Bolilla III

C.S.J.N. “Zavalía, José Luis c/ Provincia de Santiago del Estero y Estado

DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL

Suprema Corte:

-I-
José Luis Zavalía, en su carácter de senador nacional por la Provincia de
Santiago del Estero y por derecho propio, promueve acción de amparo, en los
términos del art. 43 de la Constitución Nacional y de la ley 16.986, contra el
Estado Nacional y aquella provincia, a fin de obtener que se declare la
inconstitucionalidad de la ley local 6667, dictada por el interventor federal.
Impugna dicha ley en cuanto declara la necesidad de la reforma parcial de la
Constitución provincial, fija los puntos a modificar, convoca a elecciones de
convencionales constituyentes para el 31 de octubre de este año y establece
un procedimiento para su elección distinto al previsto en los arts. 115 y 222 de
dicha Ley Fundamental, lo cual lesiona, con arbitrariedad e ilegalidad
manifiesta -a su entender- la autonomía provincial consagrada en los textos
constitucionales federal y local.
Sostiene que el interventor federal, según la ley nacional 25.881, que dispuso
la intervención de Santiago del Estero, sólo recibió de la Nación la potestad
para "garantizar la forma republicana de gobierno" y fue expresamente
autorizado a "convocar elecciones" para "asegurar la normalización y pleno
funcionamiento de los poderes provinciales".
Aduce que ese funcionario, al sancionar la ley 6667 que aquí impugna, se
arrogó facultades extraordinarias de poder preconstituyente que no han sido
delegadas por la provincia a la Nación (art. 121 de la Constitución Nacional) y
que tampoco le fueron conferidas por el Congreso de la Nación en la ley
25.881, ni por el presidente de la República en el decreto 392/04 por el cual lo
nombró, dado que nadie puede transferir a otro un derecho que no tiene, todo
lo cual traduce -en su concepto- el ejercicio "irregular", "abusivo" y "arbitrario"
de una competencia administrativa ejercida fuera del límite asignado por el
gobierno federal, lo que probaría acabadamente la gravedad institucional del
asunto en examen.
Pone de relieve que no cuestiona el procedimiento de sanción y formación de
la ley que declara la necesidad de la reforma, sino que "el problema se centra
en el control de cumplimiento de los requisitos de 'competencia' en el
funcionario autor del acto recurrido" (fs. 53 vta.).
Asimismo, señala que dirige su pretensión contra el Estado Nacional, porque el
interventor es un funcionario federal, delegado del presidente de la Nación, que
lo designó, de quien depende y al que debe rendir cuentas de su gestión.
Máxime cuando la intervención fue dispuesta por el Congreso de la Nación. En
consecuencia –dice-, es ésta la que debe responder por los actos cumplidos
por aquel funcionario.
También demanda a la Provincia de Santiago del Estero, pues se trata de un
acto emanado de quien ejerce su gobierno y no pierde su autonomía por el
hecho de haber sido intervenida.
Solicita que se decrete una medida cautelar por la cual se ordene la
suspensión de los comicios previstos para el 31 de octubre de 2004, hasta
tanto se dicte sentencia en este proceso.
En ese estado, a fs. 74, se corre vista a este Ministerio Público, por la
competencia.

-II-
Limitado al tema sobre el cual se me confiere la vista y sin ingresar, por lo
tanto, al examen de los aspectos procesales de la causa ni a la comprobación
de los requisitos de admisibilidad de la acción, corresponde determinar si se
dan los presupuestos para que este amparo tramite en la instancia originaria de
la Corte.
Ello es así, porque el Tribunal ha reconocido esa posibilidad siempre que se
verifiquen las hipótesis que surtan la competencia originaria, ya que, de otro
modo, en tales ocasiones, quedarían sin protección los derechos de las partes
en los supuestos contemplados por el art. 43 de la Constitución Nacional (v.
Fallos: 307:1379; 323:2107 y 3326, entre otros).
Sentado lo anterior, es necesario recordar que, en principio, cuando son
demandados una provincia y el Estado Nacional, la causa corresponde a la
competencia originaria de la Corte, toda vez que ésa es la única forma de
conciliar lo preceptuado por el art. 117 de la Ley Fundamental respecto de las
primeras, con la prerrogativa jurisdiccional al fuero federal que le asiste al
segundo, sobre la base de lo dispuesto en el art. 116 de la Constitución
Nacional (Fallos: 305:441; 308:2054; 312:389; 313:98, entre otros).
No obstante, para que ello suceda es forzoso que ambos sean parte en el
pleito tanto nominal como sustancialmente, sin que sea suficiente para cumplir
esos requisitos la sola voluntad de los litigantes, en tanto tal carácter debe
surgir del examen de la realidad jurídica que se invoca, pues de otro modo
quedaría librado al resorte de aquéllos la determinación de la competencia
originaria de la Corte, siempre que pudiesen encontrar un mínimo punto de
conexión que les permitiese vincular al Estado Nacional con las provincias.
En ese orden de ideas, es dable poner de resalto que dicha competencia, por
ser de raigambre constitucional, es taxativa e insusceptible de extenderse a
casos no previstos (Fallos: 302:63; 308:2356; 311:640; 315:1892).

-III-
Sobre la base de tales premisas y de los términos de la presente demanda, a
cuya exposición de los hechos se debe acudir de modo principal para
determinar la competencia (art. 4º del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación y doctrina de Fallos: 306:105 6; 308:2230), surge una primera
conclusión: Que el acto que origina el pedido de amparo al órgano
jurisdiccional, es local. Sobre el punto, es jurisprudencia asentada de la Corte
aquella que señala que los actos de los interventores federales en una
provincia, no pierden su carácter local en razón del origen de la investidura de
dichos funcionarios Fallos: 208:497; 263:539; 270:346 y 410; 300:615, entre
otros), aun cuando éstos son representantes directos del gobierno nacional,
respecto del cual asumen la condición de agentes (Fallos: 323:711 y sus citas).
Es decir, que no son funcionarios de las provincias, pues sustituyen a las
autoridades locales y ejercen las facultades que la Constitución Nacional, la
provincial y las leyes respectivas les reconocen (Fallos: 297:384; 314:1437).
Debido a que tales actos no pierden su naturaleza local, su impugnación como
contrarios a normas de igual carácter no es de competencia federal (Fallos:
127:91; 238:403; 257:229; 271:240; 315:81; 323:711) y V.E. así lo ha
considerado, incluso, cuando se impugnaron actos de suma gravedad, tales
como decretos de un interventor federal de remoción de magistrados locales
(conf. dictamen de este Ministerio Público del 17 de julio de 2002 en la
Competencia N º 469 XXXVIII "Gazzia de Sanz, Adriana Edith c/ Estado de la
Provincia de Corrientes s/ acción contencioso administrativa", que V.E.
compartió en su sentencia del 22 de agosto de ese año).
En mi concepto, esta última hipótesis es la que se presenta en el sub lite,
desde que el actor impugna el mencionado acto local por ser contrario al orden
jurídico provincial y, en particular, al procedimiento que prevé la Constitución de
la Provincia de Santiago del Estero para su reforma (v. manifestaciones de fs.
56, a, b y c, 57 in fine y 57 vta.).
Tal fundamento impide que el pleito tramite ante los estrados del Tribunal en
instancia originaria, porque para resolverlo será necesario examinar normas y
actos provinciales (entre ellos, la ley 6667 y la Constitución provincial),
interpretándolos en su espíritu y en los efectos que la soberanía local ha
querido darles (Fallos: 315:1892 y 1904 y sus citas), sin perjuicio, claro está, de
que las cuestiones federales que también puedan comprender esa controversia
sean susceptibles de adecuada tutela por la vía del art. 14 de la ley 48 (Fallos:
326:193, entre tantos otros).
No modifica esta conclusión la invocada violación de normas constitucionales,
toda vez que, tal como se presenta el tema en autos, se trata de un
planteamiento conjunto y no exclusivamente federal, requisito éste que desde
siempre ha exigido la Corte para la procedencia de esta instancia cuando una
provincia es parte (Fallos: 325:3070).

-IV-
Si bien lo afirmado precedentemente bastaría para descartar la presencia del
Estado Nacional como codemandado en esta causa, toda vez que el amparista
también dirige su pretensión contra aquél, al atribuirle responsabilidad por los
actos de su delegado, quien se habría excedido en las facultades que le
confirió la ley de intervención 25.881, procede estudiar, siempre desde la óptica
antes señalada, si dicho planteo puede ser sustanciado en esta instancia. Cabe
indicar que el actor nada concreta en el escrito de demanda respecto de actos
u omisiones en que pudieren haber incurrido las autoridades nacionales contra
los que pretende protección jurisdiccional en este amparo, más allá del dictado
de la ley provincial 6667 que, como se vio, es de naturaleza local.
Pero también es preciso destaca r que la materia que intenta someter a
conocimiento de V.E. –exceso de facultades del interventor y examen sobre el
alcance de la intervención dispuesta por una ley del Congreso Nacional, esto
es, un conflicto sobre el ámbito de las competencias–, aun cuando pueda ser
de naturaleza federal, excluye la participación de la provincia codemandada y,
en tales circunstancias, tampoco podría tramitar en esta instancia.
Sobre esto, resulta oportuno poner de relieve que el propósito del actor de
dirigir su amparo contra el Estado Nacional y contra la provincia adolece de una
insalvable contradicción, a mi modo de ver, toda vez que, por un lado, pretende
que el primero se haga responsable por la conducta del interventor –en un
intento de federalizar el acto cuestionado– y, por el otro, al mismo tiempo
convoca a la segunda a esta instancia sobre la base de sostener que " la
intervención no ha suspendido la autonomía de la Provincia de Santiago del
Estero como titular de derechos, centro de imputación del accionar y por lo
tanto llamada a estar en juicio en esta causa" (fs. 42, segundo párrafo, énfasis
agregado).
En tales circunstancias, parecería que esta forma de demandar tuvo como
única finalidad suscitar la competencia prevista en el art. 117 de la Constitución
Nacional, con desconocimiento de la doctrina antes citada en cuanto a que ella
no depende de la voluntad de los litigantes en sus expresiones formales y
supone, necesariamente, la exclusión de uno de los aquí codemandados como
parte sustancial en el pleito.
Finalmente, es del caso recordar que V.E. desde antiguo tiene dicho que la
acción de amparo es un remedio excepcional cuyo objeto no es obviar los
trámites legales ni alterar las jurisdicciones vigentes (Fallos: 315:1485), así
como que la facultad de los particulares para acudir ante los jueces en procura
de tutela de los derecho que les asisten no autoriza a prescindir de las vías que
determinan los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional y sus leyes
reglamentarias para el ejercicio de la competencia que aquélla otorga a la
Corte (doctrina de Fallos: 311:175; 321:551, entre muchos otros).

-V-
Por ello, en el limitado marco cognoscitivo sobre el cual se me confirió la vista,
opino que la presente acción de amparo resulta ajena a esta instancia. Buenos
Aires, 10 de septiembre de 2004. Esteban Righi.

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Considerando:

1º) Que a fs. 40/74 José Luis Zavalía, senador nacional por la Provincia
de Santiago del Estero, en dicho carácter y por su propio derecho, inicia
la presente acción de amparo contra el Estado Nacional y contra la
provincia referida a fin de que se declare la ilegalidad, ilegitimidad e
inconstitucionalidad de la ley 6667, publicada en el Boletín Oficial de ese
Estado provincial el 5 de agosto del corriente año, por la cual el
interventor federal declaró la necesidad de la reforma parcial de la
Constitución de la Provincia de Santiago del Estero y convocó a
elecciones para elegir convencionales constituyentes para el 31 de
octubre de 2004.
El actor requiere que, mientras dure la sustanciación de este proceso y hasta
tanto se pronuncie el Tribunal de
manera definitiva, se dicte una medida
cautelar por medio de la cual se
suspenda el acto comicial indicado.
2º) Que relata que tanto el Estado Nacional como la Provincia de Santiago del
Estero son parte en estas actuaciones. Con relación al primero arguye que el
interventor federal es un funcionario delegado del presidente de la Nación,
circunstancia que, en su opinión, determina que deba ser la Nación Argentina la
que responda por los actos que él realiza.
En lo que respecta al Estado provincial, sostiene que es parte en tanto se están
cuestionando actos realizados por quien ejerce su gobierno. Arguye asimismo
que la intervención no ha determinado la pérdida de autonomía de la provincia,
como titular de derechos y "centro de imputación del accionar" del funcionario
referido.
3º) Que en el escrito inicial desarrolla conceptos referentes a los alcances de la
intervención federal prevista en el art. 6º de la Constitución Nacional, y señala
que se trata de un remedio extraordinario que tiene como propósito garantizar a
las provincias su desenvolvimiento bajo el sistema representativo republicano,
de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Ley
Fundamental, y resguardarle su facultad de darse sus propias instituciones y
regirse por ellas, según la previsión contenida en el art. 122.
Efectúa un pormenorizado examen de los antecedentes históricos que
justificaron la incorporación del instituto en la Carta Fundamental, como así
también sus antecedentes inmediatos en los Estados Unidos de No rteamérica
y la interpretación que la Corte Suprema de ese país ha hecho de su aplicación
y alcances.
4º) Que, después de señalar que la reforma constitucional de 1994 determinó
cuál era la autoridad competente para disponer la intervención federal,
mediante la incorporación pertinente en los arts. 75, inc. 31 y 99, inc. 20,
destaca que es precisamente al Congreso de la Nación a quien le corresponde
considerar si se configuran los presupuestos que justifican la necesidad de
disponer la in tervención, a fin de que el Estado federal colabore en el
funcionamiento normal de las instituciones locales cuando se ven gravemente
perturbadas por las causales que establece la Ley Fundamental.
Tal circunstancia presupone, según sostiene, que la intervención no traiga
aparejada necesariamente la sustitución parcial o total de las autoridades, a
menos que ello resulte indispensable para preservar o restablecer las
instituciones provinciales. Mas el actuar del funcionario que se designa a ese
efecto, cuando sustituye a los órganos del gobierno provincial, debe ceñirse a
las facultades que resultan de la norma que dispone la intervención. Continúa
su exposición señalando que, por más amplias que sean las potestades
acordadas al funcionario designado, está inhabilitado para adoptar decisiones
que desnaturalicen la esencia del federalismo y la autonomía provincial. Así
sostiene que no podría dictar normas que alterasen el cumplimiento del art. 5 º
de la Constitución Nacional, ni de sconocer el alcance del art. 7 º, como
tampoco podría modificar los límites provinciales sin la conformidad de los
representantes legítimos del pueblo de la provincia, ni crear comisiones
especiales, nuevas regiones o asumir compromisos internacionales.
De tal manera, según su posición, tampoco está habilitado para ejercer la
función preconstituyente o constituyente, por lo que el gobierno federal no
puede, por su intermedio, declarar la necesidad de la reforma constitucional e
imponer un nuevo texto porque estaría ejerciendo una potestad que no fue
delegada por las provincias (art. 121, Constitución Nacional).
5º) Que relata que el Congreso de la Nación dictó la ley 25.881 por la cual
dispuso la intervención de la Provincia de Santiago del Estero, determinando la
caducidad de los mandatos del Poder Ejecutivo y de los miembros del Poder
Legislativo y declaró en comisión a los miembros del Poder Judicial. Esa
decisión se adoptó, de conformidad con lo señalado en el art. 4º de la ley
citada, para asegurar la normalización y pleno funcionamiento de los poderes
provinciales, a cuyo efecto se facultó al interventor a convocar a elecciones.
En su mérito, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto 392/04 mediante el
cual designó al funcionario delegado que lo representaría en la provincia "a fin
de garantizar la forma republicana de gobierno, la normalización y el pleno
funcionamiento de los poderes" referidos.
Son esas, según expone, las normas que sostienen y apoyan la decisión, y, en
consecuencia, las que otorgan el marco jurídico dentro del cual se debe
examinar si el interventor Lanusse ha hecho un adecuado ejercicio de las
facultades que le han sido otorgadas, al establecer la necesidad de la reforma
de la Constitución provincial mediante el dictado de la ley 6667 o si, por el
contrario las ha excedido.
6º) Que después de señalar que la presente acción de amparo se subsume en
lo que se ha calificado como una cuestión justiciable, indica que el interventor
carece de facultades para disponer una reforma en tanto es la provincia la que,
de conformidad con las previsiones contenidas en el art. 122 citado, se da sus
propias instituciones y se rige por ellas.
Frente a ello, argumenta que, ni el delegado de la Nación puede alterar el
sistema constitucional vigente, ni puede ello encontrar legitimidad en el
"coloquio" creado en la provincia, de cuyo resultado habría surgido "La
Constitución del Consenso", dado que sólo los legítimos representantes del
pueblo, es decir, en el caso sus diputados, invisten la representación del pueblo
para tomar esa decisión.
7º) Que tras señalar que en su opinión el caso tiene gravedad institucional,
pone de resalto que la Carta Fundamental de la provincia respeta y garantiza el
sistema representativo republicano, la educación primaria y el régimen
municipal, de manera tal que considera que no existe razón alguna para
aceptar la ilegítima interferencia de un funcionario del gobierno federal en
modificarla.
En ese orden de ideas expone que nadie puede sostener "racionalmente" que
el interventor federal es depositario del Poder Constituyente, tal como se lo
afirma en los considerandos de la leym que cuestiona.
8º) Que, según la postura que asume, indica que reconocer el ejercicio de las
facultades que se pretenden es la antesala de la subversión del sistema federal
y la partida de defunción de las autonomías provinciales.
9º) Que dado que la ley local 6667 se encuentra en pleno curso de ejecución y
cumpliendo sus efectos, a pesar de estar fulminada por la inconstitucionalidad,
según arguye, requiere al Tribunal que haga lugar a una medida cautelar
innovativa que prohíba a la demandada, Provincia de Santiago del Estero,
llevar adelante el cronograma electoral hasta tanto recaiga sentencia definitiva
en esta causa, suspendiendo de manera inmediata toda actividad al respecto.
Al efecto indica que no existe otra posibilidad fáctica o jurídica para lograr la
protección del derecho constitucional que considera violado que no sea
mediante la medida que pide, porque de continuarse con el proceso electoral,
ya desencadenado con el dictado de la ley misma, se irrogarán innecesarios
perjuicios económicos al erario provincial, y algunos hechos cuestionados
podrían tornarse una cuestión abstracta.
10) Que en su dictamen obrante a fs. 75/77 el señor Procurador General
sostiene que esta causa es ajena a la jurisdicción originaria de esta Corte
prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional, sobre la base de considerar
que los actos de los interventores federales en las provincias no pierden su
carácter local por el origen de su investidura, razón por la cual la impugnación
de dichos actos como contrarios a normas de igual carácter local, no es de
competencia federal. Considera que al impugnarse en el caso el acto del
interventor por ser contrario al orden jurídico provincial, debe entender en la
cuestión la justicia local, sin perjuicio de que las cuestiones federales que
también pueda comprender esta controversia sean susceptibles de adecuada
tutela por la vía prevista en el art. 14 de la ley 48.
11) Que esta Corte no comparte el dictamen antedicho, ya que, por las razones
que seguidamente se expondrán, la cuestión federal que se propone aparece
como exclusiva y excluyente de cualquier autoridad provincial (Fallos:
311:1812, sus citas y antecedentes de doctrina).
12) Que la naturaleza y las implicancias de la acción interpuesta llevan a
destacar que este Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, jamás ha
descuidado la esencial autonomía y dignidad de las entidades políticas por
cuya voluntad y elección se reunieron los constituyentes argentinos, y ha
sentado el postulado axiomático de "que la Constitución Federal de la
República se adoptó para su gobierno como Nación y no para el gobierno
particular de las Provincias, las cuales según la declaración del art. 105, tienen
derecho a regirse por sus propias instituciones, y elegir por sí mismas sus
gobernadores, legisladores y demás empleados; es decir, que conservan su
soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación,
como lo reconoce el artículo 104" (causa L. XXX "D. Luis Resoagli c/ Pro vincia
de Corrientes s/ cobro de pesos", fallada el 31 de julio de 1869, Fallos: 7:373;
317:1195).
Es por ello que una de las más importantes misiones de la Corte consiste en
interpretar la Constitución Nacional de modo que el ejercicio de la autoridad
nacional y provincial se desenvuelvan armoniosamente, evitando interferencias
o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en
detrimento de las facultades provinciales y viceversa. Del logro de ese
equilibrio debe resultar la adecuada coexistencia de dos órdenes de gobierno
cuyos órganos actuarán en dos órbitas distintas, debiendo encontrarse sólo
para ayudarse (Fallos: 186:170; 307:360).
13) Que si bien la Constitución Nacional garantiza a las provincias el
establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin
intervención d el gobierno federal (arts. 5º y 122), las sujeta a ellas y a la
Nación al sistema representativo y republicano de gobierno (arts. 1º y 5º) y
encomienda a esta Corte el asegurarla (art. 116) con el fin de lograr su
funcionamiento y el acatamiento a aquellos principios que todos en conjunto
acordaron respetar al concurrir a la sanción de la Constitución Nacional (Fallos:
310: 804). Es por ello, y con el propósito de lograr el aseguramiento de ese
sistema, que el art. 117 le ha asignado a este Tribunal competencia originaria
en razón de la materia en las causas que versan sobre cuestiones federales en
las que sea parte una provincia (Fallos: 97:177; 183:160; 211:1162 y sus citas;
271:244 y sus citas; 286:198; 310:877; 311:810; 314:49 considerando 1º; entre
otros). En su mérito, y cuando como en el caso se denuncian que han sido
lesionadas expresas disposiciones constitucionales que hacen a la esencia de
la forma republicana de gobierno y del federalismo, en el senti do que da a
esos términos la Ley Fundamental, y que constituyen los pilares del edificio por
ella construido con el fin irrenunciable de afianzar la justicia, no puede verse en
la intervención de esta Corte una intromisión ni un avasallamiento de las
autonomías provinciales, sino la procura de la perfección de su funcionamiento,
asegurando el acatamiento de aquellos principios superiores que las provincias
han acordado respetar al concurrir al establecimiento de la Constitución
Nacional (Fallos: 310:804), y que la Nación debe garantizar.
14) Que en ese orden de decisiones cabe asignarle un manifiesto contenido
federal a esta acción, ya que el planteo de inconstitucionalidad sobre la base
del cual se considera que han sido dictadas normas que lo violan constituye
una típica cuestión de esa especie (Fallos: 315:2956). En efecto, toda vez que
se pretende resguardar las garantías previstas en los arts. 5º y 122 de la
Constitución Nacional, se debe concluir que esta causa corresponde en razón
de la materia a la competencia originaria exclusiva y excluyente prevista en el
art. 117 citado ya que el asunto se presenta como de aquéllos reservados a
esta jurisdicción (Fallos: 97: 177; 183:160; 271:244; 311:810 y sus citas;
315:2956, entre otros).
15) Que si bien es cierto, como lo recuerda el se ñor Procurador General, que
quedan excluidos de la jurisdicción en examen los casos que requieren para su
solución la aplicación de normas de derecho público local y el examen o
revisión en sentido estricto de actos administrativos de las autoridades
provinciales, o legislativos de carácter local (Fallos: 301:661; 310:1074, entre
muchos otros) debe recordarse que ese principio cede cuando la pretensión se
funda exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional,
en leyes del Congreso, o en tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea
la predominante en la causa (Fallos: 115:167; 122:244; 292:625; 311:1588).
En estos últimos supuestos dicha cuestión adquiere tal preeminencia que
excluye la intervención de la justicia local, con el propósito de afirmar las
atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas con la
Constitución, los tratados y leyes nacionales, así como las concernientes a
almirantazgo y jurisdicción marítima (Fallos: 97: 177; 183:160; 271:244;
311:489).Y ese es el caso de autos, si se considera que en la sentencia
definitiva no se entrará en la revisión en sentido estricto de actos
administrativos de "naturaleza" pública local, sino que deberá examinarse y
determinarse si, en el marco de los arts. 5º, 6º y 122 de la Constitución
Nacional, y de acuerdo a la ley 25.881, sancionada por el Congreso de la
Nación -a la que cabe atribuirle un inequívoco carácter federal-, el interventor
federal en Santiago del Estero tiene
facultades para disponer la reforma parcial de la Constitución. Es la necesidad
de afirmar los alcances de las atribuciones que al respecto tiene el gobierno
federal con relación a las leyes que ha dictado en su órbita propia, y la
sumisión a éstas de las que dicta el interventor, la que impone la competencia
de esta Corte, sin que ningún juez local pueda ser habilitado a hacerlo sin
infringir los principios emergentes del art. 31 de la Constitución Nacional.
16) Que los principios y fines recordados en el considerando 12 precedente, y
la precisa necesidad de consagrar y preservar la autonomía de las provincias,
garantizada por el art. 122 de la Constitución Nacional, es lo que determina que
sea esta Corte, en el marco normativo federal aplicable, la que juzgue si el
interventor federal está avasallando o no dicha autonomía, o si por el contrario
está actuando de conformidad con aquél.
17) Que es preciso poner de resalto, en el estrecho marco de conocimiento que
ofrece siempre una cuestión de competencia, y sin perjuicio del examen
exhaustivo que se realice en el momento de dictar sentencia de las diversas
cuestiones de fondo que encierra el planteo efectuado, que la intervención
federal dispuesta, no ha hecho desaparecer a la provincia como persona
jurídica distinta del Poder Ejecutivo Nacional, y que los actos del interventor
federal son susceptibles de ser revisados judicialmente.
18) Que su existencia y el respeto a su autonomía son las circunstancias que
exigen que sea esta Corte quien intervenga en la cuestión, pues ha sido el
interventor federal, delegado del gobierno nacional -tal como lo recuerda el
señor Procurador General-, el que ha resuelto en ejercicio de las facultades
correspondientes a la legislatura pero de índole preconstituyente reformar en
forma parcial la Constitución de la provincia.
Lo contrario importaría tanto como dejar inerme al Estado provincial frente al
actuar del delegado del Estado Nacional.
19) Que es necesario dejar establecido en qué situación se encuentra el
Estado provincial, y qué tipo de acto es el que ha sido impugnado a fin de
delimitar con la mayor precisión posible por qué este caso cae bajo la
jurisdicción originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional ya que
resulta claro que no todas las actuaciones del interventor federal, relacionadas
con las necesidades de orden económico, social y administrativo a las que
aquél debe
proveer (Fallos: 272:250), deben ser sometidas a la competencia exclusiva y
excluyente de esta Corte.
20) Que las intervenciones no se han instituido para cercenar derechos a los
habitantes de las provincias sino para garantizarlos plenamente en su ejercicio,
ni causan cesantía de la personería jurídica de los estados, que son de
existencia necesaria. El hecho de que los interventores no sean funcionarios
legales de las provincias, en cuanto su designación emana del gobierno
nacional y sus atribuciones y responsabilidades se relacionan con el poder que
representan y no con los poderes locales, implica que la función de dichos
funcionarios federales no puede extenderse más allá de los límites que les
asigna la Constitución y la ley; pero ello no obsta al ejercicio de sus funciones
de representantes necesarios del Estado intervenido, mientras se organizan los
poderes locales (arg. Fallos: 127:91; confr. causa "Laborde Hnos.", publicada
en Fallos: 143:11).
Es que la cesantía temporaria de los poderes intervenidos no significa la
destrucción de su personalidad, cuya representación pública y privada asumen
los interventores para cumplir y hacer cumplir las leyes locales, así como los
derechos y las obligaciones de aquél, en virtud de la soberanía nacional que
representan, delegada implícitamente por la Constitución (Fallos: 147:239). Es
en mérito de estas atribuciones que no se interrumpe en las provincias
intervenidas la percepción de sus impuestos, ni su inversión, ni la ejecución de
las obras públicas. En consecuencia, los actos de naturaleza local emanados
de los interventores federales no pierden ese carácter por razón del origen de
su investidura (Fallos: 314:1857), y caen en consecuencia bajo la jurisdicción
de los tribunales locales; sin perjuicio, desde ya y según el caso, de la
inmunidad que cabe reconocerle al interventor en el ejercicio de sus funciones
específicas y en tanto funcionario delegado del gobierno federal (Fallos:
302:732).
Pero no es ésa la situación que se presenta en el sub examine, ya que cabe
distinguir una doble naturaleza de actos en el accionar del susodicho
funcionario.
21) Que, en efecto, el interventor federal tiene un doble carácter, y, en
consecuencia, también lo tienen los actos que realiza. Representa al gobierno
federal, pero es también un representante promiscuo y necesario de la
provincia hasta tanto sean reorganizados los poderes locales. Es decir que
actúa con una doble personalidad y realiza actos que gozan de una u otra
naturaleza y que pueden ser calificados de diversa manera.
En ese marco diferencial, la declaración de necesidad de reforma de una
Constitución provincial, es un acto de naturaleza federal y no local.
22) Que al ser ello así, no les corresponde a los jueces locales el examen del
acto que ha sido impugnado en estas actuaciones, ya que no se trata sólo de la
revisión en sentido estricto de un acto legislativo local, sino de su supuesta
oposición con la Constitución Nacional y con la ley del mismo orden que
dispuso la intervención de la Provincia de Santiago del Estero. Tal como ya se
dijo, se trata de delimitar cuáles son los alcances de las atribuciones que el
gobierno federal le ha conferido a su delegado, y tal situación deberá ser
resuelta sustancialmente en función de la inequívoca legislación federal a que
se ha hecho referencia.
Sostener lo contrario, importaría tanto como dejar sometido a la intervención
misma -sea cual fuere, y tenga el alcance que tuviere en lo que respecta a los
poderes intervenidos- a la autoridad judicial provincial, en la medida en que
todo acto necesario para la consecución de los fines que determinaron la
intervención federal podría ser revisado por las autoridades judiciales locales.
Algunos actos del funcionario en cuestión, y el deslinde de sus alcances y
consecuencias, tal como el aquí examinado, merecen la especial protección
que sólo les puede asegurar la justicia federal al abrigo de cualquier sospecha
o parcialidad (arg. Fallos: 302:732, considerando 3º). Se trata de un
representante directo del presidente de la República, que obra en una función
nacional a fin de cumplir una ley del Congreso sujetándose a las instrucciones
que recibe (arg. Fallos: 54:550; 55:192; 154:192).
23) Que al ser ello así la competencia originaria de la Corte es ineludible. La
materia debatida es exclusivamente federal, y la Provincia de Santiago del
Estero tiene un interés directo en la solución del pleito (arg. Fallos: 3 07: 2249;
324:1398; 325:246, 2236), ya que es parte sustancial en la cuestión debatida.
En efecto, no media mayor interés directo de la provincia misma que
definir en esta sede jurisdiccional si el delegado nacional tiene facultades para
promover la modificación de la norma básica sobre la cual se fundamenta hasta
su propia existencia como tal.
24) Que a esta altura de la argumentación es dable recordar que aceptar la
radicación de estas actuaciones en esta instancia constitucional es la única
forma de garantizarle al Estado provincial un juez imparcial, dado que su
calidad y preexistencia a la Nación misma impide someterlo a los jueces
federales (Fallos: 280:62; 326:64); a favor de quienes incluso no podría
renunciarla cuando, como en el caso, la competencia se determina en razón de
la materia, pues el respeto a su condición de Estado y la presencia de razones
institucionales y federales se lo impediría (Fallos: 311:1812; 315:2157).
25) Que, por lo demás, cabe señalar que la índole estrictamente federal de la
cuestión se ve corroborada por el debate habido en el Senado de la Nación con
relación al proyecto de ley de intervención, en el cual se planteó expresamente
la propuesta de conceder al interventor federal la facultad de reformar la
Constitución de la Provincia de Santiago del Estero. En esa ocasión, y al
tiempo de producirse la discusión en particular, el senador Gómez Diez
manifestó "simplemente deseo dejar constancia de que voy a votar
negativamente el artículo 4º por considerar que debiera incluirse la previsión de
una convocatoria al pueblo de Santiago del Estero para la reforma de la
Constitución provincial". A ello la senadora Fernández de Kirchner contestó
"Como presidenta de la Comisión de Asuntos Constitucionales la primera cosa
que se me ocurre decir es que no podríamos sancionar este proyecto de ley
violando nosotros mismos la Constitución. ¿Cómo vamos a imponer la reforma
de una Constitución provincial desde una ley nacional? Es imposible hacer eso,
por cuanto en tal caso estaríamos sancionando una norma claramente
violatoria de la organización federal del país. La reforma de constituciones
provinciales debe hacerse a través de mecanismos que prevén las propias
constituciones. Así que es imposible abordar esto, por lo menos en el marco de
legalidad constitucional desde el Congreso de la Nación". Ante la insistencia del
senador Gómez Diez invocando la necesidad de reconocer tal facultad al
interventor federal "para restablecer la forma republicana de gobierno", la
senadora Kirchner respondió que "Desde el pacto fundacional de 1853 y luego
de décadas de lucha, las provincias argentinas lograron que la Nación no
pudiera introducirse en la organización de las provincias. Lo que deben
garantizar es la administración de justicia y la educación como únicas
demandas por parte de la nación para que se les garanticen sus autonomías. O
sea, que nosotros le impongamos una reforma constitucional desde la Nación
es profundamente violatorio de la Constitución Nacional y de los
pactos fundantes de la Constitución de 1853".
26) Que aceptada la competencia, es preciso señalar que el trámite a
imprimirle a las presentes actuaciones será el previsto en el art. 322 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación y no la vía de amparo. Si bien la acción
de amparo de manera general es procedente en los litigios que caen dentro de
la competencia originaria porque de otro modo en tales controversias
quedarían sin protección los derechos de las partes en los procesos
contemplados en el actual art. 43 de la Constitución Nacional y por la ley
16.896, en el sub lite el Tribunal considera que, al tratarse la cuestión debatida
de un problema atinente a la determinación de las órbitas de competencia entre
los poderes del gobierno federal y los de un Estado provincial, parece poco
compatible el régimen invocado y los mecanismos previstos en la ley 16.896
(Fallos: 307:1379; 316:2855; 319:1968).
La acción declarativa -que al igual que la del amparo, tiene una finalidad
preventiva- es un medio plenamente eficaz y suficiente para satisfacer el
interés de la actora (confr. causa D.148.XXXVIII. "DE.U.CO. -Defensor de
Usuarios y Consumidores CAsociación Civil- c/ Neuquén, Provincia del y otros
s/ acción de amparo", sentencia del 4 de julio de 2003).
27) Que con relación a la cautelar pedida es preciso recordar que esta Corte
Suprema ha establecido que si bien por vía de principio, medidas como la
requerida no proceden respecto de actos administrativos o legislativos habida
cuenta de la presunción de validez que ostentan, tal doctrina debe ceder
cuando se los impugna sobre bases prima facie verosímiles (Fallos: 250:154;
251:336; 307:1702 y sus citas; 314:695).
28) Que en el presente caso, de los antecedentes agregados a la causa
surgen, a juicio del Tribunal, suficientemente acreditados los requisitos exigidos
por los arts. 230 incs. 1º y 2º y 232 del Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación, por lo que se hará lugar al pedido.
29) Que la finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia
práctica de la sentencia y la fundabilidad de la pretensión que constituye su
objeto no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia
controvertida, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia
del derecho discutido. Ello es lo que permite que el juzgador se expida sin
necesidad de efectuar un estudio acabado de las distintas circunstancias que
rodean toda relación jurídica. De lo contrario si estuviese obligado a extenderse
en consideraciones al respecto, peligraría la carga que pesa sobre él de no
prejuzgar, es decir de no emitir una opinión o decisión anticipada -a favor de
cualquiera de las partes- sobre la cuestión sometida a su jurisdicción. En ese
marco en el sub lite se presenta el fumus boni iuris -comprobación de
apariencia o verosimilitud del derecho invocado por la actora- exigible a una
decisión precautoria (conf. Fallos: 314:711).
30) Que en ese estrecho marco de conocimiento, el Tribunal debe valorar que
la finalidad del instituto cautelar es la conservación durante del juicio del statu
quo erat ante, y se asegura que cuando recaiga sentencia ésta no sea de
cumplimiento imposible o extremadamente dificultoso. En efecto, de
proseguirse el proceso de reforma constitucional ya iniciado con el ejercicio de
las facultades preconstituyentes que el actor niega al interventor federal y
dictarse una sentencia favorable a esa pretensión, o bien la decisión podría ser
ineficaz frente a los actos ya cumplidos o bien éstos podrían quedar viciados de
nulidad, con el consiguiente trastorno institucional que ello acarrearía y la inútil
realización de importantes erogaciones; en cambio, si la sentencia fuese
desfavorable, la temporaria suspensión de aquel proceso no implicaría ninguna
consecuencia negativa. Si bien la medida innovativa es de orden excepcional,
ella se justifica cuando está encaminada a evitar la producción de situaciones
que podrían tornarse de muy dificultosa o imposible reparación en la
oportunidad de la sentencia definitiva (Fallos: 320:1633), como ocurriría en el
caso.
Por ello se resuelve: I.- Declarar que la presente causa corresponde a la
jurisdicción originaria de esta Corte prevista en el art. 117 de la Constitución
Nacional; II. - Hacer lugar a la medida cautelar pedida y en consecuencia
suspender el llamado a elecciones para convencionales constituyentes,
dispuesto por la ley local 6667 hasta t anto se dicte una sentencia definitiva que
determine el alcance de las atribuciones del interventor federal al respecto; III. -
Fijar el plazo de cinco días para que el actor encauce su demanda por la vía
prevista en el art. 322 de la ley adjetiva (Fallos : 310:877).
Notifíquese por cédula que se confeccionará por Secretaría a
la parte actora, y la medida cautelar por oficio al señor
interventor federal de la Provincia de Santiago del Estero. ENRIQUE
SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO – CARLOS S.
FAYT - ANTONIO BOGGIANO - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAUL
ZAFFARONI - ELENA I. HIGHTON de NOLASCO.