Barreto, Alberto Damián y otra c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/

daños y perjuicios.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION. CAPITAL FEDERAL, CIUDAD

AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES

Magistrados: Mayoría: Petracchi, Highton de Nolasco, Maqueda, Zaffaroni, Lorenzetti,

Argibay. Abstención: Fayt.

Buenos Aires, 21 de marzo de 2006.

Autos y Vistos; Considerando:

1°) Que a fs. 62/70 comparecen Alberto Damián Barreto y Mirta Liliana Galarza, denuncian
domicilio real común en el ámbito de la Capital Federal (fs. 73) y promueven demanda contra
la Provincia de Buenos Aires y contra un miembro de las fuerzas policiales de ese Estado,
cabo Javier Francisco Talavera, con el objeto de obtener una indemnización por los daños y
perjuicios sufridos a raíz de la muerte de Gisela Barreto, hija de los demandantes.

Atribuyen responsabilidad a la provincia en tanto la menor fue baleada por un suboficial

dependiente de la policía local en ejercicio de sus funciones -mientras perseguía a dos
personas sorprendidas cuando intentaban abrir la puerta de un vehículo estacionado en la vía
pública- y mediante el uso del arma reglamentaria provista por la repartición. Afirman que,
además, la demandada cumplió en forma defectuosa con la obligación de entrenar al
suboficial, tanto técnica como psicológicamente, para cumplir adecuadamente con sus
funciones.

Fundan su pretensión en el art. 1112 del Código Civil.

2°) Que a fs. 71 el señor Procurador Fiscal subrogante dictamina que el proceso resulta ajeno
a la instancia originaria de esta Corte hasta tanto se aclaren las contradicciones existentes
entre el domicilio real denunciado por los actores a fs. 62 y el que surge de la fotocopia simple
del poder general judicial obrante a fs. 1/2.

Con ese objeto a fs. 80/81 se produjo la información sumaria ordenada a fs. 74.

3°) Que frente a asuntos de naturaleza substancialmente análoga al ventilado en el sub lite y,
como formulación general, a todos aquellos otros en que también se hubo promovido -con
apoyo en normas de derecho común- pretensiones indemnizatorias de los daños y perjuicios
originados por la presunta falta de servicio imputada a cualquiera de los órganos que integran
los poderes de gobierno de las provincias, esta Corte -al expandir el riguroso criterio doctrinal
seguido desde la sentencia del 31 de julio de 1869 publicada en Fallos: 7:373- viene
sosteniendo a partir del pronunciamiento dictado el 6 de octubre de 1992 en la causa "De
Gandia, Beatriz Isabel" (Fallos: 315:2309), la conclusión de que los procesos de la índole
mencionada deben ser calificados como causa civil en los términos del art. 24, inc. 1°, del
decreto-ley 1285/58. Sobre la base de esta premisa, y acreditada la distinta vecindad, o
extranjería, del reclamante, el Tribunal ha declarado desde entonces su competencia
originaria para conocer de estos casos con arreglo al supuesto que -entre otros- prevé el art.
117 de la Constitución Nacional, consistente en los casos en que litiga una provincia contra un
vecino domiciliado en otro estado local o un extranjero.

4°) Que los miembros del Tribunal que suscriben esta decisión consideran que debe
abandonarse la generalizada calificación del concepto de "causa civil" que se viene aplicando
desde el citado precedente de 1992.

En efecto, por un lado no está en discusión el reconocimiento del principio -sentado por el
Tribunal desde el tradicional precedente dictado en el caso "Miguel Barretta" de Fallos:
183:409- con arreglo al cual es deseable y conveniente que los pronunciamientos de esta
Corte sean debidamente considerados y consecuentemente seguidos en los casos ulteriores,
a fin de preservar la seguridad jurídica que resulta de dar una guía clara para la conducta de
los individuos (Fallos: 248:115). Mas con parejo énfasis cabe igualmente aceptar que esa
regla no es absoluta ni rígida con un grado tal que impida toda modificación en la
jurisprudencia establecida, pues los tribunales no son omniscientes y como cualquier otra
institución humana, también pueden aprovechar del ensayo y del error, de la experiencia y de
la reflexión. Por cierto que para que ello suceda, tal como fue señalado en los precedentes
recordados, tienen que existir "causas suficientemente graves, como para hacer ineludible tal
cambio de criterio" o es necesario que "medien razones de justicia al efecto", entre las cuales
se encuentra el reconocimiento del carácter erróneo de la decisión, la adecuada apreciación
de las lecciones de la experiencia o si las cambiantes circunstancias históricas han
demostrado la conveniencia de abandonar el criterio establecido (Fallos: 313:1333, disidencia
del juez Petracchi, y sus citas).

5°) Que con tal comprensión, adquiere un valor decisivo la evidencia empírica que demuestra
que el criterio empleado a partir de 1992 para discernir la presencia de una "causa civil" ha
tenido, como consecuencia de su amplia formulación semántica, una significativa expansión
en el ámbito de la competencia originaria del Tribunal de procesos de esta naturaleza,
caracterizados por una gran diversidad de temas fácticos y jurídicos concernientes a la
responsabilidad patrimonial de los estados de provincia por la llamada falta de servicio, o
regulados por el derecho común y el derecho público local, con la consecuente afectación de
los siempre limitados recursos humanos y materiales existentes que en gran medida están
siendo destinados al conocimiento y decisión de asuntos que, por su naturaleza y más allá de
su fuente, son ajenos a la trascendente e insustituible atribución institucional de este Tribunal
como intérprete final de la Constitucional Nacional y custodio último de las garantías
superiores reconocidas en dicha Ley Suprema.

La más evidente demostración de la naturaleza de esta clase de asuntos está dada, por un
lado, por la posibilidad que -desde 1863- prevé el ordenamiento normativo infraconstitucional
de someter estas causas a los jueces de provincia (art. 12, inc. 4°, ley 48), sin infringir el
carácter exclusivo de la jurisdicción originaria según lo decidido por esta Corte en la
centenaria sentencia del 19 de marzo de 1901, dictada en el caso "Rodríguez del Busto,
Antonio" (Fallos: 90:97); así como que, además, tampoco se verifican óbices constitucionales
para que las partes voluntariamente excluyan a controversias de esta naturaleza de la
competencia originaria del Tribunal a fin de someterlas al conocimiento y decisión de órganos
inferiores del Poder Judicial de la Nación, aun federales de la Ciudad de Buenos Aires (Fallos:
273:378). Y, por último, que por sustentarse la competencia que se pretende atribuir a esta
Corte en la condición de las personas -por ser partes un Estado provincial y un vecino de otro
Estado, o un extranjero, y suscitarse un asunto civil- también se ha aceptado el voluntario
sometimiento, aun tácito, a los tribunales inferiores de la Nación según los precedentes de
Fallos: 315:2157 y 321:2170.

Frente a lo expresado en torno a la impostergable necesidad de preservar y fortalecer el rol

institucional correspondiente a esta Corte, se impone un nuevo y prudente examen del ámbito
de aplicación de este capítulo temático en especial de su competencia originaria que, con
base en una razonable interpretación que arraigue objetivamente en el texto normativo en
juego y en la amplitud de opiniones fundadas que permite (Fallos: 306:1672), se incline por la
alternativa de mayor rigurosidad que, a la par de dejar en el ámbito de la jurisdicción originaria
del Tribunal un núcleo de asuntos nítidamente previsto por la Ley Fundamental, permita
atenderlo de modo compatible con el responsable ejercicio de otras atribuciones que hacen de
modo directo a las altas funciones jurisdiccionales subrayadas con anterioridad, que de modo
indelegable corresponden a este Tribunal en su condición de Supremo.

De ahí, pues, la imperiosa necesidad de revisar un criterio que, sostenido en una

hermenéutica posible y fundada, se muestra como gravemente inconveniente en su aplicación
actual. No debe olvidarse que a este Tribunal no incumbe emitir juicios históricos, ni
declaraciones con pretensión de perennidad, sino proveer justicia en los casos concretos que
se someten a su conocimiento (doctrina de Fallos: 308:2268 y del voto de los jueces Maqueda
y Zaffaroni in re I.349.XXXIX. "Itzcovich, Mabel c/ ANSeS s/ reajustes varios", sentencia del 29
de marzo de 2005), alta finalidad que se encuentra comprometida y cuyo apropiado logro
impone la revisión que se postula.

6°) Que los poderes del Tribunal para preservar el rol preeminente e insustituible que la ha
reconocido la Constitución Nacional, naturalmente desplazan el principio funcional de la
perdurabilidad de su jurisprudencia.

En efecto, si en trance de juzgar la constitucionalidad de una ley sancionada por el Congreso

de la Nación que, en ejercicio de las atribuciones reconocidas por la Ley Suprema, regulaba la
competencia apelada del Tribunal en materia previsional (ley 24.463, art. 19), esta Corte la
descalificó -a pesar de que inicialmente no se había exhibido como ostensiblemente
irrazonable y después de recordar que una decisión de esa naturaleza es la más grave de sus
competencias por ser la ultima ratio de su decisión- sobre la base de que, entre otros motivos,
alteraba el rol institucional como intérprete final de la Constitución Nacional (caso "Itzcovich",
antes citado), mayor justificación aún encuentra una modificación de parte del Tribunal con
respecto a los dinámicos criterios hermenéuticos de los textos infraconstitucionales en juego, a
la luz de los fines y principios superiores arraigados en la Constitución Nacional y frente a la
diversidad de conclusiones que razonablemente autoriza el texto normativo en juego.
7°) Que el objeto de la jurisdicción originaria conferida por los arts. 116 y 117 de la
Constitución Nacional en asuntos, como el presente, de distinta vecindad -o extranjería- de la
parte litigante con una provincia no es otro -según lo ha expresado desde antiguo el Tribunal-
que darles garantías a los particulares para sus reclamaciones, proporcionándoles jueces al
abrigo de toda influencia y parcialidad. Pero ese alto y respetable interés institucional
encuentra su preciso límite en el respeto al principio constitucional que consagra la autonomía
de los estados provinciales, de manera de no perturbar su administración interna, porque si
todos los actos de sus poderes pudieran ser objeto de una demanda ante la Corte vendría a
ser ella quien gobernase a las provincias desapareciendo los gobiernos locales (Fallos:
14:425; 310:1074).

En estas condiciones se le reconoce el carácter de exclusiva y no susceptible de extenderse,

tal como lo ha establecido una constante jurisprudencia del Tribunal (Fallos: 270:78; 271:145;
280:176; 285:209; 302:63, entre otros), y sólo procede en razón de las personas cuando a la
condición de vecino de otra provincia -o de extranjero- se une el requisito de que el litigio
asuma el carácter de "causa civil" (doctrina de Fallos: 272:17; 294:217, entre otros).

8°) Que una calificación de esa naturaleza se ha atribuido a los casos en los que su decisión
hace sustancialmente aplicables disposiciones de derecho común, entendiendo como tal el
que se relaciona con el régimen de legislación contenido en la facultad del art. 75, inc. 12, de
la Constitución Nacional.

Por el contrario, quedan excluidos de tal concepto los supuestos en los que, a pesar de
demandarse restituciones, compensaciones o indemnizaciones de carácter civil, se requiere
para su solución la aplicación de normas de derecho público provincial o el examen o revisión,
en sentido estricto, de actos administrativos, legislativos o judiciales de las provincias en los
que éstas procedieron dentro de las facultades propias reconocidas por los arts. 121 y sgtes.
de la Constitución Nacional (Fallos: 180:87; 187:436; 311:1597, entre otros).

9°) Que en el sub lite los actores persiguen -con apoyo en disposiciones contenidas en el
Código Civil- la reparación de los perjuicios derivados del accionar irregular de personal de la
policía provincial en la realización de tareas de prevención de delitos.

La pretensión procesal subsume el caso, entonces, en un supuesto de responsabilidad

extracontractual del Estado local por la presunta "falta de servicio" en que habría incurrido un
órgano de la Provincia de Buenos Aires derivada del cumplimiento irregular de las funciones
estatales que le son propias (Fallos: 306:2030 y sus citas; 320:1999, dictamen de la señora
Procuradora Fiscal a la que adhiere este Tribunal).

10) Que se trata, pues, de un daño que los actores atribuyen a la actuación del Estado
provincial en el ámbito del derecho público, como consecuencia del ejercicio imperativo del
"poder de policía de seguridad" entendido como una "potestad pública" propia del Estado,
quien la ejerce cuando lo estima conveniente para satisfacer exigencias de bien público o de
interés general; materia cuya regulación corresponde al campo del derecho administrativo y de
resorte exclusivo, por ende, de los gobiernos locales, de conformidad con lo dispuesto por el
art. 121 y concordantes de la Constitución Nacional; y que encuentra su fundamento en
principios extraños a los propios del derecho privado (confr. Marienhoff, Miguel S., "Tratado de
Derecho, Administrativo", Abeledo Perrot, Buenos Aires, segunda edición actualizada, T. IV,
nros. 1527, 1601, 1625, 1648, 1686, 1687 y 1688; Fiorini, Bartolomé A., "Manual de Derecho
Administrativo", La Ley S.A., Buenos Aires, 1968, Primera Parte, capitulo IV, págs. 82, 83,
Segunda Parte, capítulo I, págs. 1103, 1112, 1113, 1131; Forsthoff, Ernst, "Tratado de
Derecho Administrativo", Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, págs. 427).

11) Que lo expuesto conduce necesariamente -a fin de resolver el caso- al estudio del régimen
jurídico administrativo local que sienta las bases del sistema provincial de seguridad pública y
que determina las funciones esenciales y obligaciones del personal que lo integra (leyes
12.154 y 12.155, entre otras), interpretándolo en su espíritu y en los efectos que la soberanía
provincial ha querido darle, todo lo cual no es del resorte de la Corte Suprema (Fallos 312:606;
319:1407; 322:617).

12) Que no obsta a tal conclusión la circunstancia de que para resolver el sub lite se invoquen
eventualmente disposiciones contenidas en el Código Civil, pues todos los principios jurídicos
-entre los que se encuentra el de la responsabilidad y el resarcimiento por daños ocasionados-
aunque contenidos en aquel cuerpo legal no son patrimonio exclusivo de ninguna disciplina
jurídica y menos aun del derecho privado, pues constituyen principios generales del derecho
aplicables a cualquiera de ellas, aunque interpretándolos teniendo en cuenta el origen y
naturaleza de la relación jurídica de que se trate (Fiorini, op. cit., primera parte, págs. 90 y
sgtes.).

Tampoco obsta a lo expuesto la circunstancia de que, ante la ausencia de normas propias del
derecho público local se apliquen subsidiariamente disposiciones de derecho común, toda vez
que ellas pasan a integrarse en el plexo de principios de derecho administrativo en el que,
prima facie, se encuadra el presente caso (Fiorini, op. cit., primera parte, pág. 92 y sgtes.;
Fallos: 187:436; 306:2030; 307:1942; 312:1297; 314:620; 315:1231).

13) Que en concordancia con los principios enunciados y en ejercicio de las competencias
constitucionales que le son propias la provincia demandada sancionó el Código Contencioso
Administrativo que establece, en lo que aquí interesa, la competencia de los tribunales
contencioso administrativos en el conocimiento y decisión de las pretensiones que se
deduzcan en los casos originados por la actuación u omisión, en el ejercicio de funciones
administrativas, de los órganos de la provincia. Agrega, asimismo, que "(l)a actividad de los
órganos del Poder Ejecutivo...se presume realizada en el ejercicio de funciones
administrativas y regida por el derecho administrativo. Procederá esta presunción aun cuando
se aplicaren por analogía normas de derecho privado o principios generales del derecho" (art.
1°, ley 12.008).

A título meramente ejemplificativo determina que la competencia contencioso-administrativa

comprende las controversias "que versen sobre la responsabilidad patrimonial, generada por
la actividad lícita o ilícita de la Provincia...regidas por el derecho público, aún cuando se
invocaren o aplicaren por analogía normas de derecho privado" (art. 2°, inc. 4); en tanto
excluye de esa competencia las "que se encuentren regidas por el derecho privado..." (art. 4°,
inc. 1, texto según ley 13.101).

14) Que el desarrollo argumentativo expresado impone entender por "causa civil" -a los
efectos de determinar la competencia originaria de este Tribunal por razón de la distinta
vecindad o de extranjería- a aquellos litigios regidos exclusivamente por normas y principios
de derecho privado, tanto en lo que concierne a la relación jurídica de que se trata, como en el
examen sobre la concurrencia de cada uno de los presupuestos de la responsabilidad
patrimonial ventilada y, en su caso, en la determinación y valuación del daño resarcible.

De igual modo al que esta Corte declina su competencia originaria para conocer de aquellos
asuntos, cuando es parte una provincia, en que pese a estar en tela de juicio de modo
predominante una cuestión federal la decisión del caso también impone el tratamiento de
puntos del derecho público local, tampoco tomará intervención en esta sede cuando el
examen de un caso que se califica como de responsabilidad civil de un Estado provincial se
atribuya a la falta de servicio o remita al examen de materias no regladas por disposiciones
dictadas por el Congreso de la Nación sino por las autoridades locales de gobierno, en
ejercicio de una atribución no delegada a la Nación.

Este concepto excluye, por lo tanto, todos aquellos casos en que, como el sub examine,
quiera hacerse responsable patrimonialmente a una provincia por los daños y perjuicios que
crean sufrir los ciudadanos de otro Estado local, o un extranjero, por la actuación o por la
omisión de los órganos estatales en el ejercicio de sus funciones administrativas, legislativas y
jurisdiccionales.

15) Que la doctrina expuesta no hace más, en rigor, que proseguir con el desarrollo
argumental formulado por el Tribunal desde cuando menos el precedente registrado en Fallos:
7:373 del 31 de julio de 1869. Allí se sostuvo que "la Constitución Federal de la República se
adoptó para su gobierno como Nación, no para el gobierno particular de las provincias, las
cuales, según la declaración del artículo ciento cinco [hoy ciento veintidós], tienen derecho a
regirse por sus propias instituciones y elegir por sí mismas sus gobernadores, legisladores y
demás empleados; es decir: que conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los
poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce el artículo ciento cuatro [hoy ciento
veintiuno]...que de este principio fundamental se deduce, que a ella corresponde
exclusivamente darse leyes y ordenanzas de impuestos locales, de policía, higiene, y en
general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitación
que las enumeradas en el artículo ciento ocho [hoy ciento veintiséis] de la misma
Constitución". Este mandato constitucional veda a esta Corte juzgar sobre el funcionamiento
de las instituciones locales creadas en su consecuencia, so pena de producirse una
inadmisible intervención federal por el Poder Judicial de la Nación en el ámbito del derecho
público local no delegado (Fallos: 315:2309, considerando 3° de la minoría).

16) Que esta inhibición para entender en forma originaria en este proceso no frustra la
intervención del Tribunal a fin de conocer sobre las cuestiones federales que pudieran
suscitarse en el proceso, mediante la instancia revisora que -verificados los demás recaudos
que condicionan su admisibilidad- regla desde septiembre de 1863 el art. 14 de la ley 48, y de
la cual no está excluida la cuestión concerniente a la violación de garantías constitucionales
por la ausencia de imparcialidad del órgano judicial interviniente, como patentemente lo
demuestra el emblemático precedente dictado por esta Corte, recurso extraordinario mediante,
en el caso "Penjerek" del 14 de noviembre de 1963 (Fallos: 257:132).

La interpretación que postula este pronunciamiento se exhibe en las actuales circunstancias

como valiosa en grado sumo, pues a la par que armoniza y concilia los legítimos intereses de
los particulares a ser juzgados con imparcialidad con el debido respeto a las autonomías
provinciales, tiene esencialmente en miras -sin prescindir de la competencia examinada-
profundizar los instrumentos apropiados para mejorar el funcionamiento de esta Corte,
concentrando sus decisiones de modo preferente en el responsable ejercicio de su jurisdicción
constitucional más eminente y de mayor trascendencia institucional.

Por ello, y oído el señor Procurador Fiscal, se resuelve: Declarar la incompetencia de esta
Corte para entender en forma originaria en este juicio. Notifíquese. Comuníquese al señor
Procurador General y, oportunamente, remítanse las actuaciones al Superior Tribunal de
Justicia de la Provincia de Buenos Aires a fin de que, conforme a lo resuelto, decida lo
concerniente al tribunal que entenderá en la causa por razón de la materia. ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO - JUAN CARLOS MAQUEDA -
E. RAUL ZAFFARONI - RICARDO LUIS LORENZETTI - CARMEN M. ARGIBAY.

ES COPIA Actores: Alberto Damián Barreto y Mirta Liliana Galarza, representados por el Dr.
Daniel M. Gillbert Demandados: Provincia de Buenos Aires y Javier Francisco Talavera B.
2303. XL. Barreto, Alberto Damián y otra c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/ daños y
perjuicios.

SupremaCorte:

-I- Alberto Damián Barreto y Mirta Liliana Galarza, quienes denuncian tener su domicilio en la
Capital Federal, promueven demanda, con fundamento en el art. 1112 del Código Civil, contra
la Provincia de Buenos Aires y contra Javier Francisco Talavera, con domicilio en ese Estado
local, a fin de obtener una indemnización por los daños y perjuicios sufridos a raíz de la
muerte de su hija -Gisela Barreto-, quien fue asesinada por un oficial de la policía bonaerense.

Atribuyen responsabilidad a la Provincia en tanto la menor fue baleada por uno de sus
dependientes, en ejercicio de la función y con el arma reglamentaria provista por la repartición
policial. Además, por ser el Estado local quien lo entrenó técnica y psicológicamente para
cumplir en forma adecuada esa actividad.

A fs. 70 vta., se corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.

-II- Para que proceda la competencia originaria de la Corte, conferida por el art. 117 de la
Constitución Nacional y reglamentada por el art. 24, inc. 1º, del decreto-ley 1285/58, en las
causas civiles en que una Provincia es parte, resulta necesario que el otro litigante tenga
distinta vecindad respecto a dicho Estado local (Fallos: 269:270; 272:17; 294:217; 310:1074;
313:548, entre muchos otros).

En el sub lite, según se desprende de los términos de la demanda y de las constancias

agregadas al expediente (v. fs. 1/2), los actores no cumplen con el recaudo señalado, extremo
que en estos supuestos resulta esencial (Fallos: 208:343; 270:404; 285:240; 302:238;
303:1228; 304:636; 311:1812; 312:1875; 313:1221; 322:1514; 323:3991, entre otros).

En efecto, si bien denuncian domiciliarse en la Capital Federal, esa afirmación no se

corresponde con la información que surge del poder general judicial que adjuntan (v. fs. 1/2),
del que se desprende que viven en Los Polvorines, Provincia de Buenos Aires, por lo que en
autos se hallarían enfrentados una provincia con sus propios vecinos.

En consecuencia, como el que invoca el fuero federal tiene la obligación de probar los
extremos necesarios para hacerlo surtir, toda vez que se trata de un fuero de excepción
(Fallos: 135:431; 249:623), los actores deberían probar la distinta vecindad que invocan.

Al respecto, tiene dicho el Tribunal que la "vecindad" exigida por el art. 11 de la ley 48 a los
efectos del fuero, es la constituida por la residencia caracterizada como domicilio real o
voluntario, conforme con los arts. 89, 91 y siguientes del Código Civil, la cual depende de las
circunstancias de hecho que permitan comprobarla con los caracteres que la ley exige:
residencia efectiva y ánimo de permanecer (Fallos: 242:329; 295:259; 317:1326), a lo que
debe agregarse un período mínimo de dos años de residencia continua, según el citado
artículo.

En tales condiciones, hasta que no se aclare dicho domicilio real, dado que el art. 117 de la
Constitución Nacional establece de modo taxativo los casos en que la Corte ejercerá su
competencia originaria y exclusiva, la cual, por su raigambre, es insusceptible de extenderse a
otros casos no previstos (Fallos: 312:1875; 313:936 y 1019; 317:1326; 323:2944 y 3273),
opino que el proceso resulta ajeno a esta instancia.

Buenos Aires, 11 de abril de 2005.- RICARDO O. BAUSSET.- ES COPIA