Santiago, dos de agosto de dos mil diez.

Vistos:
En estos autos Rol Nº 7522-2008, sobre reclamo de ilegalidad, los
reclamantes Inmobiliaria San Andrés Limitada e Ingeniería y
Construcción Valmar Limitada han deducido recursos de casación en
la forma y en el fondo contra la sentencia dictada por la Corte de
Apelaciones de Temuco, que desestima su reclamo de ilegalidad
interpuesto contra el Decreto Alcaldicio N° 813 de 16 de diciembre de
2004, dictado por la Alcaldesa de la Municipalidad de Villarrica, que
aprueba una modificación al Plan Regulador Comunal.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
I. En cuanto al recurso de casación en la forma.

Primero: Que, en primer término, el recurrente sostiene que la

sentencia impugnada incurre en la causal de casación formal
consagrada en el artículo 768 N° 9 del Código de Procedimiento Civil,
en relación con el artículo 795 N° 6 del mismo cuerpo legal, esto es, en
haber faltado a algún trámite o diligencia declarados esenciales por la
ley, en este caso, la citación para oír sentencia definitiva, que ante los
tribunales colegiados comprende la vista de la causa.
Segundo: Que el arbitrio procesal en examen explica que el vicio se
configura porque la vista de la causa se fijó para el día martes 21 de
octubre de 2008 figurando en el primer lugar de la tabla. Señala que
solicitó a la Corte de Apelaciones de Temuco la suspensión de su vista
atendido que se encontraba citado como testigo a una audiencia de
juicio de divorcio ante el Juzgado de Familia de Concepción
programada para llevarse a cabo a las 13,00 horas, por lo que en
cumplimiento de su deber legal pr evisto en el artículo 44 de la Ley
19.968 asistió a tal audiencia. Sin embargo, los magistrados
rechazaron su solicitud y, por consiguiente, se procedió a la vista de la
presente causa sin escuchar su alegato.
Tercero: Que, enseguida, el recurrente acusa que la sentencia en
estudio no contiene las consideraciones de hecho y de derecho que
sirven de fundamento a la misma, ni la decisión del asunto
controvertido, incurriendo en el vicio contemplado en el artículo 768 Nº
5 del Código de Procedimiento Civil, en relación con el artículo 170 Nº
4 y N° 6 del mismo cuerpo legal.
Cuarto: Que el reclamante explica que el tribunal de alzada, sobre la
base del texto de un contrato de transacción sujeto a condiciones
suspensivas, entendió que en la medida que su parte asumió la
competencia legal del Municipio de Villarrica para transar acerca del
modo en que se hizo reconoció la competencia de su Alcaldesa para
dictar el decreto impugnado, de modo que el reclamo deviene en un
contrasentido. Sin embargo, critica el fallo porque no emite
pronunciamiento sobre la legalidad del acto administrativo reclamado y
no razona sobre la existencia de los derechos y obligaciones surgidos
del mencionado contrato, esto es, se omite toda argumentación fáctica
y jurídica acerca de las circunstancias pactadas en la convención y
que, contrariamente a lo sustentado por la sentencia, al concurrir su
parte a la transacción en los términos que fue estipulada, desconoce la
competencia legal del municipio.
Quinto: Que en la parte que el libelo en estudio se refiere a las
causales quinta y novena del artículo 768, en relación -la primera- con
el número 4 del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, es
necesario señalar que dichas causales no tienen cabida en los juicios
o reclamaciones regidos por leyes especiales, como ocurre con el
presente, el cual se encuentra previsto y reglado por las normas de la
Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Sexto: Que, efectivamente, el artículo 768 inciso segundo del Código
de Enjuiciamiento en lo Civil dispone que ?En los negocios a que se
refiere el inciso segundo del artículo 766 sólo podrá fundarse el
recurso de casación en la forma en alguna de las causales indicadas
en los números 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7 ba y 8º de este artículo y también en
el número 5º cuando se haya omiti
do en la sentencia la decisión del asunto controvertido?. El artículo
766, por su parte, alude a ?las sentencias que se dicten en los juicios o
reclamaciones regidos por leyes especiales?.
Séptimo: Que, como se dijo, en la especie los vicios invocados
consisten en la falta de ?las consideraciones de hecho o de derecho
que sirven de fundamento a la sentencia? y ?en haberse faltado a
algún trámite o diligencia declarados esenciales por la ley o a cualquier
otro requisito por cuyo defecto las leyes prevengan expresamente que
hay nulidad?, esto es, no se trata del caso de excepción que
contempla el inciso segundo del aludido artículo 768, razón por la cual
respecto a las causales tratadas no podrá prosperar el recurso de
casación en la forma.
Octavo: Que en lo concerniente a la causal basada en la falta de
decisión del asunto controvertido, basta una somera lectura de la
sentencia que se impugna para advertir que en su parte resolutiva ella
decide el asunto controvertido desestimando el reclamo de ilegalidad
propuesto por los actuales recurrentes. Por otra parte, el examen del
libelo en que se plantea el recurso pone en evidencia que los reparos
dirigidos al fallo en cuestión se centran en la falta de consideraciones
de que adolecería para arribar al rechazo del reclamo; deficiencia que
naturalmente encuadra en una causal de nulidad formal diversa, que
es la omisión de fundamentos de hecho o de derecho que le sirven de
fundamento y que, según se ha explicado en los motivos precedentes,
no permite fundar un recurso como el formulado.
Noveno: Que lo precedentemente razonado conduce a desestimar el
recurso de casación en la forma.
II.- En cuanto al recurso de casación en el fondo.
Décimo: Que el recurso de nulidad sustancial denuncia que la
sentencia impugnada infringe los artículos 1545 y 2447 del Código
Civil.
Explica el recurrente que el fallo desnaturaliza el contenido, sentido y
alcance del contrato de transacción celebrado entre su parte y la
Municipalidad reclamada, al razonar que por concurrir el reclamante de
ilegalidad al mencionado contrato habría admitido la competencia del
ente municipal para resolver acerca de la aprobació n y promulgación
de las modificaciones al Plan Regulador Comunal de Villarrica. Aduce
que se transgrede el artículo 2447 del Código de Bello, por cuanto los
jueces determinan erróneamente el objeto del contrato de transacción
convenido entre las partes. Apunta que de acuerdo a los términos
estipulados, su objeto fue ?novatito? y consistió en lograr de manera
ajustada a derecho y con la aprobación del Gobierno Regional una
nueva modificación al Plan Regulador Comunal sobre normas de
densidad máxima habitacional, otorgándole al ente municipal el rol
intermedio que le cabe en el procedimiento administrativo previsto por
la ley.
Undécimo: Que un segundo acápite del recurso en estudio, expresa
que el fallo cuestionado, al haber omitido declarar la ilegalidad del
Decreto Alcaldicio objeto del reclamo, infringe los artículos 2 de la Ley
18.575; 20 letra f), 24 letra p) y 36 letra c) de la Ley 19.175; 5 letra k) y
65 de la Ley 18.695; y 45 inciso 1º de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, en relación con el artículo 43 incisos 9, 10 y 11 del
mismo cuerpo legal.
Asevera que el yerro se configura porque la normativa referida
establece que la competencia para aprobar modificaciones de Planes
Reguladores Comunales en cuanto es pertinente a un área que no se
encuentra normada por un Plan Regulador Metropolitano o
Intercomunal, como es el caso sub judice, pertenece al Gobierno
Regional y no al Municipio, circunstancia que se encuentra reconocida
en la oración final del numeral tres de la cláusula sexta del citado
contrato de transacción.
Duodécimo: Que la parte recurrente al explicar la manera en que los
errores de derecho denunciados influyen sustancialmente en lo
dispositivo del fallo señala que, de no haber mediado éstos, habría
concluido la incompetencia del Municipio y la competencia de
l Gobierno Regional respecto de la atribución de aprobar la
modificación del Plan Regulador Comunal de Villarrica y, por
consiguiente, debió acoger el reclamo de ilegalidad.
Décimo tercero: Que es menester señalar que la sentencia de la Corte
de Apelaciones de Temuco rechazó el mencionado reclamo de
ilegalidad deducido por Inmobiliaria San Andrés Limitada e Ingeniería y
Construcción Valmar Limitada ?ahora recurrentes de casación- sobre
la base de las si guientes consideraciones:
1) Que las partes mediante escritura pública de 2 de marzo de 2007
suscribieron un contrato de transacción ad referéndum, sujeto al
cumplimiento de condiciones mediante el cual pretenden poner término
extrajudicial, entre otras, a la presente acción.
2) Que el artículo 2447 del Código Civil prescribe que puede transigir
la persona capaz de disponer de los objetos comprendidos en la
transacción, por lo que quien la acuerda reconoce en la contraparte
que la suscribe la capacidad y, para estos, efectos competencia para
hacerlo.
3) Que más allá de que se haya acreditado o no el cumplimiento de la
condiciones o circunstancias que se impusieron en la transacción, la
intención de poner término a las acciones judiciales por esta vía
importa un reconocimiento expreso por parte del reclamante de que la
autoridad reclamada tiene las competencias para tratar y resolver las
materias que son propias del reclamo y, en tal circunstancia, este
reconocimiento importa un contrasentido respecto del argumento que
sirve de fundamento a la ilegalidad reclamada en cuanto se alega su
falta de competencia y, consecuentemente, la infracción del principio
de legalidad.
Décimo cuarto: Que a su vez es pertinente anotar que el reclamo
desestimado por los jueces del fondo denuncia la ilegalidad del
Decreto Alcaldicio Nº 813 de 16 de diciembre de 2004 por el cual se
aprueba una modificación al Plan Regulador Comunal de Villarrica que
dice relación con la determinación de una densidad máxima
habitacional en dos zonas, denominadas Zona ZE-5 y ZE-6. En
síntesis, el libelo persigue que se determine que la Alcaldesa del
Municipio aludido actuó fuera de su competencia legal en
consideración a que las áreas referidas no se encontraban reguladas
por un instrumento de planificación metropolitano o intercomunal y, por
ende, la atribución de aprobar la modificación del plan comunal
correspondía al Intendente Regional.

Décimo quinto: Que un asunto como el propuesto en el primer motivo

del recurso de casación exige que esta magistratura se refiera a la
naturaleza y fines del medio de accionar que dio origen a estos
antecedentes, esto es, del reclamo de ilegalidad.

Una primera aproximación para estos efectos la entregan dos reglas

establecidas por el artículo 141 de la Ley 18.695, Orgá nica
Constitucional de Municipalidades. Así, el inciso tercero de la letra d)
prescribe: ?El reclamante señalará en su escrito, con precisión, el acto
u omisión objeto del reclamo, la norma legal que se supone infringida,
la forma como se ha producido la infracción y, finalmente, cuando
procediere, las razones por las cuales el acto u omisión le perjudican?.
A su turno, la letra h) dispone: ?La Corte, en su sentencia, si da lugar
al reclamo, decidirá u ordenará, según sea procedente, la anulación
total o parcial del acto impugnado; la dictación de la resolución que
corresponda para subsanar la omisión o reemplazar la resolución
anulada; la declaración del derecho a los perjuicios, cuando se
hubieren solicitado, y el envío de los antecedentes al Ministerio
Público, cuando estimare que la infracción pudiere ser constitutiva de
delito?
Décimo sexto: Que, por otra parte, de la manera señalada por la
doctrina, el reclamo de ilegalidad es concebido como un recurso por
exceso de poder, esto es, corresponde a una acción anulatoria por
causal de ilegalidad. Se ha expuesto que este arbitrio es una forma de
control de la observancia del principio de legalidad, de donde se ha
deducido que mediante él se impugna un a
cto, no se demanda a una autoridad, que el procedimiento no es
dispositivo y que es de responsabilidad del juez que conoce del
asunto. Así, se entiende que esta acción procesal contenciosa
administrativa, más que un pleito entre partes, es ?un proceso seguido
al acto? en que las facultades del juez no se limitan a lo que las partes
dispongan, sino a investigar todo aquello que conduzca a la anulación
o mantención del acto administrativo.
Décimo séptimo: Que lo que se termina de exponer ha de vincularse
precisamente con las reglas transcritas del artículo 141 de la Ley
18.695, y respecto de todo lo cual ha de concluirse que el objetivo
básico del reclamo de ilegalidad es perseguir la resolución de la
pretensión de un particular de anulación de un acto administrativo, en
el caso propuesto, por causal de incompetencia de la autoridad
municipal.

Décimo octavo: Que de lo que se ha venido razonando sólo es posible

arribar a la conclusión que la motivación desarrollada por los jueces
del fondo para colegir que el acto que se r eclama no incurrió en
ilegalidad constituye un yerro jurídico. En efecto, según se dijo, la
sentencia atacada acude al contenido de un contrato de transacción
para decidir que el municipio tenía competencia para dictar el decreto
impugnado. Sin embargo, no es posible deducir sobre la base de lo
que estipulen las partes de un contrato que un acto satisface o no el
principio de legalidad, más aún si se tiene en cuenta que el convenio
era ad referéndum o sujeto a condición de ser aprobado.

Décimo noveno: Que la resolución de este recurso pasa por decidir

acerca de la correcta aplicación de la regla objetiva de derecho que
dota de competencia a la autoridad para resolver respecto del acto
administrativo impugnado.

Vigésimo: Que por ello, cuando el fallo atacado razona que ?más allá
de que se haya acreditado o no el cumplimiento de las condiciones o
circunstancias que se impusieron en la transacción, ciertamente la
intención de poner término a las acciones judiciales por esta vía,
importa un reconocimiento expreso por parte del reclamante de que la
autoridad reclamada, en este caso la Municipalidad de Villarrica,
actuando por intermedio de su Alcalde, tiene la o las competencias
para tratar y resolver las materias que son propias del reclamo y, en tal
circunstancia, este reconocimiento importa un contrasentido respecto
del argumento que sirve de fundamento a la ilegalidad reclamada en
cuanto se alega falta de competencia y, consecuentemente, infracción
al principio de ilegalidad?, lo que importa la configuración de un error
de derecho, porque para efectos de determinar la legalidad o ilegalidad
de un acto administrativo es irrelevante cualquier reconocimiento que
expresen las partes, como por ejemplo, respecto de la competencia de
la autoridad.

Vigésimo primero: Que al resolver del modo que lo hicieron, los jueces
del fondo han infringido la ley por falsa aplicación al caso del artículo
2447 del Código Civil, precepto referido a la capacidad para transigir y
que les sirvió de fundamento para colegir el razonamiento expresado
en el motivo precedente, porque esta norma de derecho privado
carece de incidencia en el ejercicio de la potestad administrativa,
puesto que sólo deriva de la ley.

Vigésimo segundo: Que en consideración a lo expuesto, el presente

reclamo de ilegalidad -cuyo régimen jurídico se encuentra previsto en
el artículo 141 de la Ley 18.695- y cuya naturaleza y fines se han
señalado, debía concluir con un pronunciamiento relativo a la legalidad
del acto, con independencia de las declaraciones que las partes
formularen en una convención, porque esta cuestión de derecho
público fue resuelta conforme a las reglas del contrato de transacción;
y al no haberlo entendido así los jueces del fondo han cometido error
de derecho que ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo,
lo que amerita su invalidación.

Por ser suficiente el motivo de nulidad que se ha desarrollado, resulta

innecesari
o analizar el resto de las infracciones legales invocadas.

Vigésimo tercero: Que en virtud de lo razonado, el recurso de casación

en el fondo será acogido.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo

dispuesto por el artículo 767, 768 y 805 del Código de Procedimiento
Civil, se declara:

I.- Que se rechaza el recurso de casación en la forma planteado en lo

principal de la presentación de fojas 198 en contra de la sentencia de
la Corte de Apelaciones de Temuco de veintidós de octubre de dos mil
ocho, que se lee a fojas 186.

II.- Que se acoge el recurso de casación en el fondo deducido en el

primer otrosí de la aludida presentación en contra de la señalada
sentencia, la que en consecuencia se anula y se la reemplaza por la
que se dicta, en forma separada y sin previa vista, a continuación.

Regístrese.

Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry.

N° 7522-2008. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte

Suprema, integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño, Sr. Pedro
Pierry, Sra. Sonia Araneda, Sr. Haroldo Brito y el Abogado Integrante
Sr. Arnaldo Gorziglia. No firma, no obstante haber estado en a vista de
la causa y acuerdo del fallo el Abogado Integrantes señor Gorziglia por
estar ausente. Santiago, 02 de agosto de 2010.
Autorizada por la Secretaria de esta Corte Sra. Rosa María Pinto
Egusquiza.

En Santiago, a dos de agosto de dos mil diez, notifiqué en Secretaría

por el Estado Diario la resolución precedente.
 1

Santiago, dos de agosto de dos mil diez.

Dando cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de casación

precedente y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 785 del
Código de Procedimiento Civil, se dicta el siguiente fallo de reemplazo.

Vistos:

Se reproducen los fundamentos décimo quinto a vigésimo segundo de

la sentencia de casación.

Y se tiene además presente:

Primero: Que a fojas 38 Inmobiliaria San Andrés Limitada e
Ingeniería y Construcción Valmar Limitada interponen reclamo de
ilegalidad respecto del Decreto Alcaldicio N° 813 dictado por la
Alcaldesa de la Municipalidad de Villarrica, doña Ingrid Prambs
Klocker, publicado en el Diario Oficial el día 22 de diciembre de 2004
por el cual se aprueba una modificación al Plan Regulador Comunal de
dicha ciudad consistente en la determinación de una densidad máxima
habitacional en dos zonas, denominadas Zona ZE-5 y ZE-6.
El reclamo expresa que el acto que cuestiona afecta el interés general
de la comuna en los términos previstos en la letra a) del artículo 141
de la Ley 18.695, sin perjuicio d e que también le ocasiona un agravio
específico, por cuanto los actores son dueños de inmuebles ubicados
en las zonas reguladas y en esas calidades el día 20 de diciembre de
2004 ingresaron a la Dirección de Obras Municipales seis solicitudes
de aprobación de anteproyectos de loteo y edificación, los que fueron
rechazados con fundamento en el referido Decreto Alcaldicio N° 813.
Los reclamantes esgrimen que el aludido Decreto Alcaldicio es ilegal,
por cuanto la Alcaldesa carecía de competencia para aprobar la
modificación del Plan Regulador Comunal. Expresan que de los
artículos 20 letra f), 24 letra p) y 36 letra c) de la Ley 19.175 sobre
Gobierno y Administración Regional, 5 letra k) y 65 de la Ley 18.695 se
colige que, para determinar quién tiene la competencia para aprobar
un Plan Regulador Comunal o su modificación, debe distinguirse si la
comuna forma o no parte de un territorio normado por un Plan
Regulador Metropolitano o Intercomunal. En ese sentido, advierten que
si la comuna no se encuentra afecta a tal plan, como ocurre en la
especie, la competencia corresponde al Intendente Regional. A la
misma conclusión, aseveran, se arriba del examen de los artículos 45
inciso 1º en relación con el artículo 43 incisos 9º, 10º y 11º de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones. Apunta que existe un Plan
Regulador Intercomunal de Villarrica y Pucón desde 1978, pero que
sólo norma el tramo de borde del lago.
Finalmente, afirma que el acto objeto del reclamo es de todas
maneras ilegal por infracción del inciso 1º del artículo 18 de la Ley
19.880, en relación con el inciso 7º del artículo 43 de la Ley General de
Urbanismo y Construcciones, puesto que aquél dispone que el
procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámites
vinculados entre sí, emanados de la Administración, que tienen por
finalidad producir un acto administrativo terminal, de manera que la
emisión de este último acto supone la previa ejecución de los actos
trámites dispuestos por la ley, entre ellos que la Secretaría Regional
Ministerial de Vivienda y Urbanismo remita su informe favorable al
municipio, junto con el proyecto y sus antecedentes, con copia al
Gobierno Regional, lo que no hizo e incluso ante la petición municipal
de remitirlos, se negó a realizar.
Solicita en definitiva que se ordene la anul ación del acto impugnado y
se declare el derecho de su parte a los perjuicios, sin perjuicio de
ordenar la remisión de los antecedentes a la justicia criminal, en su
caso, con costas.
Segundo: Que la autoridad reclamada al evacuar el traslado expone
en primer lugar que los reclamantes carecen de legitimación activa
para interponer el presente reclamo. Aduce que el acto administrativo
impugnado no afecta el interés general de la comuna y tampoco es
posible que impetre un interés particular, por no existir en este caso
una lesión a un derecho subjetivo que como tal haya ingr
esado a su patrimonio y ello porque los anteproyectos de loteo y
edificación ingresados por los reclamantes a la Dirección de Obras
Municipales fueron rechazados.
Enseguida, el ente edilicio expresa que la modificación del Plan
Regulador Comunal se ajustó a derecho. Manifiesta que la hipótesis
que plantea el artículo 43 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones exige la ausencia de un Plan Regulador Metropolitano
o Intercomunal, cuestión que no ocurre por cuanto el territorio se
encuentra parcialmente regulado por el Plan Regulador Intercomunal.
Agrega que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 36 letra c) de la
Ley 19.175 y en el mismo sentido en el artículo 5 k) de la Ley 18.695,
la intervención del Gobierno Regional a través del Consejo Regional es
necesaria sólo cuando la comuna como un todo no forme parte de un
territorio normado por un Plan Regulador Metropolitano o
Intercomunal. Explica que Villarrica se encuentra incorporada al Plan
Regulador Villarrica-Pucón desde 1978, habiéndose en el año 1992
aprobado el Plan Regulador Comunal, aprobación que debió tener en
consideración las disposiciones urbanísticas del Plan Intercomunal.
Tercero: Que a fojas 114 se hace parte la Corporación de Desarrollo
de Villarrica, la que básicamente reitera los argumentos sostenidos por
la autoridad municipal.
Cuarto: Que a fojas 124 la señora Fiscal Judicial estima que el
reclamo de ilegalidad debe ser rechazado, toda vez que el Decreto
impugnado se dictó con sujeción a los artículos 43 y 45 de la Ley
General de Urbanismo y Construcciones y a lo dispuesto en el
artículos 2.1.7 de la Ordenanza del ramo.

Quinto: Que previamente es necesario referirse a la alegación de la

autoridad rec lamada en orden a que los reclamantes carecerían de
legitimación activa para accionar. Al respecto conviene recordar, de la
manera expresada en el fallo dictado en causa Rol 4383-2008, que el
recurso de ilegalidad es en doctrina, principalmente francesa, un
?recurso por exceso de poder?, o acción de nulidad, que tiende a
obtener la anulación de un acto administrativo y basta para tener
legitimación poseer un interés legítimo en la anulación y ello consiste
en que ?el acto le afecte de alguna forma?.

Sexto: Que dicho esto y sin que sea necesario ahondar en mayores
consideraciones, en el caso de autos los reclamantes tenían un interés
legítimo en la anulación del acto, por cuanto les afectaba, desde que si
se anula por ilegal pueden sujetar, en su caso, el régimen de
autorizaciones y permisos respecto de los inmuebles de que son
dueños a la regulación contenida en el instrumento de planificación
comunal no modificado, lo que es suficiente para considerarlos
agraviados.
Séptimo: Que en este orden de razonamientos, es pertinente dejar
asentado que no se encuentran controvertidos los siguientes hechos:
1) Luego de tramitada la elaboración del proyecto de modificación del
Plan Regulador Comunal de Villarrica en sede municipal, se remitieron
los antecedentes a la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y
Urbanismo de la IX Región, entidad que con fecha 18 de noviembre de
2004 emitió un informe favorable respecto al proyecto (fs. 12).
2) Con fecha 22 del referido mes dicha Secretaría envió los
antecedentes a la Intendencia Regional (fojas 15).
3) El 24 del mismo mes el Intendente Regional de la Araucanía
mediante Mensaje Nº 123 solicitó al Consejo Regional aprobar la
modificación del Plan Regulador (fojas 15).
4) El 10 de diciembre de 2004 la Comisión de Planificación y
Seguimiento del Consejo Regional de la Araucanía propone rechazar
el Mensaje del Ejecutivo (fojas 17).
5) El 22 de dicho mes el referido Consejo aprueba el informe de la
mencionada Comisión y, por lo tanto, rechaza la modificación del Plan
Regulador Comunal (fojas 19).
6) No obstante, el 15 de diciembre de 2004 la Alcaldesa de la
Municipalidad de Villarrica solicita a la Secretaría Regional Ministerial
antes aludida que le envíe los antecedentes de la modificaci 3n del Pla
n Regulador, solicitud que fuera rechazada por dicho organismo el 21
del mismo mes, por cuanto a la luz de la normativa que cita los
antecedentes los remitió al Gobierno Regional, dado que esa es la
tramitación que corresponde otorgarle a la modificación del citado
Plan, atendido que el Plan Regulador Intercomunal vigente desde 1978
solo norma el tramo borde del lago entre el límite urbano oriente de
Villarrica (sector La Puntilla) y el límite urbano poniente de Pucón
(Sanjón Seco).
7) Pese a lo indicado, el 16 de diciembre de 2004 la Alcaldesa referida
por medio del Decreto Nº 813 aprueba la modificación del Plan
Regulador Comunal de Villarrica por el cual se agrega un último inciso
al artículo 23 en lo concerniente a la Zona ZE-5 y ZE-6 respecto a la
densidad habitacional bruta máxima, siendo publicado el mencionado
decreto en el Diario Oficial el 22 de dicho mes (fojas 12).
Octavo: Que, como se desprende de la parte expositiva, este proceso
se constituye por dilucidar sobre la base de los presupuestos fácticos
establecidos si la competencia para aprobar la modificación al Plan
Regulador Comunal de Villarrica sub judice corresponde al Gobierno
Regional o bien a la autoridad municipal de dicha comuna.
Noveno: Que de conformidad con el artículo 36 letra c) de la Ley
19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración
Regional, es atribución del Consejo Regional: ?Aprobar los planes
reguladores comunales y los planes seccionales de comunas que no
formen parte de un territorio normado por un plan regulador
metropolitano o intercomunal, previamente acordados por las
Municipalidades, en conformidad con la Ley General de Urbanismo y
Construcciones, sobre la base del informe técnico que deberá emitir la
Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva?.
A su turno, el artículo 20 de la misma ley en la letra f) dispone que para
el cumplimiento de sus funciones el gobierno regional tendrá las
siguientes atribuciones: ?Aprobar los planes regionales de desarrollo
urbano, los planes reguladores metropolitanos e intercomunales y
seccionales, conforme a lo establecido en los párrafos segundo y
tercero de la letra c) del artículo 36?.
El artículo 24 letra p) del mismo cuerpo normativo prescribe:
?Corresponderá al intendente en su calidad de órgano ejecutivo del
gobierno regional: Promulgar, previo acuerdo del consejo regional, los
planes regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores
metropolitanos, intercomunales, comunales y seccionales conforme a
las normas de la Ley General de Urbanismo y Construcciones?.
Décimo: Que la normativa legal aludida se complementa con la
contenida en la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la cual
establece el procedimiento para la elaboración y aprobación de los
Planes Reguladores Comunales.
Así, el artículo 45 inciso primero de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones señala: ?Las modificaciones al plan regulador comunal
se sujetarán, en lo pertinente, al mismo procedimiento señalado en el
inciso primero del artículo 43?.
A su vez el referido inciso primero del artículo 43 expresa: ?El
procedimiento para la elaboración y aprobación de los planes
reguladores comunales se regirá por lo dispuesto en los incisos
siguientes?.
Por su parte, el inciso sexto indica: ?El proyecto aprobado será
remitido, con todos sus antecedentes, a la secretaría regional
ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva. Dicha secretaría
ministerial dentro del plazo de sesenta días, contado desde su
recepción, revisará el proyecto y emitirá un informe sobre sus aspectos
técnicos?.
Enseguida el inciso séptimo dispone: ?Si la comuna está normada por
un plan regulador metropolitano o intercomunal, el informe de la
secretaría regional ministerial será remitido directamente al municipio,
junto con el proyecto y sus antecedentes, con copia al gobierno
regional. Si el informe es favorable, el proyecto de plan regulador o de
plan seccional será promulgado por decreto alcaldicio
?.
A su vez, el inciso noveno preceptúa: ?Si no existiera un plan
regulador metropolitano o intercomunal que incluya el territorio
comunal, el informe de la secretaría regional ministerial de Vivienda y
Urbanismo será remitido, junto con el proyecto y sus antecedentes, al
gobierno regional para su aprobación por el consejo regional, con
copia al municipio?.
Undécimo: Que cabe destacar que el artículo 2.1.11 de la Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones establece e n el inciso sexto:
??Dicha Secretaría Ministerial, dentro del plazo de sesenta días
contado desde su recepción, revisará el proyecto de Plan Regulador
Comunal y emitirá un informe sobre sus aspectos técnicos, en lo que
se refiere a su concordancia con esta Ordenanza General y con el
Plan Regulador Metropolitano o Intercomunal, si lo hubiere?.
Duodécimo: Que de lo que se termina de exponer se concluye que la
labor de control de la Secretaría Ministerial de Vivienda y Urbanismo
abarca la revisión de la concordancia del proyecto del Plan Regulador
Comunal con la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones y
con el Plan Regulador Metropolitano o Intercomunal.
Décimo tercero: Que así las cosas, una interpretación armónica y
sistemática de la preceptiva aludida deriva en que la competencia del
municipio para aprobar una modificación a un Plan Regulador
Comunal conlleva como presupuesto que el área normada por el Plan
Regulador Comunal fue anteriormente regulada por un Plan
Metropolitano o Intercomunal, de manera que la Secretaría referida
cumplió en su oportunidad el control de concordancia respecto de los
dos cuerpos normativos citados en el motivo precedente.
Décimo cuarto: Que en este orden de razonamientos, cabe recapitular
que se encuentra establecido que el área normada por la modificación
al Plan Regulador Comunal de Villarica no fue objeto de regulación por
el Plan Regulador Intercomunal Villarrica-Pucón, lo que aparece
refrendado por la propia Secretaría Ministerial aludida al señalar que
es imposible revisar la concordancia de esta modificación con el
aludido Plan Intercomunal porque este último no regula el área de
estudio (documento de fojas 23).
Décimo quinto: Que de los antecedentes reseñados se desprende, en
consecuencia, que la señora Alcaldesa de Villarrica carecía de
competencia para aprobar la modificación del Plan Regulador Comunal
de dicha comuna, de tal modo, que el Decreto Alcaldicio objeto del
reclamo se constituye en ilegal y, por consiguiente, deberá dejarse sin
efecto.
Décimo sexto: Que en virtud de los razonamientos expuestos, no se
comparte la opinión de la Sra. Fiscal Judicial de fojas 124.
Décimo séptimo: Que en estas condiciones, el presente reclamo de
ilegalidad será acogido.

192 Décimo octavo: Que en cuanto a la solicitud de declaración del

derecho a los perjuicios, preciso es señalar que no toda ilegalidad
necesariamente es constitutiva de falta de servicio, por cuanto las
nociones de ilegalidad y falta de servicio son independientes. De este
modo una medida ilegal, susceptible de anulación, no da siempre
derecho a reparación, lo que resulta evidente por ejemplo tratándose
de ilegalidades de forma, o de incompetencia cuando la misma medida
hubiere podido ser adoptada por una autoridad competente. Lo mismo
ocurre tratándose de errores de apreciación que puedan conducir a la
anulación de un acto, o cuando la misma medida hubiera podido ser
tomada empleando un procedimiento regular. En la especie, se trata
de la anulación de un acto reglamentario, modificación al plan
regulador comunal. De esto no se sigue necesariamente que la
ilegalidad dé lugar a reparación de perjuicios. En primer lugar, por
cuanto el reclamante de ilegalidad, que no es el destinatario directo del
acto anulado, no invocó ningún derecho subjetivo lesionado sino que
un interés legítimo, lo que por lo demás es lo propio tratándose de un
reclamo contra una norma de carácter general. En segundo lugar, por
cuanto la ilegalidad ha podido tener como fun
damento un error en la interpretación jurídica de las normas aplicables,
que esta Corte Suprema ha finalmente establecido en el fallo del
recurso de casación que ha conocido, pero que no constituye una falta
de servicio de la autoridad edilicia. Por último, por cuanto la misma
medida hubiera podido ser tomada utilizando el procedimiento
contemplado en la ley y reseñado en los considerandos noveno,
décimo y undécimo del presente fallo, lo que reafirma que la ilegalidad
constatada no puede dar lugar a una falta de servicio que comprometa
la responsabilidad extracontractual de la Municipalidad de Villarrica,
por lo que no se dará lugar a declarar el derecho a los perjuicios.

Por estas consideraciones y visto lo dispuesto en el artículo 141 de la

Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, se acoge el reclamo
de ilegalidad deducido en lo principal de fojas 38, en representación de
Inmobiliaria San Andrés Limitada e Ingeniería y Construcción Valmar
Limitada y se declara que:
1.- Se anula el Decreto Alcaldicio N° 813 de 16 de diciembre de 2004 d
ictado por la Alcaldesa de la Municipalidad de Villarrica que aprueba
una modificación al Plan Regulador Comunal.
2.- Se rechaza la solicitud de las reclamantes de declarar el derecho a
los perjuicios, en los términos de las letras h) e i) del artículo 141 de la
Ley Orgánica de Municipalidades.
3.- No se condena en costas a la Municipalidad de Villarrica por
estimar que se litigó con motivo plausible.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry.

Rol N° 7522-2008. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte

Suprema, integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño, Sr. Pedro
Pierry, Sra. Sonia Araneda, Sr. Haroldo Brito y el Abogado Integrante
Sr. Arnaldo Gorziglia. No firma, no obstante haber estado en a vista de
la causa y acuerdo del fallo el Abogado Integrantes señor Gorziglia por
estar ausente. Santiago, 02 de agosto de 2010.

Autorizada por la Secretaria de esta Corte Sra. Rosa María Pinto

Egusquiza.

En Santiago, a dos de agosto de dos mil diez, notifiqué en Secretaría

por el Estado Diario la resolución precedente.