son estas figuras las que, a través de
sus prácticas, concretan las oportunidades de niñas y niños para aprender y
desarrollarse que se plantean desde las propuestas educativas y, por ende, quie-
nes tienen una mayor importancia en el logro de los aprendizajes.
A fin de contribuir con información relevante para la definición de acciones dirigidas

a la mejora de estas figuras educativas, el presente estudio se enfoca en entender
sus decisiones y acciones en relación con la implementación de los modelos edu-
cativos establecidos. Se analizan las prácticas de las y los agentes educativos (AE),
así como los factores que intervienen en ellas. Su enfoque cualitativo responde a la
propuesta de la Comisión de reconocer y atender el espacio escolar como funda-
mental para impulsar el cambio educativo (Mejoredu, 2020).
Los resultados de dicho análisis dan cuenta de los componentes institucionales que
dificultan una práctica que responda tanto a los objetivos de aprendizaje y desarro-
llo definidos en la política nacional como a los contextos locales. Aunque su alcance
es limitado, estos hallazgos apuntan hacia ciertas áreas de mejora que se sugiere
retomar en futuros estudios y considerar en la próxima definición de una política,
programas y acciones para la expansión y el fortalecimiento de la educación inicial.
Por último, este informe se presenta como producto del primero de varios pro-
yectos enfocados a la educación inicial. Con éste se contribuye a la tarea de la
Comisión de generar información y conocimiento, a través de la realización de
estudios e investigaciones especializadas, para coadyuvar a fundamentar las
decisiones sobre la mejora de la educación en sus diferentes ámbitos, de acuerdo
con lo que se establece en la Ley Reglamentaria del artículo 3º de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de Mejora Continua de la
Educación. Asimismo, se aporta información para la elaboración de las sugeren-
cias y los lineamientos para la mejora en la provisión de una buena enseñanza en
la educación inicial, una de las principales responsabilidades de Mejoredu.
Mejoredu agradece a las promotoras, docentes, educadoras, directoras, jefas del

área pedagógica y supervisoras de educación inicial comunitaria, educación ini-
cial indígena, y Centros de Atención Infantil de Chihuahua, Hidalgo y San Luis Po-
tosí, quienes compartieron sus experiencias y perspectivas respecto a su práctica
educativa durante el ciclo escolar 2020-2021. Sus testimonios son muy valiosos y
contribuirán a la identificación de elementos clave que orienten la mejora conti-
nua de estos espacios educativos y del sistema en su conjunto. Mejoredu también
agradece a las autoridades y funcionarios en estas entidades federativas por su
apoyo para la realización de este estudio.
6 La política de educación inicial en México

Introducción
Desde hace un par de décadas, la educación inicial constituye uno de los asuntos
prioritarios en las agendas gubernamentales e investigativas del mundo. La valora-
ción que se ha hecho de sus beneficios para la niñez y la sociedad en su conjunto ha
llevado a los gobiernos a incluir, en sus planeaciones, objetivos y estrategias orien-
tados a la promoción y el desarrollo de este nivel educativo.
La educación inicial se reconoce como la acción educativa destinada a niñas y

niños en sus primeros años de vida, desde el nacimiento hasta los tres años. Su
propósito es potencializar el desarrollo integral propiciando oportunidades para
la interacción y comunicación con otros, el desarrollo físico, neurológico y socioe-
mocional, y el conocimiento y aprendizaje.
En México, el derecho a la educación inicial se reconoció en 2019 en el artículo

3º constitucional, estableciéndose así la obligación del Estado de brindar acceso a
este servicio educativo a la totalidad de niñas y niños, desde el nacimiento hasta
antes de los tres años. Con una tasa de cobertura actual de casi 10%, el anterior
cambio exige de las autoridades educativas la definición y el despliegue de las
medidas para ampliar la oferta educativa. Pero también demanda decisiones que,
más allá del acceso, aseguren una buena educación para esta población, pues la
evidencia muestra que sus beneficios sólo se pueden lograr bajo esta condición
(Barnett, 2008; Cortázar, 2015; Magnuson et al., 2004; Ramey y Ramey, 2006).
La investigación en educación inicial ha establecido que, en general, una ense-

ñanza de calidad se relaciona con las características de sus condiciones y pro-
cesos. Entre las condiciones se encuentran los ambientes físicos, el número de
niñas y niños por grupo, y la preparación de las y los educadores, mientras que
los procesos se relacionan con las experiencias de niñas y niños en y a partir de los
programas (Falabella et al., 2018). En una buena educación inicial, las caracterís-
ticas de estas condiciones y procesos ayudan a un desarrollo y aprendizaje po-
sitivos de la niñez, intención expresada de manera puntual en los objetivos que
establece la política en este nivel educativo.
En México, como en otros países, los objetivos de la educación inicial han tenido cam-
bios significativos. En su primera etapa, ésta se caracterizó por ser eminentemente
7
asistencial, orientada sólo al cuidado y guarda de niñas y niños. Esta visión asisten-
cial no se enfocaba en el desarrollo de la primera infancia, sino en atender las brechas
de género en el ámbito laboral (Mateo y Rodríguez-Chamussy, 2016).
En su segunda etapa, si bien se continuó con el carácter asistencial, los resultados de

la investigación en diversos ámbitos propiciaron el enriquecimiento de los servicios
a través de la incorporación de procedimientos de estimulación temprana. Actual-
mente, los servicios de educación inicial incorporan una intención educativa y para
el desarrollo en la primera infancia, con lo cual se fortalece la intervención pedagó-
gica y se prescriben acciones para el desarrollo integral de los infantes.
Estos cambios en los propósitos de la educación inicial implican la redefini-

ción de sus condiciones y procesos. En particular, los objetivos de desarrollo
integral de la niñez en la reciente política educativa han requerido cambios
importantes en las acciones de las y los educadores y en sus interacciones con
niñas y niños. Sin embargo, en la práctica estas modificaciones se han realiza-
do de manera inconsistente en los espacios educativos. En general, se iden-
tifica la persistencia de prácticas orientadas al cuidado, un fortalecimiento
insuficiente de la atención pedagógica y una limitada orientación a madres,
padres y cuidadores en este mismo sentido. En términos de sus propósitos, la
educación inicial continúa alejada de lo educativo y se asocia con una prestación
laboral orientada a apoyar a madres trabajadoras.
A lo anterior contribuye, en gran medida, la fragmentación de la oferta de educa-

ción inicial (Myers, 2019; Hernández y Vilchis, 2007). En México, existen varios
tipos de servicio, administrados por instituciones de diferentes sectores –educati-
vo, social y de salud– y que operan bajo modalidades y objetivos diversos.
La brecha entre el diseño de la política y la implementación que refleja esta cir-

cunstancia no es extraordinaria. La disparidad entre ambos niveles de la política
educativa –la política intencionada y la política implementada– es parte inhe-
rente del proceso de las políticas públicas. Si bien la política educativa y sus ob-
jetivos se definen con la expectativa de que se ejecuten de manera fiel, en las
decisiones de los actores en torno a su implementación intervienen una serie de
factores que invariablemente conducen a una disparidad entre estos 2 niveles.
Se reconoce con ello que los actores que implementan tienen un papel activo en
este proceso y ejercen cierto grado de autonomía en sus decisiones (Clandinin
y Connelly, 1992; Elmore y Sykes, 1992; Lipsky, 1980), lo que se relaciona con la
noción de agencia (Priestley et al., 2012). En este sentido, los actores que imple-
mentan redefinen la política.

La divergencia entre el diseño y la implementación de la política puede entender-
se como un hecho razonable e incluso apropiado, por ejemplo, cuando tales dife-
rencias son resultado de la adecuación de la política a las necesidades del contexto
local. Sin embargo, esta brecha puede tener efectos adversos en términos de la
igualdad de oportunidades de aprendizaje para todas y todos; asimismo, puede
ocasionar la falta de cumplimiento de los objetivos establecidos en la política y,
sobre todo en el ámbito educativo, que niñas y niños no logren los aprendizajes y
el desarrollo esperados. De ahí que, para quienes toman decisiones e investigan,
los procesos de implementación de las políticas por parte de los actores sean de
particular interés.
En el análisis de las brechas entre la política intencionada y la implementada se busca

identificar y comprender los factores que dan lugar a estas disparidades, en particu-
lar, aquellos elementos que los agentes implementadores consideran en sus decisio-
nes. Estos estudios son relevantes, pues contribuyen a identificar aquellos elementos
en las políticas que pueden facilitar u obstaculizar la mejor toma de decisiones de
los actores. Sin embargo, en México, el análisis de dicho fenómeno en el terreno
de la educación, en general, y de la educación inicial en particular, es incipiente.
En este marco y ante los retos identificados en la implementación de un nuevo

enfoque en la educación inicial, el presente estudio tiene el propósito de cono-
cer las formas en que las y los agentes educativos (AE) se apropian de la política
–particularmente la política curricular– y los factores que influyen en tal proceso.
Para ello, se analizan las interpretaciones de los modelos educativos, las prácticas,
reportadas por los mismos actores, así como factores de su contexto institucional
e individual. Las interpretaciones que hacen de la política educativa se examinan a
partir de creencias y experiencias propias. Si bien se parte de una mirada a la im-
plementación de la política curricular, ésta se ubica en la perspectiva de los actores
que interactúan y actúan con base en ella, por lo que se define como apropiación.
El análisis se sustenta en un marco cognitivo de construcción de sentido, donde

los actores dan significado a las políticas como parte de un proceso cognitivo en
el que intervienen conocimientos previos, creencias y experiencias, por un lado, y el
contexto cercano en el cual se inscribe su práctica, por otro; el sentido que ellos
dan a las políticas es determinante en sus decisiones de implementación (Spillane
et al., 2002).
En este estudio se busca contribuir al conocimiento de los procesos de imple-

mentación de la política educativa –particularmente la política curricular– en
educación inicial. Asimismo, se pretende conocer mejor un elemento hasta ahora
poco abordado en la investigación sobre educación inicial en México: las prácti-
cas educativas. Pero más allá de llenar un vacío en el estado del conocimiento,
Introducción 9
se desea abonar a la discusión en torno a los grandes retos relacionados con este
nivel educativo. ¿Qué papel tienen las experiencias y los contextos educativos
de las y los agentes educativos en el desarrollo de la primera infancia? Entender
la manera en que comprenden y se apropian de las políticas de educación inicial
permitirá generar interpretaciones más claras sobre la relación entre escuela y
desarrollo/aprendizaje. También brindará información para identificar qué ele-
mentos específicos de la política funcionan y cuáles no, así como los elementos
del contexto de implementación que pueden impactar la calidad de las políticas de
manera diferenciada. En síntesis, los hallazgos podrán contribuir a la mejora de las
políticas de educación inicial en México, sobre todo en momentos de inflexión
como el que se vive actualmente.
El informe consta de cinco capítulos. En el primero, se presenta la discusión de los

conceptos y temas principales que enmarca la educación inicial –primera infancia
y desarrollo–, así como la acción pública para promover la atención educativa a la
población que la cursa. En el capítulo dos se expone el marco de creación de senti-
do, el marco teórico utilizado para llevar a cabo el análisis, y algunos estudios em-
píricos sobre apropiación de política realizados bajo esta perspectiva. En el tercero
se hace un repaso de las condiciones, las características y los marcos de actuación
de los tres tipos de servicio considerados en el estudio a partir de la revisión do-
cumental; incluye también una descripción de las características y la operación de
los servicios en las tres entidades federativas contempladas en el estudio, derivada
de la información proporcionada por funcionarios y otros actores educativos. En el
cuarto capítulo se expone el análisis de las creencias, interpretaciones y prácticas
de las figuras docentes y su grado de apropiación de la política curricular. La parte
final, además de las conclusiones, presenta un conjunto de recomendaciones de
política, orientadas a fortalecer la apropiación de las políticas curriculares por par-
te de las y los agentes educativos y a mejorar la situación de la educación inicial en
los tipos de servicio analizados.
Planteamiento del problema
Los servicios de cuidado y atención a niñas y niños pequeños surgen formalmente

en México en 1960, como una función para apoyar la incorporación de las madres
al mercado laboral, principalmente desde instituciones del sector salud. Se enfoca-
ban en brindar cuidados de higiene, asistencia materno-infantil, médica y desayu-
nos infantiles, cuya intención se limitaba a proteger y asegurar el bienestar físico
de los infantes.
En las décadas siguientes, desde el sector educativo se buscó incorporar un enfo-

que de desarrollo integral a los servicios de atención infantil ; éste consideraba el

desarrollo físico, cognoscitivo, afectivo y social de la niñez.2 Sin embargo, a pesar
de los cambios en el discurso y en las propuestas pedagógicas, desde el ámbito
académico se identificó que imperaba una visión asistencial en los programas de
cuidado y atención a niñas y niños menores de tres años (Hernández y Vilchis,
2007; Myers et al., 2013).
Reconociendo en éste uno de los desafíos para lograr transformar la educación ini-
cial, la Secretaría de Educación Pública (SEP) elaboró el Modelo de Atención con
Enfoque Integral para la Educación Inicial (MAEI), publicado en 2013. Su construc-
ción se insertó en una serie de acciones dirigidas a la educación inicial que daban
cumplimiento al Programa Sectorial de Educación 2007-2012. Entre ellas, destaca
la implementación de una estrategia para eliminar las concepciones erradas –sobre
niñas y niños en estas edades– de funcionarios y agentes educativos de las diver-
sas modalidades.3 De esta manera, el MAEI asumió una perspectiva de desarrollo
integral basada en el juego y la exploración por parte de niñas y niños, acentuan-
do la atención en aspectos emocionales, sociales, de apego y creación de vínculos
afectivos. La propuesta reconocía la primera infancia como una etapa clave en
el desarrollo de las personas y se adhería a la evidencia que sostiene que el fortale-
cimiento de tales habilidades en este periodo de la vida es la base para lograr des-
tacados aprendizajes en el futuro, así como mejores condiciones de vida para los
individuos y las sociedades.
A pesar de promover el MAEI, mediante la capacitación, en las distintas modalida-

des y servicios –incluyendo lo destinado a la población en zonas rurales, indígenas
y migrantes– los avances fueron incipientes. Hacia finales de la década de 2010 se
identificó la falta de apropiación del modelo por parte de la mayoría de las y los
agentes educativos que laboraban en estos servicios. En general, la segmentación
2 En la década de 1970, se planteó que las guarderías debían facilitar diversas áreas de
desarrollo a partir de los cuarenta y cinco días de nacidos, destinando tiempos precisos
para cada una; entre ellas se incluía la atención nutricional y para el desarrollo físico,
afectivo y social (SEP, 2002). En 1992, la SEP planteó un nuevo modelo sustentado en
evidencia internacional sobre la importancia de la educación en la primera infancia para
el aprendizaje y desarrollo futuro de las personas. El modelo se caracterizó como una
propuesta flexible para los agentes educativos, en el que la interacción del niño con su
medio social y natural, sus intereses, su formación y el desarrollo de su personalidad
cobraban especial relevancia. Este nuevo enfoque de desarrollo integral de la niñez se
plasmó en la Ley General de Educación, promulgada en 1993, al estipular que la educación
inicial debía “favorecer el desarrollo físico, cognoscitivo, afectivo y social de los menores
de cuatro años de edad”. Sin embargo, dicho precepto no se tradujo en posteriores
estrategias o acciones para su ejecución y la atención dirigida a niñas y niños continuó
centrándose en aspectos relacionados con el cuidado de la salud, la alimentación y el
desarrollo físico (Myers et al., 2013; Myers, 2018).
3 El MAEI fue resultado de un proceso colaborativo en el que participaron agentes
educativos, funcionarios estatales y especialistas nacionales y extranjeros.
Introducción 11
entre las acciones asistenciales y las educativas continuó caracterizando la situa-
ción (Myers et al., 2013; Myers, 2018).
En 2017, dados los problemas asociados con la falta de comprensión del modelo por
factores como la escasa capacitación y el acompañamiento (SEP, 2017: 17), se re-
estructuró el MAEI, dando paso al Programa de Educación Inicial: un Buen Comien-
zo. En la formulación del nuevo programa, si bien se retomaron los conceptos y las
propuestas desarrolladas en el MAEI, se fortalecieron diversos aspectos al procurar
una mayor integración de las bases teóricas, los enfoques pedagógicos y la meto-
dología de trabajo. Las actividades planteadas dejaron de encasillarse en áreas de
desarrollo separadas, contemplándose en ellas la atención integrada de aspectos
cognitivos, emocionales, físicos y sociales.
Al mismo tiempo, se procuró impulsar la adopción de este nuevo enfoque en to-

dos los tipos de servicio y entre las distintas instituciones que los ofrecen. Por su
parte, el modelo de educación inicial del Consejo Nacional de Fomento Educativo
(Conafe), dirigido a poblaciones marginadas y en situación de pobreza, también
tiene el propósito de procurar el desarrollo integral de la niñez a través de la aten-
ción a las prácticas de crianza de las familias, como una intervención tendente a
reducir las desigualdades sociales.4
Sin embargo, los estudios han identificado en general que el enfoque educativo para
el desarrollo integral de la niñez no se ha reflejado suficientemente en la atención
educativa. Los aspectos pedagógicos y para un desarrollo integral se han fortalecido
poco y de modo inconsistente entre los diferentes tipos de servicio (Myers, 2018).
De manera particular, en una evaluación al Programa de Educación Inicial Comu-

nitaria, Cárdenas et al. (2017) encontraron deficiencias básicas en su implementa-
ción, como la falta de materiales, procesos de supervisión limitados, escaso apoyo
técnico y, en general, una falta de fidelidad al diseño del programa. En su investiga-
ción sobre este mismo programa en una comunidad indígena, Vera, Peña y Calderón
(2010) identificaron que las promotoras no realizaban las acciones necesarias para
generar reflexiones conducentes a prácticas de crianza orientadas al desarrollo in-
tegral. También hallaron que las prácticas de crianza de las familias de la comunidad
no estimulaban el desarrollo de niñas y niños.
¿Qué ha limitado la implementación de los cambios planteados en la política cu-

rricular para la educación inicial? En general, el estudio de este nivel educativo ha
identificado diversos problemas, entre ellos, la persistencia de este énfasis en la pro-
4 El programa tiene como ejes de atención: el cuidado y la protección; el desarrollo individual

y social; el lenguaje y la comunicación; y la exploración y conocimiento del medio.

tección y poca atención en la educación y desarrollo integral, la falta de articulación
entre las instancias que proporcionan estos servicios, las diferencias en la disponi-
bilidad de personal calificado entre programas, y la debilidad en el acompañamien-
to que se brinda a madres y padres para fortalecer la atención que dan a sus hijos
(Myers, 2019). No obstante, la investigación ha profundizado poco respecto a los
procesos de implementación de la política definida para este nivel educativo. ¿Por
qué, más allá de la adecuación a sus contextos, las y los agentes educativos deciden
y actúan de maneras que se alejan de los objetivos de la política?
Dada su responsabilidad en el cumplimiento del derecho a una buena educación,

el Estado tiene la obligación de definir una política de educación inicial que atien-
da los retos para su apropiación desde una perspectiva democrática. Lo anterior
implica, además de una participación directa, traer a los procesos decisionales que
dan lugar a estas políticas las experiencias, realidades y perspectivas de los actores
que las implementan. Indagar y comprender los procedimientos de interpretación
y apropiación de las políticas de educación inicial de las y los agentes educativos
contribuirá a la construcción de una política inclusiva, pertinente y que posibilite
la mejora continua.
Objetivos del estudio
El presente estudio tiene como objetivo describir la forma en que se configuran las
decisiones de agentes educativos de educación inicial en el desarrollo de su práctica
educativa y, por lo tanto, su apropiación de la política curricular. Ello, a partir de
sus creencias y experiencias, sus interpretaciones de la misma y el contexto institu-
cional en el que se inscribe su práctica. De manera específica, se buscó lo siguiente:
Conocer las percepciones, creencias y significados de agentes educativos so-

bre el desarrollo de niñas y niños, la educación inicial y su práctica educativa,
referidos como marcos propios.
Dar cuenta de las características del contexto y el papel de las estructuras or-
ganizacionales que acompañan a las y los agentes educativos en el desarrollo
de su práctica.
Identificar los tipos de decisiones de agentes educativos respecto a la apropiación
(aceptación, adaptación, rechazo) de la política curricular de educación inicial.
Las preguntas de investigación que orientaron el desarrollo del estudio fueron las
siguientes:
¿Cuáles son las creencias sobre el desarrollo del niño, la educación inicial y la
docencia que tienen las y los agentes educativos?
Introducción 13
¿Cuál es el contexto y el papel de las estructuras organizacionales donde agen-
tes educativos desarrollan su práctica?
¿Cuáles son las interpretaciones y prácticas de agentes educativos en relación
con la política curricular de educación inicial?
Diseño metodológico del estudio
La estrategia metodológica del estudio se sustentó en la tradición interpretativa,

que aboga por la comprensión de los fenómenos sociales como un todo –complejo
y multidimensional– en el que las realidades son construidas por los propios actores.
Así, para comprender las interpretaciones, los entendimientos y las decisiones de
las y los agentes educativos desde sus percepciones, intenciones y acciones, como
lo plantean Goetz y LeCompte (1985), se realizó un acercamiento cualitativo de
tipo exploratorio. Se seleccionó, para ello, un centro educativo de cada tipo de ser-
vicio en cada entidad federativa.
El análisis de las interpretaciones de la política curricular y las maneras en que las y

los agentes educativos se apropian de ella se llevó a cabo en tres tipos de servicios:
Centros de Atención Infantil (CAI), dependientes de la SEP; la Educación Inicial Indí-
gena (EII), también a cargo de la SEP; y la Educación Inicial Comunitaria (EIC), ope-
rada por el Conafe.5 A nivel nacional, éstos atienden a 67.83% de la población que
asiste a la educación inicial. Los servicios de EIC, en particular, atienden a la mayor
proporción de infantes (56.2%). Éstos y la EII se proponen reducir las desigualdades
sociales, por lo que son de particular interés en este estudio.
Selección de entidades y centros educativos
Una vez definidos los servicios por estudiar, la selección de entidades federativas se
efectuó a través de un muestreo intencionado, a fin de analizar el fenómeno de la
práctica educativa en servicios típicos o regulares, esto es, que se desarrollan bajo
condiciones que son comunes en la mayoría de los centros, en los tres tipos de ser-
vicio de educación inicial.
5 No se incluyeron los servicios brindados por el Sistema Nacional DIF (Centros Asistenciales
de Desarrollo Infantil y Centros de Asistencia Infantil Comunitario), por el ISSSTE
(Estancias para el Bienestar y el Desarrollo Infantil) y por el IMSS (guarderías de operación
directa e indirecta) dadas las dificultades para acceder a los servicios fuera del sector
educativo, ante las limitaciones que impuso la pandemia de COVID-19, periodo durante el
cual se realizó el estudio.

De acuerdo con Teddlie y Yu (2007), las técnicas de muestreo intencional se utilizan
principalmente en los estudios cualitativos y pueden definirse como la selección de-
liberada de unidades (por ejemplo, individuos, grupos de individuos, instituciones)
basada en propósitos específicos asociados con la respuesta a las preguntas de un
estudio de investigación. Éstos se seleccionan “por la información importante que
pueden proporcionar y que no se puede obtener con la misma calidad por otros
medios” (Maxwell, 1997, citado en Teddlie y Yu, 2007: 87).
Bajo esta técnica, se seleccionaron los estados de Chihuahua, Hidalgo y San Luis
Potosí, con base en los siguientes criterios y en el orden expuesto: 1) entidades fe-
derativas que brindan los 3 tipos de servicio de educación inicial (CAI, EII y EIC);6
2) entidades que representan casos típicos, es decir, que no cuentan con una estra-
tegia pública de fortalecimiento a la educación inicial, de manera que ésta no fuera
una variable que interviniera de forma diferenciada en los procesos de implemen-
tación;7 3) diversidad regional: se incluyen las regiones centro, noreste y noroeste;
y 4) entidades en las que se contara con facilidades para realizar el estudio, dadas
las condiciones derivadas de la pandemia.
Posteriormente, se definieron dos criterios para la selección de centros educativos,

uno en cada entidad federativa por tipo de servicio. Primero, se obtuvieron pro-
medios de la matrícula, docentes y población de la localidad donde se encuentra
el servicio, por estado y tipo de servicio. A continuación, se definió un conjunto de
servicios que presentaran condiciones similares a estos promedios.8 Este criterio
tuvo el propósito de estudiar estos procesos en centros con condiciones comunes
a la mayoría de ellos. Las variables de los servicios que se tomaron para elegir los
centros de cada tipo de servicio pueden verse en el Anexo 1.
6 Para ello se recurrió a datos del Formato 911. Con este criterio, se descartaron
Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Nayarit, Zacatecas, Coahuila, Nuevo León,
Tamaulipas y Baja California Sur.
7 Con este criterio, se descartaron los estados de Sinaloa (debido a su estrategia Primero
de primaria es muy tarde), Jalisco (programa Los primeros 1 000 días de vida), Oaxaca,
Chiapas, Estado de México, Ciudad de México y Yucatán (Pacto por la Primera Infancia).
Información disponible en <https://www.pactoprimerainfancia.org.mx/>.
8 La identificación de los indicadores para dar cuenta del cumplimiento de estos
criterios se realizó con los datos del Formato 911. En el caso de la educación inicial
indígena, se identificaron cuatro servicios en localidades urbanas grandes (de más de
cien mil habitantes); estos cuatro servicios se descartaron del conjunto debido a que
resultaban contrastantes con la generalidad de los servicios indígenas de los estados,
de manera que alteraban los promedios y la selección de localidades y servicios.
Introducción 15
El segundo criterio fue que las localidades donde se ubicaran estos espacios conta-
ran con la infraestructura necesaria para establecer contacto con los informantes
vía remota.9
Obtención y análisis de la información
Siguiendo el paradigma cualitativo, la técnica utilizada para la obtención de la infor-

mación fue la entrevista semiestructurada. De acuerdo con Stake (2005), la entre-
vista permite aproximarse a las múltiples realidades de los individuos estudiados, ya
que a partir de los relatos personales de los sujetos de estudio se construye un lugar
de reflexión y de “objetivación” de su propia experiencia. Las entrevistas semies-
tructuradas, si bien parten de un conjunto predeterminado de preguntas abiertas,
también permiten indagar sobre temas o respuestas que el entrevistador identifica
como relevantes durante la entrevista (Díaz-Bravo et al., 2013). Dadas las limitacio-
nes impuestas por la pandemia de COVID-19, el trabajo de campo debió realizarse
a distancia, vía videoconferencias o llamadas telefónicas.
En principio, se entrevistaron a veinticinco funcionarios públicos de las tres entidades

federativas, con el objetivo de conocer cómo operan los servicios de educación ini-
cial, y con ello ubicar las prácticas que agentes educativos desarrollan en un contexto
determinado (anexo 2). Posteriormente, se entrevistaron a ochenta y dos actores,10
entre los que se ubicaron supervisoras, directoras, educadoras, promotoras y docen-
tes (anexo 3). Mediante estas últimas entrevistas se recabó información para co-
nocer creencias, experiencias, entendimientos y prácticas de las agentes educativas.
Para identificar la información necesaria y guiar su análisis, los conceptos que con-
forman el marco analítico se operacionalizaron de la siguiente manera:
Marcos propios. Percepciones y creencias de agentes educativos sobre el desarrollo

de niñas y niños, la educación inicial y su práctica educativa, así como experiencias
docentes en este nivel educativo.
Contexto institucional. Comprende la estructura organizacional que brinda apoyo y

acompañamiento al desarrollo de la práctica y sus funciones –conformada por el super-
visor, director, personal docente y administrativo–, las oportunidades de formación
y la colaboración que existe entre las y los agentes educativos (Mizrahi-Shtelman).
9 La identificación de estas localidades se basó en proyecciones del Censo de Población

y Vivienda 2010.
10 Todas las personas entrevistadas fueron del sexo femenino.

Práctica educativa. Las acciones que agentes educativos realizan o en las que
participan, y que se relacionan con los procesos de atención en los servicios
de educación inicial. Incluyen los procesos de planeación y evaluación, así como
la interacción con niñas, niños, madres y padres de familia.11
Apropiación de la política. Decisiones de las figuras docentes respecto a la im-

plementación de la política y sus componentes, que se clasifican de la siguiente
manera: 1) la adopción, que implica la aceptación e incorporación de los compo-
nentes de la política dentro de su práctica, sin hacer cambios; 2) la adaptación,
que se refiere a la integración de estos componentes dentro de su práctica, pero
con algunas modificaciones; y 3) el rechazo, que significa la negativa a poner en
práctica componentes de la política o una incorporación simulada de los mismos.
Se adoptan los términos utilizados en los servicios educativos para referirse a las
figuras educativas. De acuerdo con los documentos que rigen los servicios de edu-
cación inicial indígena y comunitaria, se emplean los términos docentes y promo-
toras, respectivamente, mientras que, en la práctica, dentro de los CAI se utiliza
el término educadora para referirse a las figuras educativas que están en las salas,
trabajando directamente con niñas y niños.12
11 Los estudiosos de la práctica situada en un contexto educativo distinguen dos tipos:

la práctica docente y la práctica educativa. La práctica docente hace referencia a las
acciones que se circunscriben a la enseñanza misma como la labor fundamental del
docente, en un espacio físico denominado aula, en un tiempo determinado (histórico
y social). Por lo tanto, involucra todas las acciones necesarias en las que la relación
docente-conocimiento-alumno tiene la intención de enseñar y aprender (Díaz y Gallegos,
2002; García et al., 2008; Padilla y Espinoza, 2015; Vergara, 2016).
En un sentido más amplio, la práctica educativa se refiere al proceso por el que el agente
utiliza su conocimiento tácito para resolver los problemas propios del contexto, que se
presentan y que impiden lograr las metas educativas establecidas por el programa de
la materia y la filosofía institucional (Gómez-López, 2008). García et al. (2008: 3-4) la
definen en relación con los procesos educativos, refiriéndose a ella como…
el conjunto de situaciones enmarcadas en el contexto institucional y que influyen
indirectamente en los procesos de enseñanza y aprendizaje propiamente dichos; se refiere
a cuestiones más allá de las interacciones entre profesores y alumnos en el salón de clases,
determinadas en gran medida por las lógicas de gestión y organización institucional del
centro educativo.
Por lo tanto, la práctica educativa reconoce que la labor docente no está enmarcada sólo en
las acciones que suceden dentro del aula, sino que además involucra acciones antes y después
de lo que ocurre en el aula y que influyen directa o indirectamente en los resultados del aula.
Éstas se caracterizan como acciones reflexivas, intencionadas y sistémicas, cuyo único fin es la
transformación del educando. Asimismo, responden a un cuerpo teórico sistémico y formal,
como el que proponen las instituciones en sus planes, programas, guías o currículo, dejando
de manifiesto que no se mira cualquier práctica, sino aquellas que están circunscritas en un
proceso educativo de un contexto institucional, como las que realizan las promotoras de
Conafe, las docentes de EII o las educadoras y puericultoras de CAI (Perales, 2006).
12 También existen puericultoras como responsables de grupo, sobre todo, de lactantes.
No se incluyeron a las asistentes educativas en este estudio.
Introducción 17
El término agentes educativos también se utiliza para hacer referencia a estas figuras
docentes: educadoras, docentes y promotoras, quienes tienen la tarea de poner en
práctica la política de educación inicial –en particular, la curricular–.13
El análisis de la información cualitativa se realizó mediante la herramienta meto-

dológica de análisis temático. Este método permite identificar, analizar, organizar,
describir y reportar temas que se encuentran en un conjunto de datos (Braun y
Clarke, 2006).14
Los ejes temáticos que guiaron el análisis se derivaron del marco cognitivo de cons-
trucción de sentido, así como de los conceptos y procesos de apropiación de las políti-
cas. En su totalidad, se definieron cinco ejes de análisis y veintiséis subejes (tabla 0.1).15
13 Se reconoce que, de acuerdo con la definición de agentes educativos (AE) establecida

en el Programa Un Buen Comienzo, el término se refiere a distintas figuras, incluyendo
de supervisión, dirección, apoyo pedagógico, entre otras. El Programa se refiere a éstas
como todas las personas que trabajan en este nivel, independientemente de la institución,
modalidad, función que desempeñan, nivel de escolaridad; son quienes acompañan el
desarrollo y aprendizaje de la niñez (SEP, 2017).
14 El análisis temático del presente estudio se llevó a cabo utilizando el software de análisis
cualitativo ATLAS.ti, versión 9.
15 Se buscó la calidad en el proceso analítico a partir de criterios de credibilidad,
transferibilidad y confiabilidad, de acuerdo con lo que establecen Guba y Lincoln (1994).
Se consideró lo siguiente en el cumplimiento de estos criterios:
Credibilidad. Los hallazgos del proceso analítico reflejan la experiencia de las entrevistadas,
reportada por ellas mismas. Además, el análisis se sustentó en la triangulación de la
información proporcionada por las diversas AE, así como las autoridades educativas.
Transferibilidad. Si bien la metodología permitió la exploración de un fenómeno complejo

de manera más profunda, los alcances del estudio son limitados a los casos estudiados,
por lo tanto, los hallazgos sólo son aplicables a los contextos estudiados.
Confianza. Este apartado metodológico busca detallar el proceso analítico con la finalidad
de que, en caso de que se busque replicar, pueda ser así. Adicionalmente, se ha precisado
el marco teórico y de política pública, así como la definición de los diversos conceptos
que guiaron el presente análisis. Con estos elementos, se considera que, si el proceso se
volviera a llevar a cabo, se llegaría a los mismos hallazgos.

Tabla 0.1. Ejes temáticos y subejes del marco analítico
Eje temático Subeje temático

Trayectoria laboral (la experiencia profesional previa
y los motivos para trabajar en los servicios de EI)
Percepciones sobre el papel que tienen como
docentes de EI
Identificación de marcos propios. Se
refiere a los conocimientos, creencias Percepciones sobre la importancia de la EI
y experiencias de las y los AE Concepciones sobre la niñez
Concepciones sobre el desarrollo de la niñez
Percepciones sobre su papel en el desarrollo
de niñas y niños
Interacción con madres y padres de familia
Organización del trabajo
Derechos de la niñez y su aplicación
Aspectos procedimentales: planeación de prácticas
educativas
Conocimiento de las y los
agentes educativos sobre el Aspectos procedimentales: implementación
modelo educativo actual de prácticas educativas
Aspectos procedimentales: evaluación
Conceptos fundamentales
Documentos que establecen el modelo educativo
Ambientes de aprendizaje
Acompañamiento de directoras y supervisoras
Factores del contexto institucional Interacción entre pares
en el que se inscribe la práctica
(mensajes de la política)
Participación en acciones de formación
Percepciones sobre los cambios en su papel como

docentes de EI
Conocimientos, creencias y
experiencias con el modelo Percepciones sobre los cambios en el modelo
educativo actual comparados educativo actual
con los de otros modelos
Comparación de modelos educativos y cambios
en los manuales
Aceptación de la política de EI
Decisiones y acciones que realizan las Aceptación de algunos elementos de la política
y los AE sobre su práctica, en la que vigente combinada con planteamientos previos
dan cuenta de si aceptan o adoptan,
adaptan o rechazan la política Modificación de su práctica
No modifica su práctica
Fuente: elaboración propia.
Introducción 19
1
Conceptos y enfoques sobre
la primera infancia y acciones
para su desarrollo
En el presente capítulo se expone el marco general de entendimiento en que se

sustenta el estudio. Su intención es dar cuenta de las definiciones y los marcos
de intervención que han posicionado actualmente a la educación inicial como un
asunto prioritario en los sistemas educativos alrededor del mundo. El desarrollo del
capítulo sigue dos rutas: la primera, de carácter conceptual, señala las definiciones
que han sustentado el desarrollo de la educación inicial como nivel educativo en
expansión, y a la vez recupera las principales reflexiones, conclusiones y evidencias
que se han generado alrededor de ellas.
La segunda ruta tiene un carácter más práctico, pues pone atención en la educación
inicial como objeto de política pública. Por un lado, muestra cuáles son los princi-
pales cambios de enfoque que ha experimentado la acción pública con el paso del
tiempo, identificando particularmente los principios que movilizaron la interven-
ción gubernamental hacia la educación inicial en las últimas dos décadas. Por otro,
recupera las reflexiones que desde los distintos organismos internacionales se han
desarrollado y fundamentado tanto los cambios en las agendas de política pública
a escala global como la creciente inversión en la educación a etapas tempranas.
1.1 Primera infancia como etapa de desarrollo
1.1.1 Primera infancia como término genérico
La infancia se entiende como la etapa de la vida en la que se experimenta un de-

sarrollo físico y psicológico acelerado, y se adquieren también capacidades bási-
cas para el funcionamiento cognitivo, social, emocional y conductual.16 Si bien no
16 El desarrollo se define como un proceso interactivo de maduración y aprendizaje, por medio

del cual se adquieren habilidades cognitivas, motrices, lingüísticas, sociales y emocionales
que se fortalecen entre sí de manera sistemática a lo largo de la vida (Black et al., 2015;
Shaffer y Kipp, 2010). Mientras que la maduración se identifica con los cambios biológicos
típicos del ser humano y su información genética, el aprendizaje se define como un proceso
que se desarrolla a partir de la experiencia con el entorno y la interacción con otros, y que
conlleva la elaboración y adquisición de habilidades y conocimientos que pueden traducirse
en cambios en el comportamiento. Se pueden identificar seis características principales
del desarrollo: continuo, acumulativo, holístico, flexible, cultural e histórico. Es continuo

existe un consenso sobre el rango de edad que delimita la infancia, sí se ha estable-
cido como un término genérico que hace referencia al periodo de desarrollo que
comprende del nacimiento al ingreso a la pubertad. Las capacidades que en dicho
lapso se desarrollan son necesarias para seguir aprendiendo a lo largo de la vida, así
como para participar de manera plena en la comunidad (Grote-García y McDowell,
2011; Hyden, 2016).17 En otras palabras, es en la infancia cuando se definen el rit-
mo y los alcances del proceso de individuación, y se establecen las pautas para la
configuración de las condiciones futuras de salud, aprendizaje y comportamiento
(Knudsen et al., 2006; UNESCO, 2010).
Existe una terminología amplia en torno a lo que significa la infancia, y puede adop-
tar matices dependiendo de las perspectivas desde las cuales se observe. Algunas
de ellas analizan los procesos de desarrollo biológico, psicológico y cognitivo,
mientras que otras ponen atención en el desenvolvimiento sociocultural y las ex-
periencias que se dan en ambientes específicos. También se identifican miradas
que asignan al infante roles diferenciados. Por ejemplo, la mirada que define al in-
fante como un objeto de protección, subordinado y receptor de las acciones diri-
gidas a él, y en la que se asume como sujeto pasivo y vulnerable, cuyas relaciones
con su medio se fundamentan principalmente en el cuidado, la sobreprotección y
el control. Y en contraste, se encuentra la visión del infante como sujeto social con
agencia, que asume un rol participativo en la definición y ejecución de sus relacio-
nes e interacciones con el entorno (Tonucci, 2019; Paniagua, 2021).
Los distintos matices y la variedad de perspectivas sobre la infancia coinciden en

un punto: todos resultan valiosos debido a que logran establecer principios que
conducen y regulan la manera en que distintos actores –los adultos, el Estado o los
ya que no hay un momento de la vida en que los individuos dejen de cambiar o adquirir
aprendizajes; es acumulativo porque los aprendizajes obtenidos en diferentes momentos
afectan la configuración del cerebro, así como las capacidades y la personalidad del niño,
incidiendo en las oportunidades que tendrá de seguir aprendiendo en el futuro. Su carácter
holístico se entiende como “una mirada unificada del proceso del desarrollo que enfatiza
las interrelaciones entre los aspectos físico, mental, social y emocional” (Shaffer y Kipp,
2010: 8). Su carácter flexible se asocia con la idea de que los cambios surgen como respuesta
a experiencias positivas o negativas, mientras que su carácter cultural surge de la interacción
con el contexto y con los pares, por lo tanto, las habilidades y competencias se ven influidas
por esta socialización y se refuerzan mutuamente. Finalmente, es histórico porque el contexto
sociotemporal amplio de la familia incide en la manera como ésta se organiza y se relaciona
con el niño (Black et al., 2017; Papalia et al., 2012; Shaffer y Kipp, 2010; Shonkoff, 2015).
17 Inicialmente, la infancia se definió como una edad deficiente o de adulto imperfecto, cuya
característica principal era la falta de capacidad de razonamiento, lo que lo posicionaba
en un estatus de vulnerabilidad o indefensión hasta alcanzar la pubertad o la edad adulta
(Jenks, 2005). Épocas posteriores han concebido al infante como dependiente, ser humano
inacabado, o ser bondadoso e inocente (Jaramillo, 2007). A partir de finales del siglo XX,
en un contexto de importantes cambios sociales y políticos, el infante se redefine como un
sujeto social, con capacidad de agencia y de ejercicio de derechos (Meraz-Arriola, 2010).
Capítulo 1 21
sistemas educativos– interactúan y socializan con la población infantil. Ejemplo de
ello es la manera en que las familias dan forma a sus prácticas de crianza o, en el
ámbito educativo, la manera en que el Estado establece pautas para decidir sobre
aspectos como el diseño del currículo, los servicios que prestan los centros educa-
tivos, el tipo de atención o la formación inicial de los docentes (Casas, 2006; Norozi
y Moen, 2016; Papalia et al., 2012).
1.1.2 Desarrollo en la primera infancia
Dentro del marco en el que se concibe la infancia, la primera infancia comprende

desde el nacimiento hasta el ingreso a la educación primaria (UNESCO, 2007).18 Es-
te periodo se reconoce como una etapa crítica, donde el desarrollo de habilidades
cognitivas, motrices, sociales, emocionales y de comunicación sucede a un ritmo
mucho más acelerado, que no vuelve a presentarse en la vida. Las experiencias vi-
vidas en esta etapa resultan trascendentales para el resto de la vida, a la vez que es
en este periodo donde los cambios físicos son más notables en comparación con las
etapas siguientes (Tonucci, 2019; Black et al., 2015; Campos, 2010; Center on the
Developing Child at Harvard University, 2007; Grantham-McGregor et al., 2007).
El desarrollo en la primera infancia como objeto de estudio se ha abordado princi-

palmente desde 3 enfoques: el de las neurociencias, el humanista y el sociocultu-
ral. El área de las neurociencias pone de manifiesto sobre todo la importancia del
funcionamiento del cerebro y el potencial de desarrollo que este órgano tiene du-
rante los primeros años de vida (Ramírez-Abrahams et al., 2014). Estos estudios
constatan la trascendencia de que niñas y niños reciban experiencias adecuadas y
enriquecedoras que permitan generar más y mejores conexiones neuronales, para,
con ello, aumentar las posibilidades de aprender en todos los campos del desarro-
llo humano (OEI, 2019). Así, el desarrollo y aprendizaje en la primera infancia se
conciben como procesos en los que los infantes aprenden mediante circuitos de
exploración, indagación, conexión y asociación (SEP, 2017). De igual manera, esta
perspectiva contempla que el desarrollo en la primera infancia requiere entornos
afectivos que propicien la estabilidad emocional y cognitiva de la niñez.
El enfoque humanista hace hincapié en la persona, en su capacidad para desarro-

llar habilidades, actitudes, valores y experiencias que resultan necesarias para faci-
litar su desarrollo integral así como su desenvolvimiento autónomo dentro de un
contexto sociocultural más amplio. Dichas experiencias son resultado, particu
larmente, de las acciones interpersonales y de la constante consolidación de
18 Las variaciones en la forma en que se estructuran los sistemas educativos alrededor del
mundo dan lugar a una variación en los rangos de edad entre los países y las regiones.

sistemas de valores específicos. La perspectiva humanista se fundamenta en prin-
cipios como la autorrealización y autonomía, la libertad y el soporte emocional.
De esta manera, promover el desarrollo pleno desde una perspectiva como ésta
implicará el establecimiento de entornos que promuevan la creatividad y libertad
de niñas y niños, cuyas relaciones interpersonales se den en ámbitos donde existan
en todo momento canales afectivos y de apoyo emocional (Tonucci, 2019).
Por su parte, la perspectiva sociocultural concibe el desarrollo a partir de los pro-

cesos sociales y culturales donde se desenvuelven niñas y niños; el aprendizaje y
el desarrollo son resultado del modo de vida en el que se ven inmersos. Este plan-
teamiento destaca como elemento crucial el entorno y realza la importancia de
los factores sociales como determinantes en el desarrollo (Vielma y Salas, 2000). Lo
anterior incluye no sólo las características del núcleo familiar, sino también las ca-
racterísticas propias de las culturas a las que pertenecen, así como de los sistemas
educativos que los atienden. Esta perspectiva comprende el desarrollo como un
proceso de dinámica en espiral, determinado por las experiencias de cada infante,
donde los aprendizajes previos se ven reforzados por los nuevos de manera siste-
mática (OEI, 2019).
1.1.3 Riesgos para el desarrollo en la primera infancia
Un factor de riesgo es una condición propia del infante o del entorno que puede rela-
cionarse con una mayor probabilidad de que la niña o el niño experimenten resultados
negativos en el desarrollo (De Bellis et al., 2011). Considerando la dependencia de
la niñez respecto a sus padres y cuidadores, en este periodo confluyen diferentes
factores de riesgo que pueden afectar de manera notable su sano desarrollo. La co-
munidad, la escuela o la familia son entornos que pueden presentar estos factores
para el infante. De acuerdo con algunas investigaciones, alrededor de 30% de niñas
y niños de las diferentes culturas presenta algún factor de riesgo, expresado por el
poco tiempo que los padres tienen disponible para convivir con sus hijas e hijos o la
falta de experiencia y habilidades para la crianza (Paniagua, 2021).
Uno de los efectos que dichos factores de riesgo pueden tener en los niños es la
generación de estrés.19 Los expertos han identificado 3 tipos de estrés: el positivo,
el tolerable y el tóxico. El estrés positivo estimula a niñas y niños a enfrentarse
a problemas cotidianos, regularmente de intensidad moderada. La exposición de
niñas y niños a este tipo de estrés permite que sean creativos, tomen iniciativa y
19 Ante la exposición a un ambiente no adecuado, estos factores conducen a un desequilibrio

en el individuo, lo que demanda un esfuerzo adicional para restaurar el funcionamiento
adaptativo del organismo. Este proceso, regulado por el cerebro, es parte de las funciones
de adaptación y desarrollo de capacidades (Masten y Gewirtz, 2006; Shonkoff et al., 2009).
Capítulo 1 23
generen confianza en sí mismos a fin de responder eficientemente a aquellas situa-
ciones cotidianas que lo requieran. Estudios del Center on the Developing Child at
Harvard University (2007) han documentado que el estrés positivo en infantes –
bajo un entorno supervisado y controlado por los adultos– contribuye no sólo a su
desarrollo, sino que puede llegar a prevenir trastornos mentales en la edad adulta.
Por su parte, el estrés tolerable es aquel que activa los sistemas de alerta del cuerpo
a un nivel superior como resultado de dificultades más complejas y duraderas –por
ejemplo, la pérdida de un ser querido, una lesión traumática o un desastre natural–.
El estrés tolerable demanda necesariamente la intervención de los adultos y cuida-
dores no sólo para amortiguar los efectos perjudiciales, sino también para ayudar a
los niños a adaptarse a la situación y eventualmente superarla (Center on the De-
veloping Child at Harvard University, 2007).
En el caso extremo, cuando en edades tempranas los niños son sometidos a una
adversidad de larga duración, frecuente e intensa, y el apoyo de los adultos no está
disponible, se genera estrés tóxico, que causa modificaciones en la arquitectura del
cerebro y produce problemas de salud, emocionales o cognitivos (McEwen, 2007;
Shonkoff y Garner, 2012; Center on the Developing Child at Harvard University,
2007). Por ejemplo, estudios han demostrado que, cuando los niños sufren de es-
trés tóxico, experimentan trastornos como la depresión, la ansiedad o problemas
psicosociales, lo que deriva en deficiencias en el aprendizaje, el comportamiento
y la salud.
Los factores de riesgo en la primera infancia son más comunes para quienes viven
en condición de vulnerabilidad y pobreza, pues a menudo experimentan situacio-
nes como la desnutrición, enfermedades crónicas, maltrato y abuso infantil, falta de
apego de los padres, o prácticas de crianza pobres, por mencionar algunas. La es-
casez de recursos para compensar los factores de riesgo compromete el desarrollo
saludable de forma temporal o duradera, contrario a lo que sucede con niñas y niños
cuyos padres presentan una mejor posición económica (Black et al., 2017; Blair y
Raver, 2012; Cosden, 2011; Grantham-McGregor et al., 2007; McEwen, 2007; Mag-
nuson y Duncan, 2016).
Por ello, cada vez se hace más importante establecer un contexto adecuado para
el bienestar físico, psicoemocional y cognitivo, que incluya un entorno estable y
receptivo. Es bien sabido que cuando existe un sistema de apoyo para los infantes,
se puede reducir el nivel de estrés en las situaciones cotidianas, contribuyendo de
esta manera a la disminución de los efectos perjudiciales en su desarrollo (Danese y
McEwen, 2012). Los programas de atención a la primera infancia tienen el objetivo
de consolidarse como espacios amortiguadores para las situaciones adversas, siem-
pre y cuando el servicio considere las carencias del círculo de cuidados primarios y

cuente con personal y materiales orientados para este fin, sobre todo, en los con-
textos en situación de mayor vulnerabilidad (Paniagua, 2021).
1.2 Cuidadores en la primera infancia
Dada la importancia de los cuidados y estímulos que niñas y niños reciben para su
desarrollo durante la primera infancia, las personas que tienen una relación soste-
nida con ellos, reconocidos como cuidadores, desempeñan un papel fundamental.
Dicha interacción favorece la asimilación de normas sociales y de conducta, tal como
sostienen algunos expertos (Hughes et al., 2018). Por ejemplo, se ha documentado
que mediante una interacción sostenida los infantes construyen estructuras com-
plejas de lenguaje no verbal e interacción, de manera que organizan sus actividades
y definen límites (Monaco y Pontecorvo, 2010). A través de esta interacción, tam-
bién desarrollan habilidades de lenguaje y sentido numérico, habilidades motoras,
cognitivas y de resolución de problemas (Dai y Heckman, 2013; Neidell y Waldfo-
gel, 2008; Berger y Nuzzo, 2008; Hill y Palacios, 2019). De ahí la importancia de los
entornos y las interacciones que éstos propician para los infantes.
De acuerdo con los expertos, todas las personas que tienen interacción con infantes
ejercen en ellos una influencia (Haddad, 2002), y todos los adultos que tienen una
relación sostenida de cuidado pueden ser considerados cuidadores, siendo la fami-
lia el entorno más importante dadas sus funciones afectiva y formativa insustitui-
bles. Dichas funciones se manifiestan a través del apego, la transmisión de valores
y saberes, cuidados y protección, entre otros aspectos (OEI, 2019). La atención que
brindan los cuidadores se asocia con las prácticas de crianza, entendidas como las
actividades cotidianas para alimentar, asear, educar, cuidar y comunicarse con ni-
ñas y niños (Curenton et al., 2016).
Las personas adultas, al ser garantes de derechos, son responsables de generar las
condiciones para que a su vez se respeten los derechos de los infantes, para promo-
ver su participación y protección en los diferentes entornos donde se desenvuelven,
y para establecer ambientes de seguridad y respeto donde puedan ejercer plena-
mente sus derechos (SEP, 2017). Los expertos han demostrado que tanto el rol de
los cuidadores como este tipo de prácticas tienen un efecto positivo en el desarrollo
cognitivo, emocional y motriz de los niños, concluyendo incluso que pueden llegar a
tener un mayor impacto que los propios estímulos intelectuales durante los prime-
ros meses de vida (Knauer et al., 2019). En los casos en que esta población no tiene
acceso a servicios de educación y cuidado, las acciones de los cuidadores cobran
mayor relevancia para generar un ambiente rico en experiencias de aprendizaje.
Capítulo 1 25
Los primeros cuidadores se ubican en la familia, y aunque generalmente sean los pa-
dres, también otros miembros de la familia pueden asumir dicho rol –como abuelas,
tías o hermanos–. En los primeros años de vida, la madre es el principal referente
de los infantes, pues las acciones que realiza tienen un impacto significativo y du-
radero en su desarrollo (Borra et al., 2012). Si bien el padre asume normalmente
un papel secundario en la crianza debido a roles de género socialmente aceptados,
la importancia de su papel en el desarrollo de niñas y niños se ha mostrado en va-
rios estudios (Lankinen et al., 2018). De igual forma, es importante destacar que
los abuelos también tienen un papel relevante, pues cumplen una doble tarea: como
cuidadores y como orientadores de madres y padres.
Después del círculo familiar, son las educadoras quienes asumen este papel para
los infantes que asisten a centros educativos. Cuando éstos tienen acceso a algún
servicio de educación y cuidado, los efectos antes descritos se incrementan, ya
que están en contacto con una educadora con experiencia en el desarrollo infan-
til, además de tener la oportunidad de convivir con otras niñas y niños de su edad.
1.3 cción pública para el desarrollo

A
de la primera infancia
La definición de los servicios para la atención, el cuidado y desarrollo de la primera

infancia a lo largo del tiempo ha estado enmarcada por tres elementos: la defini-
ción del problema público que da lugar a ellos, las nociones respecto al desarrollo
en esta etapa, y el derecho de niñas y niños a una buena educación. Estos elemen-
tos han configurado, en gran medida, las características de los servicios educativos
para la atención a la primera infancia. En este apartado se describen los cambios en
el enfoque de los programas, modelos y servicios de educación inicial, así como sus
componentes y organización.
1.3.1 Evolución en los enfoques de la acción pública: del

enfoque de necesidades a un enfoque de derechos
En el diseño de cualquier intervención pública está presente una selección de va-

lores (Merino, 2010).20 El catálogo de estos valores depende principalmente del
arreglo social dominante y su vínculo con la tradición, sin embargo, se modifica len-
tamente para ajustarse a los cambios del contexto y los acuerdos sociales (Jorgen-
20 Esta selección de valores puede ser explícita –en los documentos normativos y de trabajo
que guían la operación– o implícita –en su diseño y las decisiones cotidianas de los
implementadores–.

sen y Bozeman, 2007). En el caso de los servicios de educación y cuidado se aprecia
una transformación –todavía en proceso– en la selección de valores, al transitar de
intervenciones asistenciales, basadas en un enfoque de necesidades, a intervenciones
educativas, orientadas por un enfoque de derechos.
La diferencia entre ambos enfoques se puede entender esencialmente a partir de

dos variables: la función y los alcances del Estado, y la concepción de las personas
que reciben los resultados de la acción pública, que en este caso son niñas y ni-
ños. El enfoque de necesidades se relaciona con una concepción de los infantes
como receptores pasivos, cuyas necesidades pueden cambiar en función del con-
texto y que, por lo tanto, se atienden de manera parcial, tanto en términos de la
satisfacción de la necesidad como del conjunto de niñas y niños atendidos. En este
enfoque, el Estado es concebido como proveedor de bienes y servicios, que define las
necesidades y los mecanismos para mitigar dicho requisito, pero sin una obligación
de transformar la realidad (Save the Children, 2002).
Por su parte, el enfoque de derechos atribuye responsabilidades concretas al Es-

tado, en tanto que los instrumentos internacionales a los que se adhiere suponen
derechos universales para todas las personas, sin distinción. Dada la universalidad,
se considera que tales privilegios son exigibles, por lo que la relación con las per-
sonas se hace bidireccional (Save the Children, 2002). Bajo este enfoque, niñas y
niños se conciben como sujetos de derecho, para quienes el respeto a la dignidad,
la vida, la supervivencia, el bienestar, la salud, el desarrollo, la participación y la
no discriminación son considerados inalienables. Se les reconoce como individuos
a quienes se les adjudican todos los derechos de los adultos, más las concesiones
particulares relacionadas con ser sujetos en crecimiento y desarrollo (Oyarzún
et al., 2008; Pautassi y Royo, 2012). De esta manera, se da a la población infantil
una protección complementaria, pues se agregan garantías que, por haberse con-
siderado dependientes, no se habían contemplado para ellos. Por consiguiente, se
posicionan como sujetos que exigen el cumplimiento de sus derechos legales. Es
decir, obligan al Estado a garantizar las condiciones para su bienestar y el desarro-
llo de su potencial. Dicha posición es lo que se denomina interés superior del niño
(Cecchini y Rico, 2015).
El objetivo de establecer un enfoque de derechos, aunado a la acumulación de

evidencia científica sobre la importancia de intervenir desde el nacimiento con
acciones educativas, motivó un cambio de paradigma sobre la atención a la pri-
mera infancia en la etapa inicial. Las implicaciones de ello fueron las siguientes:
1) el reconocimiento de la obligación del Estado de proteger a niñas y niños, en
su totalidad, sin importar la condición de sus padres; 2) el reconocimiento de de-
rechos propios derivados de su naturaleza humana; y 3) ante un escenario de ma-
Capítulo 1 27
yor movilidad e interdependencia global, la caracterización de la educación de la
totalidad de niñas y niños como una tarea compartida.
En esta transición hacia un enfoque de educación y cuidados en los servicios de

atención a la primera infancia, la Convención de los Derechos del Niño (CDN) y la
Declaración Mundial de Educación para Todos tuvieron un papel determinante,
generando conciencia sobre la contribución de los servicios de educación inicial
y preescolar. Además, promovieron una organización de los mismos basada en un
enfoque de derechos de niñas y niños (Kamerman, 2006; White, 2009).21 Más
tarde, con la “Observación general nº. 7. Realización de los derechos del niño en
la primera infancia”, se reconoció a la primera infancia como el periodo de vida
con mayores responsabilidades parentales y, por lo tanto, se instó a considerar a
los padres como los primeros educadores de niñas y niños. Con ello, se exhortó a los
Estados parte a diseñar programas y servicios que incluyeran atención perinatal
para madres y lactantes, así como visitadores a domicilio, que promovieran los
derechos humanos en la primera infancia y fortalecieran las prácticas de crianza
para la salud y el bienestar de los infantes, en especial, de aquéllos en situación
de vulnerabilidad.
De esta manera, la definición de estos servicios como de educación y cuidado

representó un avance importante para que los sistemas educativos comenzaran un
proceso de integración de las estructuras y sus procedimientos, a fin de dar paso a
servicios integrales más allá de las instituciones que los coordinan, ya sean de salud
o educación (Haddad, 2002).
El cambio de los valores que subyacen a la atención de la primera infancia tam-

bién significó la transición en los propósitos de la acción pública: del cuidado de
los hijos de madres trabajadoras como una necesidad para el progreso de socie-
dades industrializadas al cumplimiento de sus derechos, poniendo en el centro la
relevancia de su desarrollo social, cognitivo y emocional. Asimismo, la educación
de los más pequeños dejó de ser una responsabilidad privada y se reconoció como
21 La Convención sobre los Derechos del Niño es un instrumento internacional vinculante

que ha dotado de sustento jurídico al derecho a la educación y, al mismo tiempo, ha
servido de referente para definir líneas de acción que procuren su cumplimiento. Ésta insta
a los Estados parte a garantizar la educación de niñas y niños, tanto para el desarrollo
de la personalidad como para maximizar sus aptitudes y capacidades mentales y físicas.
Asimismo, estipula que el interés superior de la niñez debe ser el principio rector en todas
las medidas que a ellos incumban (ONU, 1989).
La Declaración Mundial de Educación para Todos resaltó que las necesidades básicas de
aprendizaje comienzan desde el nacimiento e instó a los gobiernos a asegurar el cuidado y
educación de niñas y niños en edades tempranas a través de la educación inicial. Además,
propuso que la atención a la primera infancia incluya la participación de la familia y la
comunidad, especialmente para infantes en situación de pobreza u otras desventajas
(UNESCO, 1990).

una responsabilidad social y, por lo tanto, del Estado. En estos cambios, se refleja
el posicionamiento del Estado respecto a la consolidación de los derechos de niñas
y niños a una buena educación.
1.3.2 Cuidado y educación en la primera infancia22
Ante la necesidad de considerar el desarrollo de niñas y niños desde una perspectiva

integral, los organismos internacionales han hecho un llamado de atención sobre
la importancia de integrar los componentes generales de cuidado y educación para
facilitar el sano desarrollo (OEI, 2019; UNESCO, 2010). De acuerdo con los expertos,
cuando el propósito es promover una buena educación, oportuna y pertinente, que
propicie el desarrollo integral en función del bienestar y el desarrollo pleno de la
infancia, es crucial consolidar una relación y corresponsabilidad entre la labor edu-
cativa de la familia y la comunidad, así como de cuidados, en un marco de valores
humanos compartidos (Peralta, 2018; OEI, 2002).
El término cuidado se emplea generalmente para referirse a actividades prácticas

relacionadas con la protección, así como con la satisfacción de sus necesidades in-
mediatas. Éstas son cubiertas por integrantes del hogar o cuidadores en un entorno
externo, mismas que dependerán de la edad del infante y el contexto en el que se
encuentre, y su entorno cultural y socioeconómico (Myers, 2000).
Por otra parte, el concepto de educación se refiere a las acciones que tienen la in-
tención de facilitar el desarrollo de habilidades, conocimientos, hábitos y valores
y suscitar un crecimiento en todas las áreas (Myers, 2000). La educación se favo-
rece en ambientes enriquecidos, con actividades y recursos para el aprendizaje y
la interacción con otras niñas y niños (UNESCO, 2007; Marco, 2014). Esta separa-
ción entre los servicios de educación y cuidado debe ser entendida como dos tipos
ideales que forman parte de un continuo, pues las actividades de cuidado procuran
también el desarrollo de niñas y niños a través de la nutrición, la sanidad y la inte-
racción con sus pares.
Al respecto, la Organización Mundial de la Salud, UNICEF y el Banco Mundial desta-

can, en su marco para el cuidado cariñoso y sensible, las actividades de atención a la
niñez de manera integrada, como un trabajo conjunto de todos los actores involu-
crados. Bajo esta perspectiva, señalan una serie de condiciones que proporcionan
salud, nutrición, protección y seguridad, cuidado responsivo y oportunidades para
22 Desde una perspectiva de derechos, las personas adultas se convierten en garantes de los
derechos de niñas y niños, lo que significa que serán los responsables de cuidar y generar
las condiciones para que se respeten (SEP, 2017).
Capítulo 1 29
el aprendizaje a través de la interacción con cuidadores y otras niñas y niños, a lo
que denominan cuidado cariñoso (WHO et al., 2018).
En todo lo anterior, los espacios de atención y educación a la primera infancia que

brinda el Estado son relevantes. En primer lugar, proporciona oportunidades para
la interacción, lo que promueve la adquisición de diferentes habilidades cognitivas,
de lenguaje, manejo de emociones y asimilación de normas, procesos que son na-
turalmente sociales (UNESCO, 2007; X Conferencia Iberoamericana de Educación,
2000). Además, los servicios de educación inicial de manera intencionada y con el
apoyo de expertos diseñan una planeación orientada al desarrollo de la niñez, por
lo que las actividades están más estructuradas y el componente educativo recibe
mayor atención (UNESCO, 2007). Asimismo, la intervención educativa realizada a
través de estos espacios contribuye a potenciar los efectos de otras más consolida-
das, como los servicios de nutrición y salud (Burger, 2010; Watanabe et al., 2005).
Desde una perspectiva sistémica, relacionada con el establecimiento de políticas de

atención a la primera infancia, la OCDE (2006) destaca cinco desafíos principales para
el aseguramiento de una buena educación: una implementación coordinada; contar
con un liderazgo claro para todos en los sectores educativo y de salud; facilitar la co-
municación al interior de las instituciones entre los niveles nacional y subnacional;
adoptar un enfoque participativo para emprender la reforma de estos servicios; y
establecer vínculos a nivel local entre los prestadores de servicios y madres y pa-
dres de familia.
Adicionalmente, esta perspectiva sistémica requiere que los esfuerzos se centren

en uno de los factores clave del éxito de las intervenciones de educación inicial: el
perfil del educador (padre, madre, cuidador o docente) y de otros agentes educa-
tivos que se involucran con la primera infancia. Al respecto, diversas investigacio-
nes señalan que la efectividad de las intervenciones educativas para este segmento
etario está relacionada de manera directa con la formación inicial y continua de las
y los cuidadores, ya que en el proceso de desarrollo de niñas y niños influyen co-
nocimientos, actitudes, comportamientos y formas de ser de las personas que los
educan (Campos, 2010).
Ahora bien, al referirse únicamente a la educación en la primera infancia, en Amé-

rica Latina se observa una segmentación en dos periodos: la educación inicial, que
comúnmente comprende a menores de tres años, y preescolar, que corresponde a
los mayores de tres años y hasta su ingreso a la educación primaria (Blanco y Uma-
yahara, 2004; Blanco et al., 2008; SITEAL, 2015).

1.3.3 Efectos de la inversión en el desarrollo
de la primera infancia
Los efectos de la inversión en la primera infancia son múltiples y están relacionados

con aspectos sociales, económicos y de derechos humanos. Sobre estos últimos, uno
de los elementos clave para la consecución de los objetivos de Desarrollo Sostenible
es la inversión en el mejoramiento de las condiciones de vida y la ampliación de
oportunidades de niñas, niños, adolescentes y jóvenes (NNAJ), para lograr socie-
dades justas en las cuales existan espacios para una vida digna (Gardinier, Troitiño,
2018). En ese sentido, las acciones de política pública que se lleven a cabo para atender
a esta población deben considerar que, más allá del mandato de orden ético y jurí-
dico, el desarrollo en esta etapa de la vida contribuye a ampliar las posibilidades de
construir sociedades más democráticas, inclusivas y seguras.
Respecto a la evidencia, existen diversos estudios que prueban que la inversión en el

desarrollo infantil temprano tiene un efecto positivo en la capacidad de niñas y ni-
ños para ejercer sus derechos. Adicionalmente, se ha demostrado, según Gardinier
y Troitiño, que puede romper ciclos de pobreza. Aunado a lo anterior, la evidencia
apunta a que, dado que la exposición a la violencia contribuye a que niñas y niños
la normalicen en sus relaciones interpersonales, las acciones de primera infancia
enmarcadas en prácticas de crianza positiva pueden coadyuvar a que los infantes no
reproduzcan conductas violentas (Gardinier y Troitiño, 2018).
Si bien los cambios en el marco de derechos se verán a largo plazo, existen estu-
dios que han demostrado efectos positivos inmediatos, como el manejo adecuado
de sus emociones y de incorporación de normas sociales (Yang et al., 2019), desa-
rrollo de habilidades cognitivas (Burger, 2010) y la adquisición de lenguaje verbal
y no verbal (Anderson et al., 2003; Evensen, 2018).23 En el mediano plazo, existe
evidencia robusta sobre mejores resultados en la educación primaria (Chen et al.,
2019; Melhuish et al., 2015; UNESCO, 2007), tasas más elevadas de conclusión de la
educación media superior (Bakken et al., 2017; McCoy et al., 2017) e incorporación
a la educación superior (Carneiro y Heckman, 2003).
A lo largo de la vida, también hay evidencia de mejores condiciones de salud (Hahn

et al., 2017) y oportunidades de empleo (Bakken et al., 2017). Estos efectos son
mayores entre grupos menos favorecidos, como niñas y niños en hogares de esca-
sos recursos e indígenas (Burger, 2010; Narea et al., 2020), así como entre las
23 La evidencia de este tipo de efectos proviene principalmente de países europeos, asiáticos y

de Estados Unidos, debido a la necesidad de datos de tipo longitudinal, así como de grandes
muestras para poder estimar los efectos. En América Latina, la experiencia es más reciente,
pero consistente con los estudios previos. Véase, por ejemplo, Cárdenas et al. (2017) o
Narea et al. (2020).
Capítulo 1 31
niñas (Shonkoff et al., 2012). Hay evidencias también de que cuando las interven-
ciones comienzan más temprano en la vida sus efectos son de mayor magnitud y
más arraigados (Knudsen et al., 2006; Melhuish et al., 2015; Van Huizen y Plantenga,
2018). No obstante, los beneficios y el retorno a la inversión en la primera in-
fancia dependerán de que los componentes de la atención que reciban los infantes
apuntalen a una buena educación, así como de sus condiciones de salud, nutrición
y contexto familiar (Heckman et al., 2009).
Por último, un beneficio adicional de la inversión en la primera infancia se relaciona

con la atención a las brechas de género en el ámbito laboral. Al respecto, hay evi-
dencia, en diversos países desarrollados, que indica una relación intrínseca entre la
participación laboral femenina y los subsidios al cuidado infantil no parental. Esto
se explica por el conflicto existente entre la demanda de tiempo por trabajo y las
actividades de cuidado (Mateo Díaz y Rodríguez-Chamussy, 2016).
No obstante estos beneficios de mediano y largo plazo, el desarrollo de la infan-

cia sucede de manera sutil, a través de mecanismos que “no se ven” (Tonucci,
2019: 24), por lo que es difícil valorarlos en su justa dimensión. Por lo tanto, los pro-
gramas de atención a la primera infancia estuvieron fuera de la agenda de gobierno
por mucho tiempo. En este sentido, los organismos internacionales y especialistas
han promovido el tema con los gobiernos haciendo explícitos los beneficios de ase-
gurar una buena educación para todas las niñas y los niños (Sayre et al., 2015). Una
manera de transmitir dichos beneficios en un lenguaje sencillo ha sido la estimación
de retornos a la inversión pública.
De esta manera, las reflexiones de los organismos internacionales elaboradas desde

la perspectiva del desarrollo de capital humano insisten en incrementar la inversión
en educación inicial, pues la primera infancia es vista como la etapa que gene-
ra mayores retornos económicos y sociales a largo plazo (Banco Mundial, 2013;
UNESCO, 2015). El fundamento es que si las oportunidades de vida de los niños
–especialmente de aquellos que pertenecen a los orígenes sociales más pobres
y los sectores más vulnerables– pueden mejorarse de manera demostrable me-
diante la educación inicial, la orientación de estos niños puede suponer un ahorro
sustancial en los costes negativos en los que podrían incurrir cuando sean mayores
o se conviertan en adultos (por ejemplo, una menor necesidad de educación
remedial, menos probabilidades de cometer delitos, etc.). La evidencia al respecto
es muy variada; por ejemplo, ya desde finales de la década de 1960 Carnoy (1967)
analizaba las tasas internas de retorno social a la educación en América Latina,
documentando tasas de entre 24 y 82% para casos como el de México, Chile, Co-
lombia y Venezuela, particularmente en el rango de escolaridad de 1 a 6 años. En
ese estudio, el caso mexicano demostró una tasa de retorno privada de 21.1% en el
rango de 2 a 4 años de escolaridad, y de 48.6% en el rango de 5 a 6 años, mientras

que la tasa de retorno social fue de 17.3% en el rango de 2 a 4 años de escolaridad,
y de 37.5% en el rango de 5 a 6 años.
En investigaciones más recientes, autores como Carneiro y Heckman (2003) han

estimado, en el caso estadounidense, que por cada dólar invertido en la primera
infancia (en salud y educación) el Estado ahorra hasta ocho dólares, mientras que
en el caso latinoamericano Peralta y Fujimoto (1998) sugieren que el retorno po-
dría alcanzar los once dólares. Por su parte, un estudio elaborado por la CEPAL con-
cluyó que en México la rentabilidad educativa es superior en el medio rural en la
mayoría de los años, y en todos los niveles educativos, al tiempo que encontró que
las tasas de rentabilidad educativa, si bien son positivas de manera generalizada
para hombres y mujeres, los hombres tienden a lograr mayores rendimientos en
los niveles educativos básicos en los contextos urbanos, mientras que las mujeres
lo hacen en los contextos rurales (Ordaz, 2007).
Capítulo 1 33
2
Marco teórico:
la construcción de sentido y la
apropiación de las políticas
2.1 onstrucción de sentido en la

C
implementación de las políticas
La implementación de las políticas ha sido objeto de estudio durante décadas. Un

repaso de la literatura permite apreciar la evolución de las perspectivas y compren-
der dichos procesos, así como la forma en que diversas disciplinas han contribuido.
En general, el estudio ha transitado de una visión centrada en la política intenciona-
da –visión de arriba abajo– a una que va más allá de la simple relación entre la polí-
tica y quienes la implementan.24 Algunas de estas perspectivas se basan en teorías
de elección racional, centradas en la maximización de utilidades, que argumentan
que los individuos están motivados por su interés personal. Bajo este razonamien-
to, proponen el establecimiento de incentivos y sistemas de monitoreo como la
forma de asegurar la implementación de la política.
Otras perspectivas se han basado en el reconocimiento de que quienes implemen-

tan tienen agencia y, por lo tanto, autonomía para decidir, pero carecen de voluntad
y capacidades suficientes para cambiar su comportamiento y responder a lo que es-
tablece la política (Berman, 1978; Firestone, 1989; Fullan, 1991; Hjern, 1982; Lipsky,
1978; McLaughlin, 1987, en Spillane et al., 2002). Se argumenta que estos agentes
no captan, intencionalmente ignoran, o atienden de manera selectiva políticas que no
son consistentes con sus propios objetivos. Desde esta perspectiva, las políticas
más alineadas con los intereses y agendas de los agentes tienen mayores posibili-
dades de ser implementadas. Por el contrario, las políticas que divergen de dichos
intereses y agendas tienen mayores probabilidades de ser rechazadas o modifica-
das. Sin embargo, estudios posteriores confrontan esta tesis y señalan que los agen-
tes no sólo atienden las políticas, sino que se esmeran para ponerlas en práctica.
Como respuesta a los vacíos que dejan los enfoques sistémicos o centrados en lógi-
cas institucionales verticales, desde la psicología cognitiva surge una forma distinta
de analizar y entender los procesos de implementación, la cual se centra en el agente
24 Se ha estudiado, por ejemplo, desde perspectivas que se enfocan en la naturaleza

de los problemas sociales, el diseño de la política, los sistemas de gobernanza,
los arreglos organizacionales en los que opera la política y la voluntad o capacidad
de las personas que tienen la tarea de implementarla.

implementador y su comprensión del mensaje de política. Desde esta mirada, con-
trario a las perspectivas previas, no se asume que la comprensión se dé en el mismo
sentido del diseño de la política. Se reconoce más bien la complejidad en los
procesos cognitivos para construir el sentido de los mensajes que se reciben y
de las diferentes formas posibles de entenderlos. Comprender, de acuerdo con los
expertos, involucra un proceso activo de interpretación en el que intervienen cono-
cimientos, creencias y actitudes (Carey, 1985; Markus y Zajonc, 1985; Rumelhart,
1980; Schank y Abelson, 1977, en Spillane et al., 2002) y, por ende, no está exento
de dificultades, sesgos y errores. Desde este marco, la manera en que se interpreta
y comprende la política determina las respuestas de los actores a ésta y su forma de
implementarla. Entender la práctica de los implementadores y, con ello, las brechas
y variaciones en la implementación requiere conocer cómo comprenden la política
que la orienta y las acciones asociadas.
Spillane et al. (2002) desarrollaron el marco cognitivo en la construcción de sen-

tido, de la política, para caracterizar y analizar estos procesos. Dicho marco se
centra en el entendimiento de los procesos mediante los cuales los agentes to-
man nota o perciben, comprenden y dan significado a los mensajes de la política y
luego los ponen en práctica. La construcción de sentido se define como un proceso
de aprendizaje basado en la reestructuración continua de significados. Se afirma
que esta construcción de significados se elabora a partir de la interacción entre
las estructuras cognitivas del agente –que incluyen sus conocimientos, creen-
cias y actitudes–, su situación y los mensajes de política (Spillane et al., 2002)
(figura 2.1). Con ello, este marco identifica, además de los procesos, los tipos de
factores que influyen en las interpretaciones de la política: individuales, del con-
texto o situación y de la política misma.
Figura 2.1. Elementos que intervienen en la creación de sentido de la política
Situación
Estructuras
Señales de política
cognitivas
Significado creado
de la política
Capítulo 2 35
El marco cognitivo reconoce, además, que dar sentido a los mensajes de política es
un proceso que no ocurre de manera individual, sino que discurre en un contexto
social donde se construyen significados a partir de la interacción con otros (Coburn,
2001; Hill, 2001; Spillane, 1999). Según Levinson et al. (2009), la comprensión de
la política es una práctica social que involucra un proceso de negociación de signi-
ficados entre los mensajes y directivas de la política y sus propios entendimientos,
experiencias personales, conocimientos y habilidades y el contexto, pero también
entre los actores que intervienen en su implementación.
Algunos autores describen estos procesos en términos de prácticas de poder

(Levinson et al., 2009), aunque, independientemente de ello, existe consenso
respecto a que la implementación de una política en un ambiente determinado im-
plica que los participantes comparten la comprensión de valores, presupuestos y
supuestos de un programa (Werner, 1980; Spillane et al., 2002). Esta comprensión
compartida también se deriva de valores y entendimientos compartidos entre co-
munidades de pensamiento, como las profesiones (Resnick, 1991; Zerubavel, 2000
en Spillane et al., 2002).
A partir de estos sentidos construidos sobre la política y de las exigencias y posibi-

lidades del contexto, los actores deciden y actúan redefiniendo la política en el pro-
ceso. Como creador de sentido, el agente interpreta, transforma y pone en práctica
las intenciones de política. Al respecto, Ezpeleta (2004) señala, por ejemplo, que los
docentes son quienes dan proyección práctica a la definición teórica de la política.
Es por ello que los docentes se reconocen como agentes de política –constructores
activos (De Jong, 2008)– más que como simples implementadores.
El proceso descrito por Spillane et al. (2002) para dar cuenta de la construcción de
sentido se divide en 3 etapas no lineales, puesto que interactúan de manera conti-
nua entre sí modificando continuamente la comprensión y los significados alrede-
dor de la política. Dichas etapas contemplan ideas abstractas, así como aspectos
concretos del contexto y de la interacción social:
Cognición individual. Se centra en el individuo y explora la manera en que, como

agente, nota e interpreta los estímulos, y cómo sus conocimientos, creencias y ex-
periencias previas influyen en sus nuevos entendimientos. Después de comprender
tales procesos, el análisis se enfoca en cómo las creencias, los valores y las emocio-
nes intervienen en el proceso de construcción de sentido.
Cognición situada. Postula que el contexto o la situación en que se encuentra el agen-

te es clave para entender los sentidos construidos sobre la política. Su papel en el pro-
ceso no es sólo contextual, sino parte constitutiva del mismo. Las interacciones entre

colegas, las normas sociales y las estructuras y normas organizacionales reestructu-
ran prioridades y respuestas a la política.
Representaciones. Se refieren a las ideas que el agente construye a partir de los estí-
mulos que provienen de la política. Es decir, la manera como se presentan las ideas
en los textos de política respecto a la enseñanza, los aprendizajes y demás elemen-
tos del proceso educativo son determinantes en la construcción de sentidos dados a
estos mensajes. Por ejemplo, es probable que mensajes ambiguos o contradictorios
resulten en interpretaciones erradas.
Por lo tanto, no se trata de un proceso lineal, sino de una interacción continua de

mensajes y experiencias, y de una modificación constante de interpretaciones, en-
tendimientos y decisiones.
Según Werner (1980), como resultado de este proceso cognitivo los actores tienen
la opción de adoptar, adaptar o rechazar la política. Estas opciones clasifican las
respuestas de los agentes a las prescripciones de política, de las que se da cuenta
en términos de apropiación de la política.
2.1.1 Apropiación de la política
La idea de apropiación de la política se posiciona como contraria a la idea de im-

plementación. Más que recibir, aceptar y seguir –noción asociada a la implementa-
ción–, apropiación implica el acto de tomar algo y hacerlo propio. En este caso, el
sujeto que toma se entiende como un sujeto activo y motivado que asume el poder
sobre algo (Ashley y Plesch, 2002) y que, por ende, tiene agencia.
De esta manera, la apropiación de la política implica su puesta en acción a partir de

una (re)definición –sus reglas, procedimientos, principios– por parte de los actores,
mediante lo cual la hacen propia (Diko y Letseka, 2009). Lo anterior conlleva una
interpretación –en la que hay una construcción de sentido– y una adecuación de la
política a la lógica del contexto y la práctica del agente (Sutton y Levinson, 2001).
En este reinventar de la política, la literatura señala diferentes formas de apropia-
ción, entre ellas la adopción, la adaptación, la asimilación, la resistencia y el rechazo.
El análisis de estas formas de apropiación de la política caracteriza los tipos de en-

tendimiento y respuesta de los agentes a la política. El rechazo, por ejemplo, se re-
laciona con la acción de descartar los enfoques y preceptos de la política (Coburn,
2004; Stillman y Anderson, 2015) y, de acuerdo con algunos autores, puede ser ex-
plícito o implícito. El primero implica la negación expresa a poner en práctica la po-
lítica, mientras que el segundo se refiere a una aceptación aparente y una ausencia
Capítulo 2 37
de la puesta en práctica de la política (Johnson, 2013). Esta última se asemeja a una
de las formas que plantea Coburn (2004) como respuesta a la política: un desaco-
plamiento o respuesta simbólica, que ocurre cuando los docentes responden a
presiones de manera superficial, pero sin realizar cambios en su rutina en el aula, la
organización, el uso de materiales o los planteamientos de instrucción. Se propone
que el rechazo ocurre cuando los enfoques de la política no son consistentes con las
creencias de los docentes.
Independientemente de las creencias, la comprensión misma de la política también

tiene implicaciones en las respuestas. No entender los marcos, enfoques y supues-
tos de la política o entenderlos de manera superficial conduce a cambios superfi-
ciales (Coburn, 2004; Stillman y Anderson, 2015). Coburn (2004) se refiere a esta
respuesta como asimilación, en la cual prevalecen supuestos, entendimientos y
creencias propias, y se incorpora poco de la política actual. En estos casos, prevalecen
prácticas relacionadas con la política anterior, con mínimos ajustes que correspon-
den a la política actual.
Por otro lado, se sugiere que una congruencia mayor con las creencias y experien-
cias previas, a lo que tendría que sumarse la correspondencia con las posibilidades
que brinda el contexto, se traduce en respuestas de adopción de la política. Los
agentes adoptan cuando, después de interpretar los textos de política, incorporan
y proyectan su interpretación en la práctica. No obstante, la diversidad en los con-
textos locales, historias personales y antecedentes profesionales con mayor fre-
cuencia da lugar a respuestas de adaptación, en las que la puesta en práctica de la
política integra estos elementos y, por lo tanto, la modifica (Sutton y Levinson,
2001; Datnow et al., 2002).
En síntesis, el proceso cognitivo de construcción de sentido no sólo permite compren-

der las interpretaciones y decisiones de los docentes con relación a una determinada
política, sino también las formas de apropiarse de éstas. Dicho proceso se representa
en la figura 2.2.
Cabe señalar que el marco cognitivo de construcción de sentido no asume una pos-
tura normativa de la implementación, es decir, no tiene como premisa que la polí-
tica deba ser implementada fielmente. Por el contrario, se abre a la posibilidad de
que los agentes rechacen la política o se vean en la necesidad de reformularla. No
obstante, apoya la idea de que, para que una política funcione, los agentes deben
entender lo que se espera de ellos. Por otro lado, tampoco asume que la práctica
que los agentes implementan es correcta, independientemente de lo cercano o ale-
jado que esté de la política. Más bien, busca explicar las diferencias a partir de estos
procesos (Spillane et al., 2002).

Figura 2.2. Proceso de creación de sentido y apropiación de la política
Decisión de
adoptar, adaptar Percepción de
o rechazar la los mensajes
política de política
Interpretación Identificación de
y significación marcos propios +
de la política contexto institucional
(conocimientos,
creencias, experiencias)
2.2 Estudios sobre apropiación de la política
En el ámbito educativo, Darling-Hammond (1990) destacó la importancia de anali-

zar el contexto de la política y las creencias de los docentes para comprender el pa-
pel de estos actores en la implementación de las políticas y, de manera particular, la
forma en que las traducen. La investigadora hizo hincapié en la relevancia de estu-
diar factores como las creencias pedagógicas, ideologías y experiencias e historias
educativas, así como la carrera docente.
El estudio de las prácticas docentes respecto a la implementación de las po-

líticas curriculares bajo este marco teórico se ha realizado principalmente en
el contexto norteamericano, donde se ha abonado en la comprensión del tipo
de elementos que dentro de dicha teoría influyen en la implementación de las
políticas, así como de los procesos involucrados. Si bien tales estudios parten del
reconocimiento de los distintos elementos que influyen en la construcción de sig-
nificados, las interpretaciones y traducciones de la política, éstos se enfocan en
elementos específicos.
Varios de ellos, por ejemplo, se sitúan en creencias particulares (estructuras cogni-

tivas), mientras que otros profundizan en elementos del contexto institucional y en
Capítulo 2 39
la forma en que moldean o promueven ciertas interpretaciones. Algunos estudios
examinan la interacción entre distintos elementos y su papel en la interpretación e
implementación de la política.
En general, diversos estudios dan cuenta de la existencia de interpretaciones

diferenciadas (Coburn, 2004; Ball et al., 2011: 625): “los actores en las escuelas se
posicionan de manera diferente y toman posturas distintas en relación con la po-
lítica”, favoreciendo ciertas concepciones sobre otras o combinando enfoques múl-
tiples; aunque estas distintas interpretaciones no necesariamente se ubican en lo
individual o tipos mutuamente excluyentes e inamovibles.
Los estudios que se enfocan en los elementos del contexto han identificado que
la interpretación y traducción de la política que hacen los actores está influida por
elementos como la producción de textos –por ejemplo, guías, formatos para el
cumplimiento de los procesos–, las estructuras organizacionales, los roles y las rela-
ciones que existen en el contexto educativo, la asignación de recursos, los artefac-
tos disponibles, las acciones de colaboración y formación promovidas, el modelaje
de acciones, la observación y las normas sociales. Todos ellos son elementos exis-
tentes o producidos en el contexto, que, de acuerdo con Ball et al. (2011), forman
parte de la materialidad y la emocionalidad de la vida escolar.
Ball et al. (2011) y Mizrahi-Shtelman (2019), por ejemplo, estudiaron el papel de

las figuras de liderazgo dentro del contexto escolar para entender cómo contri-
buyen al proceso de apropiación de la política. Estas figuras se caracterizan como
mediadores, pero también como porteros o agentes de presión en la adopción de
las políticas.
Ball et al. (2011), en particular, analizaron las interpretaciones de la política res-

pecto a las relaciones de poder que existen entre los actores. Argumentan que los
líderes escolares, a los que denominan policy enforcers, tienen un papel clave en la
interpretación y apropiación de la política, pues ejercen cierta presión para que és-
ta sea adoptada. Estas figuras, al poner énfasis en ciertos contenidos, excluir otros,
o encauzar acciones en cierto sentido, por ejemplo, filtran la política bajo sus pro-
pias interpretaciones y propician ciertos entendimientos y traducciones de ella. De
acuerdo con estos autores, dichos procesos –reconocidos como procesos institu-
cionales– ocurren en espacios como reuniones uno a uno, grupos de trabajo, accio-
nes de formación, pláticas de pasillo y la observación de una clase.
Mizrahi-Shtelman (2019) destaca cómo la identidad del rol profesional, en este ca-
so, del director, se traduce en un contexto normativo que, a su vez, determina qué
es lo que éste nota, prioriza y procesa de las políticas y cómo reacciona a ellas. Los
directores interpretan, traducen y transforman las directivas de política, que, dada

su autoridad profesional, luego influyen en las interpretaciones y acciones de los
docentes a su cargo. A partir de un análisis cualitativo, Mizrahi-Shtelman (2019)
propone cuatro tipos de roles entre estas figuras: el gerencial, el líder, el maternal
(nurturer) y el facilitador. Concluye que la forma en que los profesionales definen sus
roles e identidad profesional son fundamentales en el proceso de interpretación
e implementación de la política.
Los estudios que se enfocan en aspectos cognitivos de los actores ayudan a enten-
der las decisiones de los docentes en la implementación de las políticas con rela-
ción a sus creencias, perspectivas, identidad y experiencias. Investigadores como
Lipman (1998), De Jong (2008), Stritikus (2003) y März y Kelchtermans (2013)
han analizado cómo se traducen y reformulan las políticas a partir de la interacción
entre las creencias, ideologías o experiencias, por un lado, y las estructuras organi-
zacionales y culturas de la escuela, por otro. Otros estudios también han conside-
rado el papel de los valores, la historia educativa personal y el punto de la carrera
en la apropiación de la política curricular (Osborn y Broadfoot, 1992; Woods, 1994).
En su análisis de las perspectivas e interpretaciones de docentes sobre una política

de enseñanza del idioma inglés como segunda lengua, De Jong (2008) detalla las
negociaciones que hacen los docentes entre los distintos discursos que rodean
la nueva política. Estos discursos, muchas veces contradictorios, surgieron de
colegas, directores, el distrito escolar, y sus propias creencias. En este caso, aunque
la política promovía un enfoque monolingüe de la enseñanza del idioma, los do-
centes adoptaron prácticas características de un enfoque bilingüe, acordes con sus
creencias acerca de cómo debería ser la enseñanza del inglés, así como, en algunos
casos, con el discurso de directores y líderes distritales. Sin embargo, el contexto
definido para un enfoque monolingüe constriñó la aplicación del enfoque bilingüe
en sus prácticas. El estudio resalta la multiplicidad de apropiaciones de la política,
pues ésta había sido interpretada en cada nivel del sistema educativo, no siempre en
el mismo sentido, desde la misma intención de política hasta los actores escolares.
Por otro lado, Stritikus (2003) analizó cómo la historia personal y la identidad de
una docente influyen en sus respuestas a los cambios en una política curricular, y
cómo, a su vez, esta respuesta influye en su puesta en acción de la política. Como
se puede esperar, el estudio reporta que la respuesta a la reforma curricular estuvo
condicionada por el contexto, pero, además, por la identidad docente y la historia
personal: la respuesta ideológica a la política tenía relación con las experiencias de
la docente como estudiante de primaria y fue influida por una limitada experiencia
como docente. Sin embargo, Stritikus (2003) también destaca cómo la docente
aprendió del contexto y de la respuesta de éste –estudiantes principalmente– a
sus acciones, provocando cambios en sus reacciones a la política con el tiempo.
Señala entonces que el optimismo y el grado de aceptación de la política puede
Capítulo 2 41
cambiar con el paso del tiempo, a medida que los docentes tratan de implementarla
y se encuentran con oportunidades o dificultades para ello.
El análisis de los elementos que desde esta perspectiva influyen en la implemen-

tación de las políticas curriculares y los procesos involucrados se relaciona con
las respuestas de los actores a las políticas: aceptación, adaptación, rechazo, indi-
ferencia, entre otros. Stritikus (2003) encontró que las condiciones del contexto
y la experiencia misma de implementación comparada con la experiencia previa
con la política, al pasar el tiempo, generaron rechazo a la reforma.
Coburn (2004), en particular, identifica y detalla los tipos de respuesta a los nue-
vos mensajes de política respecto a las creencias sobre el aprendizaje de los estu-
diantes. Primero, encuentra que existe rechazo a la política cuando los enfoques
de ésta no son congruentes con las creencias de los agentes o no embonan con en-
foques preexistentes. En un segundo tipo de respuesta, señala el desacoplamiento
o la respuesta simbólica, en tal caso los agentes respondieron a presiones de ma-
nera representativa, pero sin modificar la rutina en el aula, la organización, el uso
de materiales o la instrucción.
Una tercera forma de respuesta, a la que Coburn (2004) denomina estructuras

paralelas, surge cuando los actores se enfrentan a múltiples exigencias que se con-
traponen entre sí. En este caso, los docentes intentan responder creando distintas
estructuras en el aula e incorporando diversos enfoques, para equilibrar con ello prio-
ridades divergentes. Un cuarto tipo de respuesta se identificó en términos de asimila-
ción, que caracterizó a los agentes que construyeron una comprensión del contenido
e identificaron las implicaciones de los mensajes con base en sus cosmovisiones táci-
tas y sus suposiciones. Con ello, interpretaron mensajes que podían adaptarse a sus
supuestos subyacentes.
En una interpretación más sencilla de las respuestas a la política, März y Kelchtermans

(2013) identifican dos tipos de actores con relación a su respuesta a los cambios en
la política: partidarios y opositores. Los primeros encuentran congruencia entre las
políticas y sus marcos interpretativos, mientras que para los segundos ocurre
lo contrario.
Los estudios descritos en este apartado ofrecen perspectivas valiosas para el análisis
de los procesos de apropiación y puesta en práctica de las políticas curriculares por
parte de los agentes educativos. Sus formas de aproximarse a dichos procesos, así
como el peso, formas de influencia e interacción entre los elementos estudiados en
ellos sirven no sólo como punto de partida, sino para fortalecer el análisis y explicar
mejor sus resultados.

3
Política curricular en la
educación inicial y su contexto
de implementación
El primer propósito de este capítulo consiste en describir de manera general los

programas y modelos educativos que expresan la política curricular en su diseño
y orientan la práctica de agentes educativos en la educación inicial indígena (EEI),
educación inicial comunitaria (EIC) y los centros de atención infantil (CAI).25 Éstos
son: el Programa de Educación Inicial: Un buen comienzo, el Marco Curricular de la
Educación Inicial Indígena y el Modelo de Educación Inicial del Conafe. El análisis de
las interpretaciones, su comprensión y su puesta en práctica por parte de estas figu-
ras gira en torno a dichos textos de política. El segundo propósito es dar cuenta del
contexto en el que se implementa la política curricular; para ello, se describen las ca-
racterísticas generales de los servicios de educación inicial analizados, y se exponen
los avances y retos señalados por la investigación y las evaluaciones realizadas a este
nivel educativo. En lo particular, se puntualiza cómo operan estos programas en las
tres entidades federativas incluidas en el estudio. Se inicia con el segundo propósito.
3.1 os servicios de educación inicial:

L
características y condiciones
En México, la educación inicial se brinda por medio de distintos programas, coor-

dinados por instituciones del sector educativo, social y de salud, pertenecientes a
organismos públicos y privados. Éstos se entregan principalmente a través de los
siguientes tipos de servicio: educación inicial indígena, educación inicial comunitaria
y los centros de atención infantil. Cada uno opera bajo sus propios lineamientos o
reglas de operación y con su propio programa o modelo educativo; además, atien-
den, en principio, a poblaciones distintas. Los CAI, en particular, son coordinados
por diferentes instituciones, y siguen programas y lineamientos definidos por
ellas, aunque con un marco regulatorio común: la Ley General de Prestación de
Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil.26
25 Una descripción más detallada de los componentes del modelo se realiza en el capítulo 4,
de la mano de la presentación de los hallazgos.
26 Los CAI son organizados por la SEP, a través de los Centros de Atención Infantil y Centros de
Educación Inicial en la Ciudad de México; el Sistema Nacional DIF por medio de los Centros
Asistenciales de Desarrollo Infantil y Centros de Asistencia Infantil Comunitarios; el ISSSTE
mediante las Estancias para el Bienestar y Desarrollo Infantil; el IMSS, a través de los servicios
de guarderías, y otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, los
Poderes Legislativo y Judicial Federal y los órganos constitucionalmente autónomos.
43
Los CAI y los servicios de EII se caracterizan por operar de manera formal, pues tie-
nen un currículo explícito, están regulados y supervisados por las autoridades edu-
cativas sin importar su sostenimiento, y cuentan con personal profesional y material
pedagógico definido para realizar sus actividades (UNICEF, 2011; Van Oudenhoven y
Jualla, 2010). En cambio, los servicios de educación inicial comunitaria, a cargo del
Conafe y el programa de visitas a hogares de la SEP, operan de manera no formal.
Los servicios no formales se prestan mediante el desarrollo de actividades regula-
das por las autoridades educativas, pero generalmente con la participación de vo-
luntarios. Dichos servicios están dirigidos principalmente a las poblaciones menos
favorecidas y suelen presentar condiciones desiguales en su prestación (UNICEF,
2011; Rozengardt, 2020).
En conjunto, en el ciclo escolar 2019-2020 los servicios atendieron a 569 195 niñas
y niños de 0 a 2 años y 11 meses, que representan 9.9% de esta población.27 La EIC
brinda acceso a poco más de la mitad de niñas y niños –319 893 en este ciclo–,
como se puede apreciar en la figura 3.1, gracias a la labor de 22 728 promotoras en
el mismo número de servicios (Formato 911). A este tipo de servicio le siguen los
CAI, que atienden a casi 1 de cada 4 niños; en este mismo ciclo 3 497 CAI atendieron a
205 490 niñas y niños de 0 a 2 años y 11 meses; en la operación de los servicios par-
ticiparon 6 751 educadoras y educadores, así como 37 337 asistentes educativas.
En EII, 43 812 niñas y niños fueron atendidos durante el ciclo escolar 2019-2020 por
2 383 docentes en 1 920 centros.
Figura 3.1. Proporción de niñas y niños atendidos por tipo de servicio
38.90% CAI
54.30%
EIC
EII
6.80%
Fuente: elaboración propia con datos del Formato 911.
27 Datos obtenidos de la estadística educativa recabada a través del Formato 911.

Los CAI, pertenecientes a la SEP y en los que se enfoca este estudio, son un servicio
escolarizado brindado a la niñez de cuarenta y cinco días a cinco años y once me-
ses, hijos de mujeres trabajadoras. Esto quiere decir que dichos servicios brin-
dan educación inicial y preescolar, cada uno con su propio programa educativo:
Programa para la Educación Inicial, Un Buen Comienzo, y Educación preescolar,
Plan y programas de estudio, orientaciones didácticas y sugerencias de evaluación,
respectivamente. Aunque está abierto a la población en general, el acceso es limi-
tado debido a los espacios disponibles en cada centro, por lo que la mayor parte de
la población beneficiada son madres trabajadoras de la SEP, a quienes se dirigió el
servicio originalmente. Estos centros se caracterizan por contar con una estructura
orgánica más amplia, lo que permite brindar una atención más completa (tabla 3.1).
La EII, que depende de la Dirección General de Educación Indígena (DGEI) de la SEP,

está dirigida a niñas y niños en edades de cero a tres años de las comunidades y los
pueblos originarios de México en una modalidad escolarizada.28 La atención está
centrada en la niñez, sin embargo, los servicios tienen un fuerte componente de
atención a madres y padres, con la finalidad de apoyar la mejora de sus prácticas
de crianza. La atención educativa es brindada por docentes, quienes la mayoría de
las veces están a cargo del Centro. En el caso de los menores de dos años, se requiere
obligatoriamente la participación de la madre, el padre o el cuidador.
El servicio de EIC, brindado por el Conafe, está dirigido a madres, padres u otros
cuidadores (MPC)29 de niñas y niños de cero a tres años y once meses que viven
en localidades rurales e indígenas, que además registren un alto o muy alto grado de
marginación y/o rezago social; en la práctica estos servicios también se ubican en
localidades urbano-marginales. Los servicios de EIC operan bajo la modalidad
no escolarizada y se brindan con el apoyo de personas de la comunidad, quienes
son capacitadas para realizar funciones de promotoras.
28 La educación inicial indígena se ha brindado bajo dos modalidades de atención: la no

escolarizada con el Programa de Educación y Capacitación de la Mujer Indígena (PECMI), en
el que se priorizaba la atención a las madres de familia; y la semiescolarizada, que atendía
tanto a niñas y niños como a madres y padres de familia. Actualmente, existe una tendencia
a la educación escolarizada, sin embargo, las formas de atención siguen considerando la
orientación educativa de los padres de familia como prioritaria (SEP, 2012a).
29 En la mayoría de los casos, es la madre quien participa en las sesiones de educación inicial.
Cuando, por cualquier motivo, esto no es posible, generalmente la cuidadora principal de
la niña o el niño es su abuela o hermana mayor.
Capítulo 3 45
Tabla 3.1. Servicios de educación inicial
Institución SEP SEP, DGEI Conafe

Centro de Atención Centros de Educación Centros de Educación
Tipo de servicio
Infantil (CAI) Inicial Indígena (EII) Inicial Comunitaria (EIC)
Niñas y niños de cuarenta

Atención a niñas y niños
y cinco días a cinco años
de cero a dos años con la
y once meses, hijos de Mujeres embarazadas.
participación de agentes
mujeres trabajadoras de Cuidadores de niñas y niños de
educativos comunitarios.
Población objetivo la SEP. Se encuentran en cero a tres años y once meses
Atención a niñas y niños de
proceso de admitir a hijos en condición de vulnerabilidad,
dos a tres años. Orientación
de mujeres y hombres localidades de alta marginación
a los agentes educativos
trabajadores y población
comunitarios
abierta
Modalidad Escolarizada Escolarizada No escolarizada
Personal de supervisión,
figura directiva, área
Personal de supervisión,
pedagógica, personal
docente y agentes Coordinadora de zona,
médico, social y psicológico,
Estructura orgánica comunitarios (madres, supervisora de módulo,
educadoras, puericultoras,
padres y otros integrantes promotora y MPC
asistentes educativas,
de la familia)
personal de cocina y
limpieza
Programa para la educación
Marco curricular de la
de niñas y niños de cero Modelo de educación inicial
Modelo educativo educación inicial indígena y
a tres años: Un Buen del Conafe
de la población migrante
Comienzo
Fuente: elaboración propia con base en lineamientos y manuales de organización.
3.2 Estudio de la educación inicial en México
Si bien los pronunciamientos respecto a la importancia de la educación inicial y el

derecho de la niñez a acceder a ella han alentado la investigación en torno a este
nivel educativo, en México los estudios en la materia continúan siendo escasos. Sin
embargo, desde perspectivas diversas, han abonado a la identificación y el análisis
de algunos de los avances y retos en cuanto al acceso, las características y condi-
ciones, y los propósitos de este nivel educativo en el país.
Entre estos documentos se ubicaron evaluaciones de programas específicos o de

sus componentes, diagnósticos de naturaleza prescriptiva, informes regionales –en
los que se incluyen recomendaciones de política pública– y estudios sobre diversos
componentes. Algunos, particularmente aquellos que buscan presentar un estado
de la educación inicial e incidir en la toma de decisiones de política pública, abarcan
varios temas que atañen el desarrollo de este nivel educativo. No obstante, los ha-
llazgos, reflexiones y conclusiones de estos trabajos se presentan a continuación en
torno a dos grandes temas: políticas públicas de educación inicial, y características
y condiciones de los programas.

3.2.1 Análisis de las políticas de educación inicial
Un primer grupo de estudios sobre la educación inicial en México se relacio-

nó con la revisión y el análisis de las políticas públicas. Dichos estudios abar-
can diversos temas, que van desde la evolución de las políticas de educación
inicial –sus antecedentes, la trayectoria y los cambios en las políticas y sus
enfoques–, diagnósticos que exponen su estatus actual, hasta evaluaciones de
programas específicos.
Los estudios sobre la evolución de las políticas públicas muestran los cambios
en las visiones y los propósitos de la educación inicial en el contexto mexicano, en
gran medida, reflejo de lo que ha sucedido a nivel internacional. Por ejemplo,
Liddiard y Pérez (2019) revisaron las definiciones de política pública en distin-
tos periodos en relación con el contexto y las demandas sociales en que éstas
surgieron. En particular, relacionaron los cambios en las condiciones sociales y
las ideas acerca de niñas y niños y sus necesidades con la creación de instituciones
con objetivos diversos y cambios en los fines de la acción gubernamental. Sobre
esto mismo, Gabriela Calderón (en Santibáñez y Calderón, 2014) discute, por
ejemplo, la expansión de las guarderías respecto a la creciente incorporación de
las mujeres en el mercado laboral aunada a una agenda de empoderamiento.
Entre los cambios más importantes en las políticas de educación inicial señalados
por Liddiard y Pérez (2019) y otros estudios, destaca la transición en los fines de
la educación inicial hacia una atención socioeducativa que enfatiza lo pedagógi-
co, en contraste con enfoques asistenciales previos (Egidio 1999; Liddiard y Pé-
rez 2019; Myers, 2018). Sin embargo, en la práctica la propuesta no ha sido fácil
de concretar. Al respecto, Staab y Gerhard (2010) afirman que tales objetivos
se han coordinado de manera paralela y no en conjunto: se ha buscado apoyar la
participación femenina en el mercado laboral y, por otro lado, se ha pretendido
brindar acceso a niñas y niños a una educación infantil temprana.
De manera similar, Myers et al., (2013) hacen notar la persistencia del denomi-
nado enfoque asistencial, asociado a los cuidados del infante, y su predominio
en la atención que brindan los servicios; asimismo, atribuyen el hecho a la pre-
valencia de la noción de desarrollo infantil como el resultado espontáneo de la
buena salud, la alimentación y los cuidados, y no como un proceso integral que
incluye el impulso al desarrollo motor, cognitivo, de lenguaje, social y emocional
de niñas y niños.
Los trabajos que han contribuido a diagnosticar el estado de la educación ini-

cial en el país son tanto de orden institucional, informativo y prescriptivo, como
académicos –algunos inscritos en informes regionales que abarcan no sólo la
Capítulo 3 47
educación inicial, sino la atención a la primera infancia–. Su intención principal es
contribuir a la toma de decisiones de política pública.
Entre estos trabajos se ubican aquellos que han dado cuenta de los avances y re-
tos en el acceso a la educación inicial en relación con las políticas dirigidas a este
nivel educativo. Organismos como el Instituto Internacional de Planeamiento
de la Educación (IIPE) de la UNESCO y la Organización de Estados Iberoamerica-
nos (OEI), por ejemplo, aunada a la revisión de la normatividad de los países de
América Latina y el Caribe, reportaron que mientras los avances en el acceso a
educación preescolar han sido loables, en educación inicial los esfuerzos de estos
países fueron mínimos y, por ende, también el progreso en la cobertura (Mayol
Lassalle et al., 2020; Itzcovich, 2013). Estos trabajos también revelan una esca-
sez de datos sobre la educación inicial que permiten monitorear los avances de
los resultados de estas políticas.
De lo anterior también han dado cuenta diversos trabajos que examinan el con-
texto nacional. Respecto al acceso para distintas poblaciones, la SEP (2014) reportó
que al finalizar 2013 Conafe había logrado avances importantes en el acceso a los
servicios para la población en zonas rurales.30 Sin embargo, precisó que los ser-
vicios no llegaban a localidades con altos y muy altos índices de marginación o
rezago social. Después de 3 años, de acuerdo con el Consejo Nacional de Evalua-
ción de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL, s/f a), el porcentaje de niñas y
niños atendidos en localidades rurales de alta y muy alta marginación y/o reza-
go social fue apenas de 15.86%. Otros estudios también destacan los retrasos en
la atención a poblaciones en situaciones de mayor desventaja (Itzcovich, 2013;
Myers et al., 2013).
Los estudios referidos señalan la multiplicidad y heterogeneidad en los servicios

como resultado de la diversidad de visiones y problemas públicos que les dieron ori-
gen (Araujo et al., 2013; Myers et al., 2013). Se sabe que los programas que brindan
esta atención son diversos, a cargo de instituciones distintas –SEP, Conafe, IMSS,
ISSSTE, DIF–, y con modelos educativos, recursos y formas de operar diferentes.
En esta fragmentación de los servicios de educación inicial se destacan diferencias

importantes en la calidad de los diversos tipos de servicio, lo que reproduce, en cier-
ta medida, inequidades ya existentes (Staab y Gerhard, 2010; Myers, 2018; Sando-
val-Forero y Montoya-Arce, 2013). Como parte de esta problemática, los estudios
señalan la falta de integración y articulación de las políticas y los programas públi-
cos dirigidos a esta población, lo que impide generar diagnósticos certeros, avanzar
30 Para 2013, el Conafe logró llevar servicios de educación inicial a 444 000 madres, padres y
cuidadores en 23 000 localidades en México.

de manera más eficiente hacia la expansión de la cobertura y apoyar la mejora de
la calidad en todos los tipos de servicio (BID, 2014; Myers, 2018).
En cuanto al presupuesto asignado a estos programas, O’Donoghue presenta evi-

dencia contundente de un gasto insuficiente y desordenado para la atención a la
primera infancia, a pesar de que representaba un porcentaje importante de la po-
blación. Del gasto total para la niñez (0 a 17 años) únicamente 20% se destina a
quienes están entre 0 y 5 años; y de este 20%, sólo 14% se invierte en los primeros
3 años. Así, la autora arroja luz sobre las inconsistencias entre un discurso que pre-
tende priorizar la infancia, y las decisiones de política pública tomadas en el país
(citada en Santibáñez y Calderón, 2014).
En el último conjunto de trabajos se agrupan las evaluaciones, que han sido insu-
ficientes y han cubierto principalmente el programa no escolarizado del Conafe.
Los estudios analizan los efectos de los programas de educación inicial en aspectos
del desarrollo del niño o en las prácticas de crianza de madres y padres en pobla-
ciones específicas. En concordancia con los hallazgos de estudios internaciona-
les sobre los efectos de los programas para el desarrollo infantil temprano, tales
análisis han identificado algunos efectos positivos en los programas en México,
aunque limitados.
En general, los estudios muestran que los servicios del Conafe han logrado algunos
beneficios para la población atendida (Galván, 2008; CONEVAL, s/f a; Cárdenas
et al., 2015; Knauer et al., 2016). Galván (2008), en un estudio sobre el impacto
en el desarrollo del niño y en las prácticas de crianza de las madres, identificó que el
programa contribuía a generar mayores habilidades físicas, motoras, verbales y
para la convivencia en niñas y niños, y a mejorar su disposición para entrar a la es-
cuela, así como su sentido de seguridad, lo que les daba cierta ventaja al ingresar
a preescolar. Los beneficios también se identificaron en términos de las prácticas
de crianza de las madres relacionadas con la salud y la alimentación.
Los beneficios del programa de educación inicial no escolarizado del Conafe se

identificaron en la evaluación de impacto de Cárdenas et al. (2015), quienes anali-
zaron los efectos del programa en el desarrollo físico, cognitivo y socioemocional
de niñas y niños y en los conocimientos y comportamiento de madres y padres,
así como su costo y costo-efectividad. Encontraron que, aunque los efectos eran
positivos, se limitaban al desarrollo de habilidades básicas, dejando a un lado aque-
llas capacidades más complejas, necesarias para el futuro aprendizaje y desarrollo
del individuo.
A partir de una evaluación de impacto, Knauer et al. (2016) identificaron que el pro-
grama del Conafe tenía efectos positivos en las prácticas de crianza de las madres
Capítulo 3 49
y en su entorno social, así como un mayor impacto en el desarrollo de los niños, si
se acompañaba de un programa social compensatorio.31
Respecto a los programas no escolarizados, la evaluación del Programa de estancias

infantiles para apoyar a madres trabajadoras, de la entonces Secretaría de Desarro-
llo Social, también dio cuenta de los efectos positivos que tenía en el desarrollo de
la socialización de los infantes, la alimentación y la comunicación (CONEVAL, s/f
b). Gutiérrez y Ruiz (2018), por su parte, midieron el impacto que ha tenido en el
neurodesarrollo de niñas y niños su participación en programas de educación ini-
cial, además de educación preescolar. Sus hallazgos evidenciaron que el contexto
inmediato afecta o favorece el desarrollo neurológico de los infantes, quienes en
condiciones de extrema pobreza tuvieron un desarrollo neurológico inferior al de
aquellos que asistieron a centros de desarrollo infantil.
3.2.2 Análisis de las características y condiciones

de los programas de educación inicial
Los estudios enfocados al desarrollo de los programas y sus componentes han bus-
cado caracterizar los avances y retos en relación con los elementos más importan-
tes a nivel escolar/individual que las políticas de educación inicial deben tomar en
cuenta para optimizar su implementación y obtener mejores resultados. En dichos
estudios se discuten, principalmente, las características, condiciones y prácticas de
las figuras docentes, las particularidades de los ambientes físicos, y el papel de ma-
dres y padres en el aprendizaje de los infantes.
Algunos estudios retoman los hallazgos de la investigación sobre desarrollo desde

las neurociencias para destacar, en general, los beneficios de las intervenciones
educativas en la primera infancia y, de manera particular, aquellos elementos
específicos que deben ser considerados en la definición de los programas. Por ejem-
plo, Shonkoff y Karakowsky recuperan los hallazgos de investigaciones desde la
neurobiología para señalar la importancia de procurar ambientes favorables para el
desarrollo, buscar promover una vida más saludable y generar capacidades en los
padres y la comunidad (citados en Sántibáñez y Calderón, 2014).
31 Knauer et al. (2016) midieron el desarrollo infantil utilizando las escalas de McCarthy
de habilidades de los niños (MSCA), prueba psicológica que evalúa las habilidades en
cinco dominios: habilidad verbal, rendimiento perceptual (razonamiento no verbal),
cuantitativo, memoria y motricidad fina y gruesa, junto con los Indicadores de Cuidado
Familiar (FCI), que miden la calidad y la cantidad de estimulación disponible para un
niño en el entorno de su hogar. El estudio se enfocó en madres y padres de niñas y niños
entre tres y cinco años. El grupo en el que se midió la intervención educativa recibió
los beneficios del programa Prospera.

Asimismo, Jarillo Rabling reflexiona sobre la importancia de los entornos físicos y
los insumos materiales para el desarrollo de la niñez durante sus primeros tres años
(citado en Sántibáñez y Calderón, 2014). Al respecto, Myers (2018) señala las di-
ferencias entre los programas en términos de infraestructura, que se reflejan en
grandes carencias en la atención a las poblaciones menos favorecidas.
Respecto al papel de madres y padres de familia y las prácticas de crianza que pro-
mueven los programas, Vera y Calderón (2010) se enfocaron en conocer las prácti-
cas de crianza que resultaron de la participación en el programa del Conafe en una
comunidad mayo; también midieron sus efectos en el desarrollo de niñas y niños.
Dichos resultados señalan la necesidad de incorporar las prácticas, creencias y cos-
tumbres de la comunidad en la atención educativa, así como fortalecer la formación
de las promotoras relacionada con la atención a las prácticas de crianza.32
En cuanto a las características y condiciones de las figuras educativas en este nivel,

los estudios identifican que cuentan con perfiles heterogéneos y carecen de prepa-
ración para la educación inicial, condiciones que han prevalecido a lo largo del tiempo
(Egido, 1999). Además, reciben bajos salarios y no tienen condiciones laborales
adecuadas (Myers, 2018; Itzcovich, 2013). En particular, en el caso de los servicios
de educación inicial no escolarizada, la falta de formación se une a la escasa capaci-
tación y acompañamiento a estas figuras (Galván, 2008; Myers, 2018).
Algunos estudios resaltan la importancia del papel de las figuras educativas en la con-
tinuidad y los resultados de los programas (Vera y Rodríguez, 2010; Vásquez, 2013),
sin embargo, son pocos los que se enfocan en analizar los procesos educativos que
determinan la atención que reciben los infantes.
3.3 ontexto de los servicios de educación

C
inicial en las entidades federativas
Con el propósito de situar en un contexto la interpretación, apropiación y puesta

en práctica de educadoras, docentes y promotoras de la política curricular, en es-
te apartado se describen las condiciones y características en que operan los servi-
cios de educación inicial, particularmente en las tres entidades que forman parte
del estudio. Éstas incluyen la disponibilidad de recursos para la operación de los
servicios mediante los programas presupuestales federales, la coordinación entre
instituciones involucradas en la atención educativa, las condiciones de infraestruc-
tura con que cuentan, la disponibilidad de materiales educativos, y las características
32 Cabe señalar que esta consideración acerca de los elementos de la comunidad se

incorporó en el modelo educativo de la educación inicial indígena, establecido en 2010.
Capítulo 3 51
y condiciones de las figuras educativas. Dicha información proviene de las entrevis-
tas grupales que se realizaron con autoridades educativas locales, supervisoras y
directoras, y las visitas realizadas a centros educativos de estos tres tipos de servicio.
Aunque algunos de estos elementos no forman parte del contexto institucional

próximo a las y los agentes educativos, son relevantes en tanto que determinan
desde el sistema educativo cómo se configura este contexto. Por otro lado, cabe
señalar algunos de los grandes desafíos que esta caracterización permitió identifi-
car, y que tienen implicaciones tanto en la implementación de la política como para
alcanzar una buena educación, con justicia social y equidad en la educación inicial.
3.3.1 Programas y condiciones básicas
Uno de los factores determinantes en el buen funcionamiento y mejora continua de

los servicios es el monto de los recursos monetarios asignados para su operación. A
partir de la información recabada, se encontró que los servicios de EII y EIC, que son
dirigidos a poblaciones en situación de desventaja y cuyo propósito es coadyuvar
a disminuir las desigualdades, reciben una asignación de recursos desproporcionada
e insuficiente para brindar una buena atención educativa. De manera consistente
con lo señalado en estudios previos, esta falta de recursos, así como las limitaciones
para ejercerlos en aspectos clave, se refleja en carencias y debilidades en la in-
fraestructura, los materiales educativos y los apoyos dados a las figuras educativas.
Para su operación, la EII recibe recursos del Programa Atención a la Diversidad de

la Educación Indígena (PADEI, S296), destinados a la adquisición de materiales edu-
cativos y la formación docente, pero no sólo para educación inicial, sino para toda
la educación básica. Según funcionarios estatales en las tres entidades federativas,
lo anterior significó la asignación de montos insuficientes para cubrir las deman-
das de educación inicial, pues fue prioritaria la atención a otros niveles educativos.
Los servicios de EIC operan con recursos del programa presupuestario Educación
Inicial y Básica Comunitaria (E066). Al igual que en el caso de la EII, el programa
está destinado a los distintos niveles de la educación básica. De acuerdo con sus
reglas de operación, la mayoría de los fondos de este programa se encuentran asig-
nados al pago de agentes educativos (AE), su capacitación, traslados para el personal
de supervisión y dotación de materiales.
Tanto el PADEI como el Programa de Educación Inicial y Básica Comunitaria ex-

cluyen la posibilidad de gasto en infraestructura, equipamiento y mobiliario, por
lo que la gran mayoría de los espacios donde se brinda la atención son prestados.
Para contar con ellos, las docentes y promotoras en las comunidades realizan las

gestiones necesarias, principalmente, ante autoridades municipales y otros espa-
cios escolares. Asimismo, a través del apoyo de estas autoridades, así como de do-
nativos, aportaciones voluntarias de las familias en las comunidades y actividades
para la recaudación de fondos, se busca solventar las carencias en cuanto a mobi-
liario y materiales educativos.
Los apoyos de estos actores han permitido el funcionamiento de los espacios de

EII y EIC, sin embargo, los funcionarios y supervisoras señalaron las carencias de la
mayoría de los espacios: falta de servicios básicos (luz, agua, drenaje), así como
de mobiliario y materiales educativos adecuados y suficientes. En algunos de estos
espacios de EII estas condiciones propician que no se brinde atención a menores
de un año.
Aunque los CAI cuentan con mejor acceso a recursos para su operación, también
tienen limitaciones para invertir en ciertos rubros. En 2020, el Programa de Ex-
pansión de la Educación Inicial (PEEI, U031),33 que provee los recursos para estos
servicios, asignó presupuesto para mejorar las condiciones de infraestructura y
equipamiento, así como la capacitación en los centros en proceso de regularización
y los de sostenimiento estatal; además, se contemplaron recursos para ampliar la
cobertura de educación inicial a través del programa de visitas domiciliarias.34
No obstante, entre otros rubros, se excluyó la asignación de recursos para la for-
mación del personal docente de manera generalizada, así como para la construc-
ción y el equipamiento.
Limitaciones como éstas se han podido subsanar en cierta medida en estos es-
tados gracias al aprovechamiento de los recursos de otros programas dirigidos a
la educación básica, a los que los CAI tienen acceso debido a que también brindan
educación preescolar. De esta manera, de acuerdo con los testimonios de los fun-
cionarios entrevistados, los CAI, al tener acceso a programas federales que les per-
miten contar con mayores recursos, operan con una infraestructura más apropiada
y con un espacio construido exprofeso para educación inicial y preescolar, además
de materiales educativos necesarios para desarrollar sus actividades. Lo anterior,
facilita el trabajo de las educadoras y la implementación del programa educativo.
No obstante, existen necesidades que no pueden ser cubiertas con estos programas
33 Esta descripción se refiere a los CAI federalizados, es decir, aquellos que están sujetos a la
normatividad y recurso federal. Existen también en estas entidades los CAI estatales, que
operan principalmente con recursos del estado. En estos casos, los CAI estatales carecen
de recursos para infraestructura, mobiliario y contratación de personal.
34 De acuerdo con sus reglas de operación, el programa tiene cinco tipos de apoyo:
1) infraestructura; 2) recursos didácticos y traslados para las visitas a hogares;
3) contratación de asesores externos; 4) servicios básicos e insumos; y 5) capacitación
en la implementación del Programa de Educación Inicial.
Capítulo 3 53
y no alcanzan a atenderse con el presupuesto del programa U031, por ejemplo, las
de alimentación, que según el modelo educativo debe reunir las características de
una alimentación perceptiva.35
Las carencias en términos de infraestructura y materiales, principalmente en EII y

EIC, aunque también en los CAI estatales, ponen de manifiesto uno de los grandes
retos para fortalecer y ampliar el acceso a la educación inicial, pero también para
la apropiación de la política curricular. En este nivel en particular, los espacios y
sus características son clave para brindar a la niñez oportunidades de aprender
y desarrollarse. Además de procurar su seguridad y bienestar, estos espacios per-
miten a las figuras educativas propiciar el juego, la exploración y la interacción.
Así, la mejora de la infraestructura, el equipamiento y los materiales para la edu-
cación inicial se identifican como aspectos prioritarios en la definición de una
política de educación inicial.
3.3.2 Coordinación entre instancias

para la operación de los servicios
En la educación inicial la coordinación interinstitucional cobra particular relevan-

cia por dos razones. Primera: la atención a niñas y niños abarca ámbitos diver-
sos, incluyendo la seguridad, la salud física y emocional, el bienestar social y
la educación, que están bajo la tutela de diversas instancias. En segundo lugar, la
dispersión de la oferta de educación inicial en México ha dado lugar a disparidades
en la atención educativa que afectan a las poblaciones en mayor desventaja. Se
requiere, además de una articulación para el establecimiento de objetivos comu-
nes, la mejora de los procesos a partir del apoyo mutuo y el aprovechamiento de
las fortalezas y capacidades de cada tipo de servicio e institución. Así, una buena
educación para todas y todos conlleva la comunicación, cooperación y definición
articulada de fines y acciones para la atención, el apoyo y seguimiento entre las
instancias involucradas.
La falta de coordinación entre instituciones que brindan los servicios de educación

inicial, señalada en diversos estudios (Myers, 2018), fue identificada también por
los funcionarios de las tres entidades federativas. Aunque existen algunas acciones
35 La alimentación perceptiva hace referencia al desarrollo de hábitos saludables de alimentación

en los primeros años de vida –esto incluye la lactancia materna, la correcta alimentación de la
madre en periodo de lactancia, así como el desarrollo del gusto por alimentos con mayor valor
nutricional–. También se refiere a las prácticas de alimentación que se espera que madres,
padres y cuidadores (MPC) promuevan en niñas y niños de acuerdo con su etapa de desarrollo
–los tiempos y ambientes de alimentación, fomentar la independencia en la alimentación, y
detectar las señales que niñas y niños brindan sobre su alimentación– (SEP, 2018).

de vinculación entre sectores o instituciones, no están institucionalizadas, si-
no que dependen de la iniciativa y voluntad de los actores a nivel local.
Por ejemplo, directoras en los CAI, promotoras de EIC y docentes de EII establecen
acuerdos con el IMSS e instancias de promoción de la salud en los municipios para
llevar servicios de salud a los centros. Sin embargo, la concreción de estos acuer-
dos depende mucho de la iniciativa de las partes, pues, al decir de los funcionarios
entrevistados, no existen lineamientos que formalicen la participación en las cam-
pañas y programas que establece el Sector Salud (SS).
En los servicios de EII y EIC la vinculación con otras instancias, particularmente con
autoridades municipales, es fundamental para su desarrollo. Esta relación depende
principalmente de las supervisoras, promotoras o docentes, y tiene la finalidad
de solventar necesidades de infraestructura y equipamiento de los centros y, en al-
gunos casos, también los gastos de operación. Como dicha relación depende de la
buena voluntad de las autoridades y el compromiso que desarrollen con el progra-
ma de educación inicial, su apoyo e involucramiento varía de una comunidad a otra.
Según los funcionarios entrevistados, existen algunas acciones de coordinación que

buscan fortalecer los servicios a partir de las capacidades y áreas de actuación de
cada institución. Por ejemplo, la Secretaría de Educación Pública, a través de la su-
pervisión, da seguimiento y apoya la implementación en todos los centros del Pro-
grama Un Buen Comienzo. Por su parte, la supervisión del Sistema de Desarrollo
Integral de la Familia (DIF) da seguimiento al cumplimiento de los derechos de niñas
y niños con base en las Normas Oficiales Mexicanas en los centros identificados en
el Registro Nacional de Centros de Atención Infantil.36
Sin embargo, se identificó que el desarrollo y los alcances de estas acciones para
orientar a los centros en aspectos específicos están limitados por las lógicas de tra-
bajo y prioridades de cada institución. Por ejemplo, de acuerdo con las figuras de
supervisión entrevistadas, los enfoques y las acciones que propone el Programa Un
Buen Comienzo no están siendo incorporadas en su totalidad en los CAI del sector
salud; predomina más bien un enfoque para el cuidado de la salud y la protección
de niñas y niños. Asimismo, a nivel institucional existen pocas acciones de acerca-
miento y coordinación para promover mejoras, así como para generar capacidades
en las y los agentes educativos.
A pesar de que los diversos servicios dependen de instituciones distintas y sur-

gieron con diferentes enfoques, la obligación del Estado de proveer una buena
36 <https://www.gob.mx/consejonacionalcai/acciones-y-programas/programa-integral-de-
supervision-acompanamiento-monitoreo-y-evaluacion-del-funcionamiento-de-los-cai>.
Capítulo 3 55
educación inicial para niñas y niños implica fortalecer y orientar su funcionamien-
to hacia fines comunes. De ahí la importancia de generar y formalizar espacios de
coordinación que permitan el intercambio de conocimientos y experiencias rele-
vantes, y hacer más eficientes los procesos de mejora y generación de capacidades.
3.3.3 Agentes educativos en la educación inicial
El papel de agentes educativos de educación inicial es determinante en la defini-

ción de las oportunidades que, brindadas desde el espacio escolar, tienen niñas y
niños para aprender y desarrollarse. Por lo tanto, aspectos como su formación ini-
cial y continua y las condiciones institucionales que dan lugar a sus prácticas han
estado presentes en la discusión sobre el deber ser de la educación inicial. Con el
propósito de caracterizar de manera general a las y los agentes educativos de las
tres entidades federativas de cada uno de los tres tipos de servicio considerados
en el estudio, se incluye en esta sección información sobre sus edades, experiencia
y formación. Dichos datos también se recabaron de autoridades educativas estata-
les y se complementaron con otros provenientes de la estadística del Formato 911.
Las promotoras generalmente son personas de la comunidad o de la región, estra-

tegia que forma parte de un modelo educativo operado por el Conafe que busca lle-
var los servicios a comunidades alejadas a través de la participación comunitaria.
Algunas son madres de familia que en algún momento fueron beneficiarias de los
servicios; otras son líderes de las comunidades. La incorporación de las promo-
toras no exige una formación o perfil específico; de acuerdo con las estadísticas
del Formato 911, la mayoría de las promotoras cuentan con estudios de educación
básica y algunas cursaron el bachillerato. Los funcionarios estatales señalaron que
las promotoras solían participar en un proceso de certificación de competencias
mediante el cual demostraban poseer los conocimientos y las habilidades nece-
sarias para cumplir con sus funciones (CONOCER, 2017).
Los perfiles de las promotoras presentan retos particulares. Una ventaja es el co-
nocimiento de sus comunidades, las costumbres y, en algunos casos, la lengua. Sin
embargo, las figuras no tienen una formación inicial para el desempeño de estas
funciones. Por otro lado, a diferencia de las figuras de educación comunitaria en
otros niveles educativos algunas de las promotoras en estas entidades permane-
cen más años en el servicio, lo que significa la posibilidad de aprovechar la inver-
sión en su formación.
El rango de edades de las promotoras en las tres entidades oscila entre veinte y se-
senta y un años, aunque la mayoría tiene menos de cuarenta. Su experiencia, por otro
lado, se ubica entre uno y hasta más de veinte años; supervisoras y coordinadoras

cuentan con un número mayor de años de experiencia en la educación inicial comu-
nitaria, habiendo sido, en muchos casos, promotoras antes de ocupar estos puestos.
En contraste, las AE de EII y los CAI poseen una formación profesional; sus rangos
de edad van de 20 a 65 años, aunque la mayoría se concentra entre 35 y 50 años.
En EII, de acuerdo con información proporcionada por autoridades educativas de
estas entidades, la mayoría cuenta con licenciatura y un alto porcentaje se formó
en el área de educación. Algunas docentes, incluso, cursaron su licenciatura des-
pués de haber ingresado al servicio. Entre 60 y 75% de las docentes habla la lengua
indígena de la comunidad. Los años de servicio de las docentes oscilan entre 5 y
40 años, aunque parte de esta experiencia puede ubicarse en otros niveles, parti-
cularmente preescolar y primaria.
En el caso de los CAI, el perfil de las AE varía de acuerdo con su puesto. Las asisten-
tes educativas tienen carrera técnica, mientras que la mayoría de las educadoras y
figuras de apoyo y supervisión poseen licenciatura, muchas de ellas en educación
preescolar, dadas las condiciones del servicio, que incluye los programas de inicial
y preescolar en la mayoría de los centros. Las educadoras tienen entre uno y cuaren-
ta años de servicio, aunque la gran mayoría se concentra entre diez y treinta años.
La mayor parte de las AE mencionaron tener experiencia en educación preescolar,
en algunos casos más que en educación inicial. Otras incluso manifestaron haber
ingresado a la educación inicial para, posteriormente, pasar al nivel preescolar.
Las condiciones laborales de las AE de educación inicial se han distinguido de otros

niveles educativos. En el caso de los agentes de EII y los CAI, fue en 2019, con la
Ley General del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros (LGSCMM)
–30 de septiembre de 2019–, cuando se incorporaron al servicio de carrera do-
cente y se consideraron trabajadoras del Estado. El cambio representa un avance
importante para la educación inicial, pues permitirá fortalecer los perfiles y la for-
mación de las figuras educativas y disminuir la rotación de personal.
Sin embargo, los cambios traen consigo desafíos importantes para las autoridades
educativas, quienes enfrentan dos retos principales. El primero tiene que ver con
la mejora y la expansión de la oferta formativa en educación inicial, ya que, si bien
a lo largo de 2019 y 2020 se consolidaron esfuerzos para crear la malla curricular
de la Licenciatura Interinstitucional en Educación Inicial y Gestión de Instituciones,
ésta estuvo disponible a partir del ciclo escolar 2020-2021.37 Pasarán entre tres y
37 El programa se abrió en las universidades autónomas de Baja California Sur, Chiapas,

Guerrero, Hidalgo, Nayarit, Querétaro, Tamaulipas, Yucatán, Oaxaca y Tabasco; en las
Universidades del Estado de México, de Guanajuato y la Veracruzana, así como en el
Instituto Tecnológico de Sonora y el Tecnológico de Estudios Superiores de San Felipe
del Progreso.
Capítulo 3 57
cinco años para que se cuente con los perfiles profesionales alineados con los pos-
tulados sobre educación inicial de la Nueva Escuela Mexicana.
El segundo reto que enfrentan las autoridades es la ausencia de condiciones labo-

rales atractivas para ingresar y permanecer en la docencia de educación inicial. Al
respecto, se identificó que, en estas entidades y de acuerdo con lo reportado por
autoridades y AE, en general las figuras educativas de CAI y EII son contratadas por
tiempo definido a través de interinatos, lo cual repercute en su promoción, ya que
las coyunturas están limitadas por el tipo de contratación y la disponibilidad de
plazas.38 Adicionalmente, las oportunidades para promoverse también están limi-
tadas por la falta de plazas de supervisión en este nivel, según los mismos funcio-
narios. Por ejemplo, en dos de las entidades no se cuenta con una estructura de
supervisión específica para brindar seguimiento a las y los AE de EII. En tal caso la
función se cubre con personal que no tiene la plaza de supervisión. En otros casos,
la supervisión de educación preescolar asume la tarea en educación inicial.
Como es característico de los programas del Conafe, las promotoras no están sujetas
a una relación laboral o cuentan con los derechos y las prestaciones relaciona-
das. Ingresan a los servicios a través de la invitación de supervisoras, y su trabajo se
formaliza mediante la inscripción de convenios de concertación voluntaria, en los
que se establece el pago de un apoyo económico por la intervención que realizan.
Además, los apoyos que reciben son diferenciados y dependen de que cuenten o no
con la certificación que emite el CONOCER (véase antes en este mismo apartado), y
en ese caso el apoyo económico es 10% mayor.
Por su parte, las figuras pedagógicas y de supervisión de EIC reciben un apoyo

adicional, el cual es destinado en su mayoría a cubrir gastos de traslado y viáti-
cos. Sin embargo, el monto que reciben las coordinadoras de zona y las super-
visoras de módulo es insuficiente para trasladarse a los centros. Así, la falta de
recursos precariza las condiciones de trabajo y limita el acompañamiento a las
promotoras en el desarrollo de sus prácticas.
En el caso de las figuras educativas del Conafe, el reto que se identifica es la dig-
nificación de sus condiciones laborales, ya que desempeñan una tarea clave en la
atención a niñas y niños para quienes la educación inicial representa una opor-
tunidad inigualable de contrarrestar las desventajas generadas por su contexto.
38 En cuanto al proceso de promoción, la LGSCMM establece que las educadoras y docentes

de la SEP deben contar con una permanencia mínima de cuatro años con nombramiento
definitivo en su plaza actual, y cinco años en la función para el personal directivo o de
supervisión (Secretaría de Gobernación, 2019).

3.4 olítica curricular como marco de
P
actuación en la educación inicial
De acuerdo con Gimeno Sacristán, la política curricular es toda aquella resolución

de las instancias de decisión política y autoridades educativas que determina los
contenidos del currículo, su cambio y desarrollo, así como su puesta en práctica.
Ésta, en su función reguladora, dispone la “forma de seleccionar, ordenar y cambiar
el currículum dentro del sistema educativo, clarificando el poder y la autonomía
que ciertos autores tienen sobre él, […] e incidiendo en la práctica educativa”
(Sacristán, 1988).
Así, el currículo definido –o currículo prescrito– por decisores de política es el

instrumento principal de intervención de la política curricular. Gimeno Sacristán
(1989) caracteriza el currículo como un elemento ordenador del sistema educativo
y de la realidad escolar, en el que se refleja el consenso político y social respecto a
los fines de la educación y las formas de lograrlos.
De manera más concreta, el currículo prescrito se describe como un plan que inte-
gra una serie de expectativas de aprendizaje, sus fundamentos y las experiencias
asociadas a ellas: el qué, por qué, cómo y qué tan bien las y los estudiantes deben
aprender (UNESCO IBE, 2011). Incluye los contenidos, su secuencia, las caracterís-
ticas de las escuelas, los métodos, los fundamentos pedagógicos, los recursos de
enseñanza y aprendizaje, la evaluación y el perfil docente (Braslavsky, 2003). El
currículo se refleja en documentos diversos, como los planes y programas de estu-
dio, los libros de texto, las guías docentes y los instrumentos de evaluación. En su
conjunto, los documentos y las acciones que los acompañan tienen el propósito de
guiar la práctica docente y con ello concretar el currículo prescrito.
En este estudio, el análisis de la apropiación de la política curricular se realiza a partir

del documento principal del currículo prescrito en educación inicial: sus programas
y modelos educativos. Como se señaló antes, cada tipo de servicio cuenta con su
propio modelo o programa educativo. Los centros de atención infantil (CAI) ope-
ran con el Programa para la educación de las niñas y los niños de cero a tres años:
Un Buen Comienzo, establecido en 2017. Para la educación inicial indígena (EII), se
desarrolló el Marco Curricular de la Educación Inicial Indígena en 2010. Y en el ca-
so de la educación inicial comunitaria (EIC), el Conafe definió, en 2010, su propio
modelo de educación inicial no escolarizada. Como marco de actuación y objeto de
interpretación y apropiación, a continuación se describen los elementos sustancia-
les de estos programas y modelos educativos.
Capítulo 3 59
3.4.1 Programas y modelos en la educación inicial
Los servicios de educación inicial han contado con diversos modelos educativos des-
de su creación (figura 3.2). En el caso de los CAI se ha realizado el mayor número de
cambios; el más significativo se dio con la transición del Programa de Educación Ini-
cial, denominado Espacios de Interacción (1992), al Modelo de Atención con Enfoque
Integral para la Educación Inicial, MAEI (2013). En gran medida, dicho cambio se debió
a la integración de nuevos fundamentos teóricos, principalmente vinculados con la
incorporación del enfoque de derechos, el juego libre, la forma de planear y evaluar,
entre otros aspectos. El cambio más reciente –Programa para la educación de las niñas
y los niños de cero a tres años: Un Buen Comienzo (2017)– incorporó ajustes en los
planteamientos del MAEI. Su aparición se enmarcó en un proceso más amplio de cons-
trucción de una propuesta curricular que se denominó Nuevo Modelo Educativo, en el
cual se proponía un conjunto de “aprendizajes clave” para cada uno de los niveles edu-
cativos, incluida la educación inicial; además, se elaboraron manuales y guías dirigidas
a las agentes educativas y MPC, a partir de la experiencia de las educadoras, así como
a diversos actores educativos, dando continuidad a sus fundamentos.
En el caso de la EII no se han realizado cambios significativos desde la publicación, en

2010, de los Lineamientos Generales para la educación inicial indígena, aunque
entre 2010 y 2012 se publicaron ocho fascículos que componen y complementan
el Marco Curricular para la EII y las poblaciones migrantes. Dichos documentos no
implicaron cambios sustanciales en sus planteamientos; no obstante, recientemen-
te se incorporó Un Buen Comienzo como documento guía para la práctica docente.
Para la EIC, se creó el Modelo de Educación Inicial del Conafe (2010), acompa-
ñado de materiales de apoyo dirigidos a promotoras, supervisoras de módulo y
coordinadoras de zona. Cabe resaltar que, aunque se conservó el Modelo, la Guía
Acompañando la Crianza publicada en 2019 implicó un cambio de enfoque y meto-
dología, orientando la atención a brindar acompañamiento en la crianza de niñas y
niños mediante la reflexión con MPC. Con apoyo de estos procesos de intercambio
y reflexión, se busca propiciar interacciones entre adultos y niños que favorezcan el
desarrollo integral y garanticen el ejercicio de sus derechos (Conafe, 2019).
Los 3 instrumentos curriculares han integrado, en mayor o menor medida, las

nuevas visiones sobre la infancia y su desarrollo; reconocen a niñas y niños como
sujetos de derechos, activos, pensantes (Tonucci, 2019), capaces de tomar deci-
siones (Tonucci, 2019; OEI; 2019; Paniagua, 2021). Asimismo, incorporan principios
que provienen tanto del enfoque humanista, que pone énfasis en las experiencias, el
soporte emocional, la creatividad, la libertad y el desarrollo de la autonomía, como
del enfoque sociocultural (Tonucci, 2019), que realza el entorno, familiar y cultural,
como factor determinante en el desarrollo (Vielma y Salas, 2000).

Figura 3.2. Modelos y programa educativos y materiales de la educación inicial
EIC EII CAI
Modelo: Espacios 1992

de Interacción
Actualización: Programa de Ei no
Modelo de Ei CONAFE escolarizada
Manuales dirigidos al promotor: 2008 Aprender a disfrutar juntos I y II
Enseñanza, gestión y participación Valores y relaciones familiares
comunitaria
Mis apuntes, formación para la docencia I
El desarrollo y el aprendizaje Lineamientos de la EII
2010
EI y básica indígena: gestión con
resultados, acciones
Manual de apoyo (coordinador de Marco Curricular de EII y de la
zona y el supervisor de módulo) Población Migrante, fascículos I-IV
Disfrutar y construir el mundo 2011
a través de la lectura
2da Ed. de Lineamientos
de la EII. Marco Curricular
Promotor: Diagnóstico y seguimiento; de EII y de la Población
Intervención pedagógica; Asesoría 2012 Migrante, fascículos V-VIII
Supervisor: Asesoría pedagógica, gestión y
evaluación de la práctica; Mis documentos de
apoyo I; Mis apuntes, formación para la docencia II
Modelo de atención con
Coordinador de zona: Desarrollo profesional y enfoque integral para la
atención; Mis documentos de apoyo I 2013 EI (MAEI)
Participación de los hombres en la crianza
de los niños
Aprendizajes Clave para la Educación

2017 Integral: Un Buen Comienzo. Programa
Salas de lactancia en CAI para la educación de NN de 0 a 3 años
Guía para MP: el arte y el juego: acompañantes Guía para MP: La importancia de una
para una crianza amorosa crianza amorosa
Manual y recetario de Alimentación perceptiva Manual para la organización y el
para NN de 0 a 5 años (para AE y MP) funcionamiento de los CAI
2018
Manual para AE que atienden niños de 0 a 18
meses: Jugando se aprende, se aprende jugando
Manuales para el AE: Programa de

visitas a los hogares; Planeación,
Manual Acompañando la crianza: guía 2019 observación y registro
para el desarrollo de las sesiones de EI Guías para MP: El desarrollo
socioemocional: la base
del bienestar; y Cuerpo y
Guía para MP: Mi primera biblioteca. movimiento
La lectura y los libros para NN 2020
Manual para la organización y
funcionamiento de los Centros de
Atención a la Primera Infancia
Fuente: elaboración propia con base en modelos y programas de Ei .
Capítulo 3 61
Así, estos instrumentos de política reconocen la educación y atención de la primera
infancia, más allá de los elementos asistenciales, para favorecer su desarrollo integral
y el aprendizaje permanente a través de una educación temprana intencionada, sus-
tentada en bases pedagógicas. Además, incluyen la orientación a MPC, considerando
con ello el ambiente familiar, y ponen atención al contexto social y cultural de la co-
munidad, como factores fundamentales en el desarrollo de la niñez.
Si bien los modelos encuentran estas similitudes, difieren en aspectos sustanciales.

Por ejemplo, debido a que Un Buen Comienzo está diseñado para ser adaptado
en las distintas modalidades y servicios educativos, ya sea en contextos urbanos,
rurales e indígenas y en todas las instituciones que ofrecen el servicio (SEP, 2017),
no pone el énfasis en aspectos como el bilingüismo y la cultura local, como es el
caso del Marco Curricular de la Educación Inicial Indígena, o en la exploración y
conocimiento del medio, como lo hace el Modelo de Educación Inicial del Conafe.
Adicionalmente, la implementación de Un Buen Comienzo se basa en una estruc-

tura que incorpora personal especializado para dar seguimiento a las dimensiones
establecidas a fin de brindar una atención integral a la primera infancia, específi-
camente personal médico, de nutrición, de cuidados y pedagógico. En contraste,
el Marco Curricular de la Educación Inicial Indígena y el Modelo de Educación
Inicial del Conafe, aunque también consideran tales dimensiones, colocan el pe-
so de la atención en una persona, la docente y la promotora, respectivamente.
Por último, Un Buen Comienzo y el Marco Curricular se basan en una modalidad

escolarizada y dirigen sus acciones principalmente a niñas y niños. El Modelo de
Educación Inicial del Conafe, por su parte, se desarrolla bajo una modalidad no es-
colarizada. Además, pone énfasis en propiciar la reflexión de madres, padres y cui-
dadores sobre las prácticas de crianza, cuestión que Un Buen Comienzo incorpora
de manera menos enfática.
Las características principales de cada programa o modelo, particularmente en

cuanto a la práctica de los agentes educativos, se sintetizan en la tabla 3.2 y se
describen con mayor detalle a continuación.

Tabla 3.2. Características principales de los modelos educativos
Programa para la
educación de las niñas y Marco curricular de la Modelo de educación
Características los niños de 0 a 3 años: educación inicial indígena inicial del Conafe
Un Buen Comienzo (2010) (2010)
(2017)
Reconocimiento y respeto
Enfoque constructivista
Desarrollo integral de a la diversidad. Enfoque de
Enfoque y cognoscitivista sobre el
las niñas y los niños interculturalidad, de diversidad
aprendizaje
lingüística, étnica y social
Desarrollo del lenguaje

(bilingüe, con énfasis en la lengua
Pedagógica; de cuidado
materna); conocimiento y manejo
–sostenimiento afectivo, Propiciar o fortalecer prácticas de
de las emociones; formación de
Tipo de atención alimentación perceptiva, y crianza de MPC apropiadas para el
valores y actitudes; atención a la
control de esfínteres, etc.–, desarrollo de niñas y niños
salud infantil; interacción con el
experiencias artísticas
mundo; y orientaciones a los AE
comunitarios
1. Identidad personal, social,

cultural y de género
1. Cuidado y protección
1. Juego 2. Lenguaje, comunicación
2. Desarrollo personal y social
2. Lenguaje y comunicación y expresión artística
Ejes pedagógicos 3. Lenguaje y comunicación
3. Desarrollo corporal 3. Pensamiento lógico-
4. Exploración y conocimiento
y movimiento matemático
del medio
4. Interacción con el mundo
5. Salud
Proyecto educativo.
Construcción de agenda. Con
Proceso flexible; considera Diagnóstico y programa anual
apoyo de la promotora, MPC
Tipo de planeación aspectos tanto pedagógicos de trabajo con la participación de
definen los temas de interés
como afectivos y sociales MPC. Planeaciones y secuencias
que serán abordados
didácticas
Registro de avances en
Autoevaluación de la AE; y Valoración y toma de decisiones
cada actividad, situación
evaluación del proceso de sobre las prácticas de crianza
Tipo de evaluación o secuencia didáctica.
enseñanza aprendizaje, no con MPC, que conduce al
Reconocimiento del avance
de los resultados establecimiento de compromisos
en los aprendizajes de los niños
Interacción con MPC como agentes educativos Reflexión sobre las prácticas
Crianza compartida
padres comunitarios de crianza de MPC
Fuente: elaboración propia con base en los modelos y programas de EI.
3.4.2 Programa de educación inicial: Un Buen Comienzo
El Programa Un Buen Comienzo plantea la necesidad de generar nuevas formas

de intervenciones educativas en el hogar, la escuela y la comunidad, pensadas de
manera integral, es decir, evitando la segmentación entre las acciones de tipo
Capítulo 3 63
asistencial y educativas.39 El Programa pone énfasis en la crianza compartida, la cual
alude a la experiencia que ocurre entre la familia y los centros de atención. Asimis-
mo, hace hincapié en la importancia de valorar las prácticas culturales en el apren-
dizaje de niñas y niños, así como las creencias de MPC en relación con los objetivos y
prioridades en el desarrollo del infante y sus opiniones sobre cómo debe ser criado.
Los ejes pedagógicos fundamentales constituyen la base de las prácticas educati-

vas, iniciando con la planeación. Respecto a esta última, se plantea la necesidad de
que se realice bajo una mirada integral a partir de aspectos pedagógicos y aque-
llos que no están ligados a la enseñanza, como el sostenimiento de los vínculos
de apego, la alimentación perceptiva o el control de esfínteres (SEP, 2017).
La planeación se presenta como un proceso flexible que otorga libertad a las edu-
cadoras para seleccionar los contenidos; la metodología de trabajo permite ampli-
tud, flexibilidad y creatividad, con el objetivo de que la planeación y sus actividades
respondan a las singularidades de cada grupo de niñas y niños (SEP, 2019). Además,
incorpora la necesidad del trabajo colectivo entre todos los AE, incluidas educado-
ras, asistentes, directoras, y personal técnico –psicólogas, médicas, jefas de área,
etc.– (SEP, 2017).
3.4.3 Marco Curricular de la Educación Inicial Indígena
El Marco Curricular de EII está dirigido a la población indígena y migrante de cero a

tres años, aunque durante los primeros dos se requiere la participación de sus MPC,
denominados también AE comunitarios. El Marco tiene como objetivo “propiciar
una estimulación oportuna y crear condiciones de aprendizaje que favorezcan el
óptimo desarrollo cognitivo, físico, psicológico y socioemocional de niñas y niños
de cero a tres años” (SEP, 2010: 51).
Como el punto de partida es la valoración de las lenguas y culturas indígenas, se po-

ne un fuerte acento en el reconocimiento y respeto a la diversidad, en una educación
bi y plurilingüe, así como en la interculturalidad y la diversidad cultural, lingüística,
étnica y social. Aunque busca su enriquecimiento, lo anterior implica el reconoci-
miento, la valoración y el respeto de las prácticas de crianza de las familias. Para ello,
la participación corresponsable de madres, padres y miembros de la comunidad es
una pieza clave en el proceso educativo.
39 Cabe señalar que Un Buen Comienzo establece que es necesario que las distintas instituciones
encargadas de brindar atención a niñas y niños se articulen bajo un enfoque común sobre el
tipo de atención, educación y cuidado que los infantes deben recibir (SEP, 2017).

El Marco Curricular contempla seis ejes de atención a niñas, niños y madres (tabla
3.2), y establece tres componentes clave: el diseño curricular, la planeación estraté-
gica y el desarrollo curricular local. El primero se define a nivel central y está plasma-
do en los documentos oficiales. La planeación estratégica y el desarrollo curricular,
por su parte, se desarrollan en el ámbito local, por lo que dependen principalmente
de los AE.
La planeación estratégica se subdivide en tres actividades: el desarrollo de un pro-

yecto educativo con una visión de mediano plazo (tres a cinco años), un diagnós-
tico de inicio del ciclo y el plan anual de trabajo. Se espera que los propósitos de
la planeación estratégica se definan de acuerdo con el contexto y atendiendo los
problemas identificados y priorizados a partir del diagnóstico, el consenso con la
comunidad, el diálogo y las posibles alternativas.
El desarrollo curricular local es la concreción de la planeación estratégica y, de

manera más específica, de la planeación didáctica. Esta última define las secuen-
cias didácticas, la participación de madres y padres de familia, las actividades en
espacios al aire libre, los materiales didácticos, y la forma de evaluar y registrar
los avances.
3.4.4 Modelo de Educación Inicial del Conafe
El Modelo de Educación Inicial del Conafe está orientado a la atención de familias

que viven en localidades rurales y de alta marginación, específicamente a madres,
padres, cuidadoras y mujeres embarazadas. Su objetivo es promover un sano desa-
rrollo de la niñez, aunque no de manera directa, sino propiciando la reflexión sobre
las prácticas de crianza de sus cuidadores. En este marco, el modelo plantea el com-
promiso de todos los actores de la comunidad, no sólo las madres, sino de padres,
cuidadoras, promotoras y cualquier persona que tenga una interacción regular con
niñas y niños (Conafe, 2010).
La atención educativa la brindan las promotoras, quienes deben saber leer, escribir
y hablar la lengua de la comunidad. La promotora en cada servicio es la responsa-
ble de planificar las sesiones, así como de su desarrollo y evaluación. Con base en
teorías constructivistas y cognoscitivistas sobre el aprendizaje,40 deben promover
el intercambio de ideas entre los participantes y la construcción (individual y co-
lectiva) del conocimiento, con el fin de mejorar las prácticas de crianza de padres
y cuidadores apropiadas para el desarrollo de niñas y niños, así como robustecer el
entorno donde los infantes exploran el mundo y aprenden de él.
40 Los referentes principales de este modelo son Vigotsky, Brunner, Piaget y Bronfenbrenner.
Capítulo 3 65
El currículo de educación inicial se estructura en cuatro ejes curriculares (ver tabla
3.2). Con base en estos ejes, las actividades de las promotoras pueden incluir ele-
mentos de alimentación, juego adulto-niño o niño-niño, horarios de sueño, ac-
tividades de esparcimiento y uso del tiempo libre, y resolución de conflictos con
niñas y niños, entre otros.
A lo largo del ciclo escolar, el papel de las y los AE debe girar en torno a las siguien-
tes cuatro etapas:
1. Construcción de la agenda. Con ayuda de la promotora, MPC deben definir

los temas que se abordarán en el ciclo, por ejemplo, horarios y tipo de ali-
mentación, conductas inapropiadas de niñas y niños, o el desarrollo de ha-
bilidades particulares.
2. Análisis de las prácticas de crianza. Dentro de cada tema, los participantes

deben describir las cosas que hacen niñas y niños en una situación dada,
así como la reacción que tienen MPC. Se presentan diferentes prácticas de
crianza sobre un mismo tema y se analiza la racionalidad de dichas prácticas
y sus efectos en los infantes.
3. Contraste con otras prácticas. Se contrastan las diferentes prácticas y com-

plementan con ejemplos de cómo crían a sus hijos madres y padres de otras
regiones o países. Este contraste permite que MPC identifiquen prácticas
alternativas de crianza y sus posibles beneficios.
4. Valoración y toma de decisiones sobre las prácticas de crianza. Como conse-

cuencia de la reflexión, MPC deben decidir si sus prácticas de crianza son
convenientes para el desarrollo de sus hijas e hijos y tendrán que reforzar-
las o modificarlas. Al final de cada módulo, hacen compromisos por escrito.

4
Agentes educativas y
su apropiación de la
política curricular
El presente capítulo expone los hallazgos del análisis realizado para dar respuesta
a las preguntas de investigación, relacionadas con el proceso de implementación
de la política curricular de educación inicial. Dicho análisis se basó en el marco
cognitivo de construcción de sentido, así como en los conceptos de apropiación
de la política.41
El capítulo contiene cuatro apartados y cada uno corresponde a una pregunta de in-
vestigación. El primero responde a la pregunta: ¿cuáles son las creencias sobre el de-
sarrollo de niñas y niños, la educación inicial y la docencia que tienen las y los agentes
educativos? El segundo muestra los hallazgos en relación con la pregunta: ¿cuál es el
contexto y el papel de las estructuras organizacionales en que las y los agentes edu-
cativos desarrollan su práctica? El tercer apartado contiene los hallazgos relativos a
la pregunta: ¿cuáles son las interpretaciones y prácticas de las y los agentes educati-
vos con relación a la política curricular de educación inicial? El último apartado brin-
da elementos para discutir la pregunta: ¿cómo se configuran las decisiones sobre la
apropiación de la política curricular de las y los agentes educativos?
4.1 Cuáles son las creencias sobre el desarrollo de

¿
niñas y niños, la educación inicial y la docencia
que tienen las y los agentes educativos?
La investigación acerca de la implementación de políticas ha mostrado que las

interpretaciones, decisiones e incluso las motivaciones y los esfuerzos de los indivi-
duos para ejecutar las políticas están asociados con sus creencias, ideologías, co-
nocimientos y experiencias previas (Stritikus, 2003; März y Kelchtermans, 2013;
Spillane et al., 2002). El análisis de estos factores en la educación inicial y su posible
relación con la interpretación de las AE se enfocó en los siguientes temas: la niñez y
su desarrollo, y los fines e importancia de la educación inicial –abordados de manera
conjunta–, así como el papel de la figura docente de educación inicial. De ellos se
da cuenta en los siguientes párrafos.
41 Se hace referencia a las agentes educativas, ya que la información fue proporcionada

por supervisoras, directoras, educadoras, promotoras y docentes.
67
4.1.1 Creencias sobre la niñez y la educación inicial
Las conversaciones con las AE acerca de niñas y niños, y de los aspectos que los
caracterizan, así como su gusto por trabajar con ellos revelan diferencias funda-
mentales en las creencias sobre la niñez y su desarrollo entre las AE de los tres ti-
pos de servicio. Las educadoras de CAI reflejaron un conocimiento más profundo
de la niñez y los elementos que favorecen su desarrollo. Estas figuras caracterizan
a niñas y niños como exploradores, curiosos, ávidos por conocer y experimentar
con los elementos de su entorno. Para expresar sus opiniones, recurren a concep-
tos como aprendizaje y desarrollo del cerebro, y entienden la importancia de que
los menores cuenten con el apoyo y cariño de las personas a su alrededor, además
de un ambiente propicio para explorar su medio.
Al profundizar sobre los elementos del desarrollo, identificaron procesos abstractos

y complejos como el desarrollo de redes neuronales (que se forman a través de la
experiencia), y aquellos más prácticos, vinculados con aspectos cognitivos, físicos,
sociales y emocionales. Asimismo, precisaron las etapas que viven los infantes en
sus primeros años de vida, como el control de esfínter, aprender a gatear y cami-
nar, el fortalecimiento de la motricidad fina y gruesa, el desarrollo del lenguaje, la
independencia y autorregulación.
También hicieron hincapié en la importancia del juego y en la necesidad de brindar-

les soporte emocional como elementos fundamentales para lograr aprendizajes
significativos y desarrollar habilidades sociales y emocionales. Estas percepcio-
nes acerca de la niñez y su desarrollo reflejadas en sus testimonios evidencian la
adquisición de ciertos aprendizajes a partir del modelo educativo, lo que puede
contribuir a una implementación más apegada al mismo. Por ejemplo, una de las
educadoras señaló que los niños…
son muy auténticos, están en la etapa en que están explorando, son muy
exploradores, quieren conocer más de lo que uno les propone, ellos inves-
tigan, son como muy investigadores en cualquier detallito que ven, quieren
explorar, quieren ver, quieren saber por qué. También es una edad en que
preguntan mucho por qué. Como apenas están estructurando su lenguaje,
quieren saber el porqué de las cosas. También en esa edad algunos por ahí
son un poco egocéntricos, pero sabemos que son etapas que van a pasar, es
una etapa muy precisa de esa edad, ¿verdad? Pero sabemos que va a pasar.
También la regulación de emociones, pues hay niños que todavía están en
proceso de regularla, entonces no precisamente vamos a estar diciendo que
este niño es berrinchudo por esto, sino que va a ir pasando el tiempo y el ni-
ño va a ir adquiriendo esa regulación (educadora, CAI).

En estrecha relación con estas nociones de desarrollo de la niñez, las educadoras
expresaron su convicción sobre la importancia de la educación inicial. Al respecto,
señalaron su relevancia para este periodo de vida, en el que el proceso de apren-
dizaje es acelerado, así como para su desarrollo futuro, ya que sus beneficios se
extienden hasta la vida adulta.
Por otro lado, las educadoras reconocen que no contar con la alimentación adecua-
da, cuidados, cariño y una variedad de recursos para aprender conlleva riesgos en
el desarrollo; estas carencias pueden derivar en un desarrollo cognitivo deficiente,
dificultades para adaptarse a los cambios, menor autoestima y herramientas esca-
sas para interactuar con su entorno, carencias que pueden perdurar en las siguien-
tes etapas de la vida. Para las educadoras, la educación inicial no solamente brinda
oportunidades de lograr un mejor desarrollo, sino que resulta crucial cuando no se
puede dar en casa, como se refleja en la siguiente declaración:
Es importante [la educación inicial] para todo el mundo, para toda la socie-
dad, me queda perfectamente claro que hay familias muy valiosas, que hay
familias muy amorosas, que tienen esa sabiduría de poder educar a los ni-
ños, de atenderlos desde que nacen, desde que son bebecitos y qué afortu-
nados esos niños que cuentan con esas familias, pero también hay algunas
otras que, por su misma dinámica laboral, por su misma dinámica social,
estructural, […] necesitan un apoyo, y en ese apoyo nos convertimos noso-
tras, las maestras, nosotras somos como su brazo extendido, así le llamo, y
ésa es la comunicación que tengo yo con los papás (educadora, CAI).
Por su parte, las docentes de EII refirieron cierto conocimiento sobre la niñez y su
desarrollo basado tanto en su experiencia al interactuar con los pequeños dentro
y fuera de los espacios educativos formales, como en la interpretación que hacen
de ella. Si bien la experiencia aporta conocimientos y habilidades valiosos, los tes-
timonios recabados denotan una vinculación pobre con los referentes planteados
en el Marco Curricular. Por ejemplo, señalaron que niñas y niños son cariñosos, es-
pontáneos, caprichosos o dependientes, lo que, indicaron, depende de las prácti-
cas de crianza de madres, padres y cuidadores (MPC), como se puede apreciar en
esta declaración:
Ahí depende de cada familia, ¿verdad? Cómo lo eduquen. Hay niños que son
muy berrinchudos, lloran, muy apegados a la mamá; otros no. Ahí depende
del cariño que se le da en casa, y cómo se desenvuelven, […] depende mu-
cho de cómo los eduquen o depende de uno también (docente, EII).
Con relación al desarrollo de los menores y los medios para facilitarlo, las docen-
tes coincidieron en identificar algunos procesos que ocurren en esta etapa, como
Capítulo 4 69
controlar el esfínter y desarrollar el lenguaje y la motricidad gruesa y fina, sin em-
bargo, señalaron pocos elementos sobre los recursos que favorecen su dominio.
Sobre el aprendizaje, sus respuestas se concentraron en el juego como un recurso
que propicia el desarrollo de habilidades motrices y en la imitación de las conductas
de los adultos como otra forma de aprender habilidades sociales.
Las docentes de EII coincidieron en que la importancia de la educación inicial radi-

ca principalmente en dos elementos: propiciar el sano desarrollo de niñas y niños,
y orientar a los padres sobre prácticas de crianza que alienten el desarrollo. Seña-
laron que la educación inicial propicia el desarrollo al generar un espacio de juego
seguro, con material diseñado para ellos. A diferencia de lo que sucede en CAI, las
docentes de EII reportaron más actividades dirigidas o por consignas pedagógi-
cas preestablecidas por las docentes, reconocidas como un elemento clave para
el desarrollo de niñas y niños en el Marco Curricular, actividades que dejan poco
espacio para el juego libre y espontáneo.
Asimismo, las docentes señalaron como beneficio de la educación inicial la prepa-

ración para la vida escolar, tanto en términos físicos y cognitivos como en el de-
sarrollo de su personalidad; un beneficio asociado principalmente a la capacidad
para relacionarse con otras personas fuera del núcleo familiar. Las docentes re-
conocen que la educación inicial es un espacio único en el entorno de los infantes
para consolidar habilidades sociales y de convivencia, por lo que participar en las
sesiones genera una trayectoria de desarrollo diferente que la de aquellos que no
asisten. Las siguientes declaraciones dan cuenta de lo anterior:
El niño que pasó de preescolar a primero de primaria, el niño se la pasó lloran-

do una semana, no sabe agarrar el lápiz, no maduró, no tuvo suficiente ma-
durez, […], por eso digo: sí es importante la educación inicial (docente, EII).
El niño que asiste, que va a educación inicial, ya lleva las herramientas para
poder asistir al preescolar, y el niño que no, pues no lleva ni conocimientos;
él va totalmente en blanco, desconoce todo (docente, EII).
Por su parte, las promotoras de EIC refieren los aprendizajes de la niñez en térmi-
nos generales, sin detallar o profundizar en sus tipos o sentidos; reconocen que en
esta etapa se desarrollan habilidades clave, como el lenguaje y las motrices, aunque
sus respuestas se centran más bien en el desarrollo de habilidades sociales y para la
convivencia. Aprender a convivir con otros, prepararlos para la educación preescolar,
poder adaptarse o ser partícipes de la sociedad son las principales contribuciones
que perciben de la educación inicial; asimismo, consideran que sus efectos en el de-
sarrollo suelen acompañarlos durante toda la vida.

Las promotoras asociaron, principalmente, el aprendizaje de niños y niñas a su ob-
servación de los adultos y la imitación de sus acciones; en segundo lugar, reconocie-
ron el juego como una actividad que conduce a aprendizajes, aunque más como una
experiencia que condiciona comportamientos que como una que propicia el desa-
rrollo de habilidades. De manera implícita, señalaron la importancia de generar en
el hogar un ambiente que promueva la exploración de su entorno para desarrollar
habilidades motrices, donde los integrantes de la familia sean receptivos a sus nece-
sidades afectivas:
Pienso que aprende mucho de los ejemplos de mamá, por ejemplo. Bueno,
no sé, pienso que tú eres una mamá que grita mucho, que siempre estás
gritando, el niño va a aprender, o sea, es que toman el reflejo de los padres.
Entonces, ellos observan y son como una esponjita, y si la mamá le de-
muestra mucho amor, mucha paciencia, lo respeta, el niño va a ser un niño
respetuoso, si al niño se le brinda amor, el niño va a ser un buen humano.
Si al niño se le tiene paciencia y se le elogia por las actividades, por las ha-
bilidades que él tenga, va a ser un niño con una autoestima alta, va a ser un
niño sociable y todo eso. Pero siento que aprenden por medio del ejemplo
de lo que ven en casa, de cómo los tratan desde que están recién nacidos,
si los tratan con amor, con afecto (promotora, EIC).
4.1.2 Creencias sobre ser docente de educación inicial
Las formas en que las AE definen y asumen sus tareas y en las que se relacionan con
sus colegas reflejan, en buena medida, los significados que asignan al hecho de ser
docentes de educación inicial, lo que, a su vez, da cuenta de una identidad profesio-
nal (Ávalos y Sotomayor, 2012). Si bien existen distintos elementos que intervienen
en la construcción de estos significados, de acuerdo con Godino y Linares (2000), és-
tos se construyen a partir de las interacciones e interpretaciones entre los miembros
de una cultura mediante un proceso de interpretación y reinterpretación constante.
Distintos elementos intervienen en la construcción de lo que significa ser una agente
educativa de educación inicial; entre ellos se incluyen el tipo de experiencias y trayec-
torias que han construido a lo largo del tiempo, sus creencias en torno a la docencia,
la edad de niñas y niños que atienden, las definiciones que emanan de la política y la
misma práctica. Tales significados importan, puesto que los individuos actúan con
base en ellos.
Entre los elementos identificados en las respuestas de las AE, que dejan entrever
los significados que atribuyen a ser docente de educación inicial, están aquellos
relacionados con sus motivaciones y compromiso de ejercer la docencia y realizar
sus tareas, las percepciones acerca de las capacidades y cualidades requeridas
Capítulo 4 71
para ser docente de este nivel y la percepción que tienen de su propia labor do-
cente. De estos aspectos se da cuenta a continuación.
En la construcción de marcos interpretativos, las motivaciones para convertirse en

AE desempeñan un papel fundamental. En el caso de los CAI, los motivos por los
que las entrevistadas ingresaron a los servicios de educación inicial se relacio-
naron con su elección de carrera. Las figuras eligieron la docencia en educación
preescolar por gusto e interés en la profesión, que en algunos casos se dio por el
acercamiento que tenían a esta profesión a través de algún familiar cercano, y
por el gusto de trabajar con niñas y niños pequeños: “Siempre quise ser maestra”.
Aun cuando en todos los casos su incorporación a los servicios de educación ini-
cial fue algo circunstancial, dichas motivaciones perduraron en su trabajo en este
nivel educativo.
Fíjate que vengo de una familia de docentes. Mi papá fue maestro de prima-
ria muchos años, entonces me tocó ir a la escuela y mi papá era el director.
Créeme, yo estaba muy empapada, él era un director de doble turno, sus
hermanos mayores también son maestros. Entonces, desde siempre supe
que quería yo ser maestra. Aquí ya la decisión de preescolar la tomé porque
se cerró la de primaria. Yo me quería más ir a primaria, pero hubo más aper-
tura sobre la de preescolar y me quedé. […] Entonces, ahora sí que, aunque
no fue una vocación que tú digas, pues sí cuando lo tienes en tu medio, co-
mo que sí lo das por hecho de que sí es algo que te toca (educadora, CAI).
Las percepciones de las educadoras sobre las cualidades y capacidades reque-

ridas para realizar su trabajo se pueden clasificar en profesionales y actitudinales
(Ávalos y Sotomayor, 2012). En cuanto a los aspectos profesionales, para las edu-
cadoras de los CAI desempeñarse como tales exige un grado de conocimiento y
preparación significativos; incluso consideran que la formación inicial y continua
son aspectos fundamentales para ejercer su práctica. Dan particular importancia
a los conocimientos sobre niñas y niños, a sus características, su desarrollo y apren-
dizaje, así como al sostenimiento afectivo y las aportaciones de las neurociencias.
Asimismo, se expresa un interés personal por continuar formándose y por que las
asistentes de sala también accedan a estas oportunidades. De esta manera, puede
decirse que los testimonios de las educadoras expresan que se asumen como pro-
fesionales que requieren un conocimiento profundo y especializado y la superación
constante de estos conocimientos.
Con relación a los aspectos actitudinales de las educadoras de los CAI, el foco se
encuentra en la interacción con niñas y niños, pues exige el establecimiento de un
vínculo estrecho y sostenido, tanto físico como emocional. Por ello, señalaron que re-
quieren contar con cualidades como afectividad, empatía, sensibilidad y entusiasmo;

además, coincidieron en que el papel que desempeñan precisa de estabilidad emo-
cional, responsabilidad y compromiso.
A partir de estos referentes, se entiende que como parte de su labor conciban tomar
el papel de figuras maternas de los infantes durante la jornada; así generan un am-
biente de confianza y cariño constantes, para que niñas y niños asimilen que están
en un lugar seguro, donde las personas a su alrededor procuran su bienestar. Esto
se expresa en el siguiente testimonio:
Mira, más que nada, en inicial tienes que ser más afectiva. Mucho más afecti-
va. En inicial tienes que ser parte de ese desarrollo del niño como alguien que
está apoyando a la madre de familia. O sea, es que entre más pequeños los
niños, es más difícil el desprendimiento familiar. Entonces, […] tiendes a ser
esa parte maternal que el niño necesita. Cuando la mamá deja al infante en
los centros tomas por un momento el papel de mamá para darle ese soste-
nimiento afectivo que el niño necesita. […] Tienes que […] darle ese vínculo
de mí al niño, de tranquilidad, de alegría, de que todo está bien, que ahorita
va a llegar mamá. […] Tienes que cumplir con ese perfil, de que te vuelves un
tanto maternal para los niños, para apoyar ese comprender de que están en
un lugar donde están aprendiendo, donde están jugando y que no les va a pa-
sar nada, que viene siendo el sostenimiento de una mamá (educadora, CAI).
En cuanto a la percepción sobre su labor docente, las educadoras claramente la dis-

tinguieron de otros niveles educativos, incluso de preescolar; para ellas las activi-
dades que realiza una educadora son menos dirigidas, basadas en el juego. En este
sentido, se conciben como guías que proponen actividades y recursos que coinci-
den con lo que plantea el programa educativo, pero que conceden libertad a niñas
y niños para generar su propio conocimiento.
Las docentes de EII, al igual que las educadoras de CAI, expresaron una vocación
genuina por la docencia y el contacto con los pequeños. Sin embargo, el factor de
empleabilidad resulta significativo: la dificultad para acceder a plazas en otros nive-
les y las escasas oportunidades de empleo en otros sectores determinan su ingreso
a la educación inicial; en algunos casos, como parte de una estrategia que contem-
pla el cambio a otro nivel en el mediano plazo.
En el caso de las características profesionales que debe cumplir una docente de EII,
las docentes conceden importancia determinante a su formación inicial, pues con-
sideran que les brinda los elementos necesarios para realizar su función. Asimismo,
destacaron la importancia de contar con conocimientos generales sobre el desa-
rrollo de la infancia y la operación general del servicio. Las características actitudi-
nales se centraron en la interacción con niñas y niños, con quienes consideran que
Capítulo 4 73
deben ser cariñosas y estar libres de prejuicios respecto a los recursos y expresiones
culturales de las familias. Al caracterizar su labor como docentes, identificaron di-
ferencias claras en comparación con el resto de la educación básica. Destacaron un
conocimiento más profundo del contexto familiar y social de niñas y niños, ponien-
do especial énfasis en la utilidad de las visitas domiciliarias, ya que les dan insumos
para ajustar su práctica en las sesiones y mantener la motivación entre MPC.
La diferencia de preescolar y de inicial es que ellas [las de preescolar] a diario

están ahí, y nosotras cuando no estamos en el aula estamos en casa, estamos
haciendo visitas, porque nosotras sabemos mucho más del contexto de
un niño que nosotras atendemos, que un niño de primaria y de preescolar,
[…] porque hay que conocer bien por qué el niño no avanza, por qué el niño
no aprende, por qué el niño se quedó dormido, por qué tiene los ojos tristes.
Hay que conocer a la familia, hay que estar más en contacto con la familia, y
yo cuando no trabajo en el aula lo hago, pues, lo hago a través de las visitas
domiciliarias (docente, EII).
Asimismo, manifestaron que la docente de este nivel va más allá de cuidar a niñas y ni-
ños durante la jornada, pues da un seguimiento personal a los infantes y sus familias,
y ponen mayor atención a sus condiciones y su personalidad. Por otro lado, también
se identificó un fuerte énfasis en su papel como docentes de educación indígena, ya
que asumen una responsabilidad en el respeto por la cultura de la comunidad.
Muchos decimos: “¡Ah trabaja en inicial, ni hace nada! Ahí nomás se va para
las casas”. Antes así nos decían, nomás se la pasan tomando café. ¿Y ustedes,
primaria, preescolar, por qué no van a tomar café? ¿Conocen a la familia?
Como le decía ahorita, ¿conocen el contexto de la familia? ¿Cuánto hace el
niño para llegar de la primaria o preescolar a su casa? ¿Al centro educativo?
¿Cuánto hacen? El lapso que tiene que pasar solo, ¿conocen ustedes eso? ¡Ah,
pero muy buenos para decir que yo sólo voy a tomar café!, ¡que yo nada más
allá me estoy! No se ve el trabajo –así como se ve en primaria, en preescolar–,
lo de educación inicial (docente, EII).
Mucha gente nos dice: “Es que ustedes no trabajan, ustedes no hacen nada”.
Pero realmente yo creo que el trabajo más importante es el que hacemos
nosotros, porque iniciamos cuando se empiezan a formar los niños, desde
la pancita, desde ahí están aprendiendo los niños, los bebés (docente, EII).
A diferencia de las educadoras y docentes de los CAI y EII, el ingreso de las promotoras
de EIC entrevistadas no se relacionó con una elección de carrera, sino con una opor-
tunidad circunstancial a través de la invitación de una supervisora o coordinadora
de zona. Para las entrevistadas fue su única oportunidad de empleo; no obstante,

expresaron que la interacción con niñas y niños las llevó a descubrir el gusto por su
trabajo y la que consideran una vocación.
Estaba yo recién salida del bachillerato, entonces había ido a solicitar trabajo
a la presidencia, porque ya mis abuelos no podían continuar dándome más
estudios, sí quería, pero ya no se pudo. Entonces, solicité trabajo y andaba
buscando en lo que fuera, […] de ahí fue como pasaron como unos tres me-
ses o dos y fueron a buscarme a mi casa para decirme que, […] fue como en
el 2006 cuando llegó educación inicial aquí, […] entonces andaban buscando
promotoras y como anduve solicitando algún trabajo pensaron en mí, ellos
me invitaron. Entonces, ya desde el 2006 para acá ya tengo como quince
años trabajando aquí en mi comunidad (promotora, EIC).
Respecto a las capacidades y cualidades asociadas con una promotora de educa-

ción inicial comunitaria, las entrevistadas se centraron en aspectos actitudinales.
Algunas de ellas refirieron como factor determinante características relacionadas
con la capacidad de liderazgo dentro la comunidad: tener una buena reputación, ser
un ejemplo para las familias, ser capaz de convencer a MPC de asistir a las sesiones.
Para ellas, esta capacidad es significativa, ya que les permite atraer a más familias y
generar un ambiente de confianza.
También consideraron importante que una promotora tenga interés en las familias
de la comunidad, vocación para ayudar a los demás, habilidades sociales, facilidad de
palabra y habilidad de escuchar, además de ser empáticas, pacientes y comprensi-
vas. Si bien no señalaron la necesidad de contar con una formación específica para
ser promotora –algo que no es requisito para ingresar a los servicios–, coincidie-
ron en que tener acceso a nuevas oportunidades de educación formal contribuiría
a mejorar su desempeño como promotoras.
Por otro lado, las respuestas de las promotoras hicieron patente la importancia y el
beneficio que su labor tiene para los infantes y sus familias. Resaltan que su trabajo
es necesario, ya que brinda orientación e información a MPC que puede fortalecer
sus prácticas de crianza. Así, para ellas, lo más importante de su labor es propiciar la
reflexión de MPC sobre sus acciones, a fin de que sus prácticas de crianza estén más
alineadas con los derechos de niñas y niños, respetando sus creencias y sus formas de
vida. También se asumen como responsables de fortalecer actitudes que constru-
yan una convivencia sana y respetuosa entre niñas, niños y adultos. Las promoto-
ras parecen entender su papel con relación a la comunidad y sus familias, tanto en
términos de sus necesidades y carencias como de su cultura.
Pienso que mi papel es brindar información, brindar apoyo desde mi rinconci-

to, donde esté, pero estar al pendiente de ellos, también de sus necesidades,
Capítulo 4 75
de apoyarlos con información, que ellos conozcan dentro de mi sesión (pro-
motora, EIC).
4.2 Cuál es el contexto y el papel de las estructuras

¿
organizacionales en que las y los agentes
educativos desarrollan su práctica?
El estudio de implementación de políticas también explora el papel del contexto

institucional en la construcción de sentido de los AE y en las decisiones y acciones
que adoptan para llevar la política a la práctica.
Aunque desde esta perspectiva las condiciones institucionales, particularmente

aquellas definidas por el sistema, no se imponen en el individuo, sí condicionan sus
decisiones y acciones, pues se reconoce que éste tiene agencia, y por lo tanto, poder
para decidir y actuar. Aspectos como la estructura y los arreglos organizacionales,
así como las normas e interacciones sociales, influyen en el AE, no sólo en términos
de lo que decide y lleva a cabo, sino en las interpretaciones que hace de la política
(Lipsky, 2010; Shapiro y Stefkovich, 2016; Spillane et al., 2002). Esto quiere decir
que diferentes contextos locales (organizacionales, sociales, físicos) pueden dar
lugar a lecturas distintas de los mensajes de política.
Las condiciones institucionales en que las agentes educativas desarrollan su prác-

tica difieren en los tres tipos de servicio analizados. En este estudio se pone énfa-
sis en la supervisión y el acompañamiento, la formación continua y la colaboración
con otros docentes, elementos de las estructuras y arreglos organizacionales en los
centros estudiados que se reflejan en oportunidades para las AE de interactuar con
los mensajes de política. Tales elementos se describirán en las siguientes secciones.
Para ello, se recabó información de directoras, supervisoras, coordinadoras pedagó-

gicas y coordinadoras de zona regionales. En algunos casos, sus respuestas se con-
trastan con la información proporcionada por docentes, promotoras y educadoras.
En términos de estructuras y arreglos organizacionales en los que se ubican estos

elementos para cada tipo de servicio, en general, los CAI se distinguieron por contar
con estructuras organizacionales más completas: integran personal pedagógico,
médico, de apoyo psicológico, en nutrición y trabajo social. Las educadoras cuen-
tan con el apoyo de dos o tres asistentes en el salón, de acuerdo con el número de
niñas y niños. Además, dos de los centros contaron con una coordinación pedagógi-
ca, responsable de orientar a las educadoras en su práctica, así como con una figura
externa de supervisión. Los tres contaron con una directora.

Las estructuras organizacionales de los servicios de EII y EIC, en cambio, son redu-
cidas. En EII la mayoría de los servicios se organizan como unitarios o bidocentes;
los servicios cuentan sólo con una supervisión. En EIC la estructura organizacional
en los tres casos estudiados estaba constituida por la promotora, la supervisión,
seguida de la coordinación de zona y la coordinación académica regional (CAREI).
Estas últimas tres figuras tienen funciones de apoyo y seguimiento a las acciones
realizadas en los niveles inmediatos.
4.2.1 Supervisión y acompañamiento
Según algunos estudios, los procesos de mentoría o tutoría –que acompa-

ñan y retroalimentan al docente– son uno de los medios con que los docen-
tes aprenden sobre las reformas educativas y tienen una mayor influencia en
la modificación de sus prácticas docentes (Ball et al., 2011; Coburn y Woulfin,
2012; Mizrahi-Shtelman, 2019). Coburn y Woulfin (2012) argumentan que esta
influencia se da en la orientación sobre los contenidos y la manera de incorpo-
rarlos en la práctica, aunque también mediante la presión que ejercen para que
los docentes realicen dichos cambios. El papel de estos actores en la interpreta-
ción de los mensajes de política es clave, pues traducen y enfatizan algunos de
sus elementos. Sin embargo, su papel e influencia están mediados por su propio
entendimiento, sus condiciones y capacidades para realizar estos procesos de
acompañamiento.
El apoyo y acompañamiento que reciben las AE para realizar su práctica proviene

principalmente de directoras y supervisoras, aunque en el caso de los CAI tam-
bién de coordinadoras pedagógicas. El análisis busca entender la manera en que
dichos procesos pueden fortalecer o limitar tanto las interpretaciones de las do-
centes sobre el modelo como su práctica. Para ello, se indagó sobre el conoci-
miento y las percepciones que estas figuras tienen de los modelos –lo que puede
dar cuenta de su apropiación–, de la educación inicial, su trayectoria laboral y
condiciones institucionales que delimitan su actuación, así como el tipo de ac-
ciones que llevan a cabo.
En los CAI y en EIC, varias de las figuras de apoyo y acompañamiento entrevistadas

iniciaron su trayectoria laboral como educadoras o promotoras y, posteriormen-
te, fueron ocupando cargos con mayor responsabilidad, lo que les ha permitido
conocer las funciones y necesidades de las figuras, y contar así con mayores ele-
mentos para brindar un apoyo adecuado. Algunas de las directoras de los CAI,
por ejemplo, fueron fundadoras de los centros. En el caso de EII, la experiencia
previa de las directoras y supervisoras entrevistadas es sobre todo en educa-
ción preescolar.
Capítulo 4 77
Percepciones sobre la educación inicial y el modelo educativo
Para las supervisoras, directoras y coordinadoras de área pedagógica de los CAI, la

educación inicial proporciona experiencias fundamentales para la formación de los
menores; propicia el desarrollo de habilidades clave y los ayuda a ser más sociables,
seguros, autónomos, expresivos, creativos e imaginativos, entre otros. Algunas de
ellas también se refirieron a la importancia de la educación inicial en términos
del derecho de esta población para acceder a estas oportunidades, que posiblemen-
te no tienen en casa.
Para estas figuras, el Programa Un Buen Comienzo planteó cambios relevantes en

procesos como la planeación y los principios que orientan la atención a la niñez. Seña-
laron, por ejemplo, que se enfatiza la atención a niñas y niños según sus necesidades
particulares, en lugar de planear y llevar a cabo actividades fijas para todos, algo que
también enfatizaron las educadoras. La percepción de las figuras de apoyo respecto
a Un Buen Comienzo es positiva, ya que reconocen el énfasis que pone en los cono-
cimientos y las evidencias que dan sustento a la propuesta, como los aportes de las
neurociencias. También señalaron su acuerdo con la inclusión, el énfasis en el juego
y los vínculos afectivos. Sin embargo, expresaron que entender el modelo fue difícil y
que tal vez no lo habían comprendido en su totalidad. Particularmente, señalaron la
dificultad de llevar a la práctica las discusiones y propuestas conceptuales y teóricas
del programa, aspecto que, de acuerdo con las directoras, no se cubre en la capaci-
tación que reciben. Una supervisora señaló lo siguiente:
Fíjate que a mí me costó mucho trabajo entenderlo y a la fecha, yo creo. Pe-

ro me gusta, me gusta porque, uno, está basado en cuestiones científicas,
finalmente qué es lo que pasa con el cerebro si yo hago tal o cual cosa,
independientemente de esto yo siempre he pensado que el afecto es algo
importante para la educación en los niños, y entonces, en este programa
viene el afecto, el juego, el contexto, las neurociencias, y entonces, te va
respondiendo de algo que a lo mejor tú ya tenías una creencia o de lo que
tú veías bajo tu experiencia, y hoy lo ves concretado en esto. Entonces, a mí
me gusta (supervisora, CAI).
En cuanto a la importancia de la educación inicial, las supervisoras de EII seña-

laron que promueve el desarrollo de habilidades socioemocionales y mejora las
prácticas de crianza de las familias, aspecto que cobra relevancia para ellas dada
la frecuencia con que las mujeres se convierten en madres a temprana edad, y la
necesidad de promover prácticas de crianza más positivas. También, resaltaron
el papel de la educación inicial en la preparación de niñas y niños para la educa-
ción preescolar.

Para las supervisoras de EII, entender y dominar el modelo educativo ha represen-
tado un reto adicional, puesto que en 2018 recibieron la indicación de incorpo-
rar en su práctica el Programa Un Buen Comienzo, a la par del Marco Curricular.
Algunas supervisoras expresaron haber encontrado elementos sustanciales para
comprender el trabajo con niñas y niños al aplicar este programa, incluso refirie-
ron haber descubierto ideas y prácticas erróneas, y las limitaciones del Marco Cu-
rricular. No obstante la capacitación recibida en relación con Un Buen Comienzo,
señalaron su falta de claridad para traducirlo e integrarlo en una práctica basada
en un modelo con un enfoque y una metodología distinta y que, es importante
apuntar, tampoco parece dominada.
Las respuestas de las figuras de apoyo y acompañamiento de EIC también reflejan

que reconocen la importancia de la educación inicial y cierto conocimiento sobre la
niñez y el desarrollo. Sin embargo, este último es menos claro entre las superviso-
ras, con algunas diferencias entre los centros.
Para las CAREI de Conafe, niñas y niños son sujetos de derecho y deben ser respetados
y atendidos; describen el desarrollo de los infantes de una manera amplia, enfocándo-
se en diferentes ámbitos de desarrollo. Las supervisoras, por su parte, también
reconocen la importancia de la educación inicial y a los infantes como individuos
con habilidades fundamentales por desarrollar, cuyas decisiones deben ser respeta-
das por sus cuidadores. Sin embargo, sus respuestas sobre el desarrollo en la niñez
presentan énfasis diferenciados; ponen mayor atención en aspectos de socialización
y menos profundidad en otros tipos de desarrollo, lo que coincide con las respues-
tas de las promotoras.
Los adultos de repente tenemos una idea equivocada de lo que son los ni-
ños, de lo que es la infancia, nos equivocamos al juzgarlos, no nos damos
cuenta realmente de que los niños son personas, son sujetos, como hoy lo
conocemos, son sujetos de derecho, que no son sólo objetos que necesitan
ser atendidos, que los niños no solamente, pues, nosotros podemos decidir
por ellos, que los adultos podemos hacer con ellos lo que consideremos que
es lo correcto, sino que ellos puedan aprender, que los niños tienen también
capacidad para decidir, capacidad para demostrar lo que les gusta, lo que no
les gusta, lo que les enoja, lo que los hace felices, que podamos identificar en
los niños todos esos sentimientos (CAREI, EIC).
Nosotros lo hemos estado siempre analizando, en las reuniones que tenemos

con las promotoras educativas, donde las mamás mismas dan su testimonio
de que sus niños, desde que asisten a educación inicial, son niños más so-
ciables, les prestan los juguetes a los demás, hay un vínculo de apego con la
madre, pero también socializan con otros adultos, porque los niños que no
Capítulo 4 79
asisten a educación inicial por lo regular sólo es el círculo de mamá, papá y
hermanos y nunca juegan con otros niños y nada de eso, y en educación ini-
cial sí les ayuda a que socialicen con otras personas y hay mamás también
que dicen que sus niños son más despiertos, que aprenden más rápido (su-
pervisora de módulo, EIC).
Los arreglos organizacionales también influyen en las interpretaciones que el per-

sonal de apoyo y acompañamiento dan a la política, en tanto que condicionan las
oportunidades que se generan para interactuar con sus mensajes (Spillane et al.,
2002; Ball et al., 2011). Estos arreglos difieren, de manera determinante, entre
los tres tipos de servicio; sin embargo, en todos se identificaron aspectos que pa-
recen traducirse en un acompañamiento limitado para educadoras, docentes y
promotoras.
Se considera que una de las principales condiciones que afectan la cantidad y el tipo
de interacciones entre la supervisión y las agentes se relaciona con el número de
centros o espacios que las primeras deben acompañar. En los tres tipos de servicio
las supervisoras tienen a su cargo una cantidad considerable de centros (entre nue-
ve y cuarenta).
En el caso particular de EII, las supervisoras no atienden únicamente educación ini-

cial, también tienen a su cargo centros de educación preescolar, nivel educativo al
que originalmente pertenecen. Esto, asociado a un mayor énfasis de las autoridades
educativas en este nivel, parece propiciar que dichas figuras prioricen preescolar,
situación que las docentes entrevistadas han percibido en espacios de interacción
como los consejos técnicos escolares o talleres, donde la discusión gira principal-
mente alrededor de la educación preescolar. También parece estar asociado al es-
caso conocimiento de estas figuras sobre el modelo educativo de educación inicial,
lo que a su vez coincide con los conocimientos reflejados por las propias docentes.
Lo que yo he observado en este caso [es que] tenemos una zona que tiene
nueve centros de educación inicial y doce de preescolar, entonces, yo sí veo
que las supervisoras se van más con educación preescolar y dejan a un lado
educación inicial, cuando siempre se les ha dicho que los dos niveles son im-
portantes, pero sí, como que le dan más importancia los supervisores al
preescolar, pero los dos niveles sí son importantes (ATP, EII).
Como en otros niveles educativos, las responsabilidades administrativas de supervi-

sión y dirección también imponen cargas que restringen el tiempo para tareas más
sustantivas, entre las que no solamente se encuentran las pedagógicas, sino las múl-
tiples áreas de atención. Éstas se identificaron en los tres tipos de servicio, aunque
en mayor medida en los CAI y EII. En los CAI, para la supervisión y la dirección, el

tiempo dedicado a aspectos pedagógicos se ve disminuido por la atención a temas
administrativos y de gestión.
A veces me es imposible hacer el acompañamiento como yo quisiera o como

debería, debido a que las autoridades demandan mucho trabajo administra-
tivo, demasiado. En un CAI es demasiado trabajo administrativo. Entonces,
es liderar a una contralora, porque para ella poder hacer su trabajo tiene que
tener mi respaldo y mi firma, y para eso no nada más puedo hacer una firma
simple, sino que debo ver qué estoy firmando, porque para eso soy la cabe-
za de la institución. Al igual con la trabajadora social hay mucha comunica-
ción, ya que si requieren hacer algún llamado de atención o hablar con algún
papá tengo que estar ahí con ella apoyando, más bien guiando ese trabajo
(directora, CAI).
En EII, lo expresado por la asesora técnica pedagógica (ATP) sugiere que los pro-
cesos y normas de carácter administrativo dominan el sentido de sus acciones, a
pesar de reconocer la necesidad de este tipo de apoyo para las docentes de educa-
ción inicial.
[La supervisora] también tiene lo que es lo administrativo técnico pedagó-

gico, nada más que yo he observado desde mi punto de vista que los super-
visores se enfocan más en lo administrativo (ATP, EII).
En la EIC, las distancias entre comunidades son un factor que limita de manera
sustancial las interacciones entre supervisoras y promotoras y que conlleva impli-
caciones en términos de tiempo y de recursos monetarios que, en buena medida,
provienen de las mismas supervisoras.
Formación de las figuras de apoyo y acompañamiento
Las oportunidades de formación otorgadas a las figuras de apoyo y acompañamien-

to son relevantes para fortalecer su conocimiento, comprensión y apropiación del
modelo educativo y, por consiguiente, para reforzar la orientación que brindan a
las AE en los centros.
En los CAI y los servicios de EIC, dado que el formato es en cascada, son estas figu-
ras las que tienen acceso a las acciones formativas –generalmente cursos y ta-
lleres– diseñadas a nivel federal e impartidas por expertos. Por ejemplo, las figuras
de supervisión y dirección de los CAI entrevistadas han participado en sesiones de
formación metodológica sobre el programa y sus contenidos, aunque señalaron
que dichas acciones se presentan sólo cuando se introduce un nuevo modelo y no
Capítulo 4 81
de manera continua. Por su parte, las figuras de EIC han participado en simulacio-
nes de sesiones, con la intención de dotar a las supervisoras de mejores elementos
para apoyar a las promotoras. De acuerdo con lo que plantean Ball et al. (2011) en
su estudio sobre el papel de las figuras de liderazgo en la implementación de la po-
lítica, la modelación de estas sesiones es uno de los espacios de traducción de la
política curricular.
En EII, en cambio, de acuerdo con la información recabada, la formación brindada

a las supervisoras y directoras ha sido insuficiente. En los casos analizados, los cur-
sos y talleres a los que fueron convocadas las entrevistadas estuvieron dirigidos,
en su mayoría, a la educación preescolar. Una de las supervisoras refirió su partici-
pación en capacitaciones, dos años atrás, para implementar el Programa Un Buen
Comienzo, después de la indicación de que éste se incorporara en las prácticas de
las docentes; sin embargo, esta oportunidad de interactuar con el programa no se
retomó, sino hasta recientemente, en algunas actividades formativas realizadas
de manera virtual.
Acciones de apoyo y acompañamiento
Las figuras de dirección, supervisión y coordinación pedagógica realizan diversas

acciones para acompañar a las AE en los centros. En los CAI, las directoras entre-
vistadas han basado su acompañamiento en visitas de observación, de una o dos
veces por semana, a las salas y reuniones con el equipo pedagógico. Derivado de lo
anterior, han formulado sus diagnósticos sobre aspectos procedimentales y peda-
gógicos de la práctica de las educadoras. En este proceso, se han apoyado en gran
medida con la coordinadora pedagógica, quien se enfoca en dar seguimiento a los
aspectos pedagógicos de la atención y en dar un acompañamiento más puntual a
las educadoras de nuevo ingreso.
De acuerdo con las directoras y coordinadoras pedagógicas de CAI, durante las vi-
sitas a las salas, la observación que realizan se centra en la planeación y la evalua-
ción. Revisan, por ejemplo, que la planeación de las educadoras contenga todos
los elementos necesarios, que contemplen los estilos y ritmos de aprendizaje de
cada menor, se utilice el juego, se identifique si tienen niñas y niños con barreras
de aprendizajes, se precise el uso de materiales y los espacios, que plasmen en la
planeación lo que llevan a la práctica y realicen adecuaciones derivadas de las con-
diciones de la sala o las características de los infantes. Lo anterior concuerda con lo
reportado por educadoras, como se refleja en la siguiente declaración:
Aquí, sobre todo, la que está muy al pendiente de nosotros es tanto la direc-
tora como la jefa de área. Por ejemplo, a la jefa de área yo cada lunes entrego

mi planeación, entonces ella la revisa, hace las correcciones y luego tam-
bién me hace una colegiación donde me corrige o me orienta sobre los ele-
mentos que le hayan faltado a mi planeación. La planeación es revisada por la
jefa de área y por la directora. Y ya de ahí, pues es parte de las funciones que
les toca de acompañamiento. Pero sobre todo de estar muy al pendiente de
que en verdad lo estemos aplicando, de que lo que tengo planeado lo estoy
aplicando con los niños, de que lo que estoy evaluando también sea verda-
dero (educadora, CAI).
De la misma manera, revisan la puesta en práctica de aspectos clave en el progra-

ma, como la crianza compartida. En función de los resultados de la observación,
se organizan reuniones grupales en las que directora y coordinadora pedagógica
–incluso personal de áreas técnicas o supervisoras– retroalimentan y orientan a las
AE, por ejemplo, desarrollando clases muestra.
Por su parte, las supervisoras señalaron que revisan y retroalimentan la planeación

y realizan visitas a las salas una vez al mes y, en casos particulares, una vez a la
semana para observar el trabajo de las educadoras. Además, orientan la implemen-
tación del programa educativo en todas las áreas de atención –nutrición, médica,
psicológica, trabajo social–.
En EIC, las supervisoras entrevistadas indicaron que realizan visitas a las sesiones de
trabajo, que procuran hacer una vez al mes –dependiendo del número de centros
y las distancias– y con mayor frecuencia cuando se trata de promotoras de nuevo
ingreso. Durante las visitas, observan la manera en que las promotoras planean y
llevan a cabo las sesiones –tomando en cuenta la metodología planteada en la Guía
Acompañando la Crianza–, y les brindan retroalimentación.
Sin embargo, a la pregunta sobre las recomendaciones o retroalimentación que

brindan a las promotoras, las supervisoras señalaron, en mayor medida, ele-
mentos relacionados con la organización de las sesiones, más que con el desa-
rrollo de los temas; por ejemplo, mantener a los pequeños más ocupados para
que las mamás puedan concentrarse en las sesiones. Así, el foco de su labor
parece que consiste en facilitar las condiciones de trabajo de las promotoras,
lo que podría deberse, en buena medida, a la limitada capacitación que han te-
nido las propias supervisoras.
Lo reportado por las supervisoras de EIC fue confirmado por las promotoras, quienes
describieron un apoyo de la supervisión más relacionado con aspectos formales, co-
mo puntualidad, comunicación con las madres para programar las sesiones, contar
siempre con la planeación y con los materiales necesarios. No mencionaron aspec-
tos relativos al reforzamiento de los temas y procedimientos que generan mayores
Capítulo 4 83
problemas; tampoco reportaron recibir de ellas sugerencias para mejorar aspectos
específicos de la práctica, como lo ilustra el testimonio siguiente:
Sí, ella [la supervisora] siempre nos pide que seamos puntuales y que cuando
no vayamos a dar la sesión por alguna razón que tenemos que avisar por qué,
y después recuperar esa sesión; y no deben llegar tarde y que las mamás ya
estén ahí. Siempre dice: “La puntualidad y siempre con sus materiales, siem-
pre con sus planeaciones hechas. No pueden llegar y a ver qué les digo, a
ver qué jugamos, ¡no!” […]. Ella nos pide que le mandemos la sesión antes de
empezar, y luego ya después las fotos y todo eso, o sea, ella siento que eso
me ha ayudado a mí. Siempre me dice: “La planeación bien hecha, tú no te
preocupes, si llegara que no va nadie, tú no te preocupes porque tú llevas tu
planeación, estás ahí, llevas tus materiales, lo que tú ibas a trabajar”, porque
a veces dice que puede llegar a revisarnos alguien como de [nombre de la
ciudad capital del estado], “entonces, ustedes siempre que van a faltar por
alguna razón, algo de salud […] tienes que demostrar que sí fuiste a la clínica
o al hospital con una receta”. Siempre nos dice así: “Aunque no les llegara ir
nadie, ustedes tienen que estar ahí esperando a que llegue alguien, con sus
materiales y con planeación y puntual”. Siento que eso me ha ayudado a mí
(promotora, EIC).
Las supervisoras de EIC señalaron que también proporcionan material impreso

para apoyar a las promotoras en el desarrollo de las fases, particularmente la fase
de contraste de prácticas. De esta manera, compensan la ausencia de recursos di-
gitales para planear y desarrollar sus sesiones. En uno de los servicios, la superviso-
ra, además, ha conformado redes de apoyo, organizadas en reuniones mensuales
o bimestrales, con el objetivo de intercambiar experiencias y propuestas para
desarrollar las sesiones a partir de los recursos y cultura locales, contribuyendo así
a una planeación más pertinente.
Las funciones e interacciones que refieren las coordinadoras estatales y regionales

de la EIC dan cuenta de una estructura que opera de manera vertical. Tales figuras
proporcionan apoyo a las supervisoras o coordinadoras de su zona o región median-
te reuniones que sostienen cada mes o dos veces al mes, en las que dan seguimiento
a las acciones de acompañamiento y al trabajo de las promotoras. Sin embargo,
buena parte de la interacción entre las figuras de apoyo y acompañamiento pare-
ce centrarse en el cumplimiento de normas y requisitos de operación. Aun cuando
estas figuras tienen un conocimiento y dominio más amplio de la metodología, se
identificaron pocos espacios institucionalizados para la interacción y reforzamiento
de dichos conocimientos. En este caso, la interpretación de la política curricular pa-
rece tener poco apoyo –y poca influencia– de las figuras de liderazgo y depender
en mayor medida de las promotoras.

En comparación con los otros servicios, los espacios de apoyo y acompañamiento
de las supervisoras de EII a las docentes son menos frecuentes, lo que se asocia a
las condiciones organizacionales antes expuestas. En uno de los servicios, las do-
centes reciben tres vistas al año de la supervisora y tres más de la asesora técnica
pedagógica. El acompañamiento, de acuerdo con las propias supervisoras, se enfo-
ca en la revisión de planeaciones, la observación de sesiones con niñas y niños o de
orientación a MPC, y la retroalimentación.
Una de las supervisoras enfatizó la necesidad de que las docentes realicen actividades
adecuadas a la educación inicial, puesto que muchas de ellas, habiendo trabajado
en preescolar, se basan en el modelo y metodología establecidos para ese nivel. No
obstante, en la descripción que supervisoras y docentes hacen de estos procesos de
acompañamiento se identifican pocos elementos que mejoren el entendimiento
del Marco Curricular y de Un Buen Comienzo (considerando que tienen como tarea
atender ambos) o la implementación de éstos.
Entrevistador: ¿Cuáles son las observaciones más comunes que ha tenido

que hacer a las docentes?
Entrevistada: A veces el trabajo que realizan. Haz de cuenta que todavía

como que les ha quedado aquello de trabajar como si estuvieran con un grupo
de preescolar. Por ejemplo: el pintado, el escribir una letra, no sé, cosas como
esas que todavía se les viene la idea, y decir a ver vamos a ver, acuérdate que
trabajar con niños de seis meses, de ocho meses, pues no lo vamos a poner a
que agarre un lápiz, ¿verdad? O que agarre una crayola, tal vez manipular ju-
guetes, tal vez manipular libros artesanales. En este caso, porque las mamás
elaboran libros donde el niño lo pueda tocar, palpar, incluso hasta morder,
porque en esta edad los niños todo se llevan a la boca, son las observaciones
que hacemos más (supervisora, EII).
4.2.2 Formación continua
La formación se considera indispensable para generar aprendizajes en las agentes

educativas, fortalecer sus conocimientos y comprensión del currículo prescrito y,
por ende, mejorar su práctica. Para implementar una nueva política, los procesos
de formación son clave; sin embargo, el estudio de dichos procesos evidencia que
cuando se limitan a transmitir nuevas ideas y conocimientos, sin abordarlos con re-
lación a los conocimientos y creencias existentes en el individuo, los aprendizajes
sólo pueden ser superficiales (Timperley y Alton-Lee, 2008). Por otro lado, también
se reconoce la importancia de anclar estos nuevos conocimientos e ideas en la ex-
periencia. Por lo tanto, el tipo de oportunidades de aprendizaje que se les da a los
Capítulo 4 85
docentes son relevantes en las interpretaciones y decisiones que toman respecto
a las políticas curriculares.
En este apartado se exploran las acciones de formación en las que las educadoras,
promotoras y docentes han participado y la posibilidad que han tenido, mediante
éstas, de interactuar de manera significativa con el currículo. Al aludir a la forma-
ción en este apartado, se hace referencia a las acciones formales que se llevan a
cabo para fortalecer los conocimientos, las habilidades y las capacidades de las
AE en su conjunto.42
Las AE en los tres tipos de servicio tienen acceso a diferentes espacios de formación
continua. Por un lado, están las acciones que llevan a cabo las autoridades educati-
vas, impartidas principalmente en formato de cascada, mediante cursos o talleres.
De acuerdo con lo que señalan las AE, dichas capacitaciones suceden principalmen-
te cuando se introduce un nuevo modelo o programa educativo. Por otro lado, se
identificaron las acciones de formación que llevan a cabo directoras y supervisoras
en sus centros de trabajo o en los consejos técnico pedagógicos, que surgen a partir
de sus propios diagnósticos. Según los actores entrevistados, este tipo de forma-
ción continua generalmente se da en forma de talleres o reuniones dirigidas por las
mismas figuras de apoyo y acompañamiento, aproximadamente una vez al mes.
Los énfasis de la formación son similares a aquellos identificados en las acciones de

apoyo y acompañamiento. En los CAI las educadoras reconocieron los siguientes
contenidos: el apego, la crianza compartida o el juego y aspectos metodológicos y
procedimentales. En EIC y EII, en cambio, las promotoras y docentes se refirieron a
temas relacionados, en primer lugar, con aspectos prácticos –cómo llevar una se-
sión, cómo generar el diálogo con madres y padres, cómo realizar las planeaciones,
qué juegos utilizar– y, en segundo, con aspectos sobre la salud y el desarrollo físico
de niñas y niños –el gateo, el cuidado de los biberones, la lactancia–.
Tales aspectos resuelven los retos de la práctica de docentes y promotoras, sin em-
bargo, se identifica la ausencia de temas más complejos, que dan sustento al trabajo
con niñas y niños y sus fines, y que también tendrían implicaciones importantes
en la práctica docente. No obstante, no se asume que la ausencia de dichos temas en
las respuestas de las AE se deba necesariamente a su exclusión de las acciones for-
mativas; una posibilidad es que, aunque sí hayan sido cubiertos, hay una falta de
apropiación de ellos por parte de las AE y, por lo tanto, no son temas de uso regular
en su lenguaje y práctica cotidianos. Algunas respuestas, incluso, sugieren que la
42 No se consideran aquellas acciones que responden a un acompañamiento individualizado.

Si bien el apoyo y acompañamiento son parte de la formación docente, éstos se abordan
de manera separada.

manera en que se llevan estos procesos de formación –en los que sólo se da lectura
a los temas– abona poco a esta apropiación.
Ahí es donde yo notó que a las maestras se les dificulta ir interpretando los
enfoques […] entonces, ahí es donde siento que la maestra necesita mayor, no
sé si es mayor capacitación, pero yo creo que es mayor entendimiento, mayor
interpretación, mayor comprensión de muchos de los textos de los materia-
les que se están trabajando; ésa es una. La otra cosa que yo observo es como
que nada más reciben los materiales y como que cumplen con el hecho de
leer los materiales, pero no se va más allá de la lectura. A veces las directo-
ras, con el afán de cumplir las cuestiones administrativas; no realmente son
ideas académicas, sino a veces son nada más cuestiones de gestión adminis-
trativa […], yo creo que falta meterse más en los documentos y no hay otra
más que leer, y creo yo, y me atrevo a decir que muchas de ellas leen porque
tienen que leer, no ven la lectura como parte de su formación académica, o
si la leen, pues, como que no hay una relación entre la lectura o entre el con-
cepto teórico con la cuestión procedimental, o sea, el hecho de que sepan
algo no significa que lo van aplicar (supervisora, CAI).
En los CAI y en EII los consejos técnicos escolares son otro espacio de formación
continua. En sus sesiones se busca orientar las tareas de las docentes mediante el
intercambio de experiencias, el diálogo y la reflexión conjunta; son, por lo tanto, un
espacio clave para interactuar con los textos de la política curricular. Sin embargo,
de acuerdo con las docentes, en EII han funcionado integrando en un solo espacio a
las comunidades docentes de educación inicial y preescolar, situación que ha pues-
to al margen las discusiones y actividades en torno a la educación inicial. Dada esta
situación y la demanda de las docentes, en uno de los servicios recientemente se
crearon sesiones de consejos técnicos exclusivamente para la educación inicial, lo
que ha permitido que las docentes compartan sus retos y reciban respuestas y op-
ciones para hacerles frente.
En los consejos técnicos no se nos toma en cuenta, es decir, te encargo la guía

de educación inicial indígena. Sí, la supervisora, el supervisor, no lo toman en
cuenta, nada más toma en cuenta preescolar y primaria; yo siempre estoy levan-
tando la mano: “Maestra supervisora, nosotros traemos lo que es la guía de edu-
cación inicial, aquí está, y aquí se nos dice que vamos a hacer este trabajo y usted
siempre nos encaja con las de preescolar. ¿Por qué no se respetan los niveles,
maestra? ¿Por qué siempre nos tienen apachurrados, prensados?” Y me dice la
supervisora: “Es que desconozco mucho sobre educación inicial” (docente, EII).
En EIC las supervisoras dieron cuenta del uso de estrategias de formación de manera
periódica, aunque no con frecuencia, tales como la realización de sesiones modelo,
Capítulo 4 87
para mostrar a las promotoras cómo llevar a la práctica las fases de la metodología
propuestas en la guía.
4.2.3 Colaboración
La colaboración entre docentes es otro de los factores que interviene en la construc-

ción de sentido, interpretación y apropiación de las políticas. Abre oportunidades
de acceder a nuevas ideas y conocimientos y deliberar sobre ellos, así como gene-
rar incentivos para buscar mejorar los aprendizajes (Coburn; 2001, Spillane et al.,
2002). Sobre estas oportunidades se indagó también entre las agentes educativas.
En los tres tipos de servicio, las AE informaron haber participado en acciones para inter-
cambiar experiencias e información respecto a su papel docente. Aunque este tipo de
colaboración no se ha consolidado en todos los casos, sí les ha permitido generar herra-
mientas para resolver dificultades relacionadas con aspectos de su práctica educativa.
El tipo de colaboración que reportaron las AE está definida por las oportunidades
que brindan sus espacios y condiciones de trabajo para interactuar entre sí. Por
ejemplo, las educadoras de CAI tienen oportunidad de reunirse, plantearse dudas,
retroalimentarse y de participar en conversaciones informales de manera conti-
nua, aunque restringida por el poco tiempo libre que tienen durante la jornada
de trabajo.
Hemos tenido reuniones en las que hablamos de planeación o tenemos re-

uniones en las que realizamos alguna lectura, por ejemplo, alguna lectura
de qué es teoría de inicial, de la importancia de la lectura en los niños, en el
nivel inicial, bueno, pues, entonces, de tarea nos llevábamos realizar la lec-
tura, hacer un resumen, sacar preguntas, yo qué sé, y luego ya entre todas
compartimos, miren que yo leí esto, me gustó esto o aprendemos. Esta co-
sa es muy importante, o hasta hacemos compromisos, inclusive, bueno, en
base a esta lectura que estamos analizando de la importancia de los libros o
la lectura en los bebés, vamos a realizar estas estrategias (educadora, CAI).
En cambio, para las promotoras de EIC, y en buena medida para las docentes de
EII, las oportunidades de interactuar con sus pares son muy limitadas (por tratar-
se de servicios unitarios o, en pocos casos, bidocentes) y por las largas distancias
que existen entre las comunidades. Según sus declaraciones, para las docentes de
EII, los consejos técnicos escolares brindan esta oportunidad, mientras que, para
las promotoras, lo hacen las capacitaciones. En EIC, particularmente, la interacción
continua entre promotoras se da a través de grupos de WhatsApp, algo que se ha
intensificado en el contexto actual de la pandemia.

De acuerdo con las respuestas de las AE, los espacios, temas abordados y las fina-
lidades de estas interacciones también se distinguen entre los tipos de servicio. En
CAI, por ejemplo, las reuniones de educadoras en ocasiones tienen como propósito
discutir, con el apoyo de materiales de lectura, algunos de los temas desarrollados
en el programa. Las interacciones también giran en torno a aspectos prácticos, como
la planeación o la atención a situaciones particulares en sus salas, y se desarrollan
en un ambiente de cooperación y apoyo mutuo. Las educadoras señalaron que los
consejos técnicos escolares también les brindan oportunidades para compartir sus
dudas acerca de situaciones concretas o la implementación de algún aspecto del
programa, así como estrategias para resolverlas.
Por otro lado, en EIC, la colaboración entre promotoras consiste en compartir pla-
neaciones, fuentes en las que pueden encontrar sugerencias para trabajar ciertos
temas, juegos, manualidades e incluso consejos para la resolución de situaciones
problemáticas, entre otra información práctica. Para las docentes de EII de nuevo
ingreso, que se incorporan sin tener una formación o una inducción adecuada, estos
espacios son sumamente útiles, pero poco frecuentes.
En suma, en los tres tipos de servicio, lo descrito por los actores indica que las opor-
tunidades de interactuar con los mensajes de políticas desde las estructuras de su-
pervisión y acompañamiento y su calidad son definidas a partir de la combinación
de diversos factores. En todas, sin embargo, parecen tener un papel importante en
la comprensión de la política curricular y en su puesta en práctica.
En los CAI, si bien las estructuras de apoyo y acompañamiento tienen fortalezas

importantes, se percibe cómo la comprensión de un programa educativo cargado
de contenidos –aunque relevantes y considerados necesarios, extensos y no tan
fáciles de aprender– puede verse afectada por arreglos organizacionales que impo-
nen cargas excesivas. No sólo sus acciones son bien valoradas por las educadoras,
sino que su dominio y mejor entendimiento del programa parecen coincidir con las
interpretaciones y decisiones de las educadoras, como se verá adelante.
Por otro lado, en EIC, las estructuras organizacionales verticales y las condicio-
nes en las que operan los servicios parecen limitar las oportunidades que llegan
a las promotoras a través de la supervisión, la fuente principal de interacción con
los mensajes de la política curricular. De manera similar, en EII se identifica una
estructura de supervisión debilitada en su conocimiento de las propuestas curri-
culares, así como en su actuación. Se sugiere que lo anterior se debe, en buena
medida, a arreglos organizacionales que desplazan a un segundo plano la educa-
ción inicial y privilegian la educación preescolar.
Capítulo 4 89
4.3 Cuáles son las interpretaciones y prácticas de
¿
las y los agentes educativos con relación a la
política curricular de educación inicial?
Los estudios sobre la implementación de la política, desde una perspectiva de

construcción de sentido, dan cuenta de un proceso complejo que no consiste sólo
en decodificar o interpretar los mensajes de política, sino en un proceso activo de
interpretación que se basa en el marco de conocimientos, creencias, entendimien-
tos y actitudes de los individuos y su contexto institucional (Spillane et al., 2002).
Dicho proceso da lugar a interpretaciones distintas, aun cuando los mensajes de
política son los mismos, lo que, bajo este marco, explica en gran medida la varia-
bilidad en la implementación de las políticas.
En este apartado se exponen los hallazgos sobre el conocimiento, entendimiento y

las interpretaciones logradas de las educadoras, promotoras y docentes acerca
de las propuestas curriculares educativas y sus principales elementos. Se identifican
también las dificultades enfrentadas por estas figuras para poner en práctica dichas
propuestas. Con ello, se pretende hacer evidente la comprensión que tienen de la
política y cómo se conecta con su práctica educativa.
4.3.1 Uso, conocimiento e interpretaciones

de los documentos curriculares
Los documentos curriculares que guían la práctica de las AE
El análisis de la comprensión de la política se basó en los programas y modelos

de cada tipo de servicio, sin embargo, también se investigó cuáles son los prin-
cipales documentos y materiales que utilizan las AE para desarrollar su práctica.
De esta investigación se constató que, si bien se reconoce el Programa Un Buen
Comienzo como el documento rector para el funcionamiento de todos los ser-
vicios de EI, en la práctica cada modalidad continúa operando con su modelo
específico.
En los CAI, las educadoras reconocieron Un Buen Comienzo como el marco teórico
que establece y organiza su práctica educativa. También señalaron que recurren a
materiales complementarios, como fuentes derivadas de cursos de formación con-
tinua, especialistas reconocidos, recomendaciones de las autoridades y la biblio-
grafía del propio programa. Éstos, al decir de las AE, las han ayudado a comprender
mejor algunos conceptos y procesos del programa educativo.

Por su parte, las docentes de EII se basan en los Lineamientos Generales y los fas-
cículos del Marco Curricular para la Educación Inicial Indígena. También se identificó
que las docentes orientan su práctica educativa apoyándose en el MAEI y Un Buen
Comienzo. Éstos fueron incorporados por decisión de la autoridad educativa, ya
que brindan elementos teóricos como el sostenimiento, el apego, las prácticas de
crianza y la alimentación perceptiva, poco desarrollados en el Marco Curricular. Las
docentes expresaron que tales documentos les parecen particularmente útiles en
la atención de niñas y niños más pequeños, aunque reciben poco acompañamiento
para su interpretación e incorporación en su práctica.
Sí, el que salió antes de que se modificara la reforma, el de Aprendizajes

Clave, ahí ya nos incluía lo que es educación inicial y antes de éste salió otro
libro, no recuerdo exactamente el nombre del libro, pero también lo hemos
trabajado, siempre hemos tenido esa sugerencia, la maestra [supervisora],
el darle transversalidad al trabajo e incluir tanto el Marco Curricular como
Aprendizajes Clave, porque ahí habla un poquito más del sostenimiento
emocional, cosas que no trabaja al cien por ciento el Marco Curricular. El
Marco Curricular nos divide un poquito más el trabajo en los ámbitos de
abordar dentro de la educación inicial, y creo yo que el de Aprendizajes
Clave profundiza un poquito más en el juego, en el apego, en la afectividad
(docente, EII).
Sin embargo, a partir de los testimonios de las agentes educativas, se identifica una
falta de articulación entre los documentos, lo cual dificulta su interpretación y la to-
ma de decisiones para la implementación. Siguiendo el argumento de Spillane et al.
(2002), los mensajes de política son poco claros e inconsistentes como para incidir
de manera efectiva en la práctica educativa.
Las promotoras de EIC entrevistadas emplean principalmente el Modelo de Educa-

ción Inicial del Conafe y la Guía Acompañando la Crianza. El primero es la fuente
principal que establece los referentes teóricos, la metodología para la organización
del ciclo operativo y el esquema de organización comunitaria para la prestación del
servicio. El segundo es un recurso práctico que orienta a las promotoras sobre cómo
desarrollar las fases de reflexión en las prácticas de crianza, así como la atención a
niñas y niños durante las sesiones. Además, refirieron el uso de Conafecto, reposi-
torio electrónico y revista del Conafe, que aloja diferentes recursos para enriquecer
las prácticas de crianza de MPC.43
43 Aunque varias promotoras la señalaron como una fuente útil para complementar su
práctica educativa, al momento de escribir este reporte, la última actualización del sitio
se había realizado en enero de 2019.
Capítulo 4 91
Sin embargo, las promotoras señalaron la necesidad de contar con ejemplos y evi-
dencia que sean fáciles de asimilar para los padres de familia y motiven su reflexión.
Por ello, frecuentemente recurren a otros documentos, como Un Buen Comienzo
y algunos de los materiales que de él se desprenden. Cuando no encuentran infor-
mación útil, recurren a documentación de páginas web, libros o revistas, aunque la
dificultad radica en encontrar información confiable. Esta búsqueda de recursos,
orientaciones y ejemplos confirma la necesidad de las promotoras de lograr mayor
claridad sobre el modelo y su puesta en práctica.
En general, las AE expresaron que los documentos que definen los modelos son
útiles, pero en diferente medida y aspectos. Por un lado, las educadoras de CAI des-
tacan que el modelo aporta los fundamentos teóricos y conceptuales que rigen su
práctica; por su parte, las promotoras de eic, señalaron que, aun cuando la Guía les
parece útil ya que cuenta con información para llevar a cabo las fases que componen
la metodología, no cuentan con información suficiente sobre temas generales y el
tipo de prácticas que realizan MPC en otros contextos, que es imprescindible para
propiciar la reflexión en la fase de contraste de prácticas.
Cuando los papás tienen alguna necesidad con su bebé o con su niño, esa
información en el eje [fase] tres, es donde los promotores educativos le dan
la información al papá, para que el papá la analice. Entonces, ahí es donde
queremos que haya más temas, o un libro donde haya más cosas donde sacar
más información. Porque a nosotros nos hicieron la recomendación de que
se estuvieran utilizando los libros de Conafecto, y sí vienen temas muy bue-
nos, pero hay veces que las acciones no se pueden estar viendo nada más en
las revistas Conafecto, entonces es de ahí que necesitamos información de
temas (supervisora de módulo, EIC).
Por último, las docentes de EII destacan la utilidad de contar con un modelo perti-
nente, ya que consideran que responde a su contexto, cultura y tradiciones. Ade-
más, valoran que abarque las actividades que tienen que llevar a cabo las agentes
educativas en su día a día. Sin embargo, señalan que dicho modelo no cuenta con
información sobre los referentes teóricos y conceptuales, lo que se refleja en una
menor comprensión de aspectos como el aprendizaje y desarrollo de la niñez.
Aspectos valiosos de las propuestas curriculares
Las reflexiones de las AE muestran una valoración positiva en torno a los cam-
bios en los modelos educativos. Las agentes educativas de los tres tipos de ser-
vicio mencionaron que las nuevas modificaciones colocan al centro los derechos
de niñas y niños. Cabe destacar que, de acuerdo con las entrevistadas, si bien

la perspectiva de derechos ha estado presente en todos los modelos de educa-
ción inicial, es en los últimos materiales donde se encuentran más alineados los
enfoques y conceptos con la práctica educativa propuesta, como lo señaló la si-
guiente promotora:
Pues ahora yo pienso que sí está un poquito más, antes se daban lo que eran
los derechos de los niños, pero no se llevaban tan establecidos y tan arrai-
gados como hoy. Entonces, ahora sí se les ponen las actividades o hacen las
acciones, pero siempre cuidando la integridad de los niños, no forzándolos
a hacer las cosas, sino como consintiendo o haciendo para que ellos lo reali-
cen y ahorita todas las acciones que se van trabajando, todo va enlazado y
relacionado con los derechos de los niños (promotora, EIC).
Un elemento adicional, mencionado como valioso por las figuras educativas de los
tres tipos de servicio, es la vinculación con MPC que plantean los modelos. Cabe
mencionar que, al igual que otros elementos que consideran valiosos, el que su per-
cepción sea positiva no significa que sean adoptados fielmente.
Sí, me ha servido porque ahora he tenido un poco más de asistencia con

el nuevo modelo, porque ahora se basa más en las necesidades de los
niños, de acuerdo a las acciones que ellos [los padres] quieren mejorar.
Entonces, ahora las mamás como que se sienten más importantes, no sé
cómo decirlo, ahora ellas se sienten como apoyándolos en lo que ellas rea-
mente necesitan […], siento que a ellas les gusta trabajar de esa manera,
porque ellas eligen lo que quieren ver y lo que quieran aprender, ver qué in-
formación quieran ellas y de acuerdo al interés de su hijo también, enton-
ces siento que sí ha mejorado con este nuevo modelo (promotora, EIC).
Aunado a lo anterior, las AE reflexionaron de manera específica sobre cada modelo

o programa a partir de los documentos que tienen como referentes. Al respecto,
las educadoras refirieron que Un Buen Comienzo es más estructurado, abierto y
flexible que el MAEI, si se piensa en las actividades que deben realizar las figuras
educativas, lo que les permite brindar una atención más adecuada. Por ejemplo,
las agentes educativas de CAI señalaron que antes se establecían horarios y rutinas
para niñas y niños, mientras que ahora deben permitir que cada uno vaya a su rit-
mo, lo que rompe con una visión estandarizada del servicio.
Desde el anterior programa, que era el Modelo de Atención para Enfoque

Integral, que ya nos pedían un poquito más de flexibilidad en esa planeación,
ahora con mucha más razón, ahora es el respeto a la necesidad de los niños.
Donde si yo hago una planeación, donde estoy dando respuesta a la necesi-
dad del grupo porque no todos necesitan lo mismo. Entonces, eso me va a
Capítulo 4 93
permitir a mí poder apoyar de una manera asertiva en ese desarrollo de cada
uno de los niños (jefa de área pedagógica, CAI).
Las promotoras de EIC consideran valioso que el modelo esté diseñado para comuni-
dades con alta y muy alta marginación, pues con ello, piensan, se contribuye a me-
jorar las condiciones de vida y garantizar el desarrollo pleno de la niñez, sobre todo
en los contextos más desfavorecidos. Asimismo, las promotoras señalaron como
valioso que actualmente la Guía Acompañando la Crianza del Conafe se enfoque en
fortalecer las prácticas de crianza de MPC, pues les permite responder de manera
directa a las necesidades, dudas e intereses de madres y padres. Sin embargo, tam-
bién indicaron que se requiere recuperar el trabajo directo con los pequeños, ya que
las sesiones están más enfocadas en MPC.
Una reflexión relevante que surgió entre docentes, promotoras y figuras de super-
visión fue que los modelos de la EII y la EIC tendrían que estar alineados o integrar
los fundamentos de Un Buen Comienzo, pero reconociendo los propósitos, el tipo
de atención de cada servicio educativo y las necesidades de la población atendida
para garantizar su pertinencia. Incluso, la falta de fundamentos teóricos y concep-
tuales sobre la niñez y su desarrollo y el menor énfasis en aspectos como la cons-
trucción de vínculos afectivos de sus modelos se percibe como un aspecto que
excluye de una atención equitativa y pertinente a niñas y niños en comunidades
rurales e indígenas.
Es que mira, por eso te lo comento, porque cuando hablamos del programa
de inicial estamos inmersos a nivel nacional, Conafe, DIF, IMSS, Seguro, la
SEDENA, todos los que atendemos niños en sus diferentes modalidades de ce-
ro a tres años, incluso están por ahí también las de especial y todos concuer-
dan; finalmente el niño de cero a tres años es un niño de cero a tres años en
el contexto que se encuentre, por su situación que se encuentre, pero tiene
las características y tendría que ser dirigida como pasa en preescolar, como
pasa en primaria, un currículo, porque es el mismo niño de cero a tres años.
Sin embargo, aunque así está marcado nuestro programa en la manera de
ejecución sentimos como que no, pues es que yo soy indígena. Entonces: ¿el
niño indígena no controla esfínteres?, ¿el niño indígena no necesita vínculos
afectivos?, ¿el niño indígena no necesita jugar o necesita trabajar porque es ni-
ño indígena? Los de no escolarizado, porque están bien lejanos los niños, que
sí los pongan a trabajar y qué no tienen derecho a que les hagan juguetes,
es lo mismo, con lo que tienes, pero es lo mismo. ¿Un niño especial no nece-
sita que su mamá lo quiera? […] Seguimos dando cada quien desde nuestra
área un cuadernito para que lo vayamos trabajando de manera diferente, y
entonces pues esto va a ser si viene a nivel nacional que los niños de cero a
tres años y que todos los niños reciban educación no a través de un centro

de desarrollo infantil, sino a través de las personas adultas, pues no se va a
lograr si seguimos haciendo estas segmentaciones, yo creo. Entonces ten-
dríamos que ponernos de acuerdo desde la cúpula, que siempre pasa lo mismo,
pues que pensamos que esto no es importante para poder bajarlo, porque
si no, pues estamos dando señales equivocadas (supervisora, CAI).
Por último, las agentes educativas consideraron que algunos elementos del Pro-
grama Un Buen Comienzo no están alineados o no responden a problemáticas a
las que se enfrentan de manera cotidiana en la práctica. Además, señalaron que no
tienen suficiente tiempo de adaptación para la diversidad de contextos donde se
implementa.
En ocasiones, [el modelo no toma en cuenta las realidades que suceden en

un CAI]; ésa es una disyuntiva que tenemos, que a veces lo vemos como que
está pensado muy teóricamente, que está muy detrás de un escritorio y
alejado un poco de lo que es la práctica real (educadora, CAI).
En esta crítica se percibe que las educadoras tienen dificultades para llevar el mo-
delo a la práctica, lo que abre la posibilidad de que algunos de sus elementos sean
ignorados o modificados.
Conocimiento, entendimiento y apropiación de conceptos rectores
El modelo y el programa educativo incluyen conceptos o temas fundamentales que

dan sustento a enfoques, procesos y orientaciones establecidos para la atención.
Los derechos de niñas y niños y el juego son temas contemplados en los documentos
que componen las tres propuestas curriculares; el Programa Un Buen Comienzo en-
fatiza el sostenimiento afectivo; el Marco Curricular para la EII destaca el fomento
de las prácticas socioculturales; y la Guía Acompañando la Crianza de la EIC pone
acento en las prácticas de crianza. A continuación, se presentan las interpretaciones
y los entendimientos identificados en las respuestas de las AE, y lo que de ellas
se infiere respecto a la apropiación de conceptos.
Derechos de niñas y niños
Las propuestas curriculares de los servicios de educación inicial (CAI, EIC y EII) reto-
man el enfoque de derechos. Con ello, se plantea un nuevo paradigma que concibe
a niñas y niños como sujetos de derechos, con capacidad para participar y cuyas
opiniones deben ser consideradas en las decisiones que les conciernen, tomando
en cuenta su nivel de desarrollo. Asimismo, se desplaza el enfoque centrado en la
visión y las decisiones de los adultos.
Capítulo 4 95
Esta perspectiva implica una nueva forma de atención, en la que los infantes deben
ser considerados en un ambiente de no discriminación que favorezca su participa-
ción y donde se tomen en cuenta sus intereses y necesidades.
Las AE de los tres servicios educativos coincidieron en el reconocimiento de niñas

y niños como sujetos de derecho. Sin embargo, existen matices importantes en sus
testimonios. Por un lado, las educadoras de los CAI mencionaron que se debe pro-
curar de manera integral el desarrollo y la educación de los infantes, y para ello hay
que generar ambientes de juego, ofrecer una alimentación adecuada, brindarles
cuidados y atención cariñosa, asegurar que tengan un nombre y una identidad, y
procurarles ambientes familiares sanos, respetuosos y seguros, en los que se pre-
serve su salud física y socioemocional. También demandaron respeto a los procesos
de cada menor en la implementación de sus prácticas, como una forma de velar por
sus derechos al permitir que ellos mismos marquen su propio ritmo, sin ser some-
tidos a estándares de desarrollo.
Ahora sí que [el programa] responde a esos derechos de los niños, porque,
como le comentaba, cuando me tocó operar el de espacios de interacción,
pues ahí no importaba si el niño tenía ganas de hacer pipí o popó o no. Se
les sentaba a todos, a todos se les dormía en un cierto horario porque había
una rutina. Ahorita hay una rutina en el CAI, pero no es rutinización. Aho-
rita este programa me gusta, sí lo siento con esa congruencia de respeto
hacia los derechos de los niños (jefa de área pedagógica, CAI).
Cuando le decía yo ahorita de respetar los procesos, si yo veo a un niño co-

mo sujeto de derecho, pues yo no debería obligarlo o ponerle un estándar de
desarrollo que el niño no está preparado; por ejemplo, como le decía ahorita
alimentarlo, o ya tienes dos años ya tienes que ir al baño porque a los dos
años todos los niños van al baño (educadora, CAI).
Por su parte, las promotoras hicieron énfasis en el derecho a crecer, a tener un de-
sarrollo integral y a ser respetados; mientras que las docentes de EII reconocieron
su derecho a la educación, a no ser maltratados y a ser diferentes, a que los acep-
ten tal como son. Las promotoras también reconocieron su derecho a decidir, pues
indicaron la importancia de no forzar a niñas y niños a realizar actividades que no
desean; y coincidieron con las docentes de EII al señalar que el fortalecimiento de
las prácticas de crianza de MPC, sobre todo aquellas que permiten erradicar el mal-
trato físico y emocional, son fundamentales para el respeto de sus derechos.
Derecho de los niños por ir a la escuela, que no sean maltratados, que los
guíen, que los quieran, que los protejan, y que los aceptan como son (do-
cente, EII).

Aunque el nivel de profundidad en conocimiento sobre los derechos de la niñez
difiere entre los distintos servicios, las AE entrevistadas, sobre todo educadoras
y promotoras, se conciben como garantes de esos derechos y se esfuerzan por
incorporar este enfoque a su práctica educativa. Algunas de las afirmaciones
coinciden con lo señalado en el modelo educativo de cada uno de los servicios,
sin embargo, las AE tuvieron dificultades para descifrar la incorporación de esta
perspectiva en su práctica educativa.
En este sentido, las educadoras de CAI fueron críticas de sí mismas al reconocer que
su entendimiento no es del todo profundo, sobre todo, de las implicaciones de ser
actores determinantes para garantizar dichos derechos, en su sentido amplio. Es-
ta apreciación se acentúa cuando enfrentan situaciones de violencia intrafamiliar
o descuido de los padres, por lo que señalaron la necesidad de contar con orienta-
ciones de actuación ante este tipo de situaciones, de manera que puedan garantizar
y velar por los derechos de niñas y niños.
Tienes el conocimiento de que hay derechos de los niños, tienes conocimiento

de que los niños tienen derecho a un nombre, a una familia, a cosas así, pero no
tienes esa concepción verdadera de que todo niño es sujeto de derechos, que
eso es muy diferente. […] Yo puedo decir tiene derechos y los ves así, como
más superficiales, pero no alcanzas a asimilar todo lo que conlleva una educa-
ción en derechos, una educación, un sujeto, un niño que tiene derechos y una
práctica docente que avale esos derechos (educadora, CAI).
El juego como parte de las prácticas educativas
Los modelos y programas educativos consideran el juego parte fundamental en el

desarrollo de los infantes, ya que es el medio por el cual experimentan y adquieren
aprendizajes significativos, se conocen a sí mismos y establecen vínculos socioemo-
cionales con otras niñas, niños y con personas adultas. Así, el juego se plantea como
la acción que facilita la construcción social del conocimiento y, por lo tanto, debe
estar considerado dentro de la práctica pedagógica de las y los agentes educativos
(Conafe, 2019; SEP, 2017; SEP, 2012b). El juego libre, en particular, se enfatiza como
un recurso que facilita la exploración y socialización entre los pequeños.
En concordancia con lo planteado en el programa y los modelos, las AE describieron

el juego como la experiencia básica para el aprendizaje, la forma natural con la que el
niño aprende. En su discurso, se identifican dos tipos de beneficios del juego es-
trechamente entrelazados: individuales y sociales. Los beneficios individuales se rela-
cionan con el desarrollo de habilidades como el lenguaje o la motricidad mediante
la experimentación, la manipulación y la repetición de acciones. Los beneficios so-
ciales están asociados al desarrollo de habilidades para la convivencia.
Capítulo 4 97
Sin embargo, los aspectos que destacaron en la descripción de sus prácticas son
diferentes y reflejan formas distintas de aproximación al juego. Por ejemplo, desde
la perspectiva de las educadoras de CAI, el juego se manifiesta como una acción
pedagógica que se planea con una intención didáctica, que siempre da libertad a la
espontaneidad e involucramiento, que se evalúa y en la cual se evidencia el desa-
rrollo del infante. Lo anterior se puede contrastar con una precisión conceptual y
metodológica del juego más completa en el Programa Un Buen Comienzo, es decir,
existen mensajes de política más robustos y consistentes.44
[El juego] es la principal herramienta de nosotros para poder lograr apren-

dizajes en los niños y, sobre todo, aprendizajes que se lleven durante toda la
vida, creo que durante mucho tiempo hemos sabido que el juego es impor-
tante. Ahorita lo retomamos como la mejor herramienta de inicial, es una
herramienta principal. Nosotros hacemos todas las actividades en base a un
juego […] es la principal herramienta, por eso regularmente cuando planeo
lo hago en base al juego […] Bueno, es que el juego es la pauta, es la base,
es la base de experimentar, de hacer con placer lo que nos gusta, el juego te
va a dar la oportunidad de observar, de manipular, de experimentar, es algo
innato que ya traes, que sólo necesitas un objeto para que tú le des forma,
te entretengas, te diviertas. […] Como que el juego hace que se permita la
socialización, hace que se dé el lenguaje, o sea, es algo indispensable, yo
creo que no hay un niño sin juego (educadora, CAI).
Mientras que Un Buen Comienzo resalta la importancia de que el juego sea libre
y no impuesto por los adultos (SEP, 2017), el Marco Curricular y la Guía Acom-
pañando la Crianza hacen una combinación de las oportunidades de juego libre
con momentos de juego más dirigido, de uso instrumental, para procurar el
desarrollo de habilidades de socialización o de fortalecimiento del vínculo con
sus cuidadores.
El Marco Curricular para la EII resalta la función socializadora del juego, aunque la
inscribe en un marco de apropiación cultural: “El juego facilita la asimilación de va-
lores y actitudes tradicionales, así como la incorporación paulatina a las tareas de
sostenimiento del hogar” (SEP, 2012b: 42). En concordancia, las docentes sugirieron
que el servicio de educación inicial es un espacio que facilita esta apropiación cultu-
ral, al generar oportunidades de juego vinculadas con las tradiciones. No obstante,
también señalaron una concepción del juego como herramienta para transmitir co-
nocimientos, aunque en menor medida, para el desarrollo de habilidades complejas.
44 Éste describe cómo es que niñas y niños aprenden mediante el juego, y las habilidades que
se desarrollan con actividades concretas, como la exploración, la creación de espacios y
situaciones imaginarias, o la manipulación de diversos objetos (SEP, 2017).

Ah, porque el juego es como aprenden ellos, entre más interactuemos
con ellos, ellos aprenden más. Por ejemplo, el hacer el juego de la comidi-
ta, como ellos imitan lo que las madres y los padres hacen. Entonces, dicen:
“Bueno, vamos a jugar a la comidita”, y lo llegan a hacer, pero también están
aprendiendo, los colores quizá, algunos sabores, lo que son las frutas, las for-
mas, ¿por qué? Porque ahí le vamos a ir diciendo, ¿verdad?, bueno, éste es
un plato y es redondo y es de color tal. Entonces, vamos a ir jugando, ahora
vamos a sacar quizás un sartén y ¿cómo es? Y ya los niños nos van diciendo
cómo es, o no nos van diciendo porque están muy chiquitos, pero nosotros
les estamos enseñando cómo son las formas, cómo son los colores, y de ahí
también vamos diciéndolo en náhuatl o en español (docente, EII).
Debido a que la atención se organiza alrededor de MPC, la idea del aprendizaje me-
diante el juego está menos desarrollada en el modelo y materiales de apoyo de la
EIC. Si bien las promotoras señalaron su importancia, destacaron en mayor medida
como fines del juego la socialización de reglas y normas para la convivencia, así co-
mo el logro de aprendizajes. De esta manera, la prioridad se enfoca en que los pa-
dres identifiquen los beneficios del juego libre y la importancia de su participación.
En el mismo sentido, las promotoras resaltaron la incorporación del juego en sus se-
siones con dos objetivos: primero, como una estrategia para lograr que niñas y niños
aprendan, mientras MPC tienen un momento tranquilo para la reflexión; segundo,
para que los adultos identifiquen los beneficios de dedicarles tiempo e incorporen
las actividades propuestas en su rutina diaria, a fin de fortalecer su vínculo afectivo.
El juego yo lo veo así como un aprendizaje, realmente el juego yo creo que no

necesitamos que uno esté pegado con la libreta, que la mamá esté enseñan-
do los colores o enseñando a hablar, con el juego yo he visto muchos, muchos
aprendizajes. ¿Por qué? Porque con el juego los niños, al estar en contacto
con otros niños, aprenden reglas sociales, aprenden a hablar, aprenden a to-
mar turnos, o sea, el juego realmente en los niños es importante y más si es
libre, espontáneo, por eso es importante que en el espacio de trabajo tenga-
mos un lugar especialmente para los niños […] siempre que no corra riesgo
la integridad del niño, pues obviamente vamos a ver muchos aprendizajes
(promotora, EIC).
El desarrollo del juego en las sesiones también se ve limitado por actitudes o dis-
posiciones de las AE –en ocasiones, desde una perspectiva adultocéntrica– o por
las condiciones del contexto escolar. Por ejemplo, en los CAI, las educadoras expre-
saron su preocupación por que los materiales, juegos y juguetes se maltraten y no
puedan ser utilizados en los siguientes ciclos escolares, mientras que en EII y EIC
destaca la falta de materiales e infraestructura como limitante principal.
Capítulo 4 99
Sostenimiento afectivo
El sostenimiento afectivo es un concepto que sólo se desarrolla de manera explí-

cita en el Programa Un Buen Comienzo y se define como “conjunto de acciones
y experiencias de cuidado afectivo y físico –por lo tanto, incluye acciones de
cuidado físico y mental– que los cuidadores proveen a los niños para su bienes-
tar y desarrollo” (SEP, 2017: 209). El vínculo socioafectivo entre niñas y niños, y
educadoras y asistentes favorece la creación de las bases de confianza y afectivi-
dad para que los infantes se sientan motivados al aprendizaje; además atiende el
derecho de ser escuchados, apoyados, respetados, y a sentir afecto durante sus
etapas tempranas.
En el Programa se identifican tres grupos de acciones relacionadas con el sosteni-

miento afectivo: acciones de cuidado, asistencia emocional y aprendizaje. Las ac-
ciones relacionadas con el cuidado incluyen cambio de pañal, alimentación, la
práctica de higiene, y la forma en que se llevan a cabo. Las de asistencia emocional
comprenden el arrullo, el apapacho, conocer e identificar los estados emocionales,
y el apoyo durante situaciones que generan estrés. Por último, las de aprendizaje
consideran el juego, las acciones pedagógicas y el asesoramiento a los padres. En con-
junto, dichas acciones buscan generar un ambiente de protección y cariño, que
complemente y dé continuidad al ambiente del hogar (SEP, 2017: 35).
En sus respuestas, las educadoras resaltaron el sostenimiento afectivo como uno

de los aspectos esenciales para lograr el desarrollo de niñas y niños, y demostraron
haberlo comprendido. Además, compararon su papel con el de las madres, pues
realizan las acciones de cuidado, apoyo emocional y aprendizaje que se esperaría
que una madre tuviera con su hija o hijo. Considerando que es un proceso perso-
nal, señalaron que las necesidades afectivas de cada infante varían. Esto plantea la
adecuación de su respuesta y sus prácticas con cada niño, que requiere su disponi-
bilidad física, psíquica y emocional.
Si bien las educadoras dieron muestra de comprender el concepto de sostenimiento

afectivo, aceptaron que su puesta en práctica no siempre resulta sencilla, debido a
la cantidad de niñas y niños que atienden, a exigencias divergentes y la dificultad
para romper paradigmas tradicionales de crianza.
Difíciles de llevar a la práctica. Creo que lo que cuesta trabajo es la cuestión

romántica del acompañamiento y del sostenimiento, en ocasiones lo que
te dice la teoría sobre un sostenimiento es como pensado en grupos muy
pequeños, es lo que vivimos nosotros con grupos desde lactantes 1, o sea,
bebecitos, 18 bebés. La teoría te dice que acompáñalos, que la siesta, que la
alimentación y así, pero está muy lejos de tu realidad, que tienes a un bebé

en brazos dándole biberón y al otro bebé acá en un balancín para que no llore
porque está durmiendo, cosas así, porque la cantidad de niños que tenemos,
eso es un factor [que] a veces dificulta el trabajo y la atención sobre todo
que se pretende (educadora, CAI).
Las educadoras también expresaron que los documentos que conforman el pro-
grama no profundizan lo suficiente sobre cómo implementar el sostenimiento
afectivo o integrarlo a su práctica cotidiana. Para llenar estos vacíos de infor-
mación, mencionaron que es necesario apoyarse en otras experiencias de im-
plementación, y en lo cual han sido útiles los intercambios grupales con otras
educadoras. Lo anterior concuerda con los hallazgos de estudios previos que
señalan que las interacciones sociales pueden apoyar el entendimiento de la
política, no sólo porque en estos espacios de intercambio se da un proceso de
aprendizaje compartido, sino porque estas interacciones hacen evidentes per-
cepciones y perspectivas que de otra manera no serían visibles (Brown y Cam-
pione, 1990; Brown, 1989).
Por su parte, las supervisoras manifestaron que, en ocasiones, las educadoras in-
terpretan de manera superficial el sostenimiento afectivo, pues no solamente se
trata de abrazar, atender o cargar a un niño. Este señalamiento es consistente con
lo hallado en otros estudios, los cuales indican que estos entendimientos parciales
son interpretados como cambios concretos, pero no se reconoce la necesidad de
cambiar de manera profunda sus prácticas e interacciones (Haug, 1999).
Ahí es donde yo noto que a las maestras se les dificulta ir interpretando los
enfoques que yo, eso es lo mismo que yo estoy observando con cuestiones
del sostenimiento afectivo, o sea que va más allá de nada más cargar a un
niño, de abrazar a un niño, o sea, va más allá. Entonces, ahí es donde sien-
to que la maestra necesita mayor, no sé si es mayor capacitación, pero yo
creo que es mayor entendimiento, mayor interpretación, mayor compren-
sión de muchos de los textos de los materiales que se están trabajando, ésa
es una; la otra cosa que yo observo es como que nada más reciben los mate-
riales y como que se cumplen con el hecho de leer los materiales, pero no se
va más allá de la lectura (supervisora, CAI).
Los modelos de EII y EIC también contemplan aspectos como el afecto y los vínculos
socioemocionales, basados en la teoría del apego, como componentes de la atención
(Conafe, 2010; SEP, 2010). Aunque en la Guía para el desarrollo de las sesiones de
EIC no se especifican acciones concretas de esta índole, el fortalecimiento del apego
de MPC con sus hijos es un tema comúnmente incluido por estas promotoras en la
agenda para ser abordado durante el ciclo escolar.
Capítulo 4 101
Por su parte, las docentes de EII mencionaron que aun cuando el Marco Curricular
lo señala como un aspecto que deben considerar en su práctica, no es claro cuáles
son las acciones que deben realizar. Por ello, indicaron la importancia de utilizar el
Programa Un Buen Comienzo para orientar su práctica.
El darle transversalidad al trabajo e incluir tanto el Marco Curricular como

Aprendizajes Clave, porque ahí habla un poquito más del sostenimiento
emocional, cosas que no trabaja al cien por ciento el Marco Curricular. El
Marco Curricular nos divide un poquito más el trabajo en los ámbitos de
abordar dentro de la educación inicial, y creo yo que el de Aprendizajes
Clave profundiza un poquito más en el juego, en el apego, en la afectividad
(docente, EII).
Fomento de las prácticas socioculturales
De acuerdo con el Marco Curricular de la EII, las prácticas socioculturales son…
el conjunto de acciones que articulan entre sí lo material y lo simbólico, a las

que subyace una serie de valores, disposiciones de pensamiento construidas
históricamente, transmitidas socialmente para fortalecer la identidad y ase-
gurar la vida productiva, organizativa y cultural de los pueblos originarios
(SEP, 2012c: 47).
En relación con el mismo modelo, lo anterior significa la integración de los elementos

de las prácticas de la comunidad –entre ellas las prácticas productivas, organizati-
vas y culturales– en la atención educativa. En la actividad cotidiana del servicio, las
prácticas socioculturales enmarcan el trabajo educativo, a fin de compaginar el desa-
rrollo integral de la niñez con la cosmovisión de los pueblos originarios (SEP, 2012c).
Las referencias a las prácticas socioculturales son una constante en las respuestas
de las docentes de EII, pues sugieren integrar en sus prácticas festividades tradicio-
nales, lengua, vestimenta, arte, creencias y costumbres. Reconocen la importancia
de este enfoque y sus objetivos, así como la necesidad de abonar con ello al rescate,
reconocimiento y revalorización de las culturas originarias para promover que niñas y
niños se sientan identificados con su comunidad. Asimismo, expresaron que es-
to facilita el desarrollo de actividades significativas y pertinentes para los infantes y
sus familias: prácticas socioculturales como el cultivo del maíz, elaborar artesanías
o utilizar instrumentos musicales.
Para las docentes entrevistadas, desarrollar prácticas socioculturales implica, pri-

mero, indagar sobre las tradiciones y costumbres de la comunidad, para luego,
con base en el Marco Curricular, definir de manera colectiva –generalmente en los

CTE– qué tradiciones (eventos) se incorporarán en su planeación durante el ciclo.
Después, se establecen los contenidos y las situaciones didácticas a desarrollar. El
énfasis para las docentes consiste en la integración de los elementos de la cultura
de la comunidad en la atención educativa.
En el caso, por ejemplo, de Xantolo nosotros trabajamos qué es una práctica

cultural […], y desglosamos ciertos contenidos en donde trabajamos los co-
lores, los aromas, las formas, a partir de este contenido, es decir, si vamos a
ver sobre las flores de cempasúchil trabajamos sobre los colores, las textu-
ras, los aromas, y vamos introduciendo algunos otros elementos de currículo
para conocer alguna forma y el poder manipular y estimular a los niños en
todos sus sentidos a través de estos elementos del contexto. […] Al principio
le mencionaba que trabajamos nosotros en educación inicial y en esta zona
con prácticas socioculturales, para poder nosotros hacer el planteamiento
de las prácticas socioculturales primero hicimos una observación y una in-
vestigación de cuáles eran esas prácticas, desde el contexto, a qué se dedican
cada una de las comunidades, cuáles son las festividades más representati-
vas, sus creencias, su forma de organización (docente, EII).
En particular, las docentes señalaron como valioso buscar que se recuperen las len-
guas indígenas de las poblaciones con las que trabajan; sin embargo, esto repre-
senta un reto para su implementación cuando docentes y MPC no hablan la lengua.
Conocimiento sobre las prácticas de crianza y la interacción con mpc
Uno de los elementos comunes de los modelos se refiere a las prácticas de crian-
za de MPC para favorecer el desarrollo de niñas y niños. El concepto, descrito en el
marco conceptual, tiene ligeras variaciones en cada modelo educativo y se traduce
en actividades diferentes, según los fines del servicio.
Cada tipo de servicio implica un modo específico de interacción con MPC, pero en
todos los casos se busca construir la crianza compartida incorporando las nece-
sidades, los ritmos, los valores, la cultura y las aportaciones de cada familia o co-
munidad. Se presume que los padres de familia enriquecen tanto sus prácticas de
crianza, a partir de lo que observan en las instituciones, como las experiencias en
el ámbito familiar, al sensibilizarse ante las necesidades de sus hijos.
El Programa Un Buen Comienzo plantea que las prácticas de crianza “son experiencias
de cuidado infantil definidas culturalmente, las cuales comprometen el crecimiento
físico, intelectual y emocional de los niños” (SEP, 2017: 209). A partir de ello, se
comprende el papel de las educadoras dentro de una crianza compartida, que alude
a una prolongación del modo de cuidado consensuado entre todos los cuidadores
Capítulo 4 103
(SEP, 2017). Las interpretaciones de las educadoras entrevistadas van en este mismo
sentido; para ellas, la crianza compartida implica que deben actuar como un equipo
al informar sobre las acciones y los procesos relacionados con el desarrollo de niñas
y niños, y coordinar las prácticas en el hogar con la atención que se da en el centro.
El modelo de atención de los servicios de EIC está orientado a propiciar la reflexión

sobre las prácticas de crianza de MPC para favorecer el sano desarrollo de sus hijas e
hijos, por lo que son el componente principal del modelo educativo. Las prácticas de
crianza en este modelo se definen como “acciones de cuidado, atención, educación
y socialización que hacen las personas de manera cotidiana con niñas y niños, y que
influyen significativamente en sus vidas” (Conafe, 2019). Se resalta, en particular, la
respuesta de MPC a acciones y decisiones cotidianas de los pequeños.
Por lo tanto, el modelo pretende que las promotoras orienten la reflexión de MPC en
torno a sus prácticas y la relación que tienen con sus hijos. En esta intervención, el
modelo hace hincapié en no prescribir ni imponer prácticas de crianza, sino facilitar
información a madres y padres para que, en un ejercicio de introspección, valoren si sus
estilos de crianza y educación son adecuados o requieren un cambio.
Sí, a veces ya son prácticas que están desde mucho tiempo atrás, desde sus
abuelos; así [como] ellos lo hacían, entonces ellos lo repiten. Por ejemplo, a
mí mi mamá siempre me educó con nalgadas, que es bueno de vez en cuan-
do darle una nalgada a tiempo, y siempre les digo: “No es mejor una nalgada
a tiempo, mejor una plática a tiempo, un abrazo a tiempo, un beso a tiem-
po”. Entonces, bueno, eso siempre se los digo, es que es trabajando poco a
poquito, no vas a querer cambiar las prácticas de ellos de la noche a la ma-
ñana, tú vas a saber las prácticas que sí son buenas para los niños, para su
mejor desarrollo y cuáles no, pero ellos tienen que ir observando y tienen
que cambiar su forma de pensar sin que nadie los esté como apurando o po-
niéndoles esa regla; […] hay unas prácticas que solamente se pueden mejo-
rar, no tienes que cambiarlas. […] Entonces, de ellas va a salir su decisión si
realmente la quieren cambiar o mejorar de acuerdo a la información que les
brinde (promotora, EIC).
Los testimonios de las promotoras reflejan un entendimiento claro sobre estas ex-
pectativas. También en sus reportes de práctica se percibe una clara intención de
no juzgar o imponer prácticas de crianza, aunque indicaron que esto no siempre
es sencillo, particularmente cuando se enfrentan con prácticas negativas, como
el castigo corporal. Por otro lado, las promotoras reconocieron que en ocasiones
intervienen sus propias convicciones sobre la crianza, ideas y prácticas que ellas
mismas intentan modificar a partir de su involucramiento en los servicios.

De manera similar, las docentes de EII, en su trabajo con madres y padres, también
enfrentan dificultades cuando se abordan temas en los que se presentan prácticas de
crianza no deseables, algunas de ellas basadas en creencias arraigadas en las familias
y comunidades, como la falta de involucramiento de los padres varones en la crianza,
el cuidado de la salud y la alimentación, o el castigo corporal.
Bueno, hay veces que sí se llega a eso, porque desconocemos, muchas ve-
ces no ubicamos cuáles son las prácticas de crianza, yo siempre les he di-
cho a las señoras [que] yo no les voy a decir esto funciona así, no, respeto
las prácticas de crianza de cada familia, porque de ahí lo único que se hace
son refuerzos o se va enriqueciendo más. Por ejemplo, en mi comunidad se
utiliza mucho “la caída de la mollera”, es una práctica de crianza [que se da]
cuando pierden mucha agua los niños, ellos [la comunidad] dicen: “Es que
se le cayó la mollera”, el niño tiene la boquita reseca, reseca y cuando llora
ya no lagrimea; eso se debe a que el niño está muy deshidratado, porque
le dio mucha diarrea, [en la comunidad] dicen: “Se le cayó la mollera”. ¿Por
qué se le cayó la mollera? “Ah, es que el hermanito empezó a brincar con el
niño, lo traía en los brazos, empezó a brincar y al niño de tanto salto se le
cayó la mollera”; la mollera es aquí arriba, en la cabecita se les hace un ho-
yito, se deshidrata y se les hace el hoyito y ellos dicen mollera. [La práctica
común es] “llévenlo con la curandera, con la señora que cura la mollera”,
[yo les aconsejo:] “Pero también lo va a llevar a consulta, vaya con el médi-
co, el médico le va a dar suerito, le va a decir cómo atender a su niño para
que se le quite lo que trae, los dos van a la par, tanto usted la creencia que
tiene, tanto que tienen que ir al médico a una clínica, al hospital, juntando
los dos, tanto las prácticas de crianza como con el médico, se va a compo-
ner su niño”. Le digo, tienen que hacer uso de las dos cosas no dejar por
fuera lo que son los médicos y lo que ustedes practican, porque yo no puedo
decirle no, lo que ustedes practican no está bien, claro que no, tengo que
respetarlo, tenemos que ir a la par tanto médicos y curanderas tradiciona-
les, curanderos y todo lo que sea, igual con los médicos de una clínica, de
un hospital (docente, EII).
4.3.2 Procesos en el desarrollo de la práctica educativa
Planeación
La planeación consiste en definir los objetivos, las actividades y los recursos para la
intervención educativa. Cada tipo de servicio distingue fines, objetivos y personas
que participan en la planeación de la práctica educativa.
Capítulo 4 105
El Programa Un Buen Comienzo prescribe una planeación flexible, organizada en
torno a un problema abierto,45 es decir, una propuesta de juego con determinados
materiales, donde el niño tiene la libertad de tomar el rumbo que determine su crea-
tividad e interacción con otros.
De esta manera, la tarea de planeación de las educadoras consiste en un ciclo en

el que, a partir de la observación, se identifican las necesidades de desarrollo de
los pequeños; después estas necesidades se convierten en un problema abierto,
con actividades y materiales concretos; durante la fase de implementación están
en constante observación para ser adaptadas a las respuestas individuales y gru-
pales de niñas y niños; también se evalúan el proceso y sus resultados. Es decir, en
la planeación: “se observa, se proyecta o diseña, se ejecuta, se evalúa y se vuelve a
diseñar” (SEP, 2017: 178).
Este programa también establece una planeación en torno a 2 ejes principales: el

sostenimiento afectivo y el juego y desarrollo creador, en tanto se concibe al niño
como creativo, curioso, con ánimos de explorar su entorno (SEP, 2017).
Además, la planeación educativa considera el cambio constante, donde el objeti-

vo consiste en dar cuenta de la respuesta física, cognitiva y emocional de niñas y
niños ante los problemas abiertos que se proponen; no se trata de realizar activi-
dades preestablecidas. Por lo tanto, no existe un formato para planear; en su lugar
se sugiere una narración abierta en la que las educadoras plantean sus objetivos,
actividades, desarrollo y resultados de su práctica.
Al comparar Un Buen Comienzo con la implementación de modelos previos, las

educadoras reconocieron que este Programa responde a las necesidades específi-
cas de niñas y niños, y no a un contenido preestablecido. Desde su perspectiva, tal
flexibilidad promueve un aprendizaje más significativo porque la microevaluación
permite ajustar y responder a cambios individuales y grupales, así como realizar una
valoración diaria que dé seguimiento y atención a corto plazo.
Las educadoras también resaltaron el carácter inclusivo del proceso, en el sentido

de que las actividades pedagógicas favorecen el desarrollo de habilidades en ni-
ñas y niños que aún no las dominan y potencializarlas en aquellos que muestran
45 Implica poner el foco en la creatividad de niñas y niños, en sus necesidades a veces

intempestivas y también en la propia creatividad de los agentes educativos (SEP, 2019).
Esto requiere dejar fluir en libertad el destino que le dará al juego o a la propuesta ofrecida.
Por lo tanto, nunca se sabrá de antemano hasta dónde lo llevarán esas exploraciones, esos
descubrimientos y sus propias invenciones. Por ello, los infantes requieren AE sensibles y
flexibles, capaces de observar lo que los niños hacen, valorar sus procesos e intervenir para
motivarlos cada vez que sea necesario, cuidando que sus intervenciones no bloqueen lo
que intentan armar por sí mismos o con otros niños (SEP, 2017).

limitaciones. Además, en sus respuestas expresan una intención de cubrir las etapas
que se proponen en la planeación. En suma, las educadoras comprenden y valoran
de manera positiva el proceso de planeación.
Sí, nosotros realizamos una planeación, la planeación tiene que ser flexi-
ble. Es una planeación enfocada a las necesidades y en lo que observamos
con los niños. Nosotros nos basamos principalmente en estar observando
desde que un niño ingresa, desde la mañanita hasta que se va. Nosotros te-
nemos que observar también el contexto familiar en el que se desarrolla, y
en base a esa observación, realizamos una planeación. La planeación es flexi-
ble porque podemos estar cambiando y tiene que ser inclusiva, en donde se
planean actividades donde se favorezcan a todos los niños. […] A través de
la observación tenemos que estar planeando desde materiales, la propuesta
que se les va a dar, la organización, el diseño y autoevaluar (educadora, CAI).
La comprensión y valoración positiva del proceso de planeación y su convicción de

llevarlo a la práctica no se traduce necesariamente en una adopción –que asume
todos los elementos del programa–. En este sentido, se identificaron diversos as-
pectos, tanto individuales como del contexto de implementación, que, de acuerdo
con los testimonios de las educadoras, limitan que dicha planeación se lleve a la
práctica de la manera en que se plantea en el programa.
En principio, según las educadoras, el cambio de planeación ha generado una so-

brecarga de trabajo, originada por dos razones. La primera tiene que ver con la
obligación de que los resultados de la observación se registren diariamente en una
bitácora, actividad que se dificulta durante la jornada laboral debido a las cargas
de trabajo. Algunas de las educadoras entrevistadas registran sus observaciones al
terminar la jornada, pero señalan que, dado el tiempo transcurrido, la información
pierde fidelidad y detalle. Una segunda razón es que, a fin de que el problema abier-
to sea lo más adecuado posible, la planeación debe realizase o ajustarse cada día.
Asimismo, la transición de una planeación estructurada a un formato libre ha pre-

sentado algunas dificultades a las educadoras, ya que el formato narrado requiere
que desarrollen nuevas habilidades, así como una nueva interpretación y uso de la
planeación. En este caso, el acompañamiento del personal del área pedagógica y de
supervisión ha contribuido a facilitar su adopción.
En el caso de la EII, el Marco Curricular establece que la docente debe realizar un

proyecto que refleje las características del servicio y los objetivos planteados. Por
otra parte, el diagnóstico debe registrar las características sociales, económicas y
culturales de la localidad, así como valorar el desarrollo físico, intelectual y socioa-
fectivo de niñas y niños. Con esta información y la participación de MPC, se deberá
Capítulo 4 107
diseñar un plan anual de trabajo para definir los propósitos educativos, métodos y
aprendizajes esperados (SEP, 2012b).
Las descripciones de las docentes sobre el proceso de planeación que realizan refle-
jaron falta de claridad en lo que plantea el modelo. En sus experiencias, señalaron
la realización de un diagnóstico; sin embargo, sólo una de las entrevistadas se refi-
rió a los subsecuentes procesos de manera detallada. Al igual que en el caso de las
educadoras, la planeación de las docentes de EII también enfrentó varios retos. El
primero, y quizá más relevante, es que debió conjugar en la práctica los elementos
del Marco Curricular con aquellos del Programa Un Buen Comienzo y/o el MAEI. En
sus respuestas se identificó que la base para su planeación es el Marco Curricular,
en lo que respecta al uso de las pautas de desarrollo para establecer objetivos y al
proceso de contextualización y diversificación curricular. Del Programa Un Buen
Comienzo toman como referencia los aprendizajes clave. Esta conjunción del Marco
Curricular y el programa no es clara para las docentes, en principio, debido a la au-
sencia de una indicación explícita sobre los elementos que deben considerar de ca-
da propuesta curricular para su planeación, así como a la correspondencia requerida
entre aprendizajes clave y aprendizajes esperados.
Estamos utilizando unos lineamientos para hacer la planeación, porque di-

ce que no hay un programa específico para educación inicial. Ahorita esta-
mos utilizando uno que se llama Modelo de atención con enfoque integral
para la educación inicial; sí nos apoya mucho, porque de aquí va sacando
uno los propósitos, el aprendizaje, y algunas actividades que nos pueden
ayudar de acuerdo con el contexto. Estoy trabajando un libro que nos die-
ron del libro amarillo [Lineamientos para la Educación Inicial Indígena] ya
tiene años […], vienen tres ámbitos, entonces, yo planeo usando los dos
lineamientos. ¿Por qué? Porque me sirven los dos. […] y luego venía un pa-
quete de cinco fascículos nada más que ésos no los tengo a la mano, pero sí
nos entregó un paquete de cinco fascículos, que ahí venían los aprendizajes
esperados de los niños. Sí, son más fascículos, son hasta diez fascículos, me
parece, pero a nosotros nada más se nos dio hasta el quinto, me parece, y
ya después no nos hicieron llegar ningún fascículo. […] Con este amarillo,
prácticamente hace cuatro años que nosotros lo dejamos de utilizar por
completo; por las dudas que tenemos, sí lo consultamos; estamos metien-
do todavía de esos lineamientos junto con el otro. […] Pues, le diría que
conjuntando los dos, tomando del amarillo y del otro, así sí, porque tanto
me sirve del libro amarillo y estoy trabajando con el morado y tengo que
tomar algunas cosas de los lineamientos amarillos y completarlo con lo
que es el moradito, el del modelo, es que nos sirven los dos, consultando
de los dos (docente, EII).

En segundo lugar, las docentes no recibieron una orientación clara por parte de las
figuras de apoyo y acompañamiento. La inconsistencia en los mensajes de política
se reflejó en la falta de claridad que tienen las docentes para realizar la planeación
y en una descripción de la práctica general acotada a sólo ciertos aspectos del pro-
ceso. De esta manera, las docentes parecen modificar el proceso de planeación con
base en un desconocimiento o una comprensión limitada del mismo.
Otra inconsistencia en los mensajes de política que genera retos en la planeación

de las docentes de EII está relacionada con la falta de información sobre el tipo de
actividades que deben realizar por grupos de edad. A las docentes entrevistadas se
les dificulta empatar los aprendizajes clave con la edad de niñas y niños, lo que pro-
voca que las planeaciones no siempre sean adecuadas y pertinentes.
Se me hacía complicado, […] nosotros ahí nada más somos en la escuela un

docente y teníamos que tratar diferentes edades, también como la carga
administrativa y más los niños, nos llevaban niños de diferentes edades, des-
de tres, dos, uno y sí se me hacía un poquito, cómo decirle, pesado, quizás
porque tenía que atender de cierta forma a las tres edades diferentes, el de
tres años me comprendía un poquito más, el de dos años definitivamente
estaba perdido, no sabía cómo hacerle. Posteriormente tomé los cursos y
todo lo que hemos tomado, y ya fui checando cómo trabajar con madres
de los niños de uno y tres años, y comencé a dividir mis clases, bueno,
el horario de mis clases y así fue como fui adaptándome a los niños (do-
cente, EII).
Considerando que en la EIC los principales sujetos de intervención son MPC, el pro-
ceso de planeación está integrado en las cuatro fases de implementación que plan-
tea la Guía Acompañando la Crianza. La planeación se concentra en la fase uno y
contempla la participación de MPC; en ésta se deben acordar los temas que se cu-
brirán, con base en sus intereses sobre prácticas de crianza, así como la secuencia
que seguirán.
El Modelo de Educación Inicial del Conafe señala que la planeación…
consiste en delimitar objetivos y alcances, generar las condiciones, crear es-

trategias y orientar el proceso educativo, así como las acciones y actividades
por desarrollar en cada uno de los componentes de la metodología de trabajo.
[…] El Modelo de Educación Inicial propone también actividades en cada una
de las fases previstas (Conafe, 2010: 39).
Así, las promotoras deben definir, como resultado de su diagnóstico y de los intere-
ses de MPC, los mecanismos y materiales que emplearán para promover la reflexión
Capítulo 4 109
sobre prácticas de crianza. El formato en que se presenta la planeación es una na-
rrativa libre, de manera similar a la que propone el Programa Un Buen Comienzo.
En lo que concierne a la planeación, las promotoras describieron la fase 1 de la

Guía, denominada Construcción de la agenda. No obstante, la manera en que de-
sarrollan las siguientes fases es menos clara; aspectos como el ajuste que realizan
en función de la respuesta de MPC o el seguimiento a los compromisos no aparecen en
sus respuestas o son descritos de manera vaga.
Asimismo, las promotoras definieron la planeación como una actividad compleja.

De manera específica, señalaron que la planeación abierta y flexible que plantea la
Guía es más difícil de llevar a cabo, contrastándola con la planeación que realizaban
antes. En esta última, las actividades de planeación se describían paso a paso.
Lo anterior se traduce en falta de claridad respecto a este proceso, tal como lo ma-
nifiesta una promotora:
Sí, a veces con otras chicas del módulo nos apoyamos, porque también
ves el segundo momento de la descripción y el análisis de las prácticas de
crianza. Porque aquí sobre el cuestionamiento, ya ve que aquí vienen dos
partes, que el primer momento, que el segundo momento, a veces se le
revuelve a uno el primero con el segundo y tiene uno que tratar de aco-
modar los momentos. […] Entonces como que ser un poquito más con-
creto en el punto ese en el que nos van a estar hablando o diciéndonos lo
que vamos a realizar. Porque a veces somos un poquito retraídas y a ve-
ces, aunque por más que leamos y le leemos y le leemos, no entendemos
(promotora, Conafe).
En este caso, las rutinas establecidas –formas previas de implementar la planea-

ción–, la falta de orientación adecuada y las debilidades en la capacidad de planeación
han limitado el desarrollo del proceso. Así, desde la perspectiva de construcción de
sentido, algunos de estos preceptos son adaptados –por ejemplo, los elementos
del modelo que deben estar presentes en una planeación, la forma en que realizan
sus registros para los ajustes de las planeaciones, los momentos de interacción adul-
to-niño– o incluso rechazados; las promotoras no los comprenden en su totalidad
y por tal razón no los pueden integrar en su práctica.
Habiendo identificado estas dificultades, las coordinadoras, coordinadoras acadé-

micas regionales de educación inicial (CAREI) y supervisoras señalaron que han bus-
cado estrategias como la elaboración de formatos de planeación para presentar de
manera más accesible los planteamientos establecidos en la guía. Sin embargo, los
formatos parecen haber sido insuficientes para orientar de mejor manera el desa-
rrollo del proceso de planeación.

El ambiente de aprendizaje
De acuerdo con el programa y los modelos de los tres tipos de servicio, el am-
biente de aprendizaje es uno de los elementos contemplados en la planeación
de la práctica educativa; en cada uno se determina el tipo y las funciones del
ambiente de aprendizaje a desarrollar.
En el Programa Un Buen Comienzo, se denomina ambiente de aprendizaje a…
todo lo que rodea una determinada experiencia es la prolongación del am-

biente que los niños crean durante el juego y que ha sido planeado por el
agente educativo. Es un espacio donde se desarrollan relaciones vinculares
estables y seguras entre los niños y los agentes educativos, donde se respe-
tan sus derechos; un lugar en el que los materiales y su organización permiten
a los niños pequeños crear, experimentar, comunicarse y actuar, en el que
hay tiempo para conocer a los infantes y donde las actividades son retadoras,
innovadoras e impulsan la libre expresión. En este sentido, el ambiente de
aprendizaje es más abarcativo que un ambiente físico o un escenario (SEP,
2017: 171).
Para las educadoras entrevistadas, el ambiente de aprendizaje es todo aque-

llo que puede favorecer el aprendizaje en niñas y niños, incluyendo el juego, el
sostenimiento afectivo y los materiales didácticos. Con ello reconocen que
los ambientes son multifacéticos, es decir, pueden ser físicos, sociales, afec-
tivos, cognitivos.
También señalaron que un ambiente propicio para el aprendizaje debe ser motivan-
te y contar con materiales y espacios que los animen a involucrarse en las actividades
planteadas para alcanzar los propósitos de aprendizaje establecidos. Para las edu-
cadoras, crear estos ambientes de aprendizaje enriquecidos es parte fundamental
de su práctica educativa, pues apoya el desarrollo de la autonomía de niñas y niños,
genera en ellos confianza y seguridad, favorece la repetición continua para el do-
minio de habilidades, y brinda la oportunidad de crear, experimentar, manipular e
investigar de forma libre.
Otra característica que resaltaron es que deben tomar en consideración las ne-
cesidades de los infantes, particularmente en relación con su zona próxima de
desarrollo. Se identifican descripciones con una diferenciación de los ambientes
en función de las necesidades de niñas y niños y el grado de dominio de diferen-
tes habilidades; por ejemplo, crean un microambiente para quienes ya dominan
una habilidad (libros en repisas más altas para aquellos que pueden ponerse
de pie) y uno ligeramente diferente para aquellos que aún no lo logran. Estos
Capítulo 4 111
testimonios reflejan un conocimiento detallado del modelo con relación a este
aspecto, lo cual en buena medida se debe a mensajes de política consistentes.
En los servicios indígenas, el Marco Curricular resalta los aspectos que deben to-
marse en cuenta para el desarrollo de un ambiente que favorezca el aprendizaje
de niñas y niños, por ejemplo, un clima emocional que propicie un apego seguro y
estabilidad emocional, o bien que promueva el descubrimiento, la iniciativa, la ima-
ginación y la creatividad y fomente la confianza. Dicho ambiente debe propiciar el
uso de materiales para que el infante construya conocimiento y permitir el uso del
juego como recurso didáctico para lograr un aprendizaje significativo (SEP, 2012b).
Sin embargo, el Marco Curricular no profundiza en los medios para construir este
ambiente de aprendizaje en un entorno de recursos materiales escasos.
En las respuestas de las docentes de EII sobresale la centralidad de los ambientes

físicos y materiales concretos. Tales aspectos destacan cuando hacen referencia
a las dificultades que han enfrentado debido a las carencias de infraestructura y
materiales, así como a las estrategias que han desarrollado para resolverlas; entre
éstas señalaron la elaboración de materiales en conjunto con madres y padres de
familia, a partir de material reciclado o donaciones de otros centros escolares. Por
otro lado, las docentes no se refirieron de manera explícita a los ambientes emo-
cionales o sociales.
A partir de estos hallazgos y desde la perspectiva analítica empleada en el estudio,

se plantea la posibilidad de que cuando las carencias del contexto exigen ma-
yores esfuerzos para atender ciertos aspectos de la política –insuficiencias en los
ambientes físicos–, otros factores, igual o quizá más relevantes, son ignorados. En
este caso, el contexto incide no sólo en la implementación de las directivas de polí-
tica, sino en lo que las docentes notan y retoman de ésta en sus acciones.
En EIC, la Guía señala la importancia de crear durante las sesiones ambientes físicos
y sociales –el clima que se genera en el grupo– propicios para las interacciones en-
tre adultos y entre adultos y niñas y niños. El juego es uno de los elementos consi-
derados en la generación de estos ambientes. De acuerdo con la Guía, los ambientes
para el juego implican “acondicionar un lugar para que los niños puedan estar segu-
ros y encuentren una diversidad de objetos que los inviten a explorar, crear juegos
y disfrutar” (Conafe, 2019: 53). Se pretende que el ambiente facilite el juego libre
de los infantes, para que MPC puedan tener un momento de diálogo y reflexión. Los
ambientes también se describen como generadores de oportunidades para la inte-
racción adulto-niño mediadas por el juego. Por último, la Guía destaca que el hogar
forma parte de los ambientes enriquecidos donde se promueven experiencias de
aprendizaje, así que también debe considerarse parte de las prácticas de crianza y,
por consiguiente, debe ser un tema de reflexión.

De manera similar a la EII, la posibilidad de implementar ambientes de aprendizaje
más ricos durante las sesiones está limitada por los escasos recursos con los que
cuentan estos servicios. No obstante, las promotoras reconocieron la necesidad
de disponer de materiales que brinden oportunidades de juego a los pequeños.
Asimismo, señalaron dificultades para la creación de espacios de juego, debido a la
falta de un lugar propio y adecuado, lo que no les permite responder a los plantea-
mientos del modelo.
Implementación de lo planeado
Para facilitar su puesta en práctica, Un Buen Comienzo establece 4 implicacio-

nes prácticas que orientan el quehacer de las educadoras. Como agentes educa-
tivas, son garantes de los derechos de la niñez, primero, al realizar acciones de
provisión, protección y participación por medio de ambientes emocionalmente
enriquecidos que favorecen progresivamente la autonomía de los bebés, así co-
mo de niñas y niños pequeños. Segundo, son mediadoras del conocimiento y
desarrollo de niñas y niños, lo cual implica facilitar “el aprendizaje mediante la
exploración de objetos, bienes culturales y las actitudes que integran su mundo,
así como el sostenimiento emocional” (SEP, 2017: 186). Tercero, son el sostén
emocional, de manera que son un “puente entre la construcción de su perso-
nalidad, el descubrimiento del mundo y las necesidades básicas permanentes”
(SEP, 2017: 187). Cuarto, deben prestar atención a las diferencias individuales y
sociales de niñas y niños.
Al respecto, las educadoras de CAI destacaron que las actividades que realizan
forman parte de una propuesta pedagógica plasmada en la planeación. En sus
respuestas, reflejan una comprensión sobre las formas de desarrollar su práctica.
Sin embargo, dicha claridad no siempre logra convertirse en una implementación
apegada al programa. De manera particular, llevar a la práctica el respeto por los
procesos individuales resulta un reto para estas agentes educativas, ya que la es-
tructura de las etapas que se utilizaba en otros modelos les facilitaba tomar deci-
siones sobre las actividades que debían realizar. En cambio, ahora que no se apoya
la acción en las etapas sino más bien en procesos individuales, las educadoras en-
frentan diversas dificultades, por ejemplo, no tienen claridad sobre cómo medir,
reconocer y abordar el progreso de niñas y niños.
Es que antes sí venían así las capacidades que se iban a favorecer. Así lo
veía yo. Venían las capacidades y venía cómo centrar, qué tenías que lograr
en los niños a cierta edad, casi venía así y el de ahora viene nada más una
lista de aprendizajes clave y tan tan, se acabó. Ya cada una va a ver cómo
las va a trabajar, pero no vienen enfocadas a una edad (directora, CAI).
Capítulo 4 113
En las afirmaciones de las docentes de EII, respecto a su práctica, se observó, por
un lado, una orientación hacia aprendizajes memorísticos –por ejemplo, el cono-
cimiento de los colores o las formas geométricas–, y por otro, un énfasis impor-
tante en la incorporación de las culturas y tradiciones apoyado en las prácticas
socioculturales.
La presencia de MPC durante las sesiones facilita a las docentes una mayor interac-
ción con ellos e involucrarles de manera más directa en la atención de sus hijos. De
modo particular, en el desarrollo de las prácticas socioculturales, sobre todo enfo-
cadas en la conservación de la lengua.
Por otro lado, aunque las docentes señalaron una implementación que adapta
lo planeado a las respuestas de los pequeños, se percibe que las adecuaciones
representan para ellas ciertos retos. Al respecto, se identificó una comprensión
sobre el juego más orientada hacia la adquisición de ciertos conocimientos –y en
menor medida a otros aspectos relacionados con el desarrollo de habilidades–;
las decisiones de las docentes no siempre responden a los fines establecidos en
el modelo educativo. Por ejemplo, las docentes hicieron énfasis en el juego como
una herramienta para conocer las tradiciones de la comunidad.
Como se describió en apartados previos, en la EIC las sesiones se llevan a cabo bajo
una estructura de fases. Por lo tanto, cada sesión tiene un propósito diferente en el
análisis y la reflexión de las prácticas de crianza. La principal dificultad en la imple-
mentación de las cuatro fases es el ausentismo de MPC, lo cual complica la reflexión
de prácticas y el seguimiento a sus compromisos. Por lo que respecta a las fases
dos y tres, las promotoras reportan que, con frecuencia, las prácticas son similares, lo
cual representa dificultades para ellas a la hora de generar el diálogo; en el mismo
sentido, para algunas participantes es difícil hablar en público, por lo que las pro-
motoras deben hacer un esfuerzo adicional para generar un ambiente de confianza.
Finalmente, se identificó que la participación de niñas y niños en las sesiones, más

allá de los momentos de juego, genera complicaciones que han llevado a adecuar
aspectos del modelo. La Guía indica que en la mayor parte del tiempo de las sesio-
nes (dos periodos de treinta minutos cada uno) la promotora debe designar a algún
adulto para cuidar a los infantes en el juego libre, mientras ella se enfoca en MPC.
Sin embargo, en la mayoría de las descripciones se identificó que hay una mayor in-
teracción entre MPC y sus hijos. Las promotoras permiten o incluso planean estos
espacios dado que, con frecuencia, niñas y niños buscan e interrumpen la discusión
de sus MPC.

Evaluación
La evaluación se refiere a las actividades que las agentes educativas efectúan para
valorar los procesos de enseñanza y aprendizaje, los avances en los aprendizajes
y las prácticas de crianza que realizan educadoras, docentes y promotoras, con la
intención de hacer ajustes de acuerdo con los avances y resultados observados. Un
componente clave en este proceso es la observación de los cambios en el desarro-
llo de niñas y niños y sus aprendizajes, así como modificaciones en las prácticas de
crianza de MPC.
En Un Buen Comienzo, la evaluación se enfoca en los procesos –no en los aprendi-

zajes de niñas y niños– que realiza la docente: su interacción con los menores y la
pertinencia de la propuesta didáctica; por lo tanto, se define como un proceso de
autoevaluación (SEP, 2019). De esta manera, la atención, más que identificar que
niñas y niños cumplan con un estándar de desarrollo, está puesta en el proceso
que las educadoras siguen para propiciarlo. Para ello, se toman en cuenta las dificul-
tades enfrentadas (si los materiales y tiempos fueron adecuados) y la respuesta de
niñas y niños. Para lograr esto, el programa también plantea la necesidad de reali-
zar microevaluaciones de manera continua, con el objetivo de ajustar y responder
a los imprevistos y las nuevas necesidades. En este sentido, se plantea una reflexión
profunda y de autoconocimiento que posibilite proponer y mejorar las intervencio-
nes pedagógicas.
Según las educadoras, la evaluación de los procesos se basa en la observación de

niñas y niños, cuyo propósito es valorar sus respuestas a las actividades que reali-
zan e identificar sus necesidades para potencializar su desarrollo. Tal como lo in-
dica el programa, dicha observación la desarrollan durante todas las actividades
que comprende la planeación: diagnósticas, diseño, implementación y evaluación.
En virtud de que el modelo no contempla una forma única de registrar estas ob-
servaciones, las AE han implementado estrategias como listas de cotejo, anecdo-
tarios o diarios de campo. El siguiente testimonio de una educadora da cuenta de
este proceso.
A través de la observación tenemos que estar planeando desde materiales,

la propuesta que se les va a dar, la organización, el diseño y autoevaluar.
[…] Se escribe toda la observación que haces durante el transcurso de la
mañana para justificar la propuesta de trabajo que vas a hacer; ya no es aho-
ra de que yo maestra voy a favorecer esto porque yo quiero favorecerlo. No,
es: yo maestra voy a favorecer esto porque observé esto, esto y esto. […] Es
una planeación enfocada a las necesidades y lo que observamos con los
niños. […] Bueno, al observar a mis niños, observamos que muchos niños
Capítulo 4 115
sentían, bueno tenían esa necesidad de quitarse el miedo para caminar o
para trasladarse a través de plataformas elevadas. […] Entonces, empeza-
mos a observar que había muchos niños que, aunque ya tuvieran la marcha
o el caminar bien establecido, porque ya son lactantes III, […] vimos que
les daba mucho miedo lo que eran esos escaloncitos. Entonces, nosotros
dijimos: tenemos que planear algo que los ayude a tener la confianza para
ir subiendo escalones […]. Entonces, nosotros dijimos: es una necesidad.
[…] Yo planeo escenarios, planeo ambientes, pienso en necesidades, en los
niños, los observas, los conoces, los lees, dice la teoría que aprendes a leer
a los niños, entonces, dependiendo de eso tú vas viendo qué necesitan, qué
puedes hacer para que se potencialice, por ejemplo, para que logre sus ca-
pacidades. […] En todos esos escenarios que yo le comento, nosotras ob-
servamos: este niño puede, a este niño se le dificulta y hay que apoyarlo.
[…] Sí, mire, yo me baso mucho en listas de cotejo, listas de cotejo que ma-
nejamos mis tres compañeras. […] entonces realizábamos lista de cotejo
por decir, que hoy íbamos a realizar pasar por la tabla de equilibrio y luego
íbamos a poner los balancines […] entonces ya, dos estábamos con ellos
y una estaba registrando el nombre del niño y más o menos sí, sí puede,
si no puede, si se cae, si le da miedo, si quiere pasar muchas veces, si no lo
hicimos que pasara, si pasó solamente cuando estaba solito que no había
otros niños, cosas así, así llevamos el registro. […] Se va viendo lo que más
les interesa, si yo pensé en algo, lo idealicé, pero no funciona pues lo qui-
tas, pones otra cosa, o te enfocas en lo que de verdad les está interesando
(educadora, CAI).
Las educadoras de CAI señalaron que el proceso de evaluación se realiza diariamen-

te al finalizar la jornada; en ella participan las educadoras y asistentes, con la inten-
ción de ajustar sus acciones a las respuestas, necesidades e intereses observados
en los pequeños. Sin embargo, también mencionaron la dificultad de realizar una
observación significativa que dé cuenta de la evolución de sus habilidades en rela-
ción con los procesos que llevan a cabo.
Como realizar una evaluación formativa, ya ve que en preescolar y en otros

niveles se ve la evaluación formativa, pues, comprendo que no puedo ha-
cer una evaluación formativa, sino que contar con más elementos para
poder yo realizar una observación más real, una observación más signifi-
cativa de mis niños que me permita tener una evaluación real de los proce-
sos (educadora, CAI).
A diferencia de lo que sucede con etapas previas, las educadoras reflejaron me-
nos claridad respecto al proceso de evaluación. De hecho, en sus narraciones
–e incluso de las figuras de apoyo y acompañamiento– los procesos de evaluación

aparecen en mucho menor medida que la planeación. Esta falta de claridad se pue-
de asociar, en parte, al modelo mismo, dado que no explica o plantea ejemplos
concretos que ayuden a entender las características y procesos de la evaluación
en cada etapa.
A ello se suma que las agentes educativas, bajo el MAEI, realizaban una evaluación
asociada a pautas de desarrollo de niñas y niños, organizadas por áreas de conoci-
miento, mientras que actualmente deben realizar una evaluación de procesos que
sea significativa para mejorar la atención en los centros, lo que exige el entendi-
miento de un cambio profundo de su práctica.
Con el fin de informar a madres y padres sobre los avances de sus hijos, a nivel insti-
tucional se solicita a los centros que generen un reporte de evaluación. De acuerdo
con las AE, con ello se envía un mensaje contradictorio, pues, por un lado, el mo-
delo señala que niñas y niños no deben ser sometidos a estándares de desarrollo,
pero al mismo tiempo se les pide que comuniquen a los padres el progreso que han
tenido sus hijos.
Esta parte del Manual de Planeación, a lo mejor nos hace falta otro tipo de
explicación, porque, sí, todavía queremos dar esos reportes. Mira, y no so-
lamente nosotros, nuestras autoridades, hay que entregar un reporte de
evaluación, y entonces, tú dices: “Pero aquí dice que no lo entreguemos. En-
tonces, ¿lo entregamos o no lo entregamos?”, y entonces te dicen: “Y esto
tiene que ser integral, pero para hacer la evaluación hay que hacer una sepa-
ración, y dime qué pasa en lenguaje, y dime qué pasa en desarrollo psicomo-
triz, y dime qué pasa en alimentación”. Entonces, dices: “¿Es integral o no es
integral?” (supervisora, CAI).
Ante la falta de claridad, cada centro decide qué aspectos del proceso de desarrollo
debe reportar. Estas situaciones generan en las AE la sensación de que no están rea-
lizando una evaluación real o significativa de los procesos, por lo que señalaron la
necesidad de capacitación o materiales de apoyo que clarifiquen los medios y fines
de este tipo de evaluación, y que les permitan identificar la información que nece-
sitan comunicar, particularmente a los padres.
A diferencia del Programa Un Buen Comienzo, el Marco Curricular para la EII es-
tablece la evaluación y el registro de avances de niñas y niños. En la propuesta
curricular, la evaluación tiene 4 fines principales: reconocer el avance de los infan-
tes; informar a madres, padres y tutores a fin de que puedan apoyar su desarrollo;
ajustar las acciones educativas del docente; y detectar situaciones de riesgo físico,
social y psicológico en los educandos (SEP, 2012c).
Capítulo 4 117
Para las docentes entrevistadas, la evaluación es la parte final de una secuencia di-
dáctica, que se convierte en el insumo necesario para las futuras planeaciones. Para
establecer una valoración sobre el avance de niñas y niños, las docentes señalaron
que se contrastan tres aspectos: las pautas de desarrollo del Marco Curricular, los
objetivos de la secuencia didáctica, y los conocimientos, habilidades y actitudes de
los infantes al concluir dicha secuencia (¿participó?, ¿se integró?, ¿reconoció los
colores?, ¿identificó los nombres de los animales?). De acuerdo con su narración,
esta información permite identificar las necesidades en el desarrollo de niñas y ni-
ños; en algunos casos, han recurrido a las madres de familia para complementar la
información sobre dichas necesidades. En estas descripciones, como en la siguiente,
también se refleja claridad respecto a la importancia de la evaluación.
Hago una evaluación. Hago una pequeña tablita en donde pongo los nom-
bres de los niños que asistieron ese día a la escuela, y pongo ahí, por ejemplo,
hoy trabajé lo que le platiqué, ¿identificó los colores?, y le pongo qué colores
identificó el niño; ¿realizó la actividad?, le pongo si la realizó o no, y luego
también le pongo: ¿participó?, ¿se integró?; porque hay niños o niñas que no
participan, no se integran. Así, por medio de una tablita es como yo los eva-
luó. También lo escribo en el diario de campo, qué niño trabajó, qué niño no
quiso trabajar, probablemente por qué no quiso trabajar […]. Lo hago indi-
vidual y después ya lo comparto con las otras compañeras cuando ellas me
preguntan sobre cómo evalúo. Es que digo, en una planeación siempre debe
de haber una evaluación, porque si no, cómo te vas a dar cuenta si tuvieron
avance los niños, o en qué te topaste, en qué te quedaste estancado, en qué
se quedó estancado el niño, por qué el niño no avanzó. Ahí hay que ponerse a
investigar más o a hacer otra actividad o repito la actividad, a ver cómo me
sale, hay tantas cosas, le digo yo; así yo trabajo, no sé si estará bien, pero es
mi forma de llevar a cabo las actividades (docente, EII).
Sin embargo, las docentes también mencionaron que no es claro cómo debe eva-
luarse; cada docente establece sus estrategias sobre los aspectos a evaluar, así co-
mo los instrumentos para hacerlo (listas de cotejo, diarios de campo, reportes). En
concordancia con estas afirmaciones, algunas supervisoras señalaron que las do-
centes no tienen claro cómo utilizar las pautas de desarrollo y las manifestaciones
de aprendizaje para llevar el registro de las evaluaciones. Al respecto, se destaca
que las docentes reportaron no contar con todos los fascículos, uno de los cuales
se enfoca en la evaluación (SEP, 2014).
En EIC, la evaluación se plantea en la fase cuatro: valoración y toma de decisiones

de la práctica de crianza, y se enfoca en el proceso, así como en los cambios en las
prácticas de crianza. Ésta consiste en…

realizar un recuento de lo abordado, promover un espacio donde, a manera
de cierre, las familias comenten si las expectativas que tenían al inicio del
ciclo operativo se cumplieron, se superaron o no fue lo que esperaban. Por
otra parte, también se pretende que compartan qué cambió en ellos con
respecto a otros miembros de su familia y en su relación con las niñas y los
niños que cuidan, a partir de su asistencia a las sesiones de Educación Inicial
(Conafe, 2019: 58).
Las promotoras señalaron que, en principio, realizan un registro sobre las prácticas
de crianza, durante el ciclo operativo, y dan seguimiento a las necesidades de
las madres. En estos registros recuperan información sobre el origen de las prácti-
cas de crianza y su motivación, las dudas que surgen de las sesiones o necesidades
de más información, los compromisos que realizan las madres y las reflexiones que
resultan de las discusiones.
Al final del ciclo operativo, las promotoras indicaron que contemplan una sesión
de evaluación, tal como lo establece la Guía, en la cual se valoran los conoci-
mientos adquiridos por MPC, así como los cambios que han experimentado en
sus prácticas de crianza. Sin embargo, las supervisoras señalaron el registro de
compromisos y observaciones como un desafío para las promotoras, ya que no
están acostumbradas a elaborar narrativas sobre estos aspectos.
4.4 Cómo se configuran las decisiones en

¿
la apropiación de la política curricular
de las y los agentes educativos?
A lo largo del capítulo se han expuesto los factores que enmarcan las interpretacio-
nes de las agentes educativas de educación inicial, así como las características de
las prácticas que desarrollan. A partir de su análisis, se han identificado elementos
del currículo prescrito que han adaptado, modificado o quizá rechazado, así como
las formas de apropiarse de éste.
Se argumenta que la configuración de los factores que han influido en las formas de
apropiarse del currículo prescrito difiere entre las agentes educativas; sus creen-
cias, experiencias y formación son todas importantes. Sin embargo, se identificó
que las estructuras organizacionales y el apoyo que se les brinda para comprender e
implementar el modelo educativo han tenido un peso clave en todos los casos.
Éstas han desempeñado un papel importante en la adaptación de los modelos edu-
cativos, a través de la orientación constante y continua, en la generación de nuevos
entendimientos y la modificación de creencias y rutinas instaladas. Sin embargo, este
papel está condicionado por las características de las estructuras organizacionales.
Capítulo 4 119
De estas respuestas y su articulación con los elementos del proceso de construcción
de sentido, se da cuenta a continuación.
4.4.1 Apropiación de la política ante los marcos propios
El primer conjunto de factores analizados con relación al proceso de construcción

de sentido se refiere a los marcos propios del agente implementador. Al respecto,
el marco cognitivo de construcción de sentido propone que las personas asimilan
nuevas experiencias e información a partir de sus estructuras cognitivas existen-
tes, conformadas por elementos como los conocimientos, las creencias y experiencias.
Se argumenta que las rutinas –creadas a partir de estas concepciones, creencias y
prácticas– dificultan el cambio cuando los mensajes de la política difieren de lo que
las agentes saben hacer o conocen, especialmente cuando los mensajes no son cla-
ros sobre cómo realizar el cambio.
En el caso de la apropiación de la política curricular de educación inicial, se en-

contró que los conocimientos, las creencias y experiencias sobre niñez y educa-
ción inicial de las agentes educativas participantes estaban permeados, en cierta
medida, por los planteamientos del currículo prescrito, posiblemente dado que la
introducción de los modelos educativos no fue un hecho reciente. Las concepcio-
nes de las educadoras de CAI reflejaron una comprensión más completa sobre las
formas en que aprenden niñas y niños, los diferentes tipos de aprendizaje que en
ellos ocurren y los procesos involucrados. Las docentes y promotoras de EII y EIC
reflejaron un conocimiento menos extenso y profundo sobre estos conceptos. Se
identifica, por un lado, que lo anterior coincide, en parte, con los énfasis hechos
y los desarrollos ausentes en los documentos curriculares de ambos tipos de ser-
vicio. Por otro lado, se asocian ciertas creencias, como la idea de preparar a niñas
y niños para la educación preescolar, con la formación inicial en educación prees-
colar de las docentes.
De la mano de nociones más amplias sobre el desarrollo del niño, las interpretacio-
nes de las educadoras de los CAI acerca de los modelos educativos –sus sustentos
teóricos y conceptuales y sus orientaciones para el desarrollo de la práctica– re-
flejan también un nivel de comprensión importante y la apropiación de la mayoría
de sus planteamientos. Por ejemplo, en modelos previos, el desarrollo de la niñez
de cero a seis años se veía como una sucesión de etapas por las que todo infan-
te debía transitar en el mismo momento. El desarrollo del niño como un proceso
individual y no siempre lineal, planteado en el Programa Un Buen Comienzo, fue
reconocido por las educadoras como un cambio relevante y, en concordancia, des-
cribieron una atención diferenciada a niñas y niños.

Sin embargo, la apropiación de los conceptos y nuevos enfoques no siempre se con-
cretó en la práctica, en buena medida por las limitaciones impuestas por el contex-
to. En el caso anterior, por ejemplo, la atención diferenciada fue descrita como un
reto por algunas educadoras y, sobre todo, por supervisoras, quienes reconocieron
las dificultades de responder a necesidades individuales, pues exige un seguimiento
puntual a cada niña o niño, una organización menos estandarizada de las activida-
des de la sala y la realización de distintas actividades de manera simultánea.
Por lo tanto, las educadoras se apropian de algunos elementos del programa,

adaptándolos a su realidad. En otros casos, el salto a la práctica no ocurre debido a
creencias y comportamientos valorados desde una perspectiva adultocéntrica. Sig-
nificados compartidos sobre aspectos como el orden, la limpieza o la dirección de
las actividades con niñas y niños muestran que hay una manera correcta de diseñar
ambientes de aprendizaje y planear actividades.
En cambio, se sugiere que una menor comprensión de los conceptos asociados a la

educación inicial en las promotoras y docentes ha significado una apropiación limi-
tada de los componentes de los modelos educativos. Por ejemplo, aunque el juego
se describe como una herramienta para desarrollar habilidades y generar aprendi-
zajes, las AE de EII manifestaron una intención de controlarlo y dirigirlo como una
actividad planeada y organizada, en oposición al juego libre que se promueve en
los modelos.
En este caso, al no contar con oportunidades para interactuar con los mensajes de
política y los conceptos que los sustentan, que apoyen el entendimiento de estas
nuevas definiciones, los conocimientos y entendimientos previos han prevalecido
y los entendimientos sobre los nuevos conceptos se perciben como superficiales
(Spillane et al., 2002). Por consiguiente, en la práctica, las agentes educativas han
modificado o ignorado elementos o cambios en el modelo.
Por otro lado, las docentes de EII también destacaron una atención que integra las
tradiciones y costumbres de la comunidad –componente del modelo– como una
preocupación preponderante y, en cambio, hicieron poca referencia a una atención
que promueva aprendizajes y el desarrollo de niñas y niños. Han adoptado el pri-
mer componente, mientras que el segundo ha sido adaptado, o incorporado, pero
de manera superficial.
Aunque las promotoras, por su parte, mostraron una visión más acotada sobre
el papel de la educación inicial y de MPC en el desarrollo de niñas y niños, tam-
bién se encontró en sus reflexiones el reconocimiento de los cambios que han
logrado en sus propias prácticas de crianza, así como de la necesidad de cambiar
otras. En este caso, la política ha incidido en la modificación de las estructuras
Capítulo 4 121
cognitivas –creencias sobre las prácticas de crianza–. En lo anterior, se percibe
una respuesta de aceptación de algunos elementos del currículo prescrito y la
adaptación paulatina a partir de la interacción continua con los mensajes de po-
lítica, aunque las oportunidades de acceder a ellos son espaciadas.
En estas formas de apropiarse del programa y los modelos educativos, la formación

inicial de docentes y educadoras en educación preescolar parece tener implicacio-
nes relevantes, aunque no del todo a favor de la adopción. Si bien esta formación
ha proporcionado a las AE conocimientos sobre la docencia y la niñez, el enfoque
en niñas y niños de tres a seis años ha influido directamente en sus prácticas, a lo
que se suma la propia experiencia docente en este nivel educativo. De esta manera,
la formación en educación preescolar, cuando no existe una orientación o mensa-
jes de política adecuados, se ha traducido en acciones que no corresponden a las
etapas de desarrollo de cero a tres años y que difieren de manera importante con
el programa y el modelo educativo.
En el proceso de evaluación, por ejemplo, en educación inicial se busca que las fi-
guras educativas hagan una reflexión sobre sus propias acciones, mientras que en
educación preescolar existe una evaluación sobre el desarrollo y avance de niñas y
niños en diferentes rubros. Entender e implementar la evaluación en este segundo
sentido es uno de los retos identificados.
El arraigo de rutinas de las docentes, promotoras y educadoras, quienes han ejer-

cido en estas funciones entre uno y hasta por más de veinte años, generó ciertas
resistencias a la adopción del modelo educativo, aunque no han persistido. Tal es el
caso de las educadoras del CAI, quienes tuvieron que ir de una organización de se-
siones enteramente estructurada –con horarios específicos en los que niñas y niños
debían llevar a cabo diversas actividades como comer o ir al baño– a una organización
enfocada en respetar los procesos individuales y, por tanto, flexible y diversa.
En la EIC, por otra parte, con la publicación de la Guía Acompañando la Crianza en

2019 se dio un cambio sustantivo en la manera de conducir las sesiones, pasando de
un esquema de sesiones con intervención directa en niñas y niños, a uno centrado
en la reflexión de MPC. Este cambio demandó no sólo nuevas rutinas, sino también
habilidades diferentes en las promotoras. En este caso, la ausencia de estas habili-
dades, aunada al desconocimiento sobre la importancia de las prácticas de crianza,
así como la demanda de MPC de que sus hijas e hijos continuaran recibiendo la
atención, ocasionó resistencias que al parecer han ido cediendo ante el monitoreo
a la adopción de estos cambios por parte de la supervisión.
Por último, cabe destacar el compromiso de docentes, promotoras y educadoras con

niñas y niños, y la comunidad, particularmente en EIC y EII y el papel que desempeñan.

Todas confían en sus habilidades para trabajar con los infantes, pero también reco-
nocen la necesidad de contar con una preparación adecuada, lo que supone cierta
disposición para comprender mejor los planteamientos de los modelos y desarrollar
una mejor práctica. No obstante, también se identificaron aspectos que menos-
caban este compromiso con su papel como agente de educación inicial, particu-
larmente el escaso apoyo que reciben docentes de EII para desarrollar su práctica.
4.4.2 Apropiación de la política ante los

mensajes de la política curricular
El segundo elemento que se analiza en el marco cognitivo de construcción de sen-

tido son los mensajes de política que reciben las AE, a través de los textos que de-
finen las bases, componentes y procesos para la atención educativa: el programa y
los modelos educativos.
Aunque con frecuencia estos mensajes son mediados por otras figuras, constituyen
elementos de apoyo relevantes para las AE en la comprensión y el desarrollo de su
práctica. No ha sido objeto de este estudio evaluar los modelos educativos en sí,
sin embargo, se da cuenta de ellos desde la perspectiva de las AE y, a partir de ello,
de la medida en la que dichos textos pueden estar facilitando o dificultando que los
modelos sean adoptados.
Si bien las AE mencionaron que los modelos son claros y útiles para llevar a cabo
su práctica, sus descripciones dieron cuenta de varias de sus limitaciones. Para las
educadoras, el desarrollo de los fundamentos teóricos y conceptuales del Programa
Un Buen Comienzo ayudaron a fortalecer y profundizar sus conocimientos. Sin em-
bargo, algunas de ellas también expresaron la falta de información en el texto para
entender cómo llevar a la práctica sus planteamientos, por ejemplo, el sostenimien-
to afectivo y la crianza compartida.
En contraste, para las promotoras, la publicación de la Guía Acompañando la

Crianza es un documento que brinda orientaciones más concretas que el Mo-
delo de Educación Inicial del Conafe, pero adolece de elementos teóricos que
robustezcan la práctica, como la aplicación del enfoque de derechos. Asimismo,
señalaron desconocer el sentido de algunos de los instrumentos utilizados para
guiar su práctica; por ejemplo, el propósito de las fichas para recolectar la infor-
mación sobre las prácticas de crianza de MPC, y cómo deben ser implementadas.
Las docentes de EII, por su parte, manifestaron tener retos mayores. El Marco
Curricular, a pesar de buscar la pertinencia cultural, no proporciona las bases
conceptuales para un mejor entendimiento de su trabajo con niñas y niños de estas
Capítulo 4 123
edades. No obstante, el reto principal parece estar asociado a la tarea de las do-
centes de compaginar el Programa Un Buen Comienzo y el Marco Curricular, con
enfoques y metodologías distintas.
Aunque no se cuenta con evidencia suficiente para determinar si, en efecto, las AE
llevan los elementos de los modelos a la práctica, dichas percepciones y testimonios
apuntan a una definición de los mensajes de política que resultan en el entendi-
miento parcial, limitado y superficial no sólo de la política, sino también de la labor
del agente educativo de educación inicial, en algunos aspectos más que en otros y,
en mayor medida, en la EII y EIC. De esta manera, es probable que las AE modifiquen
o adopten de manera superficial (o simbólica) al menos algunos componentes del
programa y los modelos educativos.
Por último, en esta falta de reconocimiento y apropiación de la política curricular por

parte de las AE se refleja un diseño poco participativo. En este sentido, Spillane
et al. (2002) señalan que la naturaleza de arriba abajo en la definición de una polí-
tica pública implica que ciertas ideas que, desde la perspectiva de los diseñadores
pueden parecer más familiares de lo que realmente son, terminan adquiriendo otros
sentidos o siendo ignoradas por los agentes implementadores.
4.4.3 Apropiación de la política ante las situaciones del contexto
Entendiendo la construcción de sentido como un proceso de cognición situada,

Spillane et al., señalan que la tercera dimensión analizada está relacionada con el
contexto en el que las AE implementan la política. El contexto, de acuerdo con
estos autores, no sólo se trata de un telón de fondo donde el agente implementador
construye sentido, sino de un elemento constitutivo de dicho proceso. Éste tiene
particular relevancia en el análisis de la construcción de sentidos como un proce-
so colectivo, pues los intercambios sobre las interpretaciones traen a la superficie
percepciones y perspectivas diversas; así, las interacciones que se generan en es-
tos contextos median los entendimientos y las formas de apropiarse de la política
(Spillane et al., 2002).
Aun cuando en este estudio no se analizaron las interacciones de los actores, sí se

indagó sobre las oportunidades de colaboración e intercambio (de experiencias,
dudas, propuestas) que tuvieron, con la intención de conocer los saberes, entendi-
mientos o énfasis compartidos en ellos y lo que éstos han aportado a la construc-
ción de nuevos sentidos sobre la política. Se sabe que estas oportunidades están
determinadas principalmente por los marcos institucionales, los cuales definen las
estructuras organizacionales y el tipo de interacciones que ocurren entre éstas.

En este análisis se consideraron el apoyo y acompañamiento y las oportunidades
de formación y colaboración a las que tienen acceso las y los agentes educativos a
través de las estructuras organizacionales. Se concluye que la influencia de estos
componentes en la interpretación y apropiación de la política curricular fue clave
para las educadoras, promotoras y docentes; sin embargo, las propias característi-
cas de estas estructuras, sus funciones y capacidades determinaron el grado y sen-
tido de esta influencia.
Para las educadoras, las estructuras fortalecidas de apoyo y acompañamiento

–de coordinación pedagógica, dirección y supervisión–, así como las oportuni-
dades de colaboración entre pares que brinda la estructura organizacional del
CAI, fortalecieron las interpretaciones de los mensajes de política, la generación
de significados compartidos, y el entendimiento respecto a las formas de llevar
el programa a la práctica.
Ambos componentes contribuyeron a la reestructuración de conocimientos, modi-

ficación de creencias y redefinición de prácticas arraigadas en una formación inicial
y experiencia práctica en educación preescolar. Además, han permitido en estos
casos, a través de la discusión de los fundamentos teóricos y la retroalimentación y
reflexión sobre los retos de implementación del programa, resolver algunas de las
dudas generadas por los vacíos identificados en el mismo, facilitando con ello su
adopción o adaptación.
Se considera que las interacciones generadas en el marco de la supervisión y las

acciones de formación en EIC también han incidido en las interpretaciones de las
promotoras; aunque su influencia se centra en el entendimiento del modelo en
un sentido práctico, énfasis que también se identifica en el modelo educativo. Las
supervisoras de EIC respondían, en gran medida, a la preocupación de las promo-
toras por cumplir con los requisitos del proceso, poniendo especial énfasis en la
planeación y el desarrollo de las sesiones. Sin embargo, ponían poca atención a los
elementos conceptuales y teóricos que sustentan la importancia y la naturaleza
de las acciones, y la orientación sobre las prácticas de crianza. Las promotoras,
por lo tanto, adaptaron los aspectos prácticos del modelo, aunque para ello re-
currieron constantemente a ejemplos concretos de otras fuentes, que no están
siempre disponibles.
Por otro lado, el contexto de implementación y las respuestas y expectativas de

MPC respecto a los servicios también han motivado respuestas de adaptación del
modelo en las promotoras, particularmente, recién introducido el enfoque en las
prácticas de crianza. Para interesar a MPC en asistir a los servicios, las promotoras
han tenido que realizar acciones paralelas a las establecidas por el modelo.
Capítulo 4 125
En EII, se encontró que las oportunidades de interactuar con los mensajes de política
y construir entendimientos compartidos brindadas a través de la supervisión están
limitadas por las condiciones de la EII: una estructura que brinda atención tanto a
preescolar como a inicial –incluso en los consejos técnicos– y el número excesivo
de centros por atender.
Por otro lado, el trabajo colaborativo entre docentes de EII, al igual que para las pro-
motoras de EIC, está restringido por la dispersión de los servicios. Por último, la forma-
ción continua ha representado para las AE pocas oportunidades de interactuar con el
Programa Un Buen Comienzo y el Marco Curricular para la EII e intercambiar entendi-
mientos y experiencias de su puesta en práctica. Aunque la incorporación de Un Buen
Comienzo a los servicios de EII ha abierto espacios de formación dirigidos a las AE de
EII, el acceso limitado implica la continuación de formatos de formación en cascada.
Las docentes, por lo tanto, han contado con pocos elementos para fortalecer su com-
prensión y apropiación de los modelos.

Conclusiones
y recomendaciones
La apropiación –o implementación– de la política curricular de educación inicial ha

sido un tema poco estudiado en México. Sin embargo, su relevancia es clave, ya que
determina las oportunidades de aprendizaje y desarrollo de quienes asisten a estos
servicios. El presente estudio da cuenta de cómo las figuras educativas se apro-
pian de los modelos educativos, y el papel que tienen sus creencias y experiencias
en este proceso, así como la influencia del contexto institucional. Sus hallazgos no
son generalizables; más bien permiten profundizar en el proceso y contribuir a la
comprensión de las prácticas de las y los agentes educativos.
Las conclusiones del estudio se presentan en dos partes. En la primera se realiza

un balance respecto a las condiciones en que operan los servicios de educación
inicial, objeto de este estudio, en las tres entidades federativas incluidas en el aná-
lisis. La discusión aporta algunas reflexiones y recomendaciones de política, que
buscan mejorar las condiciones en que se desarrollan los procesos de apropiación
de la política curricular de las figuras educativas. La segunda parte expone una
síntesis y reflexiones finales sobre la apropiación de la política curricular de las y
los agentes educativos en educación inicial. Derivado de los hallazgos y las con-
clusiones del estudio, el último apartado presenta recomendaciones de política
orientadas a apoyar a las figuras en su apropiación de la política y en el desarrollo
de su práctica.
Condiciones institucionales que enmarcan las prácticas educativas
En general, las características y condiciones para la operación de los servicios

de EII, EIC y CAI reflejan un panorama similar en las tres entidades federativas.
Las definiciones realizadas a escala nacional respecto a asuntos como el finan-
ciamiento, la población objetivo y las condiciones de las y los agentes educativos
de educación inicial han sido determinantes en su operación y desarrollo. Algu-
nas han limitado tanto los avances en el acceso como la provisión de una buena
y equitativa educación inicial, particularmente en los servicios de EII y EIC. Por
otro lado, a nivel local se identificaron pocas acciones orientadas a fortalecer y
apoyar las condiciones de los servicios y el trabajo de quienes brindan la atención a
niñas, niños y MPC.
127
Resalta, en particular, la desatención de los servicios de EII y EIC. Aunque están di-
rigidos a familias en zonas rurales o marginadas, generalmente en situaciones de
mayor vulnerabilidad, los programas que los sostienen hacen poco por asegurar
una asignación apropiada y suficiente de recursos, incluso para cubrir necesidades
básicas. Así, la infraestructura y los espacios de EII y EIC presentan grandes caren-
cias. Por ejemplo, además de no ser propicios para el juego y el movimiento libre y
seguro de niñas y niños, en muchos casos carecen de servicios básicos y condiciones
mínimas para brindar la atención.
Por otro lado, la integralidad que exige la atención a menores de tres años pone de re-
lieve la falta de coordinación interinstitucional e intersectorial en la toma de decisio-
nes y operación de estos servicios. Al respecto, especialistas señalan la necesidad de
que las instituciones responsables de brindar educación inicial se articulen y apoyen
entre sí con base en sus fortalezas. Dadas las debilidades señaladas por los actores, se
puede decir que esta ausencia de trabajo colaborativo, a partir de objetivos comunes
en torno al cumplimiento del derecho a la educación inicial de niñas y niños, limita
la mejora de la educación inicial e incrementa las desigualdades en la atención entre
los distintos tipos de servicios.
Asimismo, se destaca la falta de atención a los perfiles y necesidades de las y los

agentes educativos de los tres tipos de servicio, en especial de las docentes y pro-
motoras de EII y EIC. Con la reciente incorporación de docentes de EII y educadoras
del CAI al Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros se espera fortalecer
el cuerpo docente, sin embargo, todavía existen retos para lograrlo. En principio,
aunque la oferta de programas en las instituciones de educación superior que for-
man docentes en este nivel educativo ha ido en aumento en los últimos años, no
todas las entidades federativas cuentan con ella.
En el caso de las promotoras de EIC, si bien sus vínculos y conocimiento de las comu-
nidades en las que trabajan son una gran fortaleza, no se ha invertido en compensar
su corta preparación o retribuir de manera justa el trabajo que realizan. Aunado a
un tipo de contratación que les niega derechos laborales, lo anterior contribuye
a la precarización del trabajo de las mujeres en comunidades rurales.
A partir de las condiciones y características de la operación de los servicios de

educación inicial, se señalan cuatro áreas de atención consideradas clave en la
definición de una política y programas de educación inicial. La primera de ellas
parte del criterio de equidad en la educación establecido en la Constitución y
la consecuente necesidad de invertir mayores esfuerzos y recursos en estu-
diantes, familias y contextos en mayores desventajas, tanto educativas como
socioeconómicas. En este sentido, se hace hincapié en la necesidad de revertir
la tendencia actual en la definición de los programas de educación inicial, que

procuran menos para los que menos tienen, reflejada en las grandes carencias
en la EII y la EIC.
Lo anterior implica asegurar una distribución de recursos que priorice a las pobla-
ciones en zonas rurales, marginadas o en situación de pobreza. La relevancia de es-
te cambio se refuerza dados los efectos mayores de la educación inicial en niñas y
niños en familias cuyas condiciones son de desventaja y la posibilidad de que dicha
inversión revierta esta situación en el presente y el futuro. Así, en tanto no sea clara
la intención de lograr una educación buena y equitativa en la política de educación
inicial y, especialmente en la asignación de los presupuestos, el Estado estará lejos
de abonar a la reducción de las desigualdades sociales.
En segundo lugar, se señala la necesidad de impulsar programas y acciones específi-

camente dirigidos a la educación inicial. Si bien la EI forma parte de la educación bá-
sica, los retos que se enfrentan para hacerla llegar a todos los menores bajo criterios
de una buena educación son particulares y considerables. Por ello, se propone definir
estrategias, programas y acciones, en el marco de un plan de mediano y largo plazo,
para avanzar en el cumplimiento del derecho a una buena educación, con justicia
social y equidad, exclusivamente dirigidos a este nivel educativo, definidos a partir
de sus especificidades, condiciones y necesidades.
Una tercera área de atención se refiere a la coordinación entre instituciones y sec-

tores que proporcionan servicios educativos a la primera infancia y en particular de
cero a tres años. Lo anterior implica la definición de objetivos, principios, criterios y
normas comunes que todas las instituciones deben seguir. En este sentido, se iden-
tifica un potencial importante en la puesta en marcha de la Estrategia Nacional de
Atención a la Primera Infancia,46 particularmente a través del Grupo de Implemen-
tación Territorial (SIPINNA, 2021).
Por último, se identifica una falta de interés y conocimiento sobre la importancia

de la educación inicial que, en general, existe entre figuras educativas de otros ni-
veles, madres y padres de familia y la sociedad. Generar conciencia del derecho a
la educación inicial y del papel fundamental que tiene en el desarrollo de niñas y
niños es una condición necesaria para que gobierno, familias y sociedad avancen
hacia su universalización.
46 Se trata de un mecanismo de vinculación entre agencias gubernamentales y organizaciones de

la sociedad civil operado por el Sistema Nacional de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes
(SIPINNA). El objetivo de la estrategia es garantizar el desarrollo integral de niñas y niños
menores de seis años, facilitando el disfrute de derechos fundamentales, como educación,
salud, protección, desarrollo integral, entre otros. Mayor información disponible en:
<https://www.gob.mx/sipinna/documentos/estrategia-nacional-de-atencion-a-la-
primera-infancia-enapi>.

Como se ha mencionado a lo largo del documento, gracias a la modificación legis-
lativa de 2019, se incorporó la educación inicial a la educación obligatoria, por lo
que se espera que se incluya en las prioridades educativas del gobierno federal y
los gobiernos estatales. Asimismo, se espera que las decisiones de política en torno
a la educación inicial favorezcan una mayor inversión de recursos, lo que permitiría
avanzar hacia la mejora y ampliación del acceso.
Apropiación de la política curricular de las y los agentes educativos
El análisis de las formas en que las figuras de educación inicial se apropian de la po-
lítica curricular, dentro de un marco cognitivo de construcción de sentido, permitió
identificar y comprender qué elementos la configuran y la manera en que pueden
estar influyendo en sus prácticas.
Se encontró que tanto factores individuales, o marcos propios, como del contex-
to institucional tienen un papel preponderante en cómo los docentes interpretan
y comprenden la política, los elementos que toman de ella y su puesta en práctica.
Si bien no fue posible observar a las figuras educativas, es posible apreciar en sus
narrativas interpretaciones que reflejan estos elementos. Pero también es posible
constatar la agencia de estas figuras en los procesos de apropiación –o implementa-
ción– de la política, pues deciden sobre sus acciones, y actúan sobre la base de sus
motivaciones y en respuesta al contexto específico en el que se inscribe su actuación.
Los hallazgos no sólo sugieren que, efectivamente, las creencias, las experiencias
formativas y laborales, las estructuras organizacionales, el contexto escolar y los
mismos textos de la política tienen un papel relevante en las interpretaciones y
decisiones de las docentes; también muestran cómo tales elementos se han confi-
gurado en estos casos y cuáles son los resultados en términos de apropiación de-
rivados de dicha configuración.
De este análisis, se puede concluir, por ejemplo, que la falta de formación inicial o
una formación inicial en un área distinta a la de educación inicial puede ser compen-
sada por oportunidades que fortalezcan los conocimientos y las habilidades para
implementar el modelo durante el ejercicio docente, específicamente, a través del
apoyo y acompañamiento y de la colaboración entre pares.
Por otro lado, una formación inicial que proporciona conocimientos base para la
atención a la niñez, como la educación preescolar –marcos cognitivos acordes a los
fines y planteamientos para la educación inicial–, no necesariamente se traduce en
una mejor práctica o una que esté más alineada a los planteamientos de la política,
cuando las condiciones institucionales para apoyar esta práctica y, particularmen-
te, la comprensión del modelo, no existen o son débiles.

Asimismo, los conocimientos previos, las creencias y las experiencias son aspec-
tos que pueden influir en la comprensión –con énfasis y niveles de profundidad
diferenciados– que las figuras tienen de la política y, directamente o a través de es-
te entendimiento, en las acciones que deciden llevar a cabo. Un acompañamiento
débil puede reforzar interpretaciones erradas, mientras que oportunidades forta-
lecidas para comprender la política y cómo llevarla a la práctica pueden incidir en
las percepciones y creencias y, con ello, en la práctica.
De lo anterior, se resalta la importancia de las estructuras de apoyo y acompaña-

miento a las AE –incluidas las oportunidades de colaboración–, pero también de
que dichas estructuras sean fortalecidas y, sobre todo, definidas a partir del cono-
cimiento de sus características, experiencias, creencias y necesidades, y contexto
de implementación en que operan las AE.
El análisis también permitió reconocer el papel del contexto material en la inter-

pretación y apropiación de la política. Los espacios, las condiciones físicas y la dis-
ponibilidad de materiales para el desarrollo de acciones propuestas por el modelo
educativo posibilitan la implementación de ciertos aspectos, mientras que limi-
tan otros. Con ello, promueven u ocultan elementos en la interpretación y puesta
en práctica de la política curricular.
La inclusión de tres tipos de servicio con condiciones y marcos curriculares distintos

no sólo permitió identificar aspectos pertinentes para cada caso, sino que enrique-
ció el análisis al incluir contextos sociales, marcos cognitivos y experiencias diver-
sas. Al respecto, se considera que las reflexiones aquí expuestas contribuyen a la
discusión sobre los elementos del sistema educativo que pueden apoyar a las y los
agentes educativos en estos servicios, dadas sus características, en su apropiación
de la política curricular y, por ende, en el desarrollo de su práctica.
Por último, el estudio destaca la relevancia del análisis de los procesos de implemen-
tación en la evaluación de las políticas, su diseño y su efectividad. Se identificaron
aspectos que, independientemente de la solidez de las prescripciones contenidas
en ellas, dificultan una buena redefinición de las mismas por parte de quienes las lle-
van a la práctica. También se reconocieron elementos en la política que parecen no
funcionar, en algunos casos porque su definición no es adecuada y en otros porque el
contexto de implementación no permite su ejecución. Como sea, la atención a estos
elementos es necesaria para que las políticas tengan los resultados que se esperan
de ellas. Así, se confía en que los hallazgos en relación con aquello que limita los pro-
cesos de apropiación abonen al fortalecimiento de las políticas de educación inicial.

Recomendaciones de política
Derivado de los hallazgos de este estudio, se presenta a continuación un conjun-

to de recomendaciones que parten del reconocimiento de la importancia de los
saberes, las creencias y las experiencias de las y los agentes educativos, así como
del contexto institucional que enmarca los procesos de apropiación de la política
curricular. Las recomendaciones se organizan en tres grupos; los primeros dos pre-
tenden incidir en los elementos que influyen en la apropiación de la política; tales
recomendaciones apuntan a una aceptación y adaptación pertinente de la política
curricular por parte de las y los agentes educativos, basada en el conocimiento y la
comprensión plena de la misma, la identificación de sus creencias y el soporte ins-
titucional requerido. El último grupo de recomendaciones surge de los retos más
amplios para el cumplimiento del derecho a la educación inicial, y se relacionan con
la participación de la sociedad.
Recomendaciones para fortalecer la práctica de las agentes educativas
El primer grupo de recomendaciones está relacionado con el fortalecimiento de las

capacidades de las y los AE para poner en acción el modelo educativo. Lo anterior,
implica impulsar acciones para mejorar los conocimientos, las interpretaciones y la
apropiación del mismo por parte de estas figuras.
1. Fortalecer las estrategias y acciones para la formación de las figuras educativas a lo

largo de la trayectoria profesional. De manera más puntual, se sugiere lo siguiente:
1.1 Formación inicial.
Ampliar y fortalecer la oferta de formación inicial de docentes en educación

inicial. La formación inicial de las y los docentes es clave para que desarrollen
un conocimiento profundo sobre los conceptos y las teorías base para ejercer
la docencia, en este caso en particular, en la primera infancia. La participación
en estos programas contribuye a modificar creencias erróneas y fortalecer las
capacidades para implementar prácticas acordes con los marcos teóricos pro-
puestos (Cassidy et al., 1995; Timperley y Alton-Lee, 2008). Por ello, se sugiere
que dichos programas pongan énfasis en contenidos fundamentales, como el
desarrollo y aprendizaje en la niñez, y que incorporen mecanismos que bus-
quen generar cambios en las creencias epistemológicas de las y los docentes. Se
hace hincapié en la necesidad de definir o fortalecer estos programas de forma-
ción inicial a partir de una definición conjunta y participativa sobre la educación
inicial y la docencia en este nivel educativo.

Se considera necesario que los programas se enriquezcan de manera con-
tinua a través del acercamiento a la educación inicial. También se resalta la
importancia de que los aprendizajes sean dirigidos a todas las AE, independien-
temente del tipo de servicio en el que laboren, pues toda la población infantil
tiene derecho a recibir una buena educación.
Además, se propone realizar esfuerzos que incluyan a las instituciones de

educación superior para crear programas de formación inicial dirigidos a este
nivel educativo.
En el caso de la EIC, es de notar que en este caso las promotoras habían per-
manecido en los servicios durante años, por lo cual se sugiere que se considere
brindar oportunidades de formación previa a su incorporación a los servicios
integrales, más profundas y de mayor duración; lo anterior no sólo propiciaría
que cuenten con una formación más sólida, sino, además, que asuman un ma-
yor compromiso con su tarea.
1.2 Formación continua.
Establecer un programa de formación continua que considere acciones de

formación (remota y presencial) para todas las figuras, particularmente
de los servicios de EIC y EII. Además de las habilidades y actitudes para la
práctica docente en este nivel educativo, el programa deberá fortalecer los
conocimientos sobre los fundamentos teóricos y conceptuales de la edu-
cación inicial. En tales procesos será indispensable la identificación, mo-
vilización, integración y transformación de los saberes que las figuras han
adquirido a través de la experiencia.
Se sugiere aprovechar las tecnologías de la comunicación, combinadas con

estrategias locales, para llegar de manera directa a las docentes y evitar el
formato en cascada. Estos procesos de capacitación pueden fortalecerse me-
diante acuerdos de colaboración y cooperación con otras instituciones públi-
cas, privadas y de la sociedad civil, ya que, si bien esto ocurre actualmente en
algunos de los servicios, no es una estrategia generalizada.
Al igual que la formación inicial, la formación continua debe estar encaminada a

fortalecer la comprensión de la política curricular por parte de las y los AE, y en
este caso, facilitar su adopción en los contextos específicos donde se desarrolla
la atención educativa. Lo anterior implica asegurar la reflexión continua sobre las
teorías y conceptos de la atención a menores de tres años (aprendizaje y desa-
rrollo, sostenimiento afectivo, juego, prácticas de crianza), así como sobre los
retos que se enfrentan en la práctica y para la apropiación del modelo.

Fortalecer las estructuras y acciones de apoyo y acompañamiento a tra-
vés de la formación de las figuras que ejercen estas funciones. Se sugiere
el establecimiento de un modelo de acompañamiento más oportuno, cons-
tante y pertinente, que responda a las características de promotoras, docentes
y educadoras, es decir, a su formación inicial, conocimientos, creencias y ex-
periencias; dicho modelo debe contar con los recursos necesarios para su
implementación.
En la EII se identifica la necesidad de establecer una supervisión exclusiva

para este nivel educativo e institucionalizar la creación de espacios de re-
flexión y diálogo sobre la educación inicial, incluyendo los consejos técnicos
escolares. La retroalimentación continua de las figuras de apoyo y acompa-
ñamiento es clave para ayudar a comprender cómo llevar a la práctica el mo-
delo educativo.
En la EIC es necesario reorientar las tareas de acompañamiento de la super-

visión hacia un apoyo más centrado en los contenidos del modelo educativo;
se sugiere fortalecer sus conocimientos y comprensión sobre los conceptos
fundamentales –juego, desarrollo y aprendizaje en la niñez, crianza, víncu-
los afectivos y otros–, así como sus habilidades para observar y retroalimen-
tar a las promotoras. También, se propone establecer espacios, que pueden
ser virtuales, para el intercambio, la discusión y la reflexión entre promotoras
y supervisoras, pues el acompañamiento que actualmente reciben de la
supervisión es limitado en contenido y frecuencia. En EIC y EII, además, se
plantea el fortalecimiento de las capacidades para acompañar los procesos
de planeación y evaluación de promotoras y docentes. Se hace hincapié en
la necesidad de definir un programa de formación para las figuras de apoyo
y acompañamiento que habilite la implementación del modelo de acompa-
ñamiento establecido en cada tipo de servicio.
Implementar procesos de inserción para las y los agentes educativos de recien-

te incorporación en los servicios. Además de los procesos de socialización pro-
fesional, apropiación de la cultura del nivel educativo, y asimilación de normas
del trabajo con niños, propios de estos procesos de inserción, se sugiere hacer
énfasis en el conocimiento y comprensión del modelo educativo, sus funda-
mentos teóricos y los procesos para su apropiación. Dichos procesos son rele-
vantes puesto que la oferta de egresados de educación inicial es escasa.
Impulsar el desarrollo de mayores oportunidades para el trabajo colaborativo y

el intercambio de experiencias entre promotoras y docentes de EIC y EII, más
allá de los consejos técnicos o reuniones mensuales. Se propone generar mayo-
res espacios de interacción, tanto presenciales como virtuales, apoyados en el

uso de la tecnología y el establecimiento de medidas para apoyar la participa-
ción en estos espacios de las figuras educativas en comunidades remotas. Si
bien se reconoce que existen acciones en este sentido, se recomienda institu-
cionalizarlas y facilitar los recursos para su desarrollo.
En EIC y EII se propone implementar estrategias para facilitar el desarrollo

de redes de colaboración entre AE, a través de la creación de espacios
virtuales, que permitan compartir experiencias, retos, soluciones y ma-
teriales para apoyar la práctica, incluso entre AE de distintos tipos de ser-
vicio. En este intercambio de experiencias se debe dar lugar a los saberes
comunitarios y los aprendizajes derivados de la propia experiencia de
las docentes.
2. Actualizar (o reformar) los modelos de educación inicial indígena y educación

inicial comunitaria, incorporando los fundamentos teóricos y conceptuales de
la educación inicial, el conocimiento de las culturas y necesidades locales, así
como los conocimientos que arrojen estudios y evaluaciones sobre los mis-
mos. Se recomienda que éste sea un proceso participativo, que incluya a las y
los agentes educativos, expertos y sociedad. Un elemento clave que coadyuva
a la apropiación de las políticas educativas es el grado en que las y los docentes
se identifican con ellas, son tomados en cuenta y ven reflejadas sus opiniones.
En la definición de estos modelos –aunque la pertinencia cultural y social debe
ser una condición–, el desarrollo de la niñez y los criterios establecidos respec-
to a una buena educación para la primera infancia deben ser su eje articulador.
Asimismo, se sugiere el desarrollo (o la adecuación) de materiales breves de
apoyo, que tiendan un puente entre los elementos teóricos y conceptos de los
modelos y la manera en que se pueden traducir en actividades concretas para
el desarrollo de la práctica.
Recomendaciones para fortalecer las estructuras organizacionales
El siguiente conjunto de recomendaciones está relacionado con los elementos

institucionales y de política que condicionan las decisiones de las y los agentes
educativos y, por ende, el desarrollo de los servicios:
1. Fortalecer las estructuras y las condiciones laborales de las y los agentes

educativos. Se propone programar la creación de plazas y condiciones para
incorporar, de manera gradual, a nuevos agentes educativos y fortalecer la es-
tructura de personal para operar y ampliar los servicios de educación inicial de
la SEP. En particular, en EII, es necesario formalizar la creación de estructuras
organizacionales de apoyo y acompañamiento específicas para la educación
inicial. La forma actual en que se brindan estos apoyos –a través de las figuras

de educación preescolar– marginaliza las necesidades de la educación inicial
y, por lo tanto, su atención. Una buena atención requiere figuras formadas y
con experiencia específicamente para este nivel educativo. A ello abonará la
reciente incorporación de las figuras de educación inicial en los procesos de
carrera de maestras y maestros. Esto mismo permitirá mejorar sus condicio-
nes laborales y su desarrollo profesional, lo que hará más atractiva la docencia
en este nivel.
En el caso de la EIC, se deben realizar esfuerzos para dignificar las condiciones la-
borales de las promotoras y figuras de apoyo, para lo que es necesario establecer
retribuciones justas por los servicios que prestan, reconocer sus derechos labo-
rales y brindarles mayores oportunidades de crecimiento y aprendizaje.
2. Asignar mayor presupuesto a los servicios de EIC y EII y desglosar los presupues-
tos dentro de los programas dirigidos a la educación básica que sean para la
educación inicial. Estos servicios, que en gran medida atienden a las familias en
situación de desventaja, son los que cuentan con mayores carencias y condicio-
nes poco favorables, lo cual atenta contra del principio de equidad educativa. El
énfasis en la política de educación inicial debe ponerse en esta población y en-
focado no sólo en el acceso, la permanencia y conclusión, sino en asegurar una
buena educación, con justicia social y equidad. Para ello, es necesario asegurar
una distribución de recursos que priorice a las poblaciones en zonas rurales, mar-
ginadas o en situación de pobreza, en concordancia con lo planteado en el Plan
Nacional de Desarrollo.
Por otro lado, dada la poca visibilidad de este nivel educativo en la agenda
pública, se le destinan pocos recursos en los programas para la educación básica.
Definir los montos para este nivel no sólo contribuiría a su atención y fortaleci-
miento, sino que enviaría un mensaje de política que impulsaría decisiones en
este mismo sentido. Una asignación mayor de recursos debe contribuir al mejo-
ramiento de espacios, materiales y prácticas educativas.
3. Promover estrategias y acciones para la adecuación y mejora de los espacios fí-

sicos y la disponibilidad de materiales educativos en los servicios de EIC y EII. Co-
mo se desprende del análisis, los contextos físicos importan en la interpretación,
apropiación y puesta en práctica de los modelos educativos. En ambos tipos de
servicio, las carencias al respecto impiden el desarrollo de buenas prácticas y, por
ende, las oportunidades que tienen niñas y niños para aprender y desarrollarse.
Como una medida sustentada en la equidad educativa, se propone la inclusión
de otros tipos de atención en estos servicios, como se hace en los CAI, particu-
larmente en alimentación y salud.

4. Impulsar y consolidar a través de una agenda de mediano y largo plazo la coordi-
nación entre las instituciones que operan servicios de educación inicial. Se reco-
mienda generar y formalizar espacios de articulación que permitan el intercambio
de información, experiencias relevantes, aprendizajes y el aprovechamiento de
sus fortalezas con la finalidad de hacer más eficientes los procesos de mejora y
generación de capacidades. Una de las vías para lograrlo es el fortalecimiento del
Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desa-
rrollo Integral Infantil (COPSADII), detallando los procesos y las etapas de colabo-
ración entre instancias.
Aunado a lo anterior, y buscando asegurar una buena educación al alcance

de todas y todos, se sugiere establecer objetivos de aprendizaje y desarrollo,
principios, criterios, normas y procesos base para la atención educativa y
que sean adoptados en todos los tipos de servicio. Con ello, se aseguraría que,
independientemente de los tipos de servicio, toda la niñez reciba oportunida-
des para su desarrollo que conlleven los beneficios atribuidos a la educación ini-
cial. Entre las acciones específicas, se sugiere establecer u homologar la normativa
que rige los procesos, así como los componentes que integran los servicios. En
tales acciones, la Estrategia Nacional para la Atención a la Primera Infancia tiene
un papel fundamental como mecanismo de vinculación entre agencias guberna-
mentales y organizaciones de la sociedad civil.
Recomendaciones para impulsar la participación en la educación inicial
Las siguientes recomendaciones tienen la intención de promover una mayor par-

ticipación en la educación inicial y procurar que su incidencia sea más notable. La
primera recomendación pretende influir en las percepciones sobre la educación
inicial, específicamente, concientizar sobre su importancia, lo que contribuiría a
ampliar la participación de las familias y que la EI reciba mayor atención en las po-
líticas públicas. La segunda busca contribuir a que niñas y niños tengan mejores
oportunidades de desarrollo desde casa.
1. Realizar una campaña de sensibilización entre actores educativos, familias y

sociedad sobre la importancia de la educación inicial. Gran parte del reto que
tienen las y los agentes educativos en comunidades rurales es motivar la partici-
pación de las familias en los servicios, aunque esto no es exclusivo de zonas rura-
les. Persiste, en general, la idea de los centros como espacios de cuidado para los
infantes, y de apoyo para las madres trabajadoras; se conoce en menor medida el
trabajo pedagógico que se enfoca al desarrollo integral de los centros infantiles. Se
da poca importancia, además, al derecho de niñas y niños a tener oportunidades
para aprender y desarrollarse plenamente desde edades tempranas.

Para el desarrollo de esta acción, se propone sumar esfuerzos con organiza-
ciones de la sociedad civil, instituciones educativas nacionales y organismos
internacionales.
2. Promover y ampliar los programas dirigidos a fortalecer las prácticas de crianza

de madres, padres y cuidadores. El hogar es el primer espacio de oportunidades de
aprendizaje y desarrollo que tienen niñas y niños. Su desarrollo físico, emocional,
cognitivo y social depende, en gran medida, de la atención que reciben de sus
MPC y las personas con las que allí interactúan. Por lo tanto, mejorar los cono-
cimientos y actitudes de estos actores para apoyar el desarrollo de sus hijas e
hijos es fundamental.
Particularmente, en el contexto reciente de pandemia y ante las restriccio-

nes futuras que de ella se deriven, la atención a las prácticas de crianza tiene
una gran relevancia. En este escenario, los programas de visitas a los hogares,
que actualmente se implementan en ejercicios piloto, se plantean como una
alternativa que puede ser efectiva y permitiría llegar a una población mayor.
Su focalización en poblaciones en situación de desventaja puede potenciar sus
beneficios. Para un fortalecimiento de las prácticas de crianza que promuevan
un desarrollo integral, será indispensable la articulación entre los sectores que
tienen un papel en esta atención.

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Glosario
Agente educativo. Personas que trabajan en educación inicial, independientemente

de la institución, modalidad, función que desempeñan, nivel de escolaridad, re-
gión del país o características de la población. Son quienes acompañan el desarrollo
y el aprendizaje de los niños de 0 a 3 años de edad en los diversos servicios (SEP,
2017). Contribuyen de manera intencional, organizada y sistemática en el proceso
de sostenimiento físico y afectivo que necesitan los infantes para desarrollarse ple-
namente (SEP, 2017).
Cuidadores. Todas las personas que conviven con niñas y niños y contribuyen a su
cuidado y formación.
Educación en la primera infancia. Considera la atención de niñas y niños desde el

nacimiento hasta antes de ingresar a la educación primaria en un ambiente enrique-
cido con actividades y recursos para el desarrollo y la interacción con otras niñas y
niños (UNESCO, 2007; Marco, 2014).
Educación inicial. Servicio educativo que se brinda a niñas y niños de cero a tres
años de edad, con el propósito de potencializar su desarrollo integral, en un am-
biente con experiencias formativas, educativas y afectivas, en el que podrán adqui-
rir habilidades, hábitos y valores, y se sientan las bases de los aprendizajes a lo largo
de la vida de las personas.
Marcos propios. Percepciones, creencias y significados de los agentes educativos

sobre los elementos y conceptos en torno a una política, en este caso la política cu-
rricular de educación inicial.
Planeación didáctica. Define las secuencias didácticas, la participación de madres y

padres de familia, las actividades en espacios al aire libre, los materiales didácticos,
y la forma de evaluar y registrar los avances.
Política curricular. Se refiere a las decisiones de las instancias de decisión política y

autoridades educativas que determinan los contenidos del currículo, su cambio
y desarrollo, así como su puesta en práctica. En tanto reflejo de dichas decisiones,
la política curricular de educación inicial en este estudio está conformada por los
149
modelos educativos de educación inicial. Éstos se consideran el instrumento de
política que sirve de herramienta y guía de trabajo para las educadoras, docentes
y promotoras, y el tipo de prácticas educativas que desarrollan.
Prácticas de crianza. Actividades cotidianas para alimentar, asear, educar, cuidar y

comunicarse con niñas y niños (Curenton et al., 2016).
Práctica docente. Acciones que circunscriben a la enseñanza misma como la labor

fundamental del docente, la enseñanza, en un espacio físico denominado aula, en
un tiempo determinado (histórico y social), por lo tanto, involucra todas las accio-
nes necesarias en las que la relación docente-conocimiento-alumno tiene la inten-
ción de enseñar y aprender (Díaz y Gallegos, 2002; García et al., 2008; Padilla y
Espinoza, 2015; Vergara, 2016).
Práctica educativa. Conjunto de situaciones enmarcadas en el contexto institu-

cional y que influyen indirectamente en los procesos de enseñanza y aprendiza-
je propiamente dichos; se refiere a cuestiones más allá de las interacciones entre
profesores y alumnos en el salón de clases, determinadas en gran medida por las
lógicas de gestión y organización institucional del centro educativo (García et al.,
2008 :3-4).
Primera infancia. Periodo de vida comprendido entre el nacimiento y el ingreso a

la educación primaria (UNESCO, 2007).
Servicios de educación formal. Aquellos que tienen un currículo explícito, son regu-
lados y supervisados por las autoridades educativas sin importar su sostenimiento,
y cuentan con personal profesional y material pedagógico definido para realizar sus
actividades (UNICEF, 2011; Van Oudenhoven y Jualla, 2010).
Servicios de educación no formales. Consideran actividades reguladas por las

autoridades educativas, que generalmente operan con la participación de volun-
tarios; éstos están dirigidos principalmente a las poblaciones menos favorecidas
(UNICEF, 2011).

Anexos
Anexo 1
Tabla A1.1. Criterios para la selección de los centros educativos
Centros de
Variable/Tipo de Educación inicial Educación inicial
Criterio atención infantil
servicio indígena (EII) comunitaria (EIC)
(CAI)
Edad de niñas y niños Atención a todos los grupos

X X X
atendidos de edad de cero a tres años
Número de niñas y niños

Promedio X X X
por servicio
Número de docentes
Promedio X X X
por servicio
Personal de apoyo técnico X
Personal que habla, lee

y escribe la lengua de la X X
comunidad
151
Anexo 2
Tabla A2.1. Número de personas entrevistadas a nivel meso por organismo público
Número de personas
Organismo público Informantes
entrevistadas
Director de educación básica 2
Directora o jefa de deptartamento de EI 4
Subdirectoras académicas 2
Jefa del departamento de educación preescolar 1
Secretarías de Directora o jefa de departamento de EII 5
Educación estatales Subdirectora de EII 1
Coordinadora del U031- Programa
1
de Expansión de la Educación Inicial
Director de educación especial 1
Coordinador territorial 3
Jefe de programas 2
Conafe Coordinador operativo 1
Apoyo en área de formación 1
Coordinador académico estatal 1
Total 25
Nota: U031 es el nombre de una partida del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Anexo 3
Tabla A3.1. Número de personas entrevistadas por informante y tipo de servicio
Número de personas
Tipo de servicio Informantes
entrevistadas
Supervisoras 13
Directoras 7
Técnicas 5
Centros de atención infantil (CAI)
Jefa de área pedagógica 3
Educadoras de lactantes 15
Educadoras de maternal 4
Total CAI 47
Supervisoras 7
Educación inicial indígena (EII) Asesora pedagógica 1
Docentes 7
Total EEI 15
Coordinadores regionales
7
o de zona
Educación inicial comunitaria (EIC)
Supervisoras de módulo 6
Promotoras 7
Total Conafe 20
Total general 82
Anexos 153
La política de educación inicial en México. Perspectivas, condiciones y
prácticas de los agentes educativos es una publicación digital de la Comisión
Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu).
Diciembre de 2021.

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La política de educación

Editor responsable Francisco Miranda López

Miguel Ángel de Jesús López Reyes

La elaboración de esta publicación estuvo a cargo

El contenido, la presentación, así como la disposición en conjunto y de cada página

Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (2021). La política

1. Conceptos y enfoques sobre la primera

2. Marco teórico: la construcción de

3. Política curricular en la educación

El privilegio de toda persona a la educación se reconoce como un derecho huma-

En este marco de derechos se inscribe el derecho a la educación inicial. En mayo de

Los anteriores preceptos tienen implicaciones relevantes en la definición de

A fin de contribuir con información relevante para la definición de acciones dirigidas

Mejoredu agradece a las promotoras, docentes, educadoras, directoras, jefas del

6 La política de educación inicial en México

La educación inicial se reconoce como la acción educativa destinada a niñas y

En México, el derecho a la educación inicial se reconoció en 2019 en el artículo

La investigación en educación inicial ha establecido que, en general, una ense-

En su segunda etapa, si bien se continuó con el carácter asistencial, los resultados de

Estos cambios en los propósitos de la educación inicial implican la redefini-

A lo anterior contribuye, en gran medida, la fragmentación de la oferta de educa-

La brecha entre el diseño de la política y la implementación que refleja esta cir-

8 La política de educación inicial en México

En el análisis de las brechas entre la política intencionada y la implementada se busca

En este marco y ante los retos identificados en la implementación de un nuevo

El análisis se sustenta en un marco cognitivo de construcción de sentido, donde

En este estudio se busca contribuir al conocimiento de los procesos de imple-

El informe consta de cinco capítulos. En el primero, se presenta la discusión de los

Planteamiento del problema

Los servicios de cuidado y atención a niñas y niños pequeños surgen formalmente

En las décadas siguientes, desde el sector educativo se buscó incorporar un enfo-

10 La política de educación inicial en México

A pesar de promover el MAEI, mediante la capacitación, en las distintas modalida-

Al mismo tiempo, se procuró impulsar la adopción de este nuevo enfoque en to-

De manera particular, en una evaluación al Programa de Educación Inicial Comu-

¿Qué ha limitado la implementación de los cambios planteados en la política cu-

4 El programa tiene como ejes de atención: el cuidado y la protección; el desarrollo individual

12 La política de educación inicial en México

Dada su responsabilidad en el cumplimiento del derecho a una buena educación,

Objetivos del estudio

 Conocer las percepciones, creencias y significados de agentes educativos so-

Diseño metodológico del estudio

La estrategia metodológica del estudio se sustentó en la tradición interpretativa,

El análisis de las interpretaciones de la política curricular y las maneras en que las y

Selección de entidades y centros educativos

14 La política de educación inicial en México

Posteriormente, se definieron dos criterios para la selección de centros educativos,

Obtención y análisis de la información

Siguiendo el paradigma cualitativo, la técnica utilizada para la obtención de la infor-

En principio, se entrevistaron a veinticinco funcionarios públicos de las tres entidades

Marcos propios. Percepciones y creencias de agentes educativos sobre el desarrollo

Contexto institucional. Comprende la estructura organizacional que brinda apoyo y

9 La identificación de estas localidades se basó en proyecciones del Censo de Población

16 La política de educación inicial en México

Apropiación de la política. Decisiones de las figuras docentes respecto a la im-

11 Los estudiosos de la práctica situada en un contexto educativo distinguen dos tipos:

El análisis de la información cualitativa se realizó mediante la herramienta meto-

13 Se reconoce que, de acuerdo con la definición de agentes educativos (AE) establecida

Transferibilidad. Si bien la metodología permitió la exploración de un fenómeno complejo

Conocer las percepciones, creencias y significados de agentes educativos so-

1.3 cción pública para el desarrollo

1.3.1 Evolución en los enfoques de la acción pública: del

2.1 onstrucción de sentido en la