Tema 1. Introducción.

1. El Estado autonómico en el marco de los Estados

descentralizados. Estado autonómico, Estado federal y Estado
regional.
El territorio es el ámbito donde se ejerce el poder del Estado siendo al propio tiempo un
posible criterio para distribuir ese poder.
La existencia de una unidad de poder no implica que su ejercicio no pueda ser
descentralizado, hay que señalar que existen razones materiales y técnicas, además de
políticas y económicas, que impiden que se produzca en la práctica una centralización
absoluta del poder del Estado.
Teniendo en cuenta la complejidad que conlleva cualquier sociedad, desde un punto de
vista técnico no va a resultar posible a un solo centro de decisión resolver la totalidad de
problemas que lleva consigo la gestión social, sino que va a resultar absolutamente
preciso descentralizar una mayor o menor cantidad de esas decisiones para conseguir
una gestión eficaz. También hay que señalar que desde un punto de vista político
tampoco es conveniente la concentración de poder en un solo órgano ya que los
individuos serán más proclives a aceptar voluntariamente las decisiones cuando estas se
adopten más próximas al lugar donde hayan de surtir efecto. Cuanto más
descentralizado sea el proceso en virtud del cual se adopta una decisión, más órganos se
sentirán corresponsables de la decisión adoptada y se esforzarán porque se cumpla, esto
conllevará una mayor legitimación del poder así como de la decisión adoptada.
Desde el punto de vista económico, si existe una excesiva centralización del poder
deberán crearse sistemas de control que permitan conocer el grado de cumplimiento de
las decisiones adoptadas evidentemente cuanto más complejos resulten esos sistemas de
control más elevada será la financiación precisa.
Descentralización
El territorio constituye uno de los criterios más eficaces de descentralización del poder,
la descentralización territorial del poder podrá ser de carácter político o administrativo.
Descentralización política: podemos entenderla como aquella que incluye la
posibilidad de dictar normas de naturaleza legislativa es decir que el órgano autónomo
tiene atribuida la capacidad de dictar leyes dentro de su ámbito de competencia. La
existencia de semejante grado de autonomía, hace que nos encontremos en un contexto
democrático, es necesaria la existencia de órganos de autogobierno, incluyendo una
cámara legislativa elegida por sufragio universal directo y encargada de elaborar y
aprobar las leyes dentro de su ámbito de competencias. Este tipo de descentralización
debe tener un centro de poder político y debe incluir la posibilidad de dictar leyes,
aunque sea en un ámbito material limitado y determinado, por el poder superior del
Estado de quien va a depender la existencia o no de poderes autónomos en su seno.
Descentralización administrativa: podemos entender aquella que no conlleva la
capacidad para dictar leyes, no obstante, sí nos encontramos con la presencia de
determinados entes de carácter territorial distintos y menores que el propio Estado con
la posibilidad de desarrollar competencias normativas y ejecutivas, pero teniendo en
cuenta que siempre serán subordinas a las leyes del Estado. La descentralización
administrativa puede resultar de lo dispuesto en el propio texto constitucional, si bien,
normalmente, se va a concretar en la normas de desarrollo. Según el grado de intensidad
en la descentralización se puede distinguir entre autonomía administrativa,
descentralización en sentido estricto y desconcentración de funciones.
Autonomía administrativa: Consiste en la existencia junto a la administración central
del Estado de otras AAPP a las que se atribuye personalidad jurídica y un ámbito propio
de competencias. La CE contempla la existencia de tres administraciones territoriales
autónomas:
- Administración municipal integrada por los ayuntamientos y siendo cada uno de
ellos un ente autónomo.
- Administración provincial que goza de órganos de gobierno y competencias
propias.
- Administración de las CCAA caracterizada porque no sólo poseen autonomía
administrativa sino también política. No se trata de una administración necesaria
puesto que la CE no las impone pero una vez constituidas serán los entes
territoriales de mayor trascendencia política.
De otro lado tenemos en cuenta la Administración institucional, integrada por
organismos autónomos que tienen una relación más o menos estrecha con la
administración del Estado, poseen una legislación específica y un régimen propio que
les permite actuar de forma autónoma.
El art. 137 CE establece que municipios, provincias y CCAA gozan de autonomía para
la gestión de sus respectivos intereses.
Los arts. 142 y 156 CE reconocen y sancionan el principio de autonomía financiera para
las haciendas locales y para las CCAA respectivamente.
La autonomía administrativa se caracteriza así mismo por la existencia de relaciones de
coordinación o tutela entre las diversas entidades autónomas. Serán las administraciones
de ámbito territorial superior las que coordinen o tutelen a las de ámbito territorial más
restringido, en el caso español será la Administración del Estado la que ejerza estas
funciones sobre las restantes administraciones. Las administraciones de las CCAA serán
las encargadas de ejercerla sobre las administraciones locales ubicadas en su ámbito
territorial. Estas relaciones de tutela consisten en un control de legalidad sobre el
ejercicio de las competencias que les corresponden a las administraciones inferiores
pero en ningún caso conlleva un control de oportunidad sobre su ejercicio por lo que no
gozarán de capacidad de revocación de decisiones por razones de oportunidad política si
no que en todo caso podrán únicamente suspender su actos en aquellos supuestos
previstos legalmente.
Descentralización administrativa: En sentido estricto consiste en el traslado de
competencias de una AP a otra de nivel inferior o bien la disminución de la tutela de
aquella sobre esta. Las descentralización más usual es la de carácter territorial es decir
cuando el traspaso de competencias se produce de una administración de ámbito
territorial más amplio a otra de ámbito más reducido.
Puede, así mismo, producirse la descentralización entre una administración territorial y
la administración institucional.
La descentralización administrativa se ha de sustentar necesariamente en una norma
legal ya que se trata de una transferencia de competencias atribuidas por ley y por
consiguiente ha de ser también una ley la que modifique el régimen vigente.
Desconcentración administrativa: Consiste en el traspaso de una competencia o facultad
de un órgano a otro inferior, o bien de un órgano central a otro periférico, siempre
dentro de una misma administración según la noción que establece el profesor Eduardo
Espín. El órgano que traspasa sus competencias a otro inferior conserva amplias
facultades de control respecto a las competencias conferidas debido a que los dos
órganos intervinientes están unidos jerárquicamente lo que supone que el superior
siempre tiene la posibilidad de ocasionar el cese del titular del órgano inferior
condicionando en todo caso la utilización que el órgano inferior realice de las
competencias traspasadas, de modo que podrá:
- Impartir normas o criterios de actuación sobre la competencia transferida.
- Revocar la decisión adoptada por el órgano inferior, esta revocación puede
producirse de oficio o a instancia de parte.
- Revocar la propia desconcentración en cualquier momento.
Por último señalar, que la desconcentración permite una mayor agilidad en el
procedimiento administrativo, al permitir a los órganos superiores descargarse de una
amplia cantidad de decisiones y conservar sin embargo un gran control sobre las
mismas.
El Estado unitario, Estado federal y estado regional.
Actualmente se reserva la expresión formas de Estado para referirnos a las diversas
relaciones que entre sí pueden guardar los tres elementos constitutivos del mismo
(pueblo-nación, territorio y poder soberano) en función de la relación que adopten nos
encontraremos con diferentes formas de Estado principalmente el Estado unitario y el
Estado federal con una tercera forma de carácter intermedio, que es el Estado regional
(Estados compuestos).
El Estado unitario:
Se caracteriza porque su organización se fundamenta sobre la existencia de un solo
centro de poder, de un solo órgano de decisión que se impone exclusiva e
igualitariamente en todo el territorio nacional de este modo llega a todas las partes del
territorio afectando por igual a todos los ciudadanos, las decisiones del poder central a
través de sus órganos territoriales. Estos órganos se encuentran en relación de directa
subordinación con el poder central. La denominación de Estado unitario se justifica
porque en esta forma política el poder es uno en su estructura, en sus elementos
humanos y en sus límites territoriales.
Siendo la forma de Estado más sencilla y de más fácil gobierno, se explica con facilidad
la tendencia hacia el Estado unitario, en la fase de formación en los Estados modernos
en la Baja Edad Media y Renacimiento. Por similares razones se explica el recurso a
esta forma por parte de los Estados constituidos tras las descolonizaciones del pasado
siglo.
Estado federal.
Es el Estado compuesto, es una colectividad divisible en partes internas que se
encuentran unidas por un lazo de comunidad. El estado compuesto es por tanto un
Estado de Estados.
La variedad de formas de Estados compuestos es amplia y van desde los Estados en que
las instituciones comunes son de menor relevancia que las de los territorios que las
integran hasta aquellos casos en que las instituciones específicas de los territorios
integrados en el Estado compuesto no poseen competencias importantes.
Una unión de Estados según el profesor Espín, supone la constitución política distinta
de los Estados que la integran que posee ciertas competencias pero conservando cada
Estado perteneciente a la Unión su personalidad jurídica internacional y su estructura
política interna. La formación de la unión supone generalmente la aparición de un nuevo
sujeto internacional con determinadas competencias aunque no siempre con plena
personalidad jurídica en algunos casos por el contrario la unión de estados puede
suponer que esta asuma la personalidad internacional única careciendo de ella los
Estado que la integran. Entre el Estado federal y la confederación existe una analogía
evidente ya que se trata en ambos casos de reuniones de Estado pero existen caracteres
propios que los diferencian:
- La confederación se basa en un tratado internacional, mientras que el Estado
federal se establece sobre una constitución en el sentido jurídico-político de la
palabra.
- La confederación es una entidad jurídica internacional y el estado federal es una
entidad jurídico-política.
- En la confederación los estados miembros se vinculan de modo inmediato a la
comunidad internacional de que forman parte, en el Estado federal sólo la
federación es sujeto de Derecho internacional.
- Las decisiones que adopte la confederación obligan a los Estados miembros pero
no a sus ciudadanos que sólo se verán sometidos a ellas si las mismas se asumen
y convierten en leyes de los respectivos estados. Las decisiones de la federación
sin embargo obligan directamente a todos los ciudadanos de los EEMM.
- Las relaciones que mantienen la confederación y sus EEMM se rigen por el
Derecho internacional, que no es competente para regir las relaciones internas
del Estado federal, que caen dentro del ámbito del Derecho Constitucional.
Un Estado federal es aquel que posee un sistema completo de instituciones de gobierno
que asume todas las funciones típicas del Estado y que se encuentra integrado a su vez
por varios Estados que conservan autonomía constitucional y sus propias instituciones
políticas. Se trata por tanto de una asociación de Estados que mantienen entre sí
relaciones de Derecho interno, es decir de Derecho Constitucional, mediante la cual un
superestado se superpone a los Estado asociados, no obstante los Estados federados
conservan su soberanía lo que implicaría el Derecho a la secesión, si bien la experiencia
histórica demuestra la imposibilidad de su ejercicio en la práctica en el seno de una
federación sólidamente constituida (el caso de la guerra de secesión americana).
En el Constitución norteamericana de 1787 encontramos por vez primera la
configuración de una estado federal, dicha constitución adopta esta solución de una
manera práctica como respuesta a las necesidades de las colonias en ese momento. Así
los norteamericanos inician la experiencia de una situación intermedia entre las dos
únicas formas de organización que hasta entonces se conocían: el Estado unitario y la
confederación. Posteriormente por necesidad en unos casos y por imitación en otros, se
extiende el modelo a Méjico, Argentina, Brasil, Venezuela, Suiza o Alemania.
Dos son los sistemas por los que de manera principal viene surgiendo el Estado Federal:
el de asociación y el de descentralización. En el primer caso el Estado federal surge
como resultado de la vinculación jurídico-política de Estados que hasta entonces venían
siendo independientes. En el segundo caso el Estado federal surge como evolución o
remodelación de la estructura de un solo estado que hasta entonces era unitario y que
pretende atender a las aspiraciones de autonomía. Así el Estado hasta entonces unitario
se va desprendiendo de facultades y poderes que sólo él venía detentando. El Estado
federal gira en torno a dos principios básicos que determinan las relaciones entre los
Estados y la federación:
- El principio de autonomía gubernamental.
- El principio de participación institucional
El principio de autonomía gubernamental.
En base a este principio los Estados conservan su autonomía y como consecuencia,
plena autonomía política, lo que supone que junto a una constitución del Estado federal
existen otras de cada uno de los Estados miembros al tiempo que conservan una
estructura estatal con sus poderes legislativo, ejecutivo y judicial.
El principio de participación institucional:
Supone el reconocimiento en el seno de la federación de la importancia que tienen los
Estados como integrantes de la misma lo que se refleja en su estructura orgánica siendo
esencial la existencia de un parlamento bicameral. La cámara baja representa así al
conjunto de todo el pueblo de la federación y por tanto se elige en proporción a la
población. En la cámara alta sin embargo no se haya representado el pueblo sino los
EEMM como tales por ello suele componerse de igual número de miembros por cada
uno de los estados sin tener en cuenta el volumen de su respectiva población. Este
principio se refleja también en la exigencia del establecimiento de un procedimiento de
revisión constitucional en el quede garantizado la participación de todos los EEMM,
exigiéndose unanimidad o bien una mayoría muy cualificada.
Otros principios que caracterizan al Estado federal:
Sólo la federación tiene personalidad internacional aunque los Estados federados
ejerciten en ciertas ocasiones cierta capacidad de actuación internacional pero siempre
con facultades limitadas y subordinadas a la personalidad internacional de la federación.
La Constitución federal logra integrar una serie de unidades territoriales en una sola
organización conjunta y con arreglo a un sistema de relaciones jurídicas, por ello la
constitución federal, a diferencia de la que no lo es, debe ser garantía de los Derechos
del individuo pero también de los de los EEMM cuyas constituciones han de ser
respetadas por las de los restantes EEMM al tiempo que deben ajustarse a las
prescripciones de la Constitución federal. En caso de plantearse discrepancias entre ellas
siempre prevalece lo dispuesto en la Constitución federal.
Las relaciones de coordinación que deben existir suponen el establecimiento de un
sistema de distribución de competencias ya que existen materias que sólo pueden ser
desarrolladas por el poder central para todo el territorio, y otras en las que existen una
pluralidad de poderes que pueden intervenir en su decisión y ejecución. La delimitación
de competencias se realiza también a través de la inclusión en la constitución federal de
listas, si bien, caben muchas fórmulas en la distribución de competencias:
a) Determinar lo que es competencia del Estado federal dejando el resto de las
materias para los EEMM.
b) Determinar cuáles son las competencias de los EEMM, entendiéndose que el
resto quedan en exclusiva para el Estado federal.
c) Pueden existir varias listas con contenidos diversos, una con competencias de la
federación y otra de los Estados, una de competencias de una de las partes y
otras de competencias compartidas.
La resolución de los conflictos que pueden presentarse entre el EF y los EEMM o entre
estos entre sí, exigen la existencia de un tribunal superior federal que puede ser el
máximo órgano judicial (el TS en los EEUU) o bien un órgano especializado como lo
son los TC en los diversos países europeos.
Un sistema federal sólo puede funcionar con efectividad en un sistema democrático ya
que todo sistema de distribución del poder actúa en contextos que aceptan por principio
la limitación que supone todo reparto del poder entre distintos centros ya sean
territoriales o de otra naturaleza.
El Estado regional.
Es una forma de Estado que se encuentra a medio camino entre el Estado unitario y el
EF. Se trata de un único Estado, no de una unión de Estados, con una sola soberanía,
aunque con una estructura compleja, sin embargo la doctrina suele incluirla entre los
Estado compuestos ya que bajo su estructura de un estado único va a subyacer una
estructura en muchos aspectos similar a la de un EF.
Tenemos que considerar que en estos Estados tenemos territorios dotados de autonomía
política con poderes legislativos y ejecutivos propios, cada uno de estos territorios
autónomos posee un ordenamiento jurídico específico, aunque no de carácter originario
sino dependiente que podemos considerar como una especie de subsistema del
ordenamiento jurídico general del estado.
La primera manifestación de esta forma de estado fue durante la 2ª república española
con la CE de 1931 siendo los principales ejemplos actuales inspirados en aquella, la
italiana de 1947 y en alguna medida la CE de 1978. No obstante hay sectores
doctrinales que consideran que el modelo de Estado español actual no puede
identificarse ni con el Estado unitario, ni con el federal ni con el regional, según este
sector no puede identificarse con el EF porque las CCAA carecen de poder
constituyente, es decir carecen de la posibilidad de darse su propia constitución que es
una característica fundamental del EF, por otro lado nuestro modelo de Estado tampoco
podría identificarse con el Estado regional, aunque en cierta medida responda a su
filosofía política, ya que los sujetos de la autonomía pueden ser tanto las nacionalidades
como las regiones y además porque el Estado configurado por nuestra CE aparece
dotado también de elementos federales.
Rasgos característicos del ER.
Una única soberanía perteneciente a la generalidad de la población del Estado, sólo
existe una constitución, la del Estado y será esta la que reconozca la autonomía política
de determinados territorios o regiones.
La autonomía política de estos territorios autónomos se recogen en una norma superior
de tales territorios subordinada a la constitución que son los Estatutos de autonomía, en
estas normas se recogen los principales órganos regionales y se enumeran sus
competencias.
Existe una garantía institucional de la autonomía política que impide la revocabilidad
unilateral de la autonomía por parte del Estado, la autonomía de las regiones se
encuentra generalmente refrendada por el voto de los ciudadanos.
Las competencias se distribuyen entre el Estado y las regiones mediante sistemas de
listas semejantes a los utilizados en los EF, no obstante las competencias efectivamente
asumidas por cada región dependerán en definitiva de lo preceptuado en los
correspondientes EEAA.
La distribución de competencias conlleva la necesidad de prever la resolución de los
posibles conflictos que se puedan plantear, correspondiendo a tribunales especializados
de naturaleza constitucional.
Tipología de regionalismos:
Podemos distinguir:
Regionalismo automático o voluntario, en el primer supuesto es la propia constitución
quien establece la existencia de regiones autónomas a las que se otorgan unas
determinadas competencias establecidas así mismo en la constitución; en el segundo
supuesto, la constitución se limita a establecer la posibilidad de que algunos o todos los
territorios que integran el Estado accedan a su autogobierno sin determinarlos.
Regionalismo igualitario o desigual: en el primer caso todas las regiones tienen las
mismas competencias mientras que en el regionalismo desigual las competencias que
establezca el correspondiente EA pueden ser diferentes en cada caso. En un estado de
regionalismo desigual puede darse el supuesto de que algunas regiones dispongan de un
EA especial y diferente al de la mayoría.
El Estado autonómico en España.
Una de las tareas más importantes al elaborar la CE era llevar a cabo la
descentralización del Estado, esto no es fácil ya que desde el punto de vista
estrictamente técnico requiere un esfuerzo considerable para buscar las fórmulas más
adecuadas y eficaces. También es difícil porque esta materia se encuentra teñida de
elementos pasionales que dificultan la adopción de una solución satisfactoria.
Se halla cada vez más extendida la idea de que un estado que aspire a una naturaleza
auténticamente democrática debe asumir la adopción de una fórmula que permita la
descentralización territorial del poder. Otra razón esgrimida por los defensores de esta
forma de estado se refiere a la obtención de una mayor eficacia, tomar todas las
decisiones en un centro único de poder puede ser beneficioso para algunas cuestiones
concretas como la política económica pero en la mayoría de los ámbitos competenciales
puede resultar más eficaz trasladar el poder de decisión al ámbito territorial en el que las
medidas han de ser aplicadas.
Desde el punto de vista de la descentralización del poder se mantiene el derecho de los
pueblos al reconocimiento de sus características culturales históricas y lingüísticas,
diferencias que justificarían la consagración de su autonomía.
Junto a estas ventajas hay que destacar posibles riesgos:
- Riesgo de carácter económico por el aumento de burocracia regional e
incremento de cargos públicos.
- Puede traer consigo la insolidaridad entre las regiones autonómicas con el
evidente peligro del crecimiento desigual haciendo a las regiones ricas más ricas
y a las pobres más pobres.
- Que lo local, lo provinciano y lo regional prime sobre lo nacional.
Para caracterizar el EA tenemos que establecer las siguientes notas.
- Existencia de un único poder constituyente, originario y constituido
- Distribución territorial del poder.
- Potestad normativa derivada.
- Los órganos centrales pueden incidir en los órganos autonómicos.
2. Derecho autonómico: Concepto y fuentes. El Derecho
autonómico de Castilla-La Mancha.
El DA es la rama del derecho constitucional que regula la organización y
funcionamiento de las instituciones básicas de las CCAA, delimita sus competencias y
establece los mecanismos de relación entre las mismas y el estado.
El sistema de fuentes del DA vendría constituido por
- La CE como norma suprema de todo el ordenamiento jurídico.
- EA en cuanto norma superior de cada CA.
- Leyes orgánicas de transferencia o delegación.
- Reglamentos parlamentarios que a pesar de su carácter interno tienen rango de
Ley.
- Leyes aplicables en cada CA.
- Decretos legislativos.
- Decretos leyes.
 - Reglamentos.
El DA de CLM está constituido básicamente por su EA, LO 9/1982 de 10 de Agosto. Si
bien ha sido modificada en tres ocasiones:
- LO 6/1991 de 13 Marzo que modifica el art. 10.2 para hacer coincidir la
celebración de elecciones en 14 CCAA.
- LO 7/1994 de 24 de Marzo, para dar cumplimiento al pacto autonómico de 1992
- LO 3/1997 de 3 de Julio, que otorga amplias competencias a la CCAA y elimina
muchas de sus restricciones.
Frente a estas tres reformas hay que añadir una cuarta recientemente promovida por la
LO 25/2010 de 16 de Julio que modifica la DA 1.1 en aspectos tributarios.
El Reglamento parlamentario actual es de 5 de diciembre del 1997, si bien su última
modificación (art. 579) es de 23 de Julio de 1999.
Por último destacar las normas que configuran los aspectos básicos de la CA, tanto
desde el punto de vista simbólico como de organización de sus instituciones:
- Ley 17/1983 de 30 de Junio del escudo.
- Ley 3/1983 de 7 de diciembre de la sede de las instituciones regionales de
JCCM.
- Ley 2/1984 de 28 de Marzo del ejercicio de funciones e incompatibilidades de
los altos cargos del ejecutivo regional de CLM.
- Ley 2/1985 de 8 de Mayo de iniciativa legislativa popular y de los
ayuntamientos.
- Ley 5/1986 de 23 de diciembre electoral de CLM.
- Ley 5/1993 de 27 de diciembre de la sindicatura de cuentas de CLM.
- Ley 7/1997 de 5 de septiembre del gobierno y del consejo consultivo.
- Ley 16/2001 de 20 de diciembre del defensor del pueblo de CLM. Esta Ley ha
sido derogada por la Ley 12/2011 de 3 de noviembre de supresión del defensor
del pueblo de CLM.