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Serie
Nuevas Lecturas de Política y Gobierno
Coordinada por
MAURICIO MERINO
CLÁSICOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
u !bid., p. 156.
12 EN TORNO AL LIBRO
Teoría delaorganización
La insoslayable política
La globalización
ción, trata de medir sus logros con precisión y delega poder de decisión
a los trabajadores, y la reingeniería, que implica un cambio radical y
mensurable en la organización para determinar nuevos procesos.
Los valores han cambiado: las computadoras han permitido nuevas
formas de organización y ubicación de los centros de trabajo, conver-
tidos cada vez ínás en centros de información. La productividad y la
eficiencia ya no son los valores que fueron, pero hacen posibles salarios
más altos, costos más bajos y la conquista y expansión de mercados.
"Estados Unidos fundado por estoicos se convirtió en sociedad de epi-
cúreos. "28
Elneoliberalismo
La influenciadelaadministración denegocios
Esta tentativa por reinventar el gobierno, que a finales del siglo puede
convertirse en una tendencia generalizada, debe conocer sus propios
límites para tener verdadero éxito, como bien señala Sharkausky. En
este sentido, basta con asomarse a los textos de Holzer, Kettl, Wallace
Ingraham, Wright e incluso el de la National Performance Review para
observar la línea que ha seguido la administración pública en estas dos
últimas décadas del milenio. El objetivo consiste en hacer más con me-
nos, enfocar la atención en los resultados, enfrascarse en una búsqueda
incesante por la mejora continua y la calidad, incluso crear instituciones
federales cuyo objetivo sea la instauración de la calidad total (TQM) en
las funciones del sector público, todo ello son ideas extraídas de la ad-
ministración empresarial privada. Que esta tendencia resulte exitosa o
no es una cuestión de la cual, por el momento, nadie tiene la respuesta.
La privatización
LaColonia
Durante los siglos XVI y XVII los Habsburgo crearon la burocracia para
ejercer la soberanía y aumentar al máximo el acceso a los recursos colo-
niales. Se apoyaron en la Iglesia como aliada y socia para mantener el
orden establecido arguyendo que era natural y dado por Dios. La buro-
cracia fue el núcleo institucional del sistema político que equilibraba los
intereses de la metrópoli con los de los diversos grupos de la sociedad
colonial.
La política imperial estuvo basada en la desconfianza, otorgaba a la
administración. amplísimas atribuciones, pero en la práctica la autori-
dad estaba muy fragmentada; se daban instrucciones minuciosas y se
pedían informes excesivamente meticulosos; además, los actos jurídicos
32 EN TORNO AL LIBRO
Elprimersiglo deIndependencia
Regreso almercado
cubriría las tres ramas del gobierno.'? Pero la que merece interés especial
es su obra inicial acerca de la reforma presupuestaria. En 1918 Wi-
lloughby esbozó los avances que conducirían a la creación de los moder-
nos sistemas presupuestarios en los gobiernos de los estados. En un
fragmento de The Movement for Budgetary Reform in the 5tates,20 Wi-
lloughby arguyó que la reforma presupuestaria incluiría tres líneas
principales: 1) cómo permitirían los presupuestos el control popular; 2)
cómo fomentarían los presupuestos la cooperación legislativa y ejecuti-
va, y 3) cómo asegurarían los presupuestos una mayor eficiencia admi-
nistrativa. Esto resulta bastante profético si se consideran los titulares
cotidianos acerca de las rebeliones de los contribuyentes, los movimien-
tos por la "Proposición 13" y otras formas de leyes de limitación a los
gastos y los ingresos (primera línea: control popular); luchas constantes
entre las ramas ejecutiva y legislativa por el control presupuestario, los
déficit y los presupuestos equilibrados (segunda línea: cooperación en-
tre el Ejecutivo y el Legislativo); y la eficiencia -o la falta de ella- de
sistemas presupuestarios sobrecargados que mantienen ciertas prácti-
cas empresariales (tercera línea: eficiencia administrativa).
Estas primeras voces -las de Wilson, Goodnow, TayloryWilloughby-
ejercieron profunda influencia sobre el desarrollo de la administración
pública. Para empezar, identificaron muchos de los temas vitales que
serían parte permanente de la administración pública moderna como
campo de estudio. Pero, aún en mayor grado, sus obras fueron proféti-
cas, escritas en una época en que el empleo y el presupuesto guberna-
mentales todavía estaban en niveles muy bajos. Al comenzar el siglo xx,
los gobiernos federal, estatales y locales incluían entre todos poco más
de un millón de empleados. El total de gastos gubernamentales era de
menos de 1500 millones de dólares. En el decenio de 1920, el empleo
gubernamental se había triplicado y los gastos eran apenas inferiores a
los 9 000 millones.P La moderna administración pública se fundaría en
una escala sin precedente en la breve experiencia de los Estados Unidos.
19 Los otros dos fueron Principies ofJudicial Administration, Washington, D. c., Broo-
kings Institution, 1929, y Principies ofLegislatil1e Organization andAdministration, Wash-
ington, D. c., Brookings Institution, 1936.
20 WilliamF. Willoughby, The MOllement for Budgetary Reform in the States, Nue-
va York, D. Appleton and Company for the Institute for Government Research, 1918,
pp. 1-8.
21 Saloman Fabricant, TIteTrend ofGot7emment Actit7ihj in theUnitedStates Since 1900,
Nueva York, National Bureau of Economic Research, 1952, pp. 11-24.
LAS PRIMERAS VOCES 59
En resumen, la administración pública habría de ser un campo de estu-
dio no acerca de una función o de una empresa, sino, antes bien, de todo
un gran sector de lo que crecería hasta constituir la economía más grande
y de mayor influencia que jamás hubiese vis to el mundo.
LA TEORíA DE LA BUROCRACIA
31White, p. 2.
32Para sus documentosreunidos, véase Henry C. MetcaUy Lyndall Urwick (comps.),
DynamicAdministration: The Collected Papers of ManJ Parker Fol1ett, Nueva York, Harper
and Bros., 1942; para una apreciación de sus aportaciones, véase Elliot M. Fox, "Mary
Parker Fol1ett: The EnduringContl'ibution", Public AdministrationReoieur 28, diciembre
de 1968.
64 LAS PRIMERAS VOCES
33 Para una biografía, véase Lyndall F. Urwick, The Lije and Work 01 Elton Mayo,
Londres, Urwick, Orr and Partners, 1960.
34 La versión definitiva de los propios estudios se encuentra en F. J. Roethlisberger y
WilliamJ. Dickson,Management and theWorker, Cambridge, Mass., Harvard University
Press, 193~~
LAS PRIMERAS VOCES 65
WOODROW WILSON
también fue muy cierto en épocas más recientes. No tenemos que mirar
más atrás del último siglo para ver el comienzo de las actuales comple-
jidades del comercio y las perplejidades de la especulación comercial, ni
el ominoso nacimiento de las deudas nacionales. La buena reina Isabel,
sin duda, pensó que los monopolios del siglo XVI eran lo bastante reales
como para tocarlos pero sin quemarse las manos; pero no se les recuerda
ante los gigantescos monopolios del siglo XIX. Cuando Blackstone la-
mentó que las grandes empresas no tuviesen cuerpos que se pudieran
patear ni almas que condenar, estaba anticipándose todo un siglo al
momento apropiado para tales lamentaciones. Las perennes discordias
entre amos y obreros que hoy tan a menudo perturban a la sociedad
industrial, empezaron antes de la Peste Negra y del Estatuto de los
Labradores; pero nunca antes de nuestros días adquirieron las ominosas
proporciones que hoy tienen. En suma, si podernos ver que en otros
siglos se fueron generando las dificultades de la acción gubernamental,
también podernos ver que culminan en el nuestro.
Ésta es la razón de que, en la actualidad, las tareas administrativas
deban ajustarse tan estudiosa y sistemáticamente a unas normas de
política probadas con sumo cuidado; la razón de que hoy tengamos lo
que nunca tuvimos antes: una ciencia de la administración. Los debates
más ingentes de los principios constitucionales aún no han concluido,
76 LAS PRIMERAS VOCES
pero ya no son de una importancia práctica más inmediata que las cues-
tiones de la administración. Está volviéndose más difícil aplicar una
constitución que crearla.
He aquí el modo gráfico y humorístico corno el señor Bagehot pinta
la diferencia entre lo antiguo y lo nuevo en administración:
II
III
de función, suele traer la idea de que esta función del gobierno se en-
cuentra en exclusiva en el trabajo de lo que por lo común llamamos las
autoridades ejecutivas o administrativas. Éstas, a su vez, suelen consi-
derarse limitadas al cumplimiento de la función de administración. Sin
embargo, tal es rara vez el caso en cualquier sistema político y, particu-
larmente, no es el caso en el sistema gubernamental estadunidense. La
legislatura de los Estados Unidos cumple muy a menudo con la función
de administración mediante su facultad de aprobar leyes especiales. El
Ejecutivo estadunidense ejerce una influencia importante sobre el cum-
plimiento de la función de la política, mediante el ejercicio de su facultad
de veto.
Además, en los Estados Unidos, las palabras administración" y ad-
If If
hecho (al que más de una vez se ha prestado atención) de que, aun
cuando es clara la diferenciación de dos funciones de gobierno, resulta
imposible asignar tales funciones a autoridades separadas.
Por último, la diferente posición asignada en distintos estados al ór-
gano al cual se ha confiado la mayor parte del trabajo de cumplir la
LA FUNCIÓN DE LA POLíTICA
2 H. J. Ford, en su libro The Rise and Gnnoth 01American Politics, obra sumamente
valiosa e interesante, fue el primer escritor en llamar la atención acerca de que este deber
importantísimo fue absorbido por el partido político en el sistema de gobierno de los
Estados Unidos.
lII. LA ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA*
FREDERICK W. T AYLOR
WILLIAM F. WILLOUGHBY
Entre éstos, deberá darse el primer lugar a ese esfuerzo continuo por
inventar vías mediante las cuales el gobierno popular (en el sentido de
que los asuntos del gobierno deben efectuarse de conformidad con la
voluntad popular) pueda convertirse en realidad, tanto de hecho como
de nombre. Casi es innecesario indicar que la voluntad popular no se
puede formular ni expresar con inteligencia, a menos que el público
tenga los medios adecuados para saber, en la actualidad, cómo se han
dirigido en el pasado los asuntos gubernamentales, cuál es su estado
. actual y qué programas para el futuro están considerándose. De todos
los medios inventados para satisfacer este requisito, ninguno se aproxi-
ma siquiera, en plenitud y eficiencia, a un presupuesto que ha sido
debidamente preparado. A la vez, éste sirve para dar a conocer las ope-
* The MOl'ement for Blldgetary Refoml in ihe States, Nueva York, D. Appleton and
Company for the Instítute for Government Research, 1918, pp. 1-8.
109
110 LAS PRIMERAS VOCES
revisar las estimaciones como originalmente fueron Creadas por los de-
partamentos de gastos, también han contribuido mucho a promover la
reforma presupuestaria. Todo esto representa la adopción definitiva del
principio más fundamental de un presupuesto: que debiera haber un
órgano central, creador de un presupuesto, el cual se encontraría entre
los departamentos de estimaciones y la autoridad que otorga los fondos.
Sin embargo, en pocos casos o en ninguno fue adoptado el principio de
dar al jefe de la oficina ejecutiva la autoridad final para la elaboración
del presupuesto.
Sin embargo, una vez dicho lo anterior, a las oficinas de investigación
municipal y organizaciones aliadas establecidas por las juntas de comer-
cio y otras agencias de ciudadanos debe dárseles el principal crédito por
la persistente exigencia de que el presupuesto se convierta en la piedra
de toque del sistema de administración financiera de todas las munici-
palidades. No sólo lo exigieron sin cesar, sino que trabajaron infatiga-
blemente elaborando e instalando en varias ciudades sistemas de admi-
nistración financiera de esta base.
MAXWEBER
1. CARACTERíSTICAS DE LA BUROCRACIA
sino, más bien, la excepción. Esto es así aun en las grandes estructuras
políticas, como las del antiguo Oriente, los imperios conquistadores
germánico y mongol, en muchas estructuras feudales de Estado. En
todos estos casos, el gobernante aplica las medidas más importantes por
medio de gente de su confianza, compañeros de mesa o servidores de la
corte. Sus comisiones y autoridad no están delimitadas con precisión y
son nombradas temporalmente para cada caso.
n) Los principios de jerarquía en las oficinas y de niveles de autoridad gra-
duada significan un sistemafirmemente ordenado desuperordinación y subor-
dinación en que hayuna supervisión deloscargos inferiores porlos superiores.
Semejante sistema ofrece a los gobernados la posibilidad de apelar las
decisiones de los puestos inferiores a la autoridad superior, de manera
definitivamente regulada. Con el cabal desarrollo del tipo burocrático,
la jerarquía de la oficina queda organizada monocráticamente. El prin-
cipio de autoridad jerárquica de oficina se encuentra en todas las estruc-
turas burocráticas: tanto en las estructuras eclesiásticas estatales como
en las grandes organizaciones de partido y en las empresas privadas. No
afecta el carácter de la burocracia el que la autoridad se llame 11 privada"
o" pública". Cuando se cumple cabalmente con el principio de"compe-
tencia" jurisdiccional, la subordinación jerárquica -al menos en los
cargos públicos- no significa que la autoridad 11 superior" simplemente
esté autorizada a resolver los asuntos de la "inferior". De hecho, lo
opuesto constituye la regla. Una vez establecido un cargo y teniendo que
cumplir una tarea, tiende a continuar su existencia ya ser ocupado por
otra persona.
m) Laadministración de la oficina moderna se basa en documentos escritos
("10s archivos"), queseconservan en suforma original o borrador. Por consi-
guiente, hay ahí un personal compuesto por funcionarios subalternos y
escribientes de todas clases. El cuerpo de funcionarios que laboran en
una oficina 11 pública", junto con el aparato respectivo de equipo material
y archivos, constituye la 11 oficina".
En principio, la moderna organización del servicio civil separa la
oficina del domicilio privado del funcionario, y en general la burocracia
separa la actividad oficial de la esfera de la vida privada. El dinero y el
equipo públicos quedan divorciados de la propiedad privada del fun-
cionario. Esta condición es, en todas partes, producto de un largo des-
arrollo. Hoy día, se la encuentra tanto en las empresas públicas como en
las privadas: en estas últimas, el principio se extiende incluso al em.pre-
LA BUROCRACIA 119
universalmente elegido.
124 LAS PRIMERAS VOCES
LEONARD D. WHITE
PRÓLCX;O
CAPíTULO UNO
LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTAlX) MODERNO
los mismos; y casi todos los temas de administración desafían las limi-
taciones políticas del gobierno local y el estatal. La administración de la
salud, la licencia a los practicantes de las ciencias médicas, el control del
comercio o la reclamación de tierras baldías tienen en realidad poca
relación [real] con las ciudades, los condados o los estados como tales.
y tampoco las respectivas fases del gobierno de ciudad, estatal o federal
presentan alguna variación considerable en sus técnicas de administra-
ción: Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que
el proceso administrativo es una unidad, y no concebirlo corno adminis-
tración municipal, estatal o federal, sino como proceso común a todos
los niveles de gobierno.
La administración pública es la administración de hombres y de ma-
teriales para realizar los propósitos del Estado. Esta definición subraya
la fase empresarial de la administración y minimiza su aspecto legal y
formal. Relaciona la dirección de los asuntos gubernamentales con la
dirección de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones sociales,
comerciales, filantrópicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se
reconoce que la buena administración es elemento esencial para el éxito.
Deja en pie la pregunta de hasta qué punto la administración misma
participa en formular los propósitos del Estado y evita toda controversia
sobre la naturaleza precisa de la acción administrativa.'
El objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente
trata de estos ajustes, pero aquí cabe distinguir entre los campos adya-
centes de la administración y del derecho administrativo.
Se dice que el derecho administrativo es aquella parte del derecho
11
2. El surgimiento delaadministración
Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los Estados Unidos deri-
varon sus instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales si-
guen las pautas del modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, au to-
gobernados y dominados por la "squire-arquía", demostraron ser fácil-
mente adaptables a las condiciones económicas y sociales del Nuevo
Mundo. Aún hoy, las líneas principales de nuestra estructura adminis-
trativa están profundamente influidas por su origen inglés; en las comu-
nidades estadunidenses no puede encontrarse en parte alguna el proto-
tipo del intendente continental o de su sucesor, el prefecto.
Pero los medios social y económico moderno en que opera la admi-
nistración y la insistente demanda de un grado cada vez mayor de inter-
vención del Estado imponen la cuestión de si un Estado industrial e
intervencionista moderno puede actuar sobre la limitada base de un
esfuerzo voluntario y, sustancialmente, de aficionados que caracteriza
nuestra herencia administrativa. Los problemas a los que hoy deben
enfrentarse todos los funcionarios son tan variados, de carácter tan téc-
nico, de tan apremiante solución, que apenas parece posible que el Es-
tado pueda sostenerse, salvo que adopte al menos algunas de las carac-
terísticas esenciales de una administración burocrática. Hoy, es impera-
tivo que los Estados democráticos aprovechen la ventaja de un servicio
civil caracterizado por la permanencia en el cargo, la preparación espe-
134 LAS PRIMERAS VOCES
públicos y sus emolumentos como botín que había que quitar al partido derrotado y
distribuirlo entre miembros del partido vencedor. [T.]
7 Véase Henry J. Ford, Cost o[ Our National Gouemment, 1910; Edward B. Rosa, "Ex-
penditures and Revenues of the Federal Government", enAnnals, 95, p. 1, 1921; Herbert
D. Brown, "The Historical Development of National Expenditures", en Proceedings o[the
AcademyofPolitical Science, 9, pp. 336-346, 1921.
8 "The Trend in Public Expenditures", en Annals, 113, primera parte, 1924.
INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 137
usted la actitud de que usted desea su artículo". Sí, muy bien, pero sólo
si crea esta actitud por medio de integración y no de supresión.
Apliquemos esto a las órdenes. A menudo, una orden deja a la perso-
na a quien se le da entre dos distintos caminos; una orden debe tratar de
unir e integrar los caminos opuestos. Las decisiones de los tribunales
con frecuencia resuelven arbitrariamente cuál de los dos caminos se
debe seguir, sin mostrar una posible integración de ambos, es decir, a
menudo se deja a la persona con un conflicto interno entre manos. Esto
es lo que deben tratar de evitar los tribunales y la administración de
empresas: el conflicto interno de personas o grupos.
Al analizar la preparación de las órdenes, no he hablado de recurrir a
ciertos instintos, lo que en opinión de muchos autores, es importantísi-
'mo, Por ejemplo, algunos insisten en el instinto de autoafirmación; este
instinto sería violado por unas órdenes demasiado rígidas o por una
autoridad pesadamente ejercida. Otros autores de no menor categoría
nos dicen que hay un instinto de sumisión a la autoridad. No puedo
analizar esto, pues entonces tendríamos que definir los instintos, lo que
de momento es empresa demasiado larga y exigente para nosotros.
Además, hoy va cesando el interés exagerado en los instintos manifes-
tado en años recientes, interés que en muchos casos recibió una expre-
sión bastante burda. 0, antes bien, está siendo remplazado por el más
fructífero interés en la costumbre.
En la psicología hay más cosas de las que puedo aquí siquiera insinuar
acerca de la formación de hábitos y la preparación de órdenes. Pero hay
un punto, ya mencionado por implicación, que deseo considerar de
manera más explícita: a saber, la manera de dar órdenes. Probablemente
la manera en que se dan las órdenes ha causado más dificultades indus-
triales que ninguna otra causa. En el Report on Strikes and Lockouis, pu-
blicación del gobierno británico, se dice que la causa de buen número de
146 LAS PRIMERAS VCX:ES
Creo que uno de los problemas más graves que hay ante nosotros es
cómo reconciliar el recibir órdenes y el asumir responsabilidades. Y creo
que la conciliación puede lograrse mediante nuestro concepto de la ley
de la situación [...]
Hemos considerado ya el tema de los símbolos. A menudo es obvio
que una orden es un símbolo. El árbitro en un partido, reloj en mano,
dice: "Adelante". Es una orden, pero la orden sólo como símbolo. Yo
puedo decir a un empleado: "Haga esto y aquello"/ pero debo decirlo
sólo porque ambos hemos convenido, abierta o tácitamente, que lo que
estoy ordenando hacer es lo mejor que debe hacerse. Entonces, la orden
es un símbolo. Y si es una verdad filosófica y psicológica que sólo debe-
mos obediencia a una unidad funcional a la que estamos contribuyendo,
debemos recordar que un modo más preciso de decir lo mismo, consis-
tiría en decir que nuestra obligación es con una unificación, con un
proceso.
Esto nos lleva ahora a uno de nuestros problemas más graves en esto
de las órdenes. Es importante, pero sólo podremos mencionarlo breve-
mente; es lo que llamamos [...] la situación en evolución. Aquí estoy
tratando de mostrar que la orden debe ser integral a la situación y ser
reconocida como tal; pero ya vimos que la situación siempre esta en
desarrollo. Si la situación nunca es estacionaria, entonces la orden nunca
debe ser estacionaria, por decirlo así; y cómo impedirlo es/ precisamen-
te/ nuestro problema. La situación va cambiando mientras se cumplen
las órdenes [...] ¿Cómo puede mantenerse la orden al ritmo de la situa-
ción? Las órdenes externas nunca podrán hacerlo, sólo las que han sali-
do, frescas, de la situación.
Más aún, si adoptar una actitud responsable hacia la experiencia inclu-
ye reconocer que la situación está evolucionando, una actitud consciente
hacia la experiencia significa que observamos el cambio que produce en
nosotros mismos la situación a medida que se desarrolla; la situación no
cambia sin modificarnos a nosotros.
En resumen [...], dado que la integración es la ley básica de la vida, las
órdenes deben ser la conclusión compuesta de quienes las dan y quienes
las reciben; más aún, deben ser la integración de las personas que inter-
vienen y de la situación; y más todavía, deben ser la integración incluida
en la situación al evolucionar. Si el lector acepta mis tres declaraciones
fundamentales sobre el tema: 1) que la orden debe ser la ley de la situa-
CÓMO DAR ÓRDENES 153
Una norma igualmente extrema fue impuesta durante parte del pe-
riodo de guerra, en un taller de mecánica en Clyde. El secretario de
trabajo del sindicato fue informado una mañana de que había una queja
en la forja. Encontró furioso a uno de los herreros porque el director
154 LAS PRIMERAS VOCES
COMPRENSIÓN DE LASORGANIZAOONES
y lA CONDUCfAHUMANA
2 Chester 1.Barnard, The Functions of the Executioe, Cambridge, Mass., Harvard Uní-
versity Press, 1938. El único otro libro de Barnard fue Organization and Management:
Selected Papers, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1948.
3 Para información biográfica, véase William B. Woff, TheBasicBamard: An Introduc-
tion to Chester l. Barnard and His Theories ofOrganization and Management, Ithaca, N. Y,
New York State School of Industrial and Labor Relations, Cornell University, 1974.
4 Harold Seidman, Politics, Position, and Pouier: The DynamicsofFederal Organization,
3a. ed., Nueva York, Oxford University Press, 1980.
5 Frederick C. Mosher, Got'emmentReorganization: Cases and Commentary, Indíanapo-
lis, Ind., Bobbs Merrill, 1967.
6 Peter L. Szanton (comp.), Federal Reorganization: 'Wrat HareWe Leamed?", Chatham,
N. J., Chatham House, 1981.
DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO 161
EL CRECIMIENTODELGOBIERNO y ELMOVIMIENTO
DE REFORMA
El gobierno creció con rapidez durante el periodo del New Deal. Como
había poco tiempo o, en general se creía, había inclinación hacia la pla-
neación, surgieron muchos diseños organizativos, mal concebidos y
mal aplicados, que no eran económicos ni eficaces. Estos malos diseños
a menudo fueron reflejo del intenso conflicto político entre las ramas
ejecutiva y legislativa. Tanto Roosevelt como el Congreso habían con-
tribuido deliberadamente a este problema estableciendo programas en
nuevas organizaciones o agencias sin pensar más que en los objetivos
políticos, en vez de tomar en cuenta las consideraciones empresariales.
El Comité Brownlow no perdió de vista esta persistente lucha por el
control organizativo, y efectuó la primera evaluación formal de la orga-
nización gubernamental desde una perspectiva empresarial."
El Comité Brownlow presentó su informe a la presidencia en enero
de 1937, con propuestas bastante sencillas: en esencia decían que 11 el
7 Para la autobiografía de Brownlow, véase A PassionJor Politics: TheAIItobiography of
Louis Broumloto, First Half, Chicago, University of Chicago Press, 1955; A Passion Jor
Anonymity: The Autobiography of Louis Broumlom; Second Half, Chicago, University of
Chicago Press, 1958. Para una apreciación más objetiva, véase Barry D. Karl, "Louís
Brownlow", Pub. Adm. Rev. 39, noviembre-<liciembre de 1979.
8 Para historias del Comité Brownlow y la reorganización ejecutiva en el New Deal,
véase Bany Kar!, Executive ReorganiZlltion andReJorm in theNewDeal, Cambridge, Mass.,
Harvard University Presa, 1963; Richard Polenberg, Reorganizing Roosevelt's Govem-
ment: The Contrr.roersy UIJeJ' Executive ReorganiZlltion 1936-1939, Cambridge, Mass., Har-
vard University Press, 1966.
162 DEL "NEWDEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO
Con los años treinta llegaron programas internos de gobierno cada vez
mayores, con sus gastos concomitantes. Por consiguiente, cobró crecien-
te. importancia la formación de presupuestos. Sin embargo, la teoría
presupuestaria -es decir, cómo asignar racionalmente los recursos del
gobierno- lamentablemente era inadecuada: se hacía hincapié en el
proceso yen la presupuestación de artículos pol;líneas, lo que subrayaba
la responsabilidad y el control. La presupuestación por rendimiento,
que destacaba la medición del trabajo casi como una administración
científica, se propuso y utilizó cada vez más como proceso presupues-
tario apropiado y orientado hacia la administración. Sin embargo, se
soslayabala integración del proceso presupuestario a la política racional
y la toma de decisiones. En 1940, V. O. Key, Jr. (1908~1%3), politólogo
que desempeñó un papel importanteenla creación del enfoque conduc-
tual al estudio de la política norteamericana," escribió un artículo en que
lamentaba "La falta de una teoría presupuestaria". Muy preocupado
por el excesivo interés en el aspecto mecánico, planteó la pregunta que
pronto sería reconocida. como central en el proceso presupuestario:
"¿Sobre qué base deberá decidirse asignar X dólares a la actividad A en
lugar de a la actividad B?-" Key,pasó entonces a elaborar las que consi-
derólas áreas principales de investigación, en que se debía profundizar
para crear una teoría presupuestaria adecuada. Eso, junto con la conti-
nua presión por aumentos cada vez mayores en los programas. del'go-
bierno, preparó el escenario para los grandes avances que se registraron
en este crítico subcampo de la administración pública.
Durante el lapso de más de dos décadas que abarca el periodo entre
las guerras mundiales, el gobierno de los Estados Unidos se modificó
considerablemente. En el ámbitofederal.Ios esfuerzos.del Neze DeaI para
contener una-depresión mundial alteraron significativa y rápidamente
las funciones tradicionales del gobierno. Las reformas en el gobierno
estatal y la admínístración'urbana fueron no menos importantes. Cíer-
16 Las obras importantes d~ I<ey incluyen Politics, Parties, andPressure Groups,5a. ed.;
Nueva York, Crowelf, 1964; Southern Politics in StateandNation, Nueva York, Alfred A.
I<nopf, 1949; American StatePolitics: An lntroducfion, Nueva York, Alfred A. I<nopf, 1956;
Y Public Opinion andAmerican Democracy, Nueva York, Alfred A. I<nopf, 1961.
DEL "NEW DEAL" A MEDIAIXJS DEL SIGLO 167
tas actitudes reactivas cedieron ante actitudes proactivas. La organiza-
ción gubernamental estaría dominada por nuevos ternas: centraliza-
ción, planeación administrativa, medición de actuación y nuevas for-
mas de programas sociales, a pesar de lo cual aún había incertidumbre
tanto hacia el futuro del gobierno cuanto al foco del campo de adminis-
tración pública. En 1939, Leonard D. White publicó una edición revisada
de su libro de texto, que resultó seminal. Su primera declaración consti-
tuye una evaluación apropiada de la administración pública al final de
este periodo, que fue de inmensa transformación:
REOiAZO DE LA DICOTOMíAPOÚUCA-ADMINISTRACIGN
examinó de manera más general las diversas facetas del poder burocrá-
tico de las organizaciones administrativas y el proceso de selección y
alcance de metas políticas. Selznick se anticipó a muchas nociones de los
años ochenta, de "jefatura transformativa'?' al afirmar que la función
del jefe de una institución es ayudar a forjar el ambiente en que opera
dicha institución y definir nuevas directivas por medio de reclutamien-
to, preparación y negociación.
E. PENoLETON HERRING
atención a los pobres, hasta las empresas oficiales que compiten con las
privadas. Existen enormes proyectos de beneficencia pública, financia-
dos con los impuestos de una clase para aliviar el hambre de otra. Hasta
qué punto se pueden llevar estas actividades no es algo que pueda
fijarse, pero varía de acuerdo con el carácter de los grupos económicos
que han logrado alcanzar el control del gobierno en algún momento
dado. Sin embargo, persiste un residuo de responsabilidad en cualquier
combinación que tenga control del gobierno. La existencia misma de
una gran organización administrativa impone una cierta continuidad,
que tiene escasa referencia a los cambios políticos. Los grupos deben
estar dispuestos a reconocer que el Estado tiene un propósito que tras-
ciende sus propios fines inmediatos. La burocracia no puede afirmar un
propósito del Estado contra la hostilidad unida de grupos que compren-
den básicamente las fuentes de las que brota la autoridad.
En los Estados Unidos, la burocracia sufre por falta de una organiza-
ción jerárquica y de un personal unido por un concepto armonioso de
servicio al Estado. Pero, en estos términos, una burocracia provoca la
desconfianza y la crítica de los grupos de interés, que consideran que
la administración está destinada a servirlos a ellos, o al menos a no
interoenir en sus propósitos de grupo. Y son estos grupos de interés los
que ejercen la autoridad política en un sistema representativo. Tales
intereses critican la "burocracia" tildándola de adversa al gobierno de
elección popular. Sin embargo, sólo mediante el desarrollo de una orga-
nización administrativa adecuada puede sobrevivir la democracia.
llegamos entonces a la conclusión de que el propósito del Estado
democrático es la libre conciliación de grupos de interés, y que para
alcanzar este fin se necesita el desarrollo de una gran maquinaria admi-
nistrativa. Así, por paradójico que pueda parecer a los demócratas jef-
fersonianos, el Estado democrático liberal debe ser sostenido por una
enorme burocracia. Pero esta opinión no ha conquistado la aceptación
general.
Grupos de ciudadanos, que desean favorecer sus propios intereses o
protegerse contra las embestidas de sus rivales, han recurrido al gobier-
no en busca de ayuda. No obstante, el ciudadano desconfía del Estado
al mismo tiempo que acude a él en demanda de auxilio. Desea aprove-
char las facilidades del gobierno, pero no quiere que el gobierno dirija o
controle sus actividades. Como resultado, los servicios administrativos
federales no se han fundido en un conjunto unificado y responsable. Son
LA ADMINISTRAOÓN PúBLICA y EL IN1ERÉS PúBLICO 183
Lumas GULICK
Para comenzar este estudio nos parece apropiado considerar las razones
y los efectos de la división del trabajo. Baste para nuestros propósitos
notar los factores siguientes.
¿ Porquédividir el trabajo?
conocer más que una fracción de ellas en toda una vida. En otras pala-
bras, es cuestión de la naturaleza humana, el tiempo y el espacio.
En una fábrica de zapatos, sería posible tener mil hombres y asignar
a cada uno la tarea de hacer pares de zapatos completos. Cada quien
cortaría el cuero, pondría los ojillos, cosería la parte superior y también
las suelas, pondría los clavos a los tacones, metería las agujetas y empa-
caría cada par en una caja. Hacerlo requeriría dos días de trabajo. Mil
hombres fabricarían 500 pares de zapatos por día. También sería posible
dividir el trabajo entre esos mismos hombres, utilizando idénticos mé-
todos manuales pero de manera totalmente distinta. A un grupo de
hombres se le asignaría cortar el cuero, a otro, colocar los ojillos; a otro,
coser la parte superior; a otro más, coser las suelas; a otro, clavar los
tacones; a otro, insertar las agujetas y empacar los pares de zapatos. Por
simple sentido común y por experiencia, sabemos que hay dos grandes
ventajas en este último proceso: primera, permite emplear mejor las
diversas habilidades y aptitudes de los distintos obreros y favorece el
desarrollo de la especialización y, segunda, elimina el tiempo que se
pierde cuando un obrero cambia de un cuchillo a un punzón, a una
aguja, a un martillo, y pasa dela mesa al banco, al yunque y a un taburete.
Sin ejercer ninguna presión sobre los obreros, quizá podrían hacer doble
número de zapatos en un solo día. Esto produciría economías adiciona-
les, porque insertar las agujetas y empacar los zapatos podría ser labor
asignada a trabajadores no calificados y que, por tanto, recibirían menor
paga. Además, en el corte del cuero habría menos desperdicio, porque
los cortadores menos hábiles serían eliminados y se les asignaría otro
trabajo. También podría ser posible cortar una docena de cubiertas de
zapatos al mismo tiempo, basándose en un solo patrón y con poco es-
fuerzo adicional. Todos estos avances se seguirían sin la introducción
de nueva maquinaria ahorradora de mano de obra.
La introducción de la maquinaria ha acentuado la división del trabajo.
Hasta una cosa tan sencilla como una sierra, una máquina de escribir o
un transporte requiere una creciente especializacióny sirve para dividir
a los trabajadores entre los que pueden y los quena pueden utilizar con
eficiencia este instrumento particular. La división del trabajo con base
en las herramientas y las máquinas empleadas se funda parcialmente,
sin duda, en la aptitud, perosobre todo enel desarrollo y mantenimiento'
de una habilidad por medio de una continua manipulación.
La especialización no sólo se desarrolla en relación con herramientas
NOTASSOBRELATEORfA DE LA ORGANIZACIÓN 191
Existen tres claras limitaciones más allá de las cuales la división del
trabajo no puede avanzar. La primera es práctica, y surge del volumen
de trabajo hecho en horas-hombre. Nada se gana subdividiendo el tra-
bajo si esas nuevas subdivisiones dan por resultado una tarea que re-
quiere menos del tiempo completo de ún·hombre. Esto es tan obvio que
no necesita demostración. La ún.maexcepción surge cuando interviene
el espacio/yen esos casosel·expertode tiempo parcial debe OCupar su
tiempo libre en óttas tareas; €le modo que en realidad se ha introducido
192 DEL "NEW DEAL" A MEDIAIX>S DEL SIGLO
Un jefe
La eficiencia técnica
Caveamus Expertum
PAUTAS DE ORGANlZAOÓN
la base de una estructura que se extendía de arriba abajo, cuyo objeto era
cuadruplicar los puntos de contacto efectivo entre el ejecutivo y los
departamentos de servicios.l?
LOUI5 BROWNLOW,
CHARLES E. MERRlAM
Y LUIHER GULICK
EL EJECUTNO ESTADUNIDENSE
sistas destinados a hacer frente a condiciones cambiantes tal vez con más
rapidez que en ningún otro lugar del mundo.
Desde la Guerra Civil, al crecer las tareas y responsabilidades de
nuestro gobierno con el desarrollo de la nación en alcance y poderío, se
han hecho algunos intentos notables por mantener nuestros sistemas
administrativos al paso de los tiempos nuevos. El asesinato delpresi-
dente Garfield, por un frustrado buscador de empleo, levantó a la nación
en contra del sistema de despojos y condujo a la aprobación de la ley del
servicio civil de 1883. Durante medio siglo nos hemos esforzado por el
principio de esta ley. La confusión de la administración fiscal condujo
al establecimiento de la Oficina del Presupuesto y del sistema presu-
puestario en 1921. Seguimos luchando por alcanzar la meta fijada enton-
ces a la nación. Y, en efecto se han dado muchos otros pasos importantes.
Ahora volvemos a enfrentarnos al reajuste gubernamental, en parte
como resultado de las actividades de la nación durante los años deses-
perados de la depresión industrial, en parte por el crecimiento mismo
de la nación y en parte también por los abrumadores problemas socia-
les de nuestros tiempos. Hay espacio para grandes incrementos de nues-
tra productividad nacional, y hay muchos males que enmendar en
ámbitos olvidados de la vida humana. Es necesario mejorar nuestra
maquinaria gubernamental para hacer frente a las condiciones nuevas
y prepararnos para los problemas que se avecinan.
Frente a uno de los periodos más perturbadores de toda la violenta
historia de la humanidad, deseamos poner nuestros asuntos en el mejor
orden posible para dar el mejor uso a todos nuestros recursos nacionales
y realizar nuestras pretensiones democráticas. Si los Estados Unidos
fracasan, en todo el mundo se disiparán las esperanzas y los sueños de
la democracia. No fracasaremos en nuestra tarea ni en nuestra respon-
sabilidad, pero tampoco podremos dormir en nuestros laureles.
Buscamos los tipos modernos de administración del gobierno nacio-
nal más apropiados para las difíciles situaciones que tendremos que
afrontar, tanto en el interior como en el extranjero. En cuanto a los me-
dios y modos de mejorar, existen francas diferencias de juicio y de opi-
nión, pero sólo un designio traidor podría oponerse a la minuciosa
atención que debe prestarse a las mejores y más sanas prácticas de go-
bierno de que disponen los Estados Unidos, en el cumplimiento de sus
pesadas responsabilidades.
INFORME DEL COMITÉ PRESIDENOAL SOBREADMINISTRACIÓN 209
Virginia, William Tudor Gardiner en Maine, entre otros, nos han mos-
trado cómo se pueden resolver problemas similares en grandes unida-
des gubernamentales. El gobierno federal es más extenso y más compli-
cado, pero los principios de reorganización son los mismos. Sobre la
base de esta experiencia y de nuestro examen de la rama ejecutiva,
llegamos a la conclusión de que deben darse ahora los siguientes pasos:
i) Para hacer frente a los ingentes deberes de la administración ejecu-
tiva que caen sobre los hombros del presidente, se debe aumentar el
personal de la Casa Blanca.
ii) Las dependencias administrativas del gobierno, en particular las
que se enfrentan a problemas de presupuesto, investigación de eficien-
cia, personal y planeación, deben ser muy fortalecidas y desarrolladas
como ramas del jefe del Ejecutivo.
iii) El sistema de méritos debe extenderse hacia arriba, hacia abajo y
hacia los lados para abarcar todos los puestos que no determinan polí-
ticas; y se debe reorganizar el sistema de servicio civil estableciendo
oportunidades para un sistema de carrera que atraiga a los mejores
talentos de la nación.
iv) Se debe modernizar toda la rama ejecutiva del gobierno y reorga-
nizar las actuales lOO dependencias bajo unos cuantos grandes departa-
mentos, en que encuentre su lugar toda actividad ejecutiva.
v) Se debe revisar extensamente el sistema fiscal, a la luz de la mejor
práctica gubernamental y privada, con referencia particular a los regis-
tros financieros, auditoría y responsabilidad del ejecutivo ante el Con-
greso..
, Estas recomendaciones se explican y analizan en las siguientes sec-
ciones de este informe.
ELPROPósrro DE LAREORGANIZACIÓN
CONSECUENCIAS DE lASORGANIZAOONES
INFORMALES '
de todos los vicios", y no dudo de que sea la base de tanta práctica en los
ejércitos.
El extremo opuesto' a la falta de objetivos concretos de acción es un
estado de complejidad social tal que la acción puede adoptar muchas
formas diferentes, incluyendo las posibilidades de asociarse con mu-
chos grupos distintos. En esas situaciones, el individuo puede ser inca-
paz de decidir a qué actividad desea dedicarse o a qué grupos quiere
asociarse, lo que puede producirle una especie de parálisis por la inca-
pacidad de escoger entre diversas opciones o por un conflicto de obliga-
ciones. El estado resultante fue descrito por el sociólogo Durkheim como
"anomia". Considero que éste es un estado de parálisis individual de la
acción social debido a la ausencia de eficaces normas de conducta.
Las actividades personales ocurren necesariamente dentro de grupos
locales inmediatos. La relación de un hombre con una gran organización
o con su nación o con su iglesia pasa por necesidad a través de aquellos
con quienes se encuentra en contacto inmediato. Las actividades sociales
no pueden ser una acción a distancia. Al parecer esto no se ha observado
debidamente. Explica o justifica una declaración que hice en el sentido
de que la camaradería es mucho más poderosa que el patriotismo, etc.,
en la conducta de los soldados. La necesidad esencial del individuo es
la de asociación, y exige una actividad local o interacción inmediata
entre personas; sin ella, el hombre está 'perdido. La anuencia de los
hombres a soportar una rutina onerosa y tareas peligrosas que evitarían
si pudieran, se explica por esta necesidad de acción a toda costa para
mantener el sentido de integración social, ya sea que ésta provenga del
"instinto", de un condicionamiento social, de una necesidad fisiológica
o de las tres causas. No necesitamos considerar aquí si esta necesidad de
acción en un medio social surge exclusivamente de factores biológicos
ó si en parte es inherente a la asociación gregaria.
ROBERT K. MERTON
LA ESTRUCTURA DE LA BUROCRACIA
8 Para una estimulante revisión y aplicación de estos conceptos, véase Kenneth Burke,
Permanence and Change, Nueva York, New Republic, 1935, pp. 50 ss.; Daniel Warnotte,
"Bureaucratie et Fonctionnarisrne", en Reouedel'Institllt de Sociologie 17,1937, p. 245.
9 tu«, pp. 58-59.
10 Ibid., p. 70.
LA ESTRUCTURA BUROCRÁTICA y LA PERSONALIDAD 229
Según una regla del departamento del trabajo, Bernt Balchen [...] no puede
recibir sus documentos de ciudadanía estadunidense. Balchen, originario de
Noruega, declaró su intención de convertirse en ciudadano en 1927. Se sos-
tiene que no ha cumplido con la condición de cinco años de residencia
continua en los Estados Unidos. El viaje de Byrd a la Antártida le llevó fuera
del país, aunque fuera en un navío con bandera estadunidense, aunque él
fuese un miembro inapreciable de la expedición estadunidense y en una
región que los Estados Unidos reclaman, por causa de su ocupación y explo-
ración por estadunidenses, y que se llama Pequeña América.
La oficina de naturalización explica que no puede proceder sobre la su-
posición de que la Pequeña América es suelo estadunidense. Ello sería irrum-
punto de vista de la motivación individual. No considera aquellas fases de la estructura
social que llevan a la" transformación de motivos" . Por tanto, la formulación adoptada
en este ensayo complementa el análisis de Allport: una subraya los mecanismos psico-
lógicos que intervienen, el otro considera las limitaciones de la estructura social. La
convergencia de psícología y de sociología hacia este concepto central sugiere que bien
podría constituir uno de los puentes conceptuales entre las dos disciplinas. Véase Gor-
don W. Allport, Personality, Nueva York, Henry Holt and Co., 1937, capitulo 7.
12 Véase E. C. Hughes, "Institutional office and the person", en American 'oumal o/
Sociology 43, 1937, pp. 404-413; E.T. Hiller, "Social structure in relation to the person",
en Social Forces 16, 1937.
13 Mannheim, ldeology and Utopia, p. 106.
LA ESTRUCfURA BUROCRÁTICA y LA PERSONALIDAD 231
18 E. C. Hughes, "Personality lypes and the division of labor", en American JOII mal of
Sociology 33,1928, pp. 754-768. Una distinción muy similar es la precisada por Leopold
von Wiese y Howard Becker, Systematic Sociology, Nueva York, John Wiley & Sons, 1932,
pp. 222-225, et passim.
19 Hughes reconoce una fase de este proceso de consagración cuando escribe que la
preparación profesional"lleva consigo, como subproducto, la asimilación del candidato
a un conjunto de actitudes y controles profesionales, unaconciencia y solidaridad profesio-
nales. Laprofesión tiende y aspira aconvertirse en l/na unidadmoral". Hughes, op. cit., p. 762
(cursivas añadidas). Eneste mismo sentido, el concepto de Surnner de pathos como aura
de sentimiento que protege un valor social ante toda crítica, tiene particular aplicación
ya que nos ofrece una clave del mecanismo que interviene en el proceso de santificación.
Véase su obra Folkways, pp. 180-181.
234 DEL "NEW DEAL" A MEDIAIX)S DEL SIGLO
[...] más sutil y técnico que los anteriores, basado en la supuesta incapacidad
de una comunidad socialista para resolver problemas puramente económi-
cos [...] Lo que se afirma es que, aun con una técnica sumamente desarro-
llada, incentivos adecuados a la actividad y un control racional de la pobla-
ción, los directores de la economía de una comunidad socialista serían inca-
paces de equilibrar entre sí el valor de diferentes líneas de producción, o las
ventajas relativas de los distintos modos de producir un mismo bien.J2
Social Theory of Fiscal Science", en Political Science Qllarterly 41, 1926, pp. 123-218,
354-383; YGerhard Colm, "Theory of Public Expenditures", en Annals of the American
AcademyofPolitical and Social Science 183,1930, pp. 1-11.
8 Para una revisión de la bibliografía, véase Mabel L. Walker,Municipal Expenditures,
Baltimore, 1930, cap. 3.
9 A este respecto, véase C. H. Wooddy, The Grouiih of the Federal Gonemmeni, 1915-
1932, Nueva York, 1934.
10 Un estudio valioso en el campo de las finanzas estatales es el de l. M. Labovitz, en
PublicPolicyand State Finance in Illinois, Social Science Research Cornmittee, University
ofChicago.
11 Véase F. A. von Hayek (comp.), Collectivist Economic Planning, Londres, 1935.
12 H. D. Dickinson, "Price Formation in a Socialist Cornmunity", en Economic Joumal
43, pp. 237-250. Véase también E. F. M. Durbin, "Economic Calculus ina Planned Eco-
LA FALTA DE UNA TEORÍA PRESUPUESTARIA 243
técnicas para equilibrar los valores dentro de un marco que tome en cuenta
debidamente los diversos intereses del presente y los intereses del futuro;'?
a los de este ensayo, véase National Resources Committee, Progress Report, diciembre de
1938, pp. 29-36. Para un ejemplo práctico, véase National Resources Cornmittee, Drai-
nageBasin Problems andPrograms, 1937, Reoision, Washington, D. c., Government Prin-
tin:gOffice, 1938.
19 E. B. Logan, "Group Pressures and State Finance", en Annals of theAmerican Aca-
246 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO
demy 01Politiam and Social Scíence 179, 1935, pp. 131-135, Y Dayton David McKean,
Pressures on theLegislature olNe1O Jersey, Nueva York, 1938, cap. 5.
20 Esta cuestión es en realidad otra faceta del problema de la determinación del "inte-
rés público", al que se enfrenta E. P. Herring en Public Administration and ¡he Pudic
Interest.
LA FALTA DE UNA TEORÍA PRESUPUESTARIA 247
21 Para tales estudios, pueden obtenerse ideas metodológicas útiles del profesor
Schattschnider, Polities, Pressures, andtheTariff.
22 Agradezco los útiles comentarios de 1. M. Labovitz y de Homer Iones al borrador
de este ensayo.
XIV. UNA TEORÍA DE LA MOTIVACIÓN
HUMANA*
A.H.MASLOW
INTRODUCCIÓN
* Psychological Reoieto 50, julio de 1943, pp. 370-396. Se han combinado y renumerado
las notas de pie de página y las referencias pertinentes. Las referencias que no apareáan
en el texto fueron omitidas.
1 A. H. Maslow, "A preface to motivation theory", en Psychosomatic Med. S, 1943,
pp. 85-92.
248
UNA TEORÍA DE LA MOTIVACIÓN HUMANA 249
Lasnecesidades deseguridad
controlables. Puede decirse que a lo largo de la vida una de las principales funciones de
la educación es esta neutralización de aparentes peligros por medio del conocimiento,
por ejemplo: No tengo miedo al rayo, porque sé algo respecto a él.
256 DEL "NEWDEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO
tipo de programa, alguna clase de rutina, algo con lo que se pueda contar
no sólo en el presente, sino también lejos en el futuro. Tal vez podríamos
expresar esto más precisamente diciendo que el niño necesita un mundo
organizado y no uno desorganizado o mal estructurado.
El papel central de los padres y la organización de la familia normal
son indiscutibles. Las riñas, las agresiones físicas, la separación, el divor-
cio o lamuerte en la familia pueden ser particularmente aterradores.
También los estallidos de ira de los padres o las amenazas de castigo
dirigidas al niño, como insultarlo, hablarle con rudeza, sacudirlo, tratar-
lo brutalmente o el castigo físico a veces producen un pánico y un terror
tan totales en el niño, que debemos suponer que en ello hay más que el
simple dolor físico. Aunque es cierto que en algunos niños este terror
también puede representar el temor de perder el amor de sus padres,
asimismo puede surgir en niños totalmente rechazados, que parecen
aferrarse a sus padres más por simple deseo de seguridad y protección
que por una esperanza de amor.
Someter al niño común a estímulos o situaciones nuevas, poco familia-
res, extrañas y desconcertantes, con frecuencia causa la reacción de pe-
ligro o terror, como por ejemplo perderse o aun separarse de sus padres
durante breve tiempo, encontrarse ante rostros nuevos, situaciones o
tareas nuevas, la vista de objetos extraños, desconocidos o incontrolables,
enfermedad o muerte. Sobre todo en esos momentos, el hecho de que el
niño se aferre frenéticamente a sus padres es prueba elocuente de su
papel como protectores (además de ser quienes le dan alimento y amor).
A partir de estas observaciones y de otras similares podemos genera-
lizar diciendo que el niño común en nuestra sociedad prefiere en general
un mundo seguro, ordenado, predecible y organizado con el que pueda
contar, en el cual no ocurran cosas inesperadas, incontrolables y peligro-
sas y en el que, en todo caso, tiene padres todopoderosos que lo prote-
gerán y le darán refugio contra todo peligro.
El hecho de que estas reacciones puedan observarse tan fácilmente en
los niños es, en cierto modo, prueba de que los niños de nuestra sociedad
se sienten demasiado inseguros (o, en una palabra, que han sido mal-
criados). Los niños criados en una familia amorosa, que nunca los ame-
naza, ordinariamente no reaccionan como lo he descrito antes.'? En tales
10 M. Shirley, "Chíldren's adjustments to a strange situation", en J. Abnorm. (Soc.)
Psychol. 37, 1942, pp. 201-217.
UNA TEORíA DE LA MOTIVAOÓN HUMANA 257
niños, las reacciones al peligro suelen surgir por lo común ante objetos
o situaciones que también los adultos considerarían peligrosos.P
En nuestra cultura, el adulto saludable, normal y afortunado ha lo-
grado satisfacer en gran medida sus necesidades de seguridad. La so-
ciedad "buena", pacífica, donde todo transcurre normalmente, suele
hacer que sus miembros se sientan bastante seguros ante animales fero-
ces, temperaturas extremas, delincuentes, asaltos y asesinatos, tiranía,
etc. Por tanto, en sentido muy real, ya no tiene necesidades de seguridad
como motivadores activos; así como un hombre saciado ya no siente
hambre, un hombre seguro ya no se siente en peligro. Si deseamos ver
estas necesidades directa y claramente, debemos observar individuos
neuróticos o casi neuróticos, así como a los parias económicos y sociales.
Entre estos dos extremos, sólo podemos percibir las expresiones de
necesidades de seguridad en fenómenos como, por ejemplo, la preferen-
cia común por un empleo que ofrezca estabilidad y protección, el deseo
de contar con una cuenta de ahorros y seguros de varios tipos (médico,
dental, de desempleo, de incapacidad o de vejez).
Otros aspectos generales de la búsqueda de seguridad y estabilidad
en el mundo pueden verse en la muy común preferencia por las cosas
familiares más que por las exóticas, o por lo conocido por encima de lo
desconocido. La tendencia a profesar alguna religión o filosofía del
mundo que organice el universo y los hombres en una especie de con-
junto satisfactoriamente coherente y significativo, también es tá motiva-
da en parte por la búsqueda de seguridad. También aquí podemos enu-
merar a la ciencia y la filosofía en general como motivadas en parte por
las necesidades'de seguridad (más adelante veremos que también hay
otras motivaciones de la labor científica, filosófica o religiosa).
De otro modo, las necesidades de seguridad aparecen como movili-
zador activo y dominante de los recursos del organismo tan sólo en casos
de urgencia como guerra, enfermedad, catástrofes naturales, oleadas de
11 Una 11 serie de pruebas" para la seguridad podría consistir en colocar al niño ante
un pequeño coheteque explotara o presentarle un rostro con bigote, hacer que la madre
saliera de la habitación. colocarlo en 10alto de una escalera o junto a una jeringa hipo-
dérmica, hé-.~ que un ratón se le acerque, etc. Desde luego, no puedo recomendar
seriamenteel uso deliberado de tales11 pruebas", pues muy bien podrfancausar daño al
niño. Pero estas situacionesYotras similares ocurren por docenas en la vida cotidiana y
se las puede observar. No hay razón para que estos estímulos no se empleen. por
ejemplo, con chimpancés jóvenes.
258 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO
Necesidad deamor
entre ellas, sobre todo por las necesidades de amor y de afecto. Tampoco
debemos pasar por alto el hecho de que la necesidad de amor incluye
dar y recibir amor .16
La necesidad deestima
La necesidad deautorrealización
PAUL ApPLEBY
Es SUMAMENTE difícil identificar con claridad los factores que hacen dis-
tinto al gobierno de cualquier otra actividad de la sociedad. Sin embar-
go, esta diferencia es un hecho, y creo que es tan grande que la diferencia
entre el gobierno y todas las demás formas de acción social es mayor que
ninguna desemejanza que haya entre esas otras formas. Si no está dis-
puesto a reconocer este hecho, nadie podrá empezar a analizar los asun-
tos públicos con provecho o propósito serio.
LAIMPORTANOA DE lASAC1TfUDES
cosas que podrían causar embarazo público. Cada empleado que pueda
ser despedido es un enemigo potencialmente poderoso, pues puede
llegar a la prensa y al Congreso con cualesquiera acusaciones que la
perspectiva de su puesto pudiera darle. Los cargos de mal desempeño
por parte de un funcionario de gobierno siempre son noticia, sin que
importe quién hace la acusación, pues se ve a cualquier antiguo emplea-
do como fuente de información autorizada e interna.
En la empresa privada, el mismo empleado quedaría desacreditado
por el hecho mismo de ser destituido. Los empleados del gobierno son
mucho menos que los empleados no gubernamentales, pero los casos
de trabajadores del gobierno destituidos que llegan a los periódicos con
denuncias contra sus antiguos jefes deben ser al menos mil veces más
frecuentes. El empleado destituido siempre se siente ofendido. Pero
mientras que uno destituido de un cargo privado le interesa poco a la
prensa, en cambio la destitución de un empleado de un cargo público se
considera como cuestión pública.
Esto no es decir que yo preferiría que no fuera así. Simplemente estoy
llamando la atención hacia esto que, como hecho, diferencia mucho al
gobierno de la empresa privada. Pero el público hará bien, al juzgar tales
informes, en considerarlos en perspectiva, con situaciones similares no
ventiladas en campos no gubernamentales.
Por estas circunstancias, cada ejecutivo gubernamental vive y actúa
y se encuentra en presencia de "dinamita pública". Cada una de sus
acciones está influida por esta condición, sea antes o después de una
explosión.
En el gobierno se gastan cada año millones de dólares por esta situa-
ción, millones que no se habrían gastado en las organizaciones privadas.
En sentido estrecho, por tanto, el gobierno tiende a ser menos eficiente
a causa de su naturaleza pública. Pero, dado que el gobierno actúa más
en interés público por tal atención y escrutinio especiales, su efecto neto
consiste en hacerlo más eficiente en relación con su propósito central.
Como ejemplo del modo en que los empleados resentidos causan
gastos de millones de dólares por año, permítaseme citar el caso de un
hombre a quien nunca he visto, pero cuyas actividades tuve ocasión de
seguir durante todo un decenio. En todo este periodo (y también en los
10 años anteriores), realizó una continua serie de campañas contra me-
dia docena de los mejores ejecutivos del gobierno. Hablaba, en persona
y continuamente, con los escritores de las columnas de chismes. Escribía
EL GOBIERNO ES DIFERENTE 271
HERBERT A. SIMON
Especialización
La unidad de mando
Elalcance delcontrol
des venéreas y del pecho, así como el trabajo de higiene infantil. Sin
embargo, se recomienda que se supriman el puesto de inspector en jefe
y el de jefa de enfermeras, y que los empleados que hoy ocupan estos
puestos se encarguen de deberes regulares de inspección y de enferme-
ría. Los detalles del programa de trabajo de que hoy se encargan estos
dos empleados podrán quedar a cargo, más económicamente, del secre-
tario del funcionario de salubridad y, puesto que en todo caso las cues-
tiones más generales de política siempre han exigido la atención perso-
nal del funcionario de salubridad, la supresión de estos dos puestos
eliminará un trámite enteramente innecesario en la revisión, permitirá
la expansión de los servicios de inspección y enfermería ycumplirá al
menos un principio del programa recomendado de educación en salud.
El número de personas que informarán directamente al funcionario de
salubridad aumentará a nueve, pero dado que pocas cuestiones exigirán
la coordinación de estos empleados, aparte de los programas de trabajo
y cuestiones de política a los que ya nos hemos referido, este cambio no
aumentará de manera importante su carga de trabajo.
sobre este crucial asunto, lo que nos recuerda ciertos argumentos actua-
les acerca de las dimensiones apropiadas de la deuda nacional.
el área de servicio puede ser una clientela especificada así como un área
geográfica. En el caso de una dependencia que trabaja por"turnos", el
tiempo será una tercera dimensión del propósito: prestar un servicio
determinado en un área dada (o a una clientela determinada) durante
un periodo determinado.
Una vez aclarada así la terminología, la siguiente tarea consiste en
reconsiderar el problema de especializar el trabajo de una organización.
Ya no resulta legítimo hablar de una organización con un "propósito",
una organización de proceso", una organización de clientela", o una
II II
Este programa debe considerarse paso por paso. En primer lugar, ¿qué
se ha incluido en la descripción de las situaciones administrativas, con
propósitos de semejante análisis? Segundo, ¿cómo se puede asignar
pesos a los diversos criterios para darles el lugar apropiado en el cuadro
total?
13 La monografía de Macmahon, Millett y Ogden (op. cit); tal vez se aproxime más
LOS PROVERBIOS DE LA ADMINlSTRAOÓN 291
Por ejemplo, qué significa decir: "El departamento está integrado por
tres oficinas. La primera tiene la función de _ _ : la segunda, la función
de _ _ , y la tercera la función de _ _ " ¿Qué podemos aprender de
semejante descripción acerca de la viabilidad de la disposición organi-
zativa? Muy poco, en realidad, pues de la descripción no se obtiene
ninguna idea de hasta qué grado están centralizadas las decisiones al
nivel de la oficina o al nivel departamental. No se nos ofrece ni una
noción de hasta qué grado la autoridad (supuestamente ilimitada) del
departamento sobre la oficina se ejerce en efecto o mediante qué meca-
nismos. No hay ninguna indicación de hasta qué grado los sistemas de
comunicación ayudan a la coordinación de las tres oficinas o, para el
caso, has ta qué punto la naturaleza de su trabajo exige esta coordinación.
No hay una descripción de la preparación a la que se ha sometido a los
miembros de la oficina, ni de hasta qué grado permite la descentrali-
zación al nivel de la oficina. En resumen, una descripción de organiza-
ciones administrativas en términos casi exclusivos de funciones y de
líneas de autoridad es totalmente inadecuada para los propósitos del
análisis administrativo.
Consideremos el término"centralización". ¿Cómo se determina si las
operaciones de una organización particular están "centralizadas" o
"descentralizadas"? El hecho de que existan oficinas de campo, ¿prueba
algo acerca de la descentralización? ¿No podría ocurrir la misma des-
centralización en las oficinas de un edificio centralmente ubicado? Un
análisis realista de la centralización debe ineluir un estudio de la asigna-
ción de decisiones en la organización y de los métodos de influencia que
los niveles superiores emplean para afectar las decisiones de los niveles
inferiores. Semejante análisis revelaría un cuadro mucho más complejo
del proceso de toma de decisiones que ninguna enumeración de la ubi-
cación geográfica de unidades organizativas a los diversos niveles.
En la actualidad, la descripción administrativa sufre de superficiali-
dad, excesiva simplificación y falta de realismo. Se ha limitado en exceso
al mecanismo de autoridad y no ha traído dentro de su órbita otros
modos de influencia, igualmente importantes, sobre la conducta orga-
nizativa. Se ha negado a emprender la abrumadora tarea de estudiar la
verdadera asignación de funciones de la toma de decisiones. Se ha con-
que ningún otro estudio administrativo publicado al refinamiento requerido en la des-
cripción administrativa. Véase, por ejemplo, el análisis hecho en las páginas 233-236de
lasteIacionesel\treel cuartel general y el campo.
292 DEL "NEWDEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO
Asignacióndepesos aloscriterios
sísimos métodos científicos que los estudios del propio Taylor sobre el
corte de metales.F
Los estudios que tratan de los aspectos humanos y sociales de la
investigación escasean aún más que los estudios tecnológicos. Entre los
más importantes se encuentra toda la serie sobre fatiga del material, que
comenzó en la Gran Bretaña durante la primera Guerra Mundial y cul-
minó en los experimentos de la Westínghouse.w
En el campo de la administración pública, casi el único ejemplo de tal
experimentación es la serie de estudios que se han realizado en el campo
de la beneficencia pública, para determinar las cargas de trabajo apro-
piadas para las trabajadoras sociales.'?
Puesto que, aparte de estos ejemplos dispersos, se han efectuado es-
tudios de las dependencias administrativas sin el beneficio del control
o de una medición objetiva de los resultados para llegar a sus recomen-
daciones y conclusiones, tuvieron que depender de razonamientos a
priori partiendo de "principios de administración". Ya se han explicado
las razones del porqué los"principios" así derivados no pueden ser más
que" proverbios" .
Tal vez el programa aquí esbozado parezca ambicioso o hasta quijo-
tesco. Ciertamente al emprenderlo no debemos hacemos ilusiones sobre
la extensión o la derechura de nuestro camino. Sin embargo, resulta
difícil ver qué otra alternativa queda. Es obvio que ni el práctico ni el
teórico de la administración podrán quedar satisfechos con las míseras
armas analíticas que le ofrecen los proverbios. Tampoco hay razón para
creer que alguna reconversión menos drástica que ésta sirva para lograr
que tales instrumentos resulten útiles.
17 F. W. Taylor, On theArt of Cutting Meta/s, American Society of Mechanical Engí-
neers,1907.
18 Great Britain, Ministry of Munitions, Health of Munitions Workers Committee,
Final Report, H. M. Stationery Office, 1918; F. J. Roethlisberger y William J. Dickinson,
Management andtheWorker, Harvard University Press, 1939.
19 Ellery F. Reed,An Experiment inReducing theCost ofRelief, AmericanPublic Welfare
Administration, 1937¡ Rebecca Staman, "What is the Most Economical Case Load in
Public Relief Administration?", en Social WorkTedmique, 4, pp. 117-121,mayo-junio de
1938; Chicago Relíef Administration, Ade¡¡llate StaffBrings Economy, American Publíc
Welfare Association, 1939;Constance Hastings y Saya S. Schwartz, Size0fVisit()r's Case-
load asaFador in Effiden t Administration of PIl blic Assistance, Philadelphia CQuniy Board
of Assistance, 193~¡ Sfmon et al., Determining WorkLoads Jor Projéssional Staffin a Public
Welfare Agency, Bureau ol Public Administration, Universfty of California, 1~1.
LOS PROVERBIOS DE LA ADMINISTRAOÓN 299
DWIGHT WALDO
Administración Pública, Herbert Emmerick citó como la primera de las lecciones admi-
nistrativas de la guerra, la incapacidad de nuestros programas escolares sobre adminis-
tración para producir adecuados administradores de línea, a diferencia de personas
preparadas para encargarse de la casa y trabajos menores. En el mismo sentido, véase
M. E. Dimock, " Administrative Efficiency within a Democratic Polity", enNelu Horizons
in Public Administration, University, Alabama, 1945, simposio, pp. 21-43,41-42.
14 TheManagerialRevollltion, NuevaYork, 1941, de James Burnham tal vez sea un libro
importante. Sin embargo, no se encuentra dentro de la esfera de este ensayo. De acuerdo
con el trato que le da Burnham, la bibliografía que interesa a este estudio sería simple-
mente el atuendo ideológico del nuevo grupo gobernante.
El defecto fundamental del libro de Burnham, como lo han subrayado los críticos, es
que pese al hecho de que el argumento se plantea como refutación del socialismo orto-
doxo, es esencialmente marxista. Esdecir, Burnham tuvo un pasado marxista, y en él los
vicios característicos de esos hábitos mentales subsisten: las categorías en negro y blan-
co, el afán de simplicidad, la presunción de omnisciencia, la proclama de inevitabilidad.
Burnham simplemente vierte nuevo vino en viejos odres marxistas. (En su obra más
reciente, TIre Stnlggle jor the World, Nueva York, 1947, logra la hazaña de volver el
enfoque marxista contra los marxistas.) Para una refutación esencialmente marxista del
"marxismo" de Burnham, véase"The Technicians and the NewSociety",cap. 14, en ],
Donald Kingsley y David W; Petegorsky, Strategy jorDemocracy, Nueva York, 1942. Éste
es un ensayo interesante que analiza la incapacidad general de los movimientos izquief'o-
distas de toda índole para reconocer la necesidad de que la "administración" alcance
sus objetivos, y los medios por los cuales puede hacerse que una burocracia sirva a los
finesdeun~'Estadocolectivista democrático"'.
EL ESTADO ADMINISTRATIVO: CONCLUSIÓN 307
PmUP SELZNICK
LA COOPTACIÓN FORMAL
* Tomado de TVA 41Id theGrass Roots, de Philip Selznick, pp. 13-16, 219-226.Copyright
© 1949, por The Regents of the University of California. Se reproduce con autorización
de la University of California Press. Se renumeraron las notas.
308
EL MECANISMO DE COOPfACIÓN 309
LA COOPTAOÓNINFORMAL
11 Véase "The Land Use Planning Organization", County Planning Series núm. 3,
Bureau of Agricultural Economícs, mayo de 1940; asimismo, Land Use Planning Under
Way, preparado por la BARen cooperación con el Service PSA,seA. AAA YForest Service, USDA
Washington, julio de 1940; y [ohn M. Gaus y Leon O. Wolcott, Public Adminietration
and theU.S. Depariment of Agrieultllre, Chicago, Public Administration Service, 1940,
pp. 151 ss.
12 Se reproduce como apéndice de Gaus y Wolcott, op. cit., Russell Lord (The Agrarian
Revival,p. 193)califica las referencias del servicio de extensión a este acuerdo, como "la
tregua de Mt. Weather". Tregua, es cierto, pues a mediados de 1942 el Congreso habla
saboteado el programa con el apoyo de la American Farm Bureau Federation. Véase
Charles M. Hardin, "TOO Bureau of Agricultural Econornics Under Fire: A Studyin
Valuation Conflicts", en ¡ouma/ofFarm Econom ies,vol. 28, agosto de 1946.
318 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO
COunty Planning", en Joumal of Farm Economice, xxv, agosto de 1943, y Bryce Ryan,
"Democratíc Telesis and County Agricultural Planning", en JOllmal ofFllrm Economics,
XXII, noviembre de 1940r
EL MECANISMO DE COOPTACIÓN 319
La presión por "lograr que se hagan las cosas" ha tendido a favorecer los
nombramientos, no las elecciones. La División en Washington espera, natu-
ralmente, que sus agentes en el campo informen de resultados que justifi-
quen las grandes esperanzas con que se lanzó el programa y la oficina del
estado, a su vez, exige de los agentes del condado informes de progresos,
con los cuales aplacar a los administradores en Washington. Elprocedimien-
to democrático es, como bien se sabe, un procedimiento lento. Por consi-
guiente, la primera idea de un abrumado agente de condado, a menos que
esté impresionado por la importancia de encontrar a un comité verdadera-
mente democrático, consistirá en encontrar a un grupo de granjeros laborio-
sos y dispuestos a cooperar, de quienes pueda estar seguro que trabajarán
en armonía. Con la mejor de las intenciones y sin pensar ni por un momento
14 Gross, p. 647.
151bid., p.653. El señor Gross también indica que las unidades de planificación ten-
d1ana seguirlaconvtni.encla de los administradores, y no la de las pautas de los intereses
locales.
320 DEL "NEW DEAL" A MEDIAIXJS DEL SIGLO
DESCUBRIMIENTOS
Primer descubrimiento
Segundo descubrimiento
Tercer descubrimiento
Cuarto descubrimiento
Quintodescubrimiento
Sexto descubrimiento
Séptimo descubrimiento
RESUMEN
La solución
MEJORAMIENIO DE LASHERRAMIENTAS
DE LA ADMINISTRACIÓN
Fiscal
Lasoíucuin
Elpersonal
Lasolucíón
ELDESPILFARRO DE LA DUPUCAOÓN
La solución
La solución
La solución
zo. La tesis de Lindblom sostenía en esencia que los hechos y las circuns-
tancias eran los que en verdad dictaban la toma de decisiones y no la
voluntad de quienes se encontraban en los puestos con facultades de
decisiones. Su análisis estimuló considerablemente el trabajo en el área
de la disciplina que se encuentra en el límite entre la ciencia política y la
administración pública/ política publica."
11 David Novick, "The Origin and Histary of Program Budgeting", Cnlifimtia Mana-
gement Ret1iew 11, núm. 1,1968.
348 LOS AÑOS CINCUENTA YSESENTA
12 Morton Grodzins, The American System: A Neto View of Gooemment in the United
States, Chícago, Rand McNally, 1966. Este libro se completó esencialmente antes de la
muerte de su autor; luego fue editado y preparado para su publicación por Daniel J.
Elazar, de la Univessídad Temple, ex discípulo de Grodzins y hoy voz importante del
federalismo por derecho propio.
LOS AÑOS CINCUENTA y SESENTA 349
20 Aaron Wildavsky, The Politics c[iheB/ldgetary Process, 4a. OO., Boston, Little, Brown,
1964, 1984. Este libro se modificó completamente a finales de los años ochenta, y tuvo
un nuevo título - The Nao Politics 01theB/ldgery Process -; se publicaron dos ediciones
antes de la muerte de Wildavsky, en 1993.
21 Para el consejo de Wildavsky sobre cómo crear y administrar una escuela de polí-
tica pública para graduados, véase el apéndice "PrincipIes for a Graduate Schoo] of
Public Policy" de su Spenking Tnlth toPotoer: TheArt andCraftofPolicyAnnlysis, 8QSton,
Little, Brown, 1979.
LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA 353
no de 1975.
354 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
VERNE B. LEWIS
Elvalor relativo
men materiales y mano de obra escasos, que pueden tener diversos usos.
Si se los emplea para actividades gubernamentales no se podrá emplear-
los con propósitos privados. Si se los destina a la actividad A del gobier-
no no se podrá destinarlos a la actividad B. Dicho en términos moneta-
rios, el problema de la escasez surge en conexión con las asignaciones.
Como contribuyentes individuales, presionamos al Congreso para que
mantenga bajos los impuestos federales, de modo que una mayor pro-
porción de nuestros ya insuficientes ingresos personales esté disponible
para satisfacer nuestros deseos. En vista de estas presiones, el Congreso
habitualmente asigna menos de lo que piden el presidente y los grupos
de interés. A su vez, el presidente suele pedir al Congreso que asigne
menos que el total de las estimaciones que le han presentado los jefes de
las dependencias, que rara vez tienen fondos suficientes para hacer
todas las cosas que quisieran hacer o que le piden hacer ciertos grupos
de ciudadanos.
Ante recursos limitados, congresistas y funcionarios administrativos
tienen que optar: el dinero de que disponen servirá para comprar esto o
lo otro, pero no ambos. ¿Sobre qué base debe hacerse la elección?
Los economistas, que se han especializado en problemas de escasez,
tienen una respuesta general para esta pregunta en la doctrina de la
utilidad marginal. Esta doctrina, aplicada a la presupuestación pública,
fue formulada de este modo por el profesor Pigou:
Elanálisis incremental
La eficiencia relativa
servir. Estos puntos, así como todas las demás actividades públicas y
privadas, se dirigen a servir a las necesidades y deseos humanos. Sólo
podremos comparar sus valores evaluando su eficiencia relativa al ser-
vir a un objetivo común.
Para volver a un ejemplo ya utilizado, no construimos bazukas sim-
plemente por el gusto de construirlas. Lo hacemos porque ayudan a
ganar guerras. Aunque las bazukas, las granadas de mano y las raciones
K son cosas muy distintas, sirven a un propósito militar común. Los
valores relativos de estos artículos se pueden sopesar tomando en cuen-
ta su eficiencia relativa al combatir en una guerra. Tampoco entramos
en guerra por la guerra misma. Se entra en guerra por un propósito
general de seguridad nacional. Tambiénla ayuda económica a países
extranjeros sirve para este propósito. Y puesto que comparten un obje-
tivo común, el valor relativo de las actividades militares y la ayuda
económica también se pueden comparar pensando en su eficiencia para
alcanzar ese objetivo.
Tomemos ahora un tipo diferente de caso, menos general y más tan-
gible que la seguridad nacional. Los encargados de compras y los inge-
nieros desempeñan funciones totalmente distintas. Sin embargo, si es-
tán trabajando en una organización que, por ejemplo, realiza trabajos de
construcción, comparten el objetivo común de esa organización. Al ope-
rar con un tope al total de gastos, el jefe de la dependencia puede enfren-
tarse a esta pregunta: ¿una parte del dinero asignado a la sección de com-
pras producirá un mejor rendimiento si se transfiere a la sección de
ingeniería? Esta pregunta incluye comparaciones de valor de cosas dis-
tintas, ya sea para una empresa privada o para una dependencia del
gobierno. Además, la empresa o la dependencia habitualmente no pue-
de expresar en números precisos las contribuciones de los funcionarios
encargados de compras y de los ingenieros. No obstante, los hombres
razonables y que están razonablemente bien informados llegan casi a la
misma respuesta a tales preguntas, siempre que se haya estipulado de
antemano el objetivo básico. Si el objetivo es formar una estructura
de acuerdo con especificaciones prescritas en X meses y que no pase de
y dólares, este objetivo ofrecerá una base común para la evaluación. La
respuesta dependerá de la previsi6n de hechos y estará también influida
por la necesidad relativa. Por ejemplo, si el diseño va con el calendario
fijado perola construcci6nse está retrasando porque no se dieron a
tiempo las órdenes de compra, es probable que las adiciones al personal
370 LOS AÑos CINCUENTA y SESENTA
Limitaciones prácticas
visiones de necesidades como los hay sobre los méritos relativos de los
gastos propuestos para satisfacer esas necesidades.
En algunos casos, las decisiones de presupuesto no sólo deben fun-
damentarse en conjeturas sobre futuras necesidades y realizaciones,
sino que a menudo la naturaleza de las actividades gubernamentales es
tal que las realizaciones en relación a los costos no pueden medirse con
precisión, ni siquiera después de los hechos. Por ejemplo, ¿cómo podre-
mos saber cuántos daños por fuego se impidieron por cada mil dóla-
res gastados por el departamento de bomberos en la prevención de
incendios?
Tal vez fuese la frecuente dificultad de obtener cifras precisas la que
llevó al profesor Key a dudar de la aplicabilidad de la teoría de la utilidad
marginal a la presupuestación pública. Concluyó así:
7 Ludwig van Mises, Bureallcraty, New Haven, Yale University Press, 1944, p. 47.
374 LOS AÑOSONCUENTA y SESENTA
Presupuesto abierto
Presupuesto de topefijo
.
En años recientes se ha hecho cada vez mayor hincapié en la medición
de la carga de trabajo y el costo unitario, con propósitos de presupuesto.
El objetivo último es inventar unidades de trabajo y determinar los
costos unitarios siempre que sea posible, de modo que las solicitudes de
presupuesto puedan hacerse de este modo: "Cuesta X dólares efectuar
cada unidad de este tipo de trabajo. Si desean que hagamos 100 unida-
des, el costo será 100 veces X dólares. Si sólo desean 50 unidades, el costo
será 50 veces X dólares".
Este enfoque es útil para la presupuestaci6n en muchas situaciones.
382 LOS AÑos CINCUENTA y SESENTA
Análisisdeaumentos y reducciones
Listas deprioridades
Esta gama fue bastante bien explorada durante el pasado medio siglo,
y la administración ha aprendido algunas cosas de esa investigación. El
enfoque"duro" tiene sus dificultades. La fuerza engendra la contrafuer-
za: la restricción de la producción, el antagonismo, el sindicalismo mili-
tante y un sabotaje sutil pero eficaz, a los objetivos de la administración.
Este enfoque"duro" tiene especiales dificultades en tiempos de pleno
empleo.
También-el enfoque "blando" tiene dificultades. Con frecuencia con-
duce a la abdicación de la administración: produce armonía, tal vez,
pero también un desempeño indiferente. La gente se aprovecha del
enfoque blando. Espera siempre más, pero da cada vez menos.
En la actualidad, el tema popular es "firme pero justo": es un intento
por conseguir las ventajas de los enfoques duro y blando, y recuerda la
frase de Teddy Roosevelt: "Habla con suavidad y lleva un gran garrote".
Los hallazgos que empiezan a surgir de las ciencias sociales refutan todo
este conjunto de creencias acerca del hombre y de la naturaleza humana
(y de la tarea de la administración). Los testimonios aún distan mucho
de ser concluyentes, sin duda, pero son sugestivos. Proceden dellaho-
ratorio, la clínica, el aula, el hogar y hasta en grado limitado de la indus-
tria misma.
Los sociólogos no niegan que la conducta humana en la actual orga-
nización industrial es más o menos la que la administración cree ver. En
realidad, los sociólogos la han observado y estudiado extensamente.
Pero están casi seguros de que esta conducta no es consecuencia de la
naturaleza inherente al hombre. Antes bien, es consecuencia de la natu-
raleza de las organizaciones industriales, de la filosofía, la política y la
práctica administrativas. El enfoque convencional a la Teoría X se basa
en conceptos erróneos sobre lo que es causa y lo que es efecto.
Tal vez la mejor manera de indicar por qué es inadecuado el enfo-
qu.econvencional de la administración sea considerar el tema de la mo-
tiva.ción.
392 LOSAÑas ONCUENTA Y SESENTA
Por último -el remate, por decirlo así, de la jerarquía de las necesidades
del hombre- están las que podríamos llamar necesidades deautorrealiza-
ción,las necesidades de realizar nuestras propias potencialidades, de un
continuado autodesarrollo, de ser creadores en todo el sentido de la
palabra.
Es claro que las condiciones de la vida moderna sólo ofrecen oportu-
nidades limitadas para que estas necesidades, relativamente débiles,
encuentren expresión. La privación que experimenta la mayoría de la
gente con respecto a otras necesidades de niveles inferiores desvíasus
energías hacia la lucha por satisfacer esas necesidades, dejando sólo
latentes las necesidades de autorrealización.
LA ADMINISTRACIÓN y LA MOTIVACIÓN
.Reconocemos sin vacilar que un hombre que padezca una grave defi-
cienciajllimentaria está enfermo. La privación de las necesidades fisio-
EL LAI:XJ HUMANO DE LA EMPRESA 395
tales medios, así como los salarios, las condiciones de trabajo y las pres-
taciones. Por esos medios se puede controlar al individuo mientras esté
luchando por la subsistencia.
Pero la teoría de la zanahoria y el garrote no funciona en absoluto en
cuanto el hombre ha llegado al nivel de subsistencia adecuado y se ve
principalmente motivado por sus necesidades superiores. La adminis-
tración no puede dar a un hombre respeto propio o el respeto de sus
compañeros ni la satisfacción de sus necesidades de autorrealización.
Puede crear condiciones tales que se sienta alentado y capacitado a
buscar esas satisfacciones por sí mismo, o puede frustrarlo al no crear esas
condiciones.
Pero la creación de condiciones no es un "control". No es un buen
recurso para dirigir la conducta. Y así, la administración se encuentra a
sí misma en una posición extraña. El alto nivel de vida creado por nuestro
conocimiento tecnológico moderno atiende adecuadamente a la satis-
facción de las necesidades fisiológicas y de seguridad. La única excep-
ción considerable ocurre donde las prácticas administrativas no han
creado confianza en una "oportunidad justa" y, por ello, no atendieron
a las necesidades de satisfacción. Pero al hacer posible la satisfacción de
las necesidades de los niveles inferiores, la administración se ha priva-
do ella misma de la capacidad de emplear como motivación los recur-
sos de los cuales la teoría convencional ha enseñado que se debe depen-
der: recompensas, promesas, incentivos o amenazas y otros recursos de
coerción.
La filosofía de la administración por dirección y control-ya sea dura
o blanda- es inadecuada para motivar, porque las necesidades huma-
nas de las que depende este enfoque no son en la actualidad motivacio-
nes importantes de la conducta. La dirección y el control son en esencia
inútiles para motivar a personas cuyas necesidades importantes son
sociales y del ego. Hoy fracasan tanto el enfoque duro como el blando
porque, sencillamente, no son aplicables a la situación.
Las personas privadas de oportunidades de satisfacer en el trabajo las
necesidades que hoy son importantes para ellas se comportan tal como
se habría podido predecir: con indolencia, pasividad, resistencia al cam-
bio, falta de responsabilidad, disposición a seguir a los demagogos,
demandas irrazonables de beneficios económicos. Diríase que hemos
quedado atrapados en una red tejida por nosotros mismos.
EL LADO HUMANO DE LA EMPRESA 397
Por estas razones y por otras muchas, necesitarnos otra teoría de la tarea
de administrar personas que esté basada en suposiciones más adecua-
das acerca de la naturaleza y de la motivación humanas. Llegaré hasta a
sugerir las dimensiones generales de semejante teoría. Llamémosla, si
ustedes gustan, la "Teoría Y".
i) La administración es responsable de organizar los elementos de la
empresa productiva -dinero, materiales, equipo, mano de obra- en
interés de fines económicos.
ii) Las personas no son, por naturaleza, pasivas o resistentes a las
necesidades de la organización: Se han vuelto así corno resultado de la
experiencia tenida en organizaciones.
iii) La motivación, el potencial de desarrollarse, la capacidad de asu-
mir responsabilidades, la disposición a una conducta directa hacia las
metas de la organización se encuentran presentes en las personas. No es
la administración la que los pone ahí. Es responsabilidad de la empresa
hacer posible que las personas reconozcan y desarrollen por sí solas
estas características humanas.
iv) La tarea esencial de la administración consiste en ofrecer condicio-
nes de organización y métodos de operación tales que la mejor forma en
que las personas puedan alcanzar sus propias metas sea dirigiendo sus
propios esfuerzos hacia los objetivos de la organización.
Éste es un proceso que consiste básicamente en crear oportunidades,
liberar potencial, suprimir obstáculos, favorecer el desarrollo y ofrecer
guía. Es lo que Peter Drucker ha llamado"administración por objetivos",
en contraste con la"administración por control". No exige la abdicación
de la administración, la ausencia de liderazgo, la baja de niveles o las
otras características habitualmente relacionadas con el enfoque" blando"
según la Teoría X.
ALGUNAS DIFICULTADES
Descentralización y delegación
Este concepto, cuyos pioneros han sido IBM y Detroit Edison, es total-
mente congruente con la Teoría Y. Favorece la aceptación de responsa-
bilidades en la parte inferior de la organización; ofrece oportunidades
para satisfacer las necesidades sociales y del ego. De hecho, la reorgani-
zación del trabajo al nivel de la fábrica es una de las más interesantes
oportunidades de innovación congruentes con la Teoría Y.
ApUCAOÓN DE LASIDEAS
Que ideas como éstas hayan fallado no pocas veces y si no funcionan tan
bien como se había esperado, amenudo se atribuyó al hecho de que una
empresa ha "comprado la idea", pero la ha aplicado dentro del marco
de la Teoría X y de sus suposiciones.
El delegar no es un medio eficiente de ejercer la administración por
control. La participación se vuelve una farsa cuando se aplica como
recurso de ventas o como medio de engañar a la gente, haciéndola creer-
se importante. Sólo la administración que tiene confianza en las capaci-
dades humanas y que va autodirigida hacia los objetivos de la organi-
zación (y no hacia la conservación del poder personal) puede captar
todas las repercusiones de esta nueva teoría. Tal administración descu-
brirá y aplicará con éxito otras ideas innovadoras, conforme pasamos
lentamente hacia la aplicación plena de una teoría como la Y.
CHARLES E. UNDBLOM
* Se repr6duce con autorizaci6n de Public Administration Reviero C> 1959 por la Ame-
ricanSociety forPublic Administration (ASPA), 1120GStreetNW,Suite500, Washington,
D. e, 20005. Todos los derechos reservados.
402
LA OENOA DE "SALIR DEL PASO" 403
Otra línea de ataque consistiría en fijar como objetivo principal, en
forma explícita o inconsciente, la meta bastante sencilla de mantener el
nivel de precios. Este objetivo podría verse complicado o en riesgo por
algunas otras metas, como la del pleno empleo. Entonces, 'nuestro hom-
bre se desentendería de casi todos los demás valores sociales pensando
que estaban más allá de su interés actual, y por el momento ni siquiera
intentaría catalogar los pocos valores que considerara de aplicación
inmediata. Si se le apremiara, pronto reconocería que estaba pasando
por alto muchos valores interrelacionados y muchas posibles conse-
cuencias importantes de sus políticas.
Como segundo paso, esbozaría las opciones políticas -relativamen-
te pocas- que se le ocurrieran. Luego compararía su limitado número
de opciones, casi todas ellas familiares ya por pasadas controversias, y
por lo común no encontraría un cuerpo de teorías lo bastante preciso
como para permitirle hacer una comparación de sus consecuencias res-
pectivas; en cambio, tendría que basarse mucho en el registro de la
experiencia pasada, con pequeños pasos de política destinados a prede-
cir las consecuencias de pasos similares que se extendieran al futuro.
Además, descubriría que las opciones de políticas combinan obje-
tivos o valores en formas diferentes. Por ejemplo, una cierta política
podría ofrecer estabilizar el-nivel de precios, pero al costo de cierto
riesgo de desempleo; otra podría ofrecer menor estabilidad de precios,
pero también menores riesgos de desempleo. Por tanto, el siguiente
paso, según su enfoque -la elección final- combinaría en una sola
política la elección entre valores y la elección entre instrumentos desti-
nados a alcanzar los valores. Y no, como en el primer método de política,
se aproximaría a un proceso más mecánico de elegir los medios que
mejor alcanzaran las metas antes clasificadas y calificadas. Como quie-
nes practican el segundo enfoque esperan alcanzar sus metas sólo en
parte, entonces esperarían repetir sin término la secuencia descrita con-
forme se modificaran las condiciones y aspiraciones y mejorara la capa-
cidad de predecir con exactitud.
INTERRELAOÓN DE LA EVALUACIÓN
y EL ANÁUSIS EMPíRICO (lb)
Pertinencia y realismo
7 El nexo entre la práctica del método de las comparaciones limitadas sucesivas y los
ajustes mutuos de intereses en un proceso de toma de decisiones muy fragmentado
añade una nueva faceta a las teorías pluralistas del gobierno y la administración.
8 HerbertSimon, Donald W. Smithburgy Victor A. Thompson, Public Administration,
Alfred A. I<nopf, 1950, p. 434.
LA OENOA DE "SALIR DEL PASO" 417
opciones políticas -su exclusión arbitraria unida a su fragmentación-,
cuando se le' compara con el método de raíz, el método de la rama a
menudo parece muy superior. En el método de raíz, la inevitable exclu-
sión de factores es accidental, asistemática y no defendible por ningún
argumento hasta hoy desarrollado; mientras que en el método de la
rama las exclusiones son deliberadas, sistemáticas y defendibles. Desde
luego, en la teoría el método de la raíz no excluye; en la práctica, tiene
que excluir.
y el método de la rama tampoco descuida necesariamente las consi-
deraciones y los objetivos a largo plazo. Es claro que se deben omitir
valores importantes al considerar cada política, y a veces el único modo
en que se puede prestar atención adecuada a los objetivos a largo plazo
es descuidando las consideraciones a corto plazo. Pero los valores omi-
tidos pueden ser los del largo o los del corto plazo.
TEÓRICOS YPRÁcncos
Esta diferencia explica -al menos en algunos casos- por qué el admi-
nistrador a menudo considera queel experto llegado de fuera, o el que
resuelve problemas académicos, a veces no le ayuda; y por qué, a su vez,
ellos le piden apegarse más a las teorías. Y explica por qué un adminis-
trador con frecuencia se muestra más confiado cuando 11 siente sus pies
bien plantados en la tierra" que cuando sigue los consejos de los te6ricos.
A menudo, éstos piden al administrador que dé un largo rodeo hacia la
solución de sus problemas; de hecho, le piden que siga los mejores
cánones del método científico, cuando el administrador sabe que la
mejor teoría de que disponga tendrá menos buen rendimiento que las
más modestas comparaciones incrementales. Con frecuencia, los te6ri-
cos no se dan cuenta de que el administrador está practicando de hecho
un método sistemático. Sería absurdo llevar demasiado lejos esta ex-
plicación, pues a veces los hombres prácticos que toman decisiones
no están siguiendo un enfoque teóricó ni comparaciones sucesivas, ni
ningún otro método sistemático.
Cabe subrayar aquí que la teoría a veces es de una utilidad sumamen-
te limitada en la toma de decisiones de políticas, al menos por dos razo-
nes bastante distintas. La teoría está ávida de hechos; sólo se la puede
construir mediante un gran número de observaciones. Y, de manera
característica, no es lo bastante precisa como para poder aplicarla a un
proceso político que avance pormedio de cambios pequeños. Por con-
traste.el método comparativo economiza la necesidad de hechos y a la
vez dirige la atención del analista precisamente hacia aquellos hechos
420 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
que son pertinentes para las sutiles decisiones que habrá de considerar
el que las toma.
Con respecto a la precisión de la teoría, la teoría económica puede
servirnos como ejemplo. Predice que una economía sin dinero o sin
precios asignará mallos recursos en ciertas formas especificadas, pero
este descubrimiento corresponde a una alternativa que está muy lejos
del tipo de políticas en que necesitan ayuda los administradores. Por
una parte, no es lo bastante precisa para predecir las consecuencias de
las políticas que restrinjan los consorcios de negocios, y ésta es la clase
de asuntos en que los administradores necesitan ayuda. Sólo en áreas
relativamente limitadas, la teoría económica logra alcanzar una preci-
sión suficiente para ayudar a resolver cuestiones de política; su utilidad
en la formación de una política siempre es tan limitada que requiere ser
complementada por el análisis comparativo.
certar a los dos. Ambos parecen hablar en forma inteligente, y sin em-
bargo cada cual considera que lo que el otro dice es insatisfactorio. La
pertinencia de la cadena política de sucesión es aún más clara cuando
un estadunidense trata de hablar, por ejemplo, de la política antimono-
polios con un suizo, pues las cadenas de políticas en los dos países son
notablemente distintas y, por tanto, las dos personas han organizado su
conocimiento en formas totalmente distintas.
Si este fenómeno constituye una barrera a la comunicación, entonces
comprenderlo nos permitirá enriquecer la interacción intelectual en la
formulación de la política. Una vez comprendida la causa de la diferen-
cia, a veces resultará estimulante para un administrador buscar a un
analista político cuya experiencia reciente sea de una cadena política
diferente de la suya propia.
Esto vuelve a plantear una pregunta apenas mencionada antes sobre
los méritos de la similitud de ideas entre administradores del gobierno.
Aunque gran parte de la teoría de la organización sostiene las virtudes
de los valores comunes y de los objetivos organizativos convenidos,
para los problemas complejos en que es inaplicable el método de raíz las
dependencias desearán tener entre su propio personal dos tipos de di-
versificación: los administradores cuyo pensamiento se ha organizado
por referencia a cadenas de políticas aparte de las que son familiares a
casi todos los miembros de la organización y, aún más comúnmente, los
administradores cuyos valores o intereses profesionales o personales
creen una diversidad de opinión (tal vez a causa de diferentes especia-
lidades, clases sociales o áreas geográficas) de modo que aun dentro de
una sola dependencia la toma de decisiones pueda fragmentarse y algu-
nas partes de la dependencia puedan servir como perros guardianes
para otras partes.
XXIII. LAS ORGANIZACIONES
Y EL CONCEPTO DE SISTEMA*
DANIEL KATZ
y ROBERT L. KAHN
los graduados dice que crea conocimiento nuevo, el decano dice que
capacita a los jóvenes en los aspectos técnicos y profesionales que les
permitirán ganarse la vida y el director del periódico estudiantil consi-
dera que inculca los valores conservadores que mantendrán el statu quo
de una caduca sociedad capitalista.
Aquí, la falacia consiste en equiparar los propósitos o metas de las
organizaciones con los propósitos y metas de miembros particulares. La
organizacióncomo sistema tiene un producto, o resultado, pero éste no
necesariamente es idéntico a los propósitos individuales de los miem-
bros del grupo. Aunquelos fundadores de la organizacióny sus miembros
claves piensen en términos teleológicos acerca de los objetivos de la
organización, nosotros no debemos aceptar ese pensamiento práctico,
por muy útil que pueda ser, en lugar de un conjunto teórico de construc-
ciones con propósitos de análisis científico. Con demasiada frecuencia
la ciencia social se ha dejado desencaminar por esos"atajos" y ha equi-
parado la fenomenología popular con la explicación científica.
De hecho, el clásico cuerpo de teoría y pensamiento acerca de las
organizaciones ha aceptado una teleología de esta índole como el modo
más fácil de identificar las estructuras organizativas y sus funciones.
Desde este punto de vista, una organización es un invento social para
realizar eficientemente y por medio de grupos algún propósito declara-
do; es el-equivalente de los planos para el diseño de la máquina que se
crea con algún objetivo práctico. La dificultad esencial de este enfoque
propositivo o diseño, es que una organización suele incluir más y menos
de 10 que está indicado por el plano de su fundador o por el propósito de
su jefe. Algunos de los factores presupuestos en el diseño pueden faltar
o haber sido tan alterados en la práctica operativa que hayan perdido
todo signíficado, en tanto que retoques imprevistos pueden dominar la
estructura organizativa. Además, no siempre es posible descubrir al
planíficador de la organización los recovecos del diseño que llevaba en
la cabeza. El intento de Merton por hacer frente a la función latente de la
organización en contraste con su función manifiesta, es una manera de
hacer frente a este problema.' El estudio de consecuencias imprevistas,
así como de consecuencias previstas, del funcionamiento organizativo
es una manera similar de hacer frente al problema. Sinembargo, una vez
más, volvemos a los propósitos del creador o del jefe, que tratan las
consecuencias no previstas sobre la suposición de que podremos descu-
1 R. I<. Merton, Sddal1heory andSocial Stnldtl,e, ed. rev., Nueva York, Free Press; 1957.
426 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
brir las consecuencias previstas por él, y podremos reunir todos los otros
resultados, como una especie de variante de error.
Sin embargo, teóricamente sería mucho mejor empezar con conceptos
que no nos exigen identificar los propósitos de los diseñadores, y luego
corregirlos cuando no parezcan satisfacerlos. Los conceptos teóricos
deben empezar con el insumo, el producto y el funcionamiento de la
organización como sistema, y no con los propósitos racionales de sus
jefes. Tal vez deseemos utilizar estos conceptos propositivos para que
nos lleven a las fuentes de datos o a temas de estudio especiales, pero no
como nuestras construcciones teóricas básicas para comprender las or-
ganizaciones.
Nuestro modelo teórico para la comprensión de las organizaciones es
el de un sistema de insumo-producto de energía, en que el rendimiento
energético del producto reactiva el sistema. Las organizaciones sociales
son, de manera flagrante, sistemas abiertos en que el insumo de energía
y la conversión del producto en otro insumo de energía consisten en
transacciones entre la organización y su medio.
Todos los sistemas sociales, incluso las organizaciones, consisten en
las actividades de cierto número de personas siguiendo una pauta. Ade-
más, estas actividades son complementarias o interdependientes con
respecto de algún producto común; se las repite, son relativamente du-
raderas y están limitadas en el espacio yen el tiempo. Si la actividad sólo
ocurre una vez, o a intervalos impredecibles, no podemos hablar de una
organización. Se puede examinar la estabilidad o la recurrencia de las
actividades en relación con el insumo deenergía que entra en el sistema,
la transformadón de energía dentro del sistema, y el producto resultante, o
producto energético. En una fábrica, las materias primas y la mano de obra
humana son el insumo de energía, las actividades de producción son la
transformación de la energía y el producto terminado es el resultado.
Mantener esta actividad según la pauta establecida requiere una conti-
nua renovación del influjo de energía. Esto se logra en los sistemas
sociales mediante el rendimiento de energía del producto. De este mo-
do, el producto del ciclo de actividades aporta nueva energía, para la
iniciación de un ciclo renovado. La compañía que produce automóviles
los vende, y al hacerlo obtiene el medio de conseguir nuevas materias
primas, pagar a su fuerza laboral y continuar con el patrón trazado.
En muchas organizaciones, el producto se convierte en dinero, yme-
diante ese mecanismo se obtiene nueva energía. El dinero es una manera
LAS ORGANIZAOONES y EL CONCEPTO DE SISTEMA 427
Importación deenergía
Los sistemas abiertos importan del medio externo alguna forma de ener-
gía. La célula recibe oxígeno del torrente sanguíneo; el cuerpo, de ma-
nera similar, recibe oxígeno del aire y alimento del mundo exterior. La
personalidad depende del mundo exterior para obtener estímulo. Cier-
tos estudiosde privación sensorial muestran que cuando a una persona
se le coloca en una habitación oscura y a prueba de sonido, donde tiene
430 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
Elprocesamiento intermedio
Elproducto
La entropía negativa
La diferenciación
La equifinalidad
Sin embargo, en el ámbito de la teoría social ha habido algo como una ten-
dencia a seguir pensando en términos de sistema cerrado", es decir, a con-
11
RESUMEN
ALLEN SCHICK
ENlRE los nuevos hombres de los nuevos equipos de PPB [planear, pro-
gramar, presupuestar] y los oportunistas que se han "subido al carro",
el ambiente es el de "un avance revolucionario en la historia de la admi-
nistración gubernamental". Se habla con entusiasmo de las diferencias
entre lo que ha sido y lo que será; de los beneficios que aumentarán a
partir de una evaluación explícita y" dura" de objetivos y de opciones;
de los méritos de las previsiones y planes presupuestarios para varios
años; de la gran divergencia entre la capacidad y el papel del analista y
el cargo del examinador; de las realineaciones de la es tructura guberna-
mental que podrían resultar de los cambios ocurridos en el proceso
presupuestario.
Sin embargo, ésta no es la única versión. Cuanto más nos acerquemos
a los centros nerviosos de la vida del presupuesto -las divisiones de la
Oficina del Presupuesto y las oficinas del presupuesto en departamen-
tos y dependencias-e, más probablemente oiremos decir que "no hay
nada muy nuevo en el PPB; apenas es distinto de lo que hemos estado
haciendo hasta ahora". Algunos de los veteranos interpretan el PPB como
un resurgimiento de la aventura del presupuesto por desempeño de
comienzos de los cincuenta. Otros desdeñan la afirmación de que -an-
tes del PPB- se tomaban decisiones sobre cuánto gastar en personal o
abastos sin hacer una verdadera consideración de los propósitos en que
se iban a invertir esos recursos, señalan los anteriores cambios que han
estado en la línea del PPB1 aunque sin el distintivo"paquete" de técnicas
y nomenclaturas del PPB: cosas como la importancia decreciente de las
"hojas tabulares verdes" en el proceso presupuestario central, el redise-
* Se reproduce con autorización de Pllblic Administration Reoieu: © 1966 por la Ame-
ricanSocietyfor Public Admirdstration(AsP...), 1120GStreetNW,Suite SOO, Washington.
D.C,2OOO5. Todos los derechos reservados.
443
444 LOS AÑOS CINCUENTA y SESENTA
los planes fijados por sus superiores. El control predomina durante las
etapas de ejecución y supervisión, aunque la forma de las estimaciones
y asignaciones del presupuesto a menudo está determinada por consi-
deraciones de control. Los diversos controles y procedimientos de in-
formación asociados a la ejecución del presupuesto -controles de po-
sición, restricciones a transferencias, procedimientos de requisición y
regulaciones de viaje, para mencionar sólo los más sobresalientes-
tienen como propósito asegurar el cumplimiento de las políticas esta-
blecidas por las autoridades centrales.
Muy rara vez se presta igual atención a la planeación, la administra-
ción y el control en la operación de los sis temas presupues tarios. Como
cosa de práctica, la planeación, la administración y el control han solido
ser procesos que compiten en el presupuesto, sin una clara división de
funciones entre los diversos participantes. Como el tiempo apremia, las
autoridades centrales deben mostrarse selectivas en las cosas que hagan.
Aunque este apremio favorece la devolución de las responsabilidades
de control a los niveles de operación, la falta de sistemas de control
interno fidedignos y confiables ha abrumado a las autoridades centrales
con funciones de control, a expensas de la función de planeación. Ade-
más, estos procesos a menudo requieren diferentes capacidades y gene-
ran distintos modos de hacer frente a la misión presupuestaria, de modo
que un tipo de perspectiva tiende a predominar sobre los demás. De este
modo, al reclutar al personal de las oficinas presupuestarias, ha habido
un cambio de los contadores a los administradores, conforme el presu-
puesto ha pasado de la posición de control a la de administración. La
experiencia inicial con PPB sugiere que la próxima transición podría ser
de administradores a economistas, conforme el presupuesto vaya adop-
tando una mayor función planificadora.
Quizá los requisitos diferenciales de información de los procesos de
planeación, control y administración sean los más importantes. Las ne-
cesidades de información difieren en sus periodos, los niveles de agre-
gación, los nexos con las unidades de organización y de operación y los
focos de insumo-producto. La solución aparente consiste en idear un
sistema que atienda a las múltiples necesidades de la presupuestaci6n.
Sin embargo, a lo largo de la historia se ha mostrado una clara tendencia
a homogeneizar las estructuras informativas y a confiar en un solo es-
quema de clasificaci6nquesirva a todos los propósitos presupuestarios.
448 LOS AÑOS ONCUENTA y SESENTA
Sin embargo, los jefes del movimiento por el presupuesto ejecutivo ha-
bían planeado un sistema de clasificación funcional para enfocar la labor
que iba a realizarse. Consideraron que los objetos de gasto eran datos
subsidiarios qué debían incluirse con propósitos de información. Su
preferencia por las cuentas funcionales se derivó de su concepto del
presupuesto como instrumento de planeación; su desdén por el objeto,
de la división de la época entre política y administración.s La Comisión
Taft se opuso vigorosamente a las asignaciones presupuestales por ob-
jeto del gasto, y recomendó que los gastos se clasificaran por clase de
trabajo, unidad organizativa, carácter del gasto y método de financia-
miento. En su presupuesto modelo, la comisión incluyó varias clasifica-
ciones funcionales,"
Al establecer la Oficina de Investigación Municipal un sistema de
presupuesto para la ciudad de Nueva York, hubo una confrontación
histórica entre diversas concepciones del presupuesto.
Al desarrollar algunas técnicas apropiadas, la oficina pronto se en-
frentó a un conflicto entre la presupuestación funcional y la presupues-
tación por objeto del gasto. En contraste con casi todos los otros sistemas
de presupuestación, que empezaron en un mismo nivel de control con
las clasificaciones de objeto, la oficina sólo se volvió hacia el control (y
la puntualización del objeto de gasto) después de una experimentación
tentativa con los métodos de programas.
Ante la apremiante necesidad de un control efectivo sobre la admi-
nistración, la oficina se vio obligada a concluir que esta necesidad era
más crítica que la de hacer un énfasis funcional en la planeación. Charles
Beard escribió en una ocasión: "La reforma del presupuesto lleva la
marca de la época en que se originó"," En una época en que no se podía
confiar en el control de personal y de compras, la primera consideración
fue cómo impedir las impropiedades administrativas.
LAORIENTAOÓN ADMINISTRATIVA
LA ORIENTACIÓN PLANIFICADORA
Más aún, los gastos (como los impuestos) se han tratado virtualmente
como ya dados, que deberán ser determinados por las solicitudes desen-
frenadas de las unidades encargadas del gasto. A falta de instrucciones
de una política central, se ha permitido a las dependencias ventilar sus
demandas sin que antes las moderasen las autoridades centrales y sin
un conjunto operativo de lineamientos para la planificación. Para cuan-
do la oficina entra en acción. se encuentra ante la abrumadora tarea de
armonizar las estimaciones con los recursos proyectados. En otras pala-
bras, la oficina ha desempeñado la función de recortar el presupuesto,
de reducir las solicitudes hasta un nivel aceptable. Y de manera similar
se ha limitado el papel del presidente. Es el portero de la presupuestación
federal. Dirige el ritmo de los aumentos del gasto, decidiendo cuáles de
las diversas expansiones propuestas por las dependencias deberán in-
cluirse en el presupuesto. Pero, como el portero, el presidente rara vez
ha podido ver hacia atrás, a los artículos que ya habían pasado por la
puerta. Su atención queda fija en aquellos programas que se desvían de
la base establecida. Y en sus papeles limitados, ni la oficina ni el presi-
dente han podido traer objetivos fiscales y de política al primer plano de
la formulación del presupuesto.
No será fácil separar la presupuestación de su utilización como pro-
cedimiento administrativo para financiar programas actuales hacia un
proceso decisional con objeto de determinar la gama y la dirección de
los objetivos públicos y la participación del gobierno en la economía. En
la transición al énfasis en la planeación las audiencias de 1963 del Comité
Económico Conjunto sobre El presupuestofederal como Documento Econó-
mico fueron un paso importante. Estas audiencias y el consiguiente in-
forme del comité exploraron las oportunidades de política latentes en la
formulación del presupuesto. Otro avance fueron los mayores horizon-
tes de tiempo -manifestados por las proyecciones de gastos de años
múltiples-, introducido a comienzos de los sesenta. Se logró algo así
como un gran rompimiento gracias a la revelación de que la estructura
fiscal rendiría incrementos cada vez mayores de fondos no comprome-
tidos -eslimadoshastaen50 000 000 dedólares de 1970- quese podría
aplicar a muy diversos usos. ¿Cuánto de los fondos se debía "devolver"
al sector privado por medio de reducciones de impuestos, y cuánto por
medio de aumentos en el gasto? ¿Cuánto debía ser para los estados y las
localidades, de acuerdo con un sistema ampliado de subsidios federa-
les? ¿Cuánto debía asignarse a la reconstrucción de.las eíudades, a la
EL CAMINO A PPB 467
¿CUÁL ES LA DIFERENCIA?
política se emplean datos para influir sobre quién recibe qué" en los
11
CONCLUSIÓN
MORTON GRODZINS
las más de las veces al votante de una lección genuina. Los programas
de los partidos son frases para la elección, no declaraciones de progra-
mas. Los procedimientos legislativos son complejos, y no se les da pu-
blicidad. En el plano administrativo, si es difícil saber qué gobierno hace
qué, en los cuerpos legislativos -de localidades, estados y la nación-
frecuentemente es imposible descubrir quién inicia, quién obstruye,
quién está en favor o en contra de qué. Las funciones del liderazgo, aún
en el gobierno nacional, por lo común están escindidas. La legislación y
la administración proceden por el sistema de empujar, tironear, regatear
y halagar. El comité legislativo y el grupo de interés económico compi-
ten por la influencia en la administración, la cual a menudo habla por
varias voces opuestas, con jefes de partido que ocupan un cargo o lo
ocupaban, con jefes políticos locales y estatales y con asociaciones pro-
fesionales de todas clases. Las dos Cámaras del Congreso, encontras-
te con cualquier otra importante legislatura del mundo, compiten en-
tre ellas por el poder, y los líderes de las Cámaras, aun cuando sean
del mismo partido, a menudo adoptan bandos opuestos ante un asun-
todado.
Para penetrar en esta selva y hacer que pese su influencia, el ciudada-
no vota, escribe a su congresista o une sus fuerzas a las de otros con objeto
de promover lo que desea promover y, más característicamente, de opo-
nerse a lo que desea oponerse. Como hombre de negocios, paga cuotas
a la Asociación Nacional de Fabricantes; como padre de niños en edad
escolar, contribuye con el Consejo Nacional de Ciudadanos por Mejores
Escuelas; como asistente a la iglesia, mantiene la Asociación Nacional
de Iglesias de Cristo. Con frecuencia, cuando estas organizaciones ha-
blan expresan las propias opiniones del ciudadano; pero no siempre. Él
se pone furioso, porque es humanitario, cuando "su" grupo de fabrican-
tes se opone a una propuesta de ley ante el Congreso para extender el
seguro social. Se siente traicionado porque cree en el control local de la
educación cuando "su" comité sobre la educación favorece la ayuda
federal para la construcción de escuelas. Se siente atemorizado, porque
se opone a todo gobierno tetalitario, cuando un alto dignatario de 11 su"
iglesia es acusado por un senador de estar propagando el comunismo.
Los grupos de interés del ciudadano pueden no representar sus intere-
ses, así como Sl1 congresista puede parecer que no representa ningún
iriterés, salvo el que tenga en su propia reelección.
Esta visión del caos en el gobierno no es de desesperación. El sistema
480 LOS AÑOS ONCUENTA y SESENTA
Dentro de los limites territoriales de cada estado, hay dos gobiernos, limita-
dos en su esfera de acción pero independientes entre sí, y supremos dentro
de sus respectivas esferas. Cada uno tiene sus departamentos separados,
cada uno tiene sus leyes distintas y cada uno tiene sus propios tribunales
para ponerlas en vigor. Ningún gobierno puede inmiscuirse en la jurisdic-
ción del otro o autorizar ninguna interferencia de sus funcionarios judiciales
en la acción del otro.?
1 James Bryee, The American Commomoealth, vol. 1, Nueva York, Macmíllan, 1916,
p.318.
2 Tarble's Case, 13 Wall. 397, 1871.
EL SISTEMA ESTADUNIDENSE 481
por separado.
De hecho, el sistema estadunidense de gobierno, tal como opera, no
es un pastel de pisos. No hay tres pisos de gobierno separados por una
sustancia pegajosa ni por ninguna otra cosa. Como opera, es un" pastel
mosaico", o lo que los ingleses llaman un pastel arcoiris [o sopa inglesa].
Ninguna actividad importante de gobierno en los Estados Unidos es de
jurisdicción exclusiva de uno de los niveles, ni siquiera lo que podría
considerarse como la más nacional de todas las funciones nacionales,
como las relaciones exteriores; ni siquiera la más local de las funciones
locales, como la protección policiaca y la conservación de los parques.
Si usted hace la pregunta"¿quién hace qué?", la respuesta tendrá dos
partes. Una es que los funcionarios de todos los niveles" lo hacen todo,
11
(sin los gobiernos locales, pero con ayuda de grupos locales de negocios)
administran la seguridad en el empleo; los gobiernos estatales y locales
3 Por ejemplo, WUliam Anderson, The Nation and theStates, Rivals or Partners?, Min-
neapolís, University ofMinnesota Press, 1955;la serie de monograflas lniergooemmen tal
Relations in tire United States asObserved in Minnesota, compilada por WUliam Anderson
y Edward W. Weidnery publicada por la University ofMinnesota Press; Henry M. Hart,
Jr., y Herbert Wechsler, !he Federal Courts andtheFederal System, BrookIyn, Foundation
Press, 1953.Una importante obra temprana, limitada a describir algunos de los modos
11
en que los gobiernos federal y estatales han cooperado, y cuán efectiva ha sido su
actividad conjunta", es la de Jane Perrydark, The RiseoJa New Federalism, Nueva York,
Columbia University Press,1938:
482 LOSAÑOSaNCUENTA y SESENTA
W ARREN BENNI5
El crecimiento en tamaño
No sólo hay más organizaciones sino que se han vuelto más complejas
y más internacionales. Empresas como Standard Gil de Nueva Jersey
(con 57 afiliadas en el extranjero), Socony Mobil, National Cash Register,
Singer, Burroughs, y Colgate-Palmolive logran más de la mitad de sus
ingresos o de sus ganancias de ventas en el extranjero. Una larga lista de
otras, como Eastman Kodak, Pfizer, Caterpillar Tractor, International
Harvester, Corn Products y Minnesota Mining and Manufacturing ha-
cen de 30 a 50% de sus ventas en el extranjero.' Las ventas de General
Motors no sólo son nueve veces las de Volkswagen, sino que también
son mayores que el producto nacional bruto de los Países Bajos y de más
de otros 100 países. Si hemos visto ponerse el sol en el Imperio británico,
transcurrirá largo tiempo antes de que se ponga sobre los imperios de
General Motors, m, Royal DutchjShell y Unilever.
Antes he mencionado un cuarto factor que parecía seguir a los otros, aun
cuando su exacta magnitud, naturaleza y antecedentes parezcan más
oscuros y turbios debido a la relativa dificultad de asignarles cifras. Este
factor surge de la observación personal de que en la década pasada hubo
un cambio fundamental en la filosofía básica subyacente en la conducta
empresarial. Este cambio de filosofía se reflejó sobre todo en:
Con este trasfondo, deseo plantear algunas de las condiciones que de-
terminarán la vida de las organizaciones en los dos o tres decenios si-
guientes:
Elmedio
Características delapoblación
Valores laborales
Tareas y metas
La organización
Motivación
NECESIDADES DE ENTRENAMIENTO
PARA ORGANIZACIONES DEL FUTURO
Asesoramiento desistemas
Cambio demotivación
YEHEZI<EL DROR
3 El peso abrumador de las ideas econ6micas influye aun sobre politólogos suma-
mente inteligentes, al considerar el poder politico como algo similar a los recursos
económicos, mientras pasa por alto las diferencias criticas, como el efecto, a menudo, de
producir poder, al utilizar recursos políticos en forma de favores o movimientos coerci-
tivos (véase Symposillm, p. 309).Los modelos econ6micos de recursos que, por ejemplo,
se pueden consumir o inventar con curvas continuas, c6ncavas, de posibilidad de pro-
ducción, no se aplican al poder político.
4 Para la distinción entre planificaci6n estratégica, control administrativo y control
operacional, véase Robert N. Anthony, Plnnning and Control Systems: A FramellJorkjor
Annlysis, Bastan, Graduate School of Business Administration, Harvard University,
1965.
5 Para el concepto de"sistema apreciativo" y su importancia en la toma de decisiones
pflblicas, Véasel!JitGeoffreyVickers; 1'hé Art ()fT.,dgntttít:A 'Stí,dyofPolicy MnJcing, Nueva
Yorkl"BásfbBoOb, 1965, cal'. 4.
512 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
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LOS ANALIST A.c, DEPOÜnCAS 515
8 Véase, por ejemplo, Denni s Gabor, Intenting t~e future, Nueva York, Alfred A.
I<nopf, 1964, y Bertrand de }ouvenel, TheArt ofConJecture, Nueva York, Basíc Books,
1967 (el original en francés fue publica?o en 1.9(4)•.P.ara u~a ap;icaci6n. ~ la cie~a
política, véase Benjamín Akzin, "on Conjectute ID Political Scienee , en Po/tHall Studtes,
febrero de 1966, pp. 1-14.
9 A Veces . de paSOestos métodos, pero en la actualidad no están ínte-
se mencionan . '
grados en el análisis de sistemas y los PPflS, véase, por ejemplo, Symposlllm, p. 262
514 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
8 Véase, por ejemplo, Dennis Gabor, lnnenting the Future, Nueva York, Alfred A.
Knopf, 1964, y Bertrand de }ouvenel, The Art of Conjecture, Nueva York, Basic Books,
1967 (el original en francés fue publicado en 1964). Para una aplicación a la ciencia
política, véase Benjamin Akzin, /IOn Conjecture in Political Science", en Potitica1 Studies,
febrero de 1966, pp. 1-14.
9 A veces se mencionan de paso estos métodos, pero en la actualidad no están inte-
grados en el análisis de sistemas y los PPIlS, véase, por ejemplo, Symposillm, p. 262
516 LOS AÑos CINCUENTA y SESENTA
10 !bid., p. 258.
11 Para este concepto, véase Don K Price, The Scientijic Esiaie, Cambridge, Belknap
Press of Harvard University Press, 1965, en especial, pp. 123-126.
12 La tendencia en el análisis de sistemas y los PPBS a pasar por alto la conducta
organizacional queda ilustrada por la intención de depender de productos planeados
como normas para evaluar los productos reales (Symposillm, p. 275). Como es bien
sabido, tanto por la teoría de la organización como por amarga experiencia, las tenden-
cias defensivas de las organizaciones entrarán en acción para armonizar la producción
planeada con la producción esperada, muy por debajo de las producciones óptimas o
siquiera preferidas. El Departamento de Defensa bien pudo hacer en algunos aspectos
una excepción, como resultado de su estructura especial, la personalidad del secretario
de la Defensa, el apoyo presidencial y -tal vez lo más importante de todo"':" la presión
externa de la aguda competencia con unos adversarios activos. Pero en las organizacio-
nes ordinarias es esencial la cooperación de los principales ejecutivos para lograr cam-
bios importantes en la calidad de los productos. De manera interesante, ninguno de los
ensayos del Symposillm menciona este requisito.
13 Compárese con Charles E. Lindblom, The lntelligence ofDemocracy, Nueva York,
Free Press,1965.
LOS ANALISTAS DE POLÍTICAS 517
yen la interacción entre intereses partidaristas en competencia.t- Esta
redundancia aumentará el efecto acumulativo del análisis político sobre
la formación de la política al tiempo que aporta una salvaguardia contra
incapacidades ya arraigadas, tendencias de valor unilaterales y prejui-
cios profesionales.
El principal papel de los analistas de políticas en el gobierno -corno
parte del PPBS, en distintas unidades de personal de alto nivel, en corpo-
raciones separadas de asesoría independiente y en otras varias ubica-
ciones organizativas- consistirá en contribuir a la toma de decisiones
públicas como una vasta competencia profesional, basada a la vez en el
análisis de sistemas y en la teoría de la decisión cuantitativa, y en una
nueva visión de la ciencia política y la administración pública. Elobjeti-
vo del análisis político es permitir mejoras en la toma de decisiones y la
formación política, haciendo posible la más completa consideración de
un mayor conjunto de opciones dentro de un contexto más amplio y
con ayuda de instrumentos más sistemáticos. No se tiende a ninguna
metamorfosis de la formación política; pero se podrá lograr mejoras de,
por ejemplo, 10 a 15% en la toma de decisiones públicas complejas y en
las decisiones políticas mediante una mejor integración del conoci-
miento y la creación política con ayuda del análisis político, y esto no es
poco. Creo, ciertamente, que esto es mucho más de lo que puede lograrse
por el análisis de sistemas fuera de áreas y subsistemas de asuntos rela-
tivamente sencillos:
Es prematuro probar y anotar en detalle las características del nue-
vo papel profesional del análisis de políticas en el gobierno. Esto de-
beráevolucionar en gran parte por medio de un proceso cuidadoso
de aprender, y de toma de decisiones en secuencia. Sin embargo, tenta-
tivamente pueden presentarse algunos rasgos sugestivos, en forma de
comparación entre el análisis de sistemas y el análisis de políticas (véase
el cuadro 1).
ALGUNAS CONSECUENCIAS
ANrHONY DoWNS
Tipos degénesis
Por regla general, las oficinas se crean de una, entre cuatro maneras
diferentes. Primero, una oficina puede formarse por lo que Max Weber
llamó la rutinización del carisma.' Un grupo de hombres unidos por su
devoción personal a un jefe carismático puede transformarse en una
estructura burocrática para perpetuar sus ideas. Segundo, una oficina
puede ser creada deliberadamente, casi de la nada, por uno o más gru-
pos de la sociedad, para cumplir una función específica cuya necesidad
ellos perciben. Muchas dependencias del gobierno federal formadas
durante los años del Neui Deal son de este tipo. Tercero, una nueva
oficina puede escindirse de otra ya exis ten te, como hizo la Fuerza Aérea
al separarse del Ejército después de la segunda Guerra Mundial. Cuarto,
se puede crear una oficina por medio de "espíritu empresarial" si un
grupo de personas que promueven una política particular (como el
comunismo) obtiene apoyo suficiente para establecer y operar una gran
organización no lucrativa dedicada a esa política.
Todas estas formas de creación tienen tres cosas en común: al princi-
pio, la oficina está dominada por partidarios acérrimos o fanáticos; nor-
malmente pasa por una temprana fase de rápido crecimiento, e in-
mediatamente debe empezar a buscar fuentes de apoyo externo para
sobrevivir.
* Tomado de Anthony Downs, lnsiee Bltreilllcracy, pp. 5-23. Copyright © 1967, 1966
por RAND Corporation Se reproduce con autorízación,
1 Max Weber, The Theory o/Social andEconomic Organizntion, trad. A. M. Henderson
y Talcott Parsons, Nueva York, The Free Press of Glencoe, 1947, pp. 363 ss;
521
522 LOS AÑOS ONCUENTA y SESENTA
ciente entre estos dos grupos. Los nuevos especialistas acaban por con-
vencerse de q~e no pueden explotar plenamente las potencialidades de
sus operaciones dentro de la oficina matriz. Esto constituye una etapa
crítica en la vida de una nueva sección: puede ser suprimida por los
tradicionalistas, o bien logrará convertirse en una nueva oficina. El fac-
tor clave es la cantidad de apoyo que la nueva sección genera fuera de
la oficina matriz. Si los jefes de la nueva sección pueden establecer una
clientela fuerte o base de poder fuera del control de sus superiores in-
mediatos, tendrán cierta influencia al agitar en favor de una autonomía
relativa. En algunos casos, lograrán establecer muy pronto dicha auto-
nomía; en otros, necesitarán años de lucha y un buen "empujón" del
medio exterior. Pero en todos los casos, es la agitación con un propósito,
llevada adelante por personas interesadas específicamente en promo-
ver un programa determinado, la que genera la escisión de las nuevas
oficinas, que se separan de las ya existentes (o nuevas secciones dentro
de una oficina, de las secciones existentes). Por eso, la nueva oficina (o
sección) queda dominada inicialmente por los fanáticos, a cuyos esfuer-
zos debe el nacimiento.
Sólo en las oficinas creadas de la nada por agentes externos no hay
oficialmente una "pequeña pandilla de guerreros", cuya agitación las
ha fundado. En este caso, los políticos, los burócratas existentes o los
miembros de empresas o sindicatos privados han notado la necesidad
de una nueva organización llamada a cumplir un propósito específico.
Reúnen la autoridad legal para establecer esta organización, seleccionan
a alguien para dirigirla, y le dan un conjunto inicial de recursos. Ejem-
plos de estas creaciones son la Commodity Credit Corporation,2 y los
nuevos campus de la Universidad de California.
Sin embargo, las nuevas oficinas fundadas así, de la nada, por lo
general se comportan de manera muy similar a las que se formaron en
torno del núcleo de fanáticos. Las ideas en que se basa una oficina nueva
generalmente se originaron en un grupo de fanáticos. En muchos casos,
los principales partidarios de esas ideas quedan de inmediato al frente
de la oficina. Sea como fuere, quien dirige una oficina a la que se ha
confiado una nueva función pronto descubre que sus esfuerzos de re-
clutamiento obtienen el mayor éxito entre hombres que tienen una ten-
La lucha porlaautonomía
competir por esos recursos. Los recursos incluyen asuntos y causas, así como
dinero, tiempo, esfuerzo y nombres de prestígio.í
Pocas oficinas logran jamás una autonomía tan perfecta que queden
inmunes a las amenazas a su supervivencia. Sin embargo, una oficina
puede alcanzar cierto grado inicial deseguridad, como ya hicimos notar.
Esto presupone que se ha vuelto lo bastante grande como para prestar
servicios útiles, y lo bastante antigua como para haber establecido rela-
ciones de rutina con sus principales clientes. Nos referiremos a este
tamaño mínimo y a estos niveles de edad como al umbralinicialdesuper-
vivencia de la oficina.
Transcurre siempre cierto intervalo entre los comienzos de una ofici-
na yel alcance del umbral inicial de supervivencia. A veces este periodo
transcurre antes de su nacimiento" formal, como organización separa-
11
da. En otros casos, la lucha por ese umbral comienza con el estableci-
miento oficial de la oficina.
Por regla general, una oficina alcanza ese umbral después de un pe-
riodo de rápido crecimiento, tanto en tamaño como en la relativa impor-
tancia social de sus funciones. Esto suele ocurrir como respuesta a con-
diciones del medio externo que sean favorables a la expansión de las
funciones. Por ejemplo, la Fuerza Aérea del Ejército creció con extrema
rapidez durante la segunda Guerra Mundial en respuesta a la necesidad
de poderío aéreo militar. La experiencia convenció al Congreso (estimu-
lado por miembros de la Fuerza Aérea del Ejército, en busca de autono-
mía) de que debían establecer una Fuerza Aérea separada. De este modo,
el crecimiento formal de la entidad puso fin a su periodo crítico de
creación, que comenzó durante el decenio de 1920.
Para las oficinas que no se desarrollan separándose de dependencias
ya existentes, el crecimiento rápido normalmente ocurre de inmediato
después de que nacieron oficialmente como dependencias separadas.
Los jefes de la oficina nueva deberán atender al punto a suficiente nú-
mero de clientes para llegar a un umbral inicial de supervivencia antes
de que se agote su asignación original de recursos o de que se bloquee
su fuente de reabastecimiento.
4 Ibid., p. 158.
LOS CICLOS VITALES DE LAS OFICINAS 527
Frenos a laaceleración
Elefecto desacelerador
recientes, la más rápida expansión del tamaño del cuerpo docente en las
facultades ocurrió en las escuelas financiadas por el Estado y, sin em-
bargo, casi todas las medidas de calidad del profesorado muestran que
las universidades privadas más apreciadas han logrado mantener un
mejor nivel que sus rivales estatales, de más rápido crecimiento. La
razón radica en que esas universidades privadas han experimentado un
rápido crecimiento cualitativo, sin una expansión cuantitativa.
Lo que en realidad atrae a los trepadores no es el ascenso perse, sino
mayores poder, ingreso y prestigio. Por lo general, las oficinas ofrecen
a sus miembros tales prebendas, sobre todo por medio de ascensos. Es
usual que puedan promover a muchas personas rápidamente sólo si el
rápido crecimiento crea más puestos de alto nivel. En cambio, si la orga-
nización, en esencia, asciende a todo simultáneamente al aumentar su
poder, el ingreso y el prestigio de casi todos sus miembros sin hacerse
mayor, podrá tener los mismos efectos. Es precisamente lo que han
logrado las universidades privadas de más alto nivel. Han continuado
ofreciendo al personal académico de nuevo ingreso y al cuerpo docente
ya existente altos salarios, mayor libertad de toda intervención burocrá-
tica y más tiempo para la investigación que sus rivales estatales. Ade-
más, la muy rápida rotación de personal de casi todas las facultades
universitarias ha permitido que éstas ofrezcan a los miembros de nivel
inferior aumentos de categoría relativamente rápidos, sin tener que ex-
tenderse, sin despedir a los actuales miembros de alto nivel ni aumentar
drásticamente la proporción de puestos de alto nivel, en comparación
con los de rango bajo.
Una organización puede mantener personal de alta calidad (en capa-
cidad innovadora) aun cuando no tenga un aumento de tamaño relati-
vamente rápido, mientras experimente dicho crecimiento en los incen-
tivos que ofrece a sus miembros. Pero esto implica que recibe cada vez
más recursos de su medio, por desempeñar tareas que no requieren un
insumo de más horas-hombre. Ello sólo puede ocurrir si aumenta nota-
blemente el valor de la producción de los miembros, por hora-hombre
de insumo. Por lo general, esa mayor productividad sólo tiene lugar
cuando hay un marcado aumento del valor social relativo de la función:
de la organización. Una vez más, esto es precisamente lo que ha estado
ocurriendo en las universidades privadas de más alto nivel. Al aumen-
tar drásticamente el número total de estudiantes que tratan de ingresar
en la educación superior, ha crecido con más rapidez.aun la demanda
LOS CICLOS VITALES DE LAS OFICINAS 535
aplanarse.
Cuando las oficinas envejecen tienden a desarrollar sistemas de reglas
más formalizados, que cubren cada vez más las posibles situaciones que
pudieran encontrar. El paso del tiempo expone la oficina a gran variedad
de situaciones, y ésta aprende a enfrentarse a casi todas más diestramen-
te que en su juventud. El deseo 'de una memoria organizativa de esta
experiencia hace que los funcionarios de la oficina creen reglas más y
más elaboradas. Las reglas tienen tres efectos principales. Primero, me-
joran marcadamente el desempeño de la oficina respecto a la situación
ya encontrada, y hacen que la conducta de cada una de sus partes sea
más estable y predecible para sus otras partes. Segundo, tienden a des-
viar la atención de los funcionarios: ya no les importa tanto desempeñar
las funciones sociales de la oficina, sino hacer que se atengan a sus reglas
-el"desplazamiento de metas" descrito por los sociólogos-o Tercero,
aumentan la complejidad estructural de la oficina, lo que a su vez forta-
lece su inercia por causa de mayores costos fijos en los actuales procedi-
mientos. La resistencia al cambio que surge como resultado reduce más
la capacidad de la oficina para adaptarse a las circunstancias nuevas.
Como consecuencia/las oficinas antiguas suelen ser más estables y me-
nos flexibles que las jóvenes.
Cuando una oficina envejece, sus funcionarios tienden a cambiar el
énfasis de sus metas: de desempeñar las funciones sociales de la oficina,
540 LOS AÑOS CINCUENTA y SESENTA
Uno de los efectos del aumento de edad sobre una oficina es la tendencia
a que se eleve la edad promedio de sus miembros. Antes, en este mismo
capítulo, mostramos que toda oficina pasa por un periodo de rápido
crecimiento, inmediatamente antes de llegar a su umbral inicial de su-
pervivencia. Durante ese periodo, suele contener una alta proporción
de fanáticos (porque la establecieron), y de trepadores (porque fueron
atraídos por su rápido crecimiento). Además, estas personas suelen ser
relativamente jóvenes, pues los funcionarios jóvenes son más optimistas
y llenos de iniciativa que los de edad.
Poco después del arranque inicial, el ritmo de crecimiento disminuye,
yes probable que la oficina entre en una "meseta" de crecimiento. Esto
significa que una alta proporción del total de sus miembros son las
personas que ingresaron en ella durante su periodo de crecimiento rá-
pido (a menos que tenga un continuo cambio de personal). Este grupo
constituye un "grupo" de personal: casi todos de la misma edad. Al
envejecer, también aumenta la edad promedio de los miembros de la
oficina, ya que forman una proporción muy grande del total de sus
miembros. Esto crea los siguientes efectos importantes:
* Existen tensiones entre los miembros del grupo de edad respecto a los
ascensos, porque muchos de ellos satisfacen los requisitos necesarios
casi al mismo tiempo. No se puede ascender a todos los que son
objetivamente aptos a los pocos puestos de alto nivel. Por tanto, los
cargos de nivel relativamente bajos siguen siendo desempeñados por
personas de edad avanzada.
* Una alta proporción de los miembros de la oficina tiende a volverse
conservadores, por su edad avanzada y la frustración de las ambicio-
nes de ascenso. En cualquier organización, los funcionarios tienden
a volverse conservadores conforme envejecen si no se encuentran en
la corriente principal" de los ascensos a los puestos más altos. Por
11
tanto, toda la oficina tiende a quedar más dominada por los conser-
vadores cuando los miembros de este grupo envejecen.
* La lucha por los ascensos tiende a sacar de la organización a muchos
trepadores, que se van a organizaciones de más rápido crecimiento
(si tienen esa alternativa). La proporción de conservadores en la ofi-
cina también tiende a aumentar por esta razón. Los funcionarios más
LOS CICLOS VITALES DE LAS OFICINAS 543
La muertedelasoficinas
AARON WILDAVSKY
TODOS saben que la nación necesita un mejor análisis político. Cada área
que investigamos muestra lo poco que se sabe en comparación con
lo que se necesita saber para encontrar medidas políticas adecuadas. En
algunas organizaciones no hay manera de determinar la eficiencia de los
programas existentes; por lo que la supervivencia de las organizaciones
debe ser la única norma a aplicar. A menudo, no es posible determinar
si se han alcanzado los objetivos más sencillos. Si hay una demanda de
información, surge el grito de que lo que hace la organización no se
puede medir. Si alguien intentara someter la organización a alguna
medida de productividad, se le diría que los números mienten. A me-
nudo, esta es otra manera de decir: "no se meta enlo que no le importa".
A veces, la línea adoptada es que el trabajo es tan sutil que se resiste a
todo análisis. En otras ocasiones, se dice que sólo los más enterados en
las artes esotéricas pueden comprender debidamente lo que hace la
organización, y que apenas podrían comunicarse con los no iniciados.
Hay algunos tan convencidos de la justicia última de su causa que no
pueden imaginar por qué alguien podría querer saber el bien que ellos
están haciendo al enfrentar nuestras dificultades comunes. Sus activi-
dades, literalmente, no tienen precio; a ellas no se les aplican los vulgares
conceptos de costo y beneficio.
Todo el que haya pasado por esta rutina llega a apreciar el análisis de
políticas. La idea misma de que debiera haber objetivos identificables y
de que debería prestarse atención a su logro, parece un gran avance. El
desarrollo de otras maneras de resolver los problemas y considerar los
costos futuros de cada solución parece algo creativo, en comparación
* Se reproduce con autorización de PublkAdministration Review© 1969 por la Ame-
ricanSociety for Public Administtation (ASPA), 1120GStreet NW, 5uite 500,Washington,
D. e, 20005. Todes los derechos reservados.
547
548 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
con otros enfoques más azarosos. Y-, sin embargo, el análisis de las políti-
cas, con su hincapié en la originalidad, imaginación y previsión no pue-
de describirse fácilmente. Es equivalente de lo que Robert N. Anthony
ha llamado planificación estratégica: "[...] el proceso de decidir sobre los
objetivos de la organización, los cambios de esos objetivos, los recursos
utilizados para alcanzarlos [...] connota planes grandes, importantes,
con grandes consecuencias".' Aunque el análisis de políticas es similar a
una versión ampliamente concebida del análisis de sístemas.? Yehezkel
Dror ha mostrado los límites que separan un estudio de visión estrecha
de otro con mayores preocupaciones por las políticas. En el análisis de
políticas,
1) hay que prestar mucha atención a los aspectos políticos de la toma
de decisiones públicas y a la adopción de políticas públicas (en lugar de
pasar por alto o de mirar condescendientemente los aspectos políticos)...
2) Debe intervenir una concepción amplia de la toma de decisiones y
de la adopeiónde políticas (en lugar de considerar toda toma de deci-
siones como, básicamente, una asignación de recursos)...
3) Se debe poner énfasis principalmente en la creatividad y la búsque-
da de nuevas opciones políticas, con el fin explícito de fomentar el pen-
samiento innovador...
4) Se debe depender mucho de [...}métodos cualitativos...
5) Debe hacerse mucho mayor hincapié en el pensamiento futurista...
6) El enfoque debe ser más laxo y menos rígido, y sin embargo siste-
mático, de modo quereconozca la complejidad de la interdependencia.
entre medios y fines, la multiplicidad de normas pertinentes a las. deci-
siones, y el carácter parcial y tentativo de todo análisis...3
El análisis de políticas busca aportar información que contribuya a.
hacer que una dependencia sea política y socialmente pertinente. Las
políticas son metas, objetivos y misiones que guían a la dependencia. El
análisis evalúa y pasa por un tamiz los diversos medios y fines, en la
elusiva búsqueda de recomendaciones de política. Al salir del ambiente
1 Robert N. Anthony, Planning and Control Systems: A Frameuxnk Jor Analysis, Cam-
bridge, Mass., Harvard University Press, 1965, p. 16.
2 Aaron Wildavsky, "The Polítícal Econamy of Efficiency", Public Administration Re-
view 26, diciembre de 1966, pp. 298-302
3 Yehezke1 Dror, "Polícy AnaIysts: A New Professional Role in GovernrnentService",
Public AdministrationRet'ietu 27, septiembre de 1%7, pp. 200-201. Véase también la obra
principal de Dror, Public Policy-Making Reexamined, San Francisco, Chandler,l968.
CÓMO RESCATAR DE PPBS EL ANÁLISIS DE LAS POÚ11CAS 549
han sido tan abrumadoras que existe un grave peligro de que el análisis
de políticas sea rechazado junto con sus manifestaciones particulares en
PPBS. En este trabajo, evaluaré el daño que el sistema de planificación-
programación-presupuestación ha hecho a las perspectivas de fomen-
tar el análisis de políticas en el gobierno nacional de los Estados Unidos.
Luego, sugeriré algunas maneras de permitir que el análisis político
prospere.
Una manera rápida de ver lo que el PPBS tuvo mal, es examinar las con-
diciones previas para el uso de este enfoque en el Departamento de
Defensa, del cual fue exportado a todo el gobierno federal. Los oríge-
nes inmediatos del PPBS pueden encontrarse en la Corporación RANO,s
donde, después de la segunda Guerra Mundial, un grupo de talentosos
analistas dedicó años de esfuerzo a comprender los problemas de la
política de defensa. Se necesitaron cinco años para dar con las primeras
ideas útiles. De este modo, el primer requisito de la presupuestación de
programas en Defensa fue un pequeño grupo de personas talentosas
que hubieran pasado años investigando los problemas especiales de
estrategia y logística de la Defensa. El segundo requisito fue una termi-
nología común, una colección adhoede enfoques analíticos, yel plantea-
miento inicial de afirmaciones teóricas para guiar el análisis de políticas.
Cuando el secretario de Defensa Robert McNamara tomó posesión de
su cargo, no tuvo que buscar hombres de talento, ni aguardar a que se
creara un conjunto de conocimientos. Estos requisitos ya se habían curo-
plido hasta cierto punto. Lo que se necesitaba en adelante era su capaci-
dad de comprender y utilizar los estudios analíticos. De este modo, el
tercer requisito de la presupuestación de programas es una jefatura
suprema que comprenda el análisis de políticas y que esté resuelta a
aceptarlo y darle buen uso.
El cuarto requisito fue la existencia de planificacióny de planificado-
res. La planificación fue bien aceptada en los diversos niveles del Depar-
tamento de Defensa, con la variedad de planes de servicio conjunto,
planes de largo plazo, planes logísticos y de otros tipos. Militares y
civiles creían en la planificación, en hacer frente a la incertidumbre yen
5 Véase David Novick, Origin and History of Program Budgeting", The RAND Cor-
11
t» inercia
El personal
El personal con experiencia puede ser una barrera para el cambio. Sabe
algo de las consecuencias de lo que está haciendo. Puede haber probado
toda una variedad deopciones y señalar las razones por las que cada
una fracasará. Si se me permite recordar mi experiencia en los niveles
inferiores del ejército (entré como soldado raso de primera, y nunca me
degradaron), la respuesta habitual a una pregunta sobre la eficacia de la
práctica en vigor era: "¿Ha estado usted en combate, muchacho?" Pero
los cambios más dramáticos introducidos en el Pentágono tuvieron que
ver con evitar o limitar una guerra nuclear (algo en que nadie podía
alegar que tenía experiencia) yen que el propósito básico del análisis era
asegurarse de que no tuviéramos que aprender por experiencia. Si el
sistema falla, se acabó el juego. Y puesto que los hombres de McNamara
poseían todo Un cuerpo de doctrinas sobre política de defensa, tenían
7 AaronWiklavsky, "ifhe Two Presidencies", T,.ans-Rction 4, diciembre de 1966,
pp. 7-14.
554 LOSAÑas CINCUENTA Y SESENTA
una enorme ventaja sobre los militares que durante largo tiempo fueron
incapaces de defenderse debidamente en este nuevo campo,"
Los nuevos analistas de políticas no aceptaron la validez de la expe-
riencia militar. En su opinión, los juicios escuetos no eran una respuesta
satisfactoria a por qué debía adoptarse una medida política. El Ejército
podía conocer el poder de fuego de una división de infantería, pero el
poder de fuego no era eficiencia". Sin embargo, la competencia entre
11
La pauta de loshechos
El testimonio de Gorham
16 Ibid., p. 6.
17 Anthonyofrece de nuevo una comparación útil de las empresas privadas, al seña-
lar un punto similar: "Un número creciente de empresas hace proyecciones de su estado
de resultados y su balance con varios años de anticipación, proceso que ha llegado a co-
nocerse con el nombre de 'planeación a largo plazo' [oo.] Un plan quinquenal suele ser
una proyección de los costos e ingresos que se prevén de acuerdo con políticas y progra-
mas yaaprobados, y no una fótmula de consideracióny de decisión sobre nuevas políticas
y programas. El plan quinquenal reflejadecisiones estratégicas ya tomadas; no es la esen-
cia del proceso de toma de decisiones nuevas [...] En algunas compañías, el llamado plan
quinquenal no es más que una extrapolación mecánica de datos actuales, sin ningún
reflejo de las decisiones y juicios de la empresa Semejante ejercicio es virtualmente
inútil", PlanningandControl System, op. cit., pp. 57-58.
CÓMO RESCATARDE PPBSEL ANÁLISISDE LAS POLÍTICAS 563
[...] Hemos intentado acercar más nuestra labor de PPB y nuestro trabajo
analítico a las nuevas direcciones del programa y a los asuntos principales,
no porque sea más fácilhablar de programas nuevos; más bien hay una razón
de juicio,sobre cuánto tiempo deberá dedicarse a los programas actuales que
ya están bastante bien encarrilados. Por tanto, replanteamos su misión y le
ponemos el atuendo de PPB y ¿qué es lo que realmente habremos realizado?
Habrá nuevas propuestas de programa, nuevos impulsos de hacer algo
en ciertas esferas. Relacionemosnuestros análisis con eso y documentemos
20 Frederick C. Mosher, "Program Budgeting in Foreign Affairs: Some Reflections",
memorándum preparado a solicitud del Subcommittee on National Security and Inter-
national Operations of the Committee on Government Operations, U. S. Senate, 90th
Congress, Second Session, 1968.
566 LOSAÑas ONCUENTA y SESENTA
las opciones lo mejor que podamos, para quienes toman las decisiones.
Así, es una combinación de que, por una parte, es difícil identificar las bajas
prioridades de manera que realmente signifique algo; y, por la otra, está el
hecho de saber qué hemos hecho realmente, al limitarnos a poner programas
viejos en atuendos nuevos cuando los programas nuevos en realidad de bie-
ran enfatizarse ahora mismo tomando en cuenta las decisiones que, en mi
caso, debe tomar el Secretario del Interior, sobre lo que debiera saber antes
de tomar decisiones relativas a dónde intentará llegar. Si yo puedo relacionar
PPB con la decisión que hoy está en su escritorio y en el futuro próximo, eso
podrá convencerlo a él y, a su vez, a nuestro propio departamento, de la
contribución que podemos hacer.?!
Laofertadeanálisisdepolíticas
Las tácticas
queda mucho por hacer sobre lo que se considera "bueno", y por qué.
La obra pionera de Charles E. Lindblom no debe interpretarse errónea-
mente como contrario al análisis, sino como esfuerzo fructífero por com-
prender lo que hacemos cuando tratarnos de enfrentar los problemas
sociales.
Recapitulación
Hay que reexaminar los aspectos críticos del análisis de políticas. Nues-
tro ámbito pide ya a gritos un estudio de"coordinación", tan profundo
y sutil como el próximo ensayo de Martin Landau sobre "Redundan-
cia".25 Este problema, el más elemental de la teoría política -el papel
adecuado del gobierno en comparación con el del ciudadano- debería
ser tema de una crítica radical.26 El hecho de que el análisis de costos y
beneficios empezara con proyectos de recursos de agua, en que la con-
tribución al ingreso nacional era la cuestión clave, ha provocado una
desviación del pensamiento hacia otras áreas de la política para las que
no sería apropiado este criterio. Hay políticas para las cuales la disposi-
ción delos ciudadanos a apoyar la actividad es lo que debe determinar
el resultado. Hay otras en que beneficios actualmente no cuantificables,
como el placer de ver que otros están mejor, o la reducción de la angustia
después de una visible reducción de la hostilidad social, deberían ser los
criterios decisivos. Aunque la invención social es increíblemente difícil,
el camino está abierto a nuevos conceptos del papel del gobierno para
liberar nuestro pensamiento y guiar nuestras acciones.
De muchas maneras, el tiempo es propicio para el análisis político.
La época de legislación del Neto Deal ha terminado y aún no es remplaza-
da por una estructura estable de los asuntos. La gente no sabe dónde está
hoy, del mismo modo que no sabe qué opinar de Medicare, o de la ener-
gía eléctrica privada en comparación con la pública. La antigua políti-
ca del Estado benefactor ha decepcionado a sus partidarios y enfurecí-
do más todavía a sus adversarios. Hay quienes han trabajado veinte
años para que el Congreso apruebe leyes en favor de la educación, sólo
HERBERT KAUFMAN
POR MUY curioso que hoy nos pueda parecer, durante el decenio de 1930,
los burócratas eran considerados por muchos como héroes en la lucha
por un orden social mejor. Todavía en 1945, Paul Appleby, destacado
funcionario del Neui Deal, se sintió obligado a dedicar un libro a "Bill
Bureaucrat".' y gran parte de la bibliografía de la administración públi-
ca, profesional y académica, muestra un tono confiado, aprobador y de
consenso.
A mediados del decenio de 1950, ya era posible ver que nacían con-
flictos de doctrina y de práctica entre quienes antes habían aplaudido y
defendido a los burócratas. Parecía estar ocurriendo un importante cam-
bio de visión y de valores en la planeación gubernamental.
Ese no fue el primero de los giros de ese tipo ocurrido en nuestra
historia. Por el contrario, la historia administrativa de nuestra maquina-
ria gubernamental se puede interpretar como una sucesión de giros de
esta clase, cada uno causado por un cambio de énfasis entre tres valores:
representatividad, competencia políticamente neutral y liderazgo eje-
cutivo.? Ninguno de estos valores fue totalmente desdeñado en ninguna
de nuestras pasadas modificaciones de la planeación gubernamental,
pero cada uno gozó de mayor aceptación que los otros en diferentes
periodos.
Así, por ejemplo, nuestras más tempranas instituciones políticas en
* Se reproduce con autorización de Public Adminietration Reoieui © 1969 por la Ame-
rican Society for Public Administration (ASPA), 1120 GStreet NW, Suite 500, Washington,
D. c.,20005. Todos los derechos reservados. Se dieron nuevos números a las notas.
1 Paul H. Appleby, BigDemocracy, Nueva York, Alfred A. Knopf, 1945. En realidad,
la dedicatoria fue" A Juan Ciudadano y Bill Burócrata".
2 Herbert Kaufman, "Emerging Conflicts in the Doctrines ofPublic Administration",
American Politícal Science Reoieu: 50, núm. 4, diciembre de 1956, p. 1073.
574
LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 575
LA INSATISFACCIÓN ACTUAL
I
cios y recompensas por medio de las instituciones políticas del país, tal
como hoy están constituidas. Estas personas no se dejan ablandar con
garantías de que las características del sistema que las mantiene oprimi-
das también oprimen a intereses egoístas y extremos. Les parece que
I
!
sólo los poderosos reciben atención, y que los ya poderosos se ven ayu-
dados por el sistema para negar toda influencia a todos los que carecen
de ella. De este modo, lo que se desacredita es el sistema mismo, y no los
hombres malvados que abusan de él.
¡
11 Por lo menos tres características del sistema contribuyen notablemen-
te a esta impresión entre los marginados. En primer lugar, los órganos re-
presentativos existentes sólo soncapaces de dar mandatos muy generales
I¡ a las dependencias administrativas y/ sin embargo, es en las decisiones y
acciones cotidianas de funcionarios y empleados de los niveles inferio-
res donde los ciudadanos individuales notan estas políticas. A menudo
hay burdas discrepancias entre la promesa de los programas (corno los
interpreta el pueblo al que habían de servir) y su desempeño, algunas
veces porque las expectativas del pueblo son optimistas más allá de todo
realismo, otras veces porque los programas se ven obstruidos por difi-
cultades que no se podían prever, y algunas veces más porque las buro-
cracias están demasiado atadas por el hábito o por el temor para alterar
su conducta habitual, salvo en los aspectos más insigníficantesf
4 Avery Leiserson, AdministrativeRegulation: A 5tudy in Representation ofGroupInie-
rests, Chicago, The University of Chícago Press, 1942.
5 Véase, por ejemplo, la crítica de la burocracia profesional y la demanda de "parti-
cipación pública" en las decisiones de administración de recursos, de Charles A. Reich,
profesor de la Escuela de Derecho de Yale,en su obra BUreRucracy and theForests, santa
Bárbara, eatif., Center for the Study of Democratic Institutions, 1962.
578 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
MÁS REPRESENTATIVAS
12 Robert A. Dahl, "The Oty in the Future oí Democracy", American Politica/ Science
Review61, diciembre de 1967, pp. 967,969.
13 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Ninth Annual Repori,
Washington, D. e, the Commission, 1968, p. 21.
14 TheWashington Post, 10 de octubre de 1967.
584 LOS AÑOSONCUENTA y SESENTA
CONFLICTO y COAUCIÓN
de 1966, p. 39.
LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 591
19Ibid.
30TheFinal Report de la Comisión sobre Relaciones Intergubernamentales, Washing-
ton, D. e, u. S. Government Printing Office, 1955, p. 44. Véase también Coleman B.
Ransone, hijo, TheOffice ofthe Qnlernorof theUnited States, University, Ala., University
of Alabama Press, 1956, p. 249.
592 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
hemos visto, se insinuará por sí mismo cada vez con mayor insistencia
al presidente) coincide con sus propias preferencias.
Esta congruencia de los intereses del presidente, gobernadores y al-
caldes no es enteramente especulativa; ya aparecieron indicaciones de
ella. Por ejemplo, a finales de 1966,Johnson envió a buen número de sus
más altos funcionarios un memorándum.él en el cual ordenaba que los
programas de ayuda federal"fuesen elaborados y planeados con espí-
ritu de cooperación con los funcionarios principales de los gobiernos de
los estados, condados y localidades que son responsables ante los ciu-
dadanos. En el mayor grado que sea factible, deseo que se haga lo nece-
sario para dar a los representantes de los jefes ejecutivos del estado y los
gobiernos locales la oportunidad de ser asesores y consultores en el
desarrollo y ejecución de los programas que afectan directamente la
dirección de los asuntos estatales y locales". Pocos meses después, cum-
pliendo con el memorándum del presidente, la Oficina de Presupuesto
emitió una circular'? en que detallaba los procedimientos de consulta e
identificaba como una de las medidas políticas centrales el requisito de
que"el papel coordinador central de los jefes de los gobiernos estatales
y locales, incluyendo su función de iniciar y crear programas estatales y
locales, fuera fortalecido y apoyado". Mientras tanto, el exgobernador
de Florida, Farris Bryant, director de la Oficina de Planeación de Emer-
gencia en la Oficina Ejecutiva del Presidente, encabezaba grupos de
funcionarios federales que se dirigían a 40 capitales estatales para sos-
tener reuniones con los gobernadores y otros administradores de dichas
entidades.P El vicepresidente Humphrey conducía un programa de
visitas y reuniones con alcaldes, funcionarios de condado y otros ejecu-
tivos locales;34 y el presidente formulaba y anunciaba un plan para asig-
nar a cada miembro de su gabinete la responsabilidad de establecer
vínculos con cuatro o cinco estados, "con instrucciones de mantener
contacto personal entre los gobernadores y la Casa Blanca".35Y a co-
31 "The President's Memorandum to Heads of Certain Federal Agencies. November
11, 1966. Subject: Advice and Consultation with State and local offícíals".
32 Oficina de Presupuesto, circular núm. A-85, 28 de junio de 1967.
33 Advisory Commission on Intergovernmental Relations, Ninth Annual Report,
Washington, D. c., the Commission, 1968, p. 12.
34 !bid., pp. 12-13.
35 El plan brotd de la "continua determinación de Johnson, de tender puentes tanto
domésticos cuanto externos, esforzándose por poner en orden las enredadas relecíones
federal-estatales que se han complicado cada vez más por la administración de los
LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 593
Al mismo tiempo, los grupos que pedían el control local de los progra-
mas administrativos, al enfrentarse a la desconfianza y el resentimiento
de las burocracias y de sus aliados legislativos y grupos de interés,
probablemente descubran que los jefes ejecu tivos los escucharán con la
mayor simpatía, en especial los alcaldes de grandes ciudades. Pues esos
grupos pueden dar al Ejecutivo los contrapesos a las burocracias: cons-
tituyen otro canal de información acerca del desempeño administrativo,
con lo cual reducen su dependencia de las burocracias, por una parte, y
de los medios informativos (con su tendencia al sensacionalismo), por
la otra. Los grupos son un cuerpo de votantes que se puede movilizar
para ayudar a ejercer presión sobre las burocracias renuentes a obedecer
al liderazgo ejecutivo. Ofrecen un canal directo a las localidades, desde
las mansiones del ejecutivo. Pueden servir como núcleos de organiza-
ciones de campaña discretas y orientadas hacia el Ejecutivo. Los jefes
ejecutivos tal vez no podrían crear los grupos si se propusieran hacerlo
deliberadamente, pero sería sorprendente que no percibieran finalmen-
te las ventajas de colaborar con ellos, ahora que toda una variedad de
quejas ha hecho que estos grupos surjan de manera espontánea.
Su relación será difícil, de mutua desconfianza. A las asociaciones
de vecindario y comunidad les resultará desconcertante la paradoja de
recurrir a unos remotos jefes del ejecutivo, en busca de control local. A
los jefes del ejecutivo, el riesgo de abrir una caja de Pandora que libera
fuerzas desintegradoras incontenibles les hará pensar mucho. Y sin em-
bargo, cada uno puede ganar tanto de una alianza con el otro, que es
difícil evitar la idea de que su atractivo será mayor que las angustias. N o
pretendo llegar a la conclusión de que la alianza será formal o estructu-
rada. Sólo quiero sugerir que cada bando recurrirá al otro conforme
surjan ocasiones apropiadas, y que las ocasiones surgirán con creciente
frecuencia en los años venideros. De este modo, las nuevas voces de los
representantes y las voces más familiares de la jefatura ejecutiva se uni-
rán en un desafío común a quienes hablan en pro de una competencia
neutral y de más antiguas instituciones de representación.
Por todo ello, parece razonable prever que ocurrirá en realidad una
"descentralización" de dos tipos. Se harán concesiones a las demandas
de mayor influencia local sobre los programas públicos, y se avanzará
un poco hacia el establecimiento de funcionarios territoriales, con una
autoridad al menos limitada sobre el personal de campo de las oficinas
funcionales.
No pasará mucho tiempo antes de que se haga sentir el precio de estos
cambios. La descentralización pronto irá seguida de disparidades en la
práctica entre numerosas unidades pequeñas, causadas por diferen-
cias de recursos humanos y financieros, que a su vez generarán demandas
de intervención central para restaurar la igualdad, el equilibrio y una
acción concertada; en otras palabras, se reafirmarán los factores subya-
centes en el movimiento hacia las unidades metropolitanas de gobierno
y hacia los subsidios federales condicionados. Ladescentralización será
un obstáculo en el camino hacia otros objetivos, corno la integración en
las escuelas (de modo similar a las doctrinas de los "derechos de los
estados" en otros tiempos). Dará lugar a una competencia entre las
unidades que sepa desastrosa para muchas de ellas, las cuales afrontarán
LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA 595
más dificultades para atraer talento y dinero que otras que comiencen
desde una posición más ventajosa. En algunas unidades, las facciones
más fuertes acaso logren imponer un nuevo sistema de<botín", redu-
ciendo así la calidad de algunos servicios vitales. La descentralización
de la administración pública no necesariamente irá acompañada de la
descentralización de las otras instituciones con las que tratan unidades
públicas, como los sindicatos de empleados del sector, de modo que las
unidades locales pueden encontrarse en grave desventaja en las negocia-
ciones y ser incapaces de resistir las presiones de ciertos intereses espe-
ciales. Las economías de escala, que se reconoce se exageran con mucha
frecuencia y sin embargo existen, y la multiplicación de costos super-
fluos en las unidades locales desviará algunos recursos de programas
sustantivos a simple mantenimiento administrativo. Al principio todos
los interesados en la representatividad considerarán que vale la pena
pagar todos estos costos pero, con el tiempo, la acumulación de todas
esas quejas provocará un clamor por la unificación y la consolidación.V
De manera similar, los funcionarios de área que informen directa-
mente a los jefes ejecutivos pronto desarrollarán bases autónomas de
poder político en las regiones a las que hayan sido asignados. La rotación
rápida de un área a otra ayudará a reducir su independencia, pero el
ritmo de rotación se hará más lento porque cada nueva designación
impondrá un periodo de familiarizaciónconel nuevo territorio, durante
el cual las acciones y decisiones quedarán pendientes, y porque los
intereses locales, habiendo establecido relaciones relativamente esta-
bles con sus funcionarios regionales, protestarán y se opondrán a las
frecuentes transferencias. Conforme los funcionarios regionales parti-
cipen más en complejos regionales se volverán, cada vez en mayor me-
dida, embajadores de las regiones ante los jefes ejecutivos, y no de los
hombres de los ejecutivos en las regiones." Las diferencias y la compe-
37 Algunas angustias por los costos de la descentralización ya han sido expresadas
en Irving Kristol, "Decentralization for What?", The Public Interest 11, 1968, p. 17, Y
encontraron eco en Daniel P. Moynihan, que atacó la descentralización de las escuelas,
diciendo que probablemente conduciría a burocracias segregadas, TheNetoYorkTimes,
5 de junio de 1968. Nótense también los disentimientos de los gobernadores Rhodes y
Rockefeller en relación con un apoyo incondicional de las subunidades de vecindario,
con poderes limitados de fijar impuestos y de autogobierno local, Advisory Cornrnission
onIntergovernmental Relations, op.xit., p. 21.
38 Herbert Kaufman, TheForest Ranger, Baltimore, The [ohns Hopkins Press, 1960,
pp. 75-80.
596 LOS AÑos ONCUENTA y SESENTA
THEODORE J. LOWI
derábamos digno del bote de la basura. En tal caso, el toro nos prestaría
un gran servicio, sobre todo porque siempre habíamos soñado con ha-
cer lo que él hizo, pero la ley nos impedía entrar y romperlo todo. Pero
por muy complacidos que quedemos, no podemos juzgar el acto. Sólo
pueden gustarnos o disgustarnos las consecuencias. Las consecuencias
fueron casuales, el toro no pudo proponérselas. El acto fue una acción
insensata y brutal, sin ninguna relación con un principio estético. No
juzgamos al toro. Sólo celebramos nuestra buena suerte. Sin la regla
general, el toro puede repetir diariamente sus escenas de destrucción
creadora y sin embargo no ser capaz de lograr, en estos casos, la justicia
estética. Resultaría absurda toda la idea de justicia.
La regla general debe ser una regla legislativa, porque los Estados
Unidos han abrazado el ideal de la democracia representativa. Sin em-
bargo, este es, ante todo, un rasgo extrínseco de la regla.? Todo lo que
cuenta es el carácter de la regla misma. Sin ella, sólo pueden gustarnos
o no gustarnos las consecuencias de la acción gubernamental. En la
cuestión de si se hizo justicia, un gobierno sin buenas reglas y sin actos
cuidadosamente derivados de ella, no es más que un gran toro en una
inmensa tienda de artículos de porcelana.
4) Por último, el liberalismo de los grupos de interés corrompe el
gobierno democrático en la medida en que debilita la capacidad de los
gobiernos para vivir de acuerdo con formalismos democráticos.' Elli-
beralismo debilita las instituciones democráticas al oponer el procedi-
miento formal a la negociación informal. El liberalismo se aparta de la
democracia al apartarse de toda formalidad en favor de la informali-
dad. El formalismo resulta casi obligatorio. Jugarlo "según las reglas"
es un papel a menudo mal visto en las películas de guerra y de depor-
tes estadunidenses, precisamente porque puede dramatizar la rigidez
personal y la difícil situación del individuo en situaciones colectivas.
Dada la impersonalidad de los procedimientos formales, en el mundo
2 Como se dijo en el capítulo v, hay grandes probabilidades de que los esfuerzos por
crear reglas conduzcan a la legislatura. Una regla general provoca continuos esfuerzos
de reformulación, que tienden a llevar a los combatientes hacia los niveles de mayor
legitimidad y última apelación. Contra los temores de los pluralistas, el planteamiento
de una buena regla puede producir mayor flexibilidad y más competencia que la evita-
ción de la regla. Estas tendencias se desarrollan más según las propuestas de reforma.
3 Un aspecto de esto se trat6 con cierta extensión a finales del capítulo IIIi otro, a finales
del capítulo VI. Aquí, con riesgo de incurrir en cierta repetici6n, unimos sus diversos
aspectos.
602 LOS AÑOS CINCUENTA y SESENTA
EL ESTADO DE LA DISCIPLINA
11 Alice Rivlin, Systematic Thinking Jor Social Action, Washington, D. c., Brookings
Institution,1971.
12 Para la definición dada por la CAO sobre el mayor alcance de la auditoría (que
incluye la evaluación de programas), véaseComptroller General of the United States,
Standards For Audit ofGovernmental Organizations, Programe, Activities, and Punctions,
Washington, D.C., U.S. General Accounting Dffice, 1981.
612 LOSAÑas SETENTAY OCHENTA
LA SECUELA DE WATERGATE
Vernos así que los años ochenta comenzaron corno un periodo de cam-
bio, que representó una gran alteración de los valores políticos yeconó-
micos de los Estados Unidos. Tras la elección del presidente Ronald
Reagan se trazó un nuevo camino en el gabierno federal con base en
filosofías más conservadoras, de menos gobierno y menos regulación,
nuevo federalismo, fuerza basada en la defensa, la economía del lado de
la oferta y la realineación de los papeles del sector público y del sector
privado mediante "privatización". Algunos funcionarios elegidos de-
mocráticamente en decenios anteriores habían estado pidiendo un go-
bierno que actuara más como una empresa privada, pero esta década de
activismo conservador presenció una acción mucho más decisiva. Des-
de su comienzo mismo, el gobierno de Reagan prometió una serie de
cortes a los impuestos y reducciones de gastos que disminuirían muchas
funciones del gobierno, con la que se promovería la privatización del
sector público. Estas contracciones del gasto interno del sector público
también pretendían ceder más responsabilidad a los gobiernos estatales
y locales.
Aunque la agenda política del gobierno de Reagan fuera autoderiva-
da, coincidió con un periodo de revisión de la administración pública.
Corno respuesta a una filosofía económica generalmente llamada"op-
24 tu«, p; 547.
618 LOS AÑOS SETENTA y OCHENTA
pues estaban viéndose cada vez más apremiados por crisis fiscales y
protestas de contribuyentes.
La obra comparativa de Graham Allison sobre administración pública
y privada captó perfectamente los nuevos temas de los años ochenta.
Wallace S.Sayre (1905-1972) fue el primero en afirmar que la administración
de empresas y la pública eran"fundamentalmente similares en todos
los aspectos no importantes". GrahamAllison,Jr. (1940- ),33 de la Escue-
la Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard, convirtió la afir-
mación de Sayre en una pregunta y trató de darle respuesta. En su escrito,
"La administración pública y la privada ¿son fundamentalmente simi-
lares en todos los aspectos no importantes?", que aquí reproducimos,
presentado en una conferencia sobre investigación de la administración
pública copatrocinada por cuatro agencias federales (la Oficina del Con-
tador General, la Administración de Servicios Generales, la Oficina de
Administración y Presupuesto, y la Oficina de Administración de Per-
sonal), aportó una de las revisiones más influyentes de esta propuesta.
Una preocupación frecuentemente expresada en los años ochenta fue
la de lograr que el gobierno se asemejara más a las empresas, o usara las
técnicas y teorías más modernas para administrar el gobierno. Allison
reconoció que la brecha entre los sectores privado y público se había
estrechado y que las interacciones entre los administradores públicos y
los privados iban en aumento. De hecho, muchos altos funcionarios
políticamente nombrados eran, básicamente, altos administradores del
sector privado. En su artículo, Allison comparó el contexto y los ambien-
tes de la administración en los sectores público y privado. Luego evaluó
las perspectivas de los altos administradores del sector privado y del
sector público: ¿cómo eran diferentes, cómo la orientación de un sector
afectaba la eficiencia y el estilo de administración de esa persona?
Allison examinó las consecuencias de dirigir el gobierno como un
negocio, así como el punto de contacto entre los funcionarios políticos
y sus organizaciones administrativas. Pero (lo que fue aún más funda-
mental) dejó listo el escenario para comprender la administración pú-
33 Allison es mejor conocido como el autor de un estudio clásico de la política del
gobierno, Essence ofDecision: Explaining theCuban MissileCrisis, Boston, Little, Brown,
1971, el cual demostraba lo falso de la idea de que las decisiones de un gobierno las toma
"un solo y calculador tomador de decisiones", quien controla las organizaciones y los
funcionarios dentro del gobierno. En cambio, como lo mostró Allison, entran en conflicto
diferentes puntos de vista burocráticos sobre la política. Allison primero describió su
tesis en "Losmo<lelosconceptualesy la crisis de los misilescuban.os",Am. Poi. Sci. Reo.
63, septiembre del969, pp. 698-718.
622 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
pública y cómo este proceso afecta lo que realmente se hace en las orga-
nizaciones públicas; [...] ¿cuán apropiadas son estas ideas, y cómo ha
funcionado la transferencia ?"39
Otra parte de la gran revaluación del papel del gobierno durante los años
ochenta fueron los dilemas planteados por el poder de la burocracia,
específicamente los trabajadores individuales en todos los niveles del
sector público, quienes, por medio de especialización y participación, se
34 Laurence Lynn, Managing thePublic's Business, Nueva York, Basic Books, 1981.
35 Hal G. Rainey ha escrito muchos artículos sobre este tema, pero un buen resumen
de su investigación se encuentra en "La administración pública: reciente investigación
sobre el contexto político y los roles empresariales, estructuras y conductas", lournal01
Management15, núm. 2, 1989, pp. 229-250.
36 Douglas Yates, The Politics olManagement, San Francisco, Jossey-Bass, 1985.
37 Harry Bozeman y Jeffrey Straussman (comps.), Neto Dlrections in PublicAdminis-
traiion, Pacific Grove, CA., Brooks/Cole, 1984.
38 La cita fue atribuida por primera vez a Harlan Oeveland, por la finada Selma
Mushkin.
39 James L. Perry y Kenneth L. Kramer, PubñcManagemen t: Public and Private Perspec-
tives, Palo Alto, CA., Mayfield, 1983, p. x. Para un libro de iniciación sobre el tema, véase
LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA 623
J. StevenOtt, AlbertC. Hydey JayM. Shafritz (comps.), Public Managemen t: TIte Essencial
Readinge, Chicago, Lyceum Booksy Nelson Hall, 1990.
40 La administración pública como campo de estudio está empezando a precisar el
papel que desempeñará en el estudio académico de la administración no lucrativa.
Durante la mayor parte de los ochenta, el estudio de las empresas no lucrativas fue una
mezcla de educación en trabajo social (ya que gran parte del hincapié funcional de las
empresas no lucrativas son los servicios humanos), administración de negocios (ya que
los aspectos de administración financiera y de recabar fondos iban orientados al sector
privado) y administración pública (ya que la raíces de la teoría y la administración de
las organizaciones estaban enfocados básicamente a valores del sector público). Para un
libro general sobre este terna, véase David L. Gies, J. Steven Ott y Jay M. Shafritz, TIte
Nonprofit Organiza/ion: Essencial Readings, Pacific Grave, CA., Brooka/Cole, 1990.
624 LOS AÑos SETENTA y OCHENTA
41 Tomado de la Asociated Press, 4 de junio de 1982, el cual citó una frase del presi-
dente Reagan: "El programa del gobierno de los Estados Unidos para llegar a un presu-
puesto es casi la disposición de tipo Mickey Mouse más irresponsable que ningún
cuerpo gubernamental haya practicado".
42 Para un tratamiento más definitivo de estos temas, véase Lance T. LeLoup, Barbara
Luck Graham y Stacy Barwick, "La política deficitaria y el gobierno constitucional: El
efecto de Gramm-Rudman-Hollings", Public Budgeting and Finance, primavera de 1987,
pp. 83-103; Glenn Abney y Thomas P. Lauth, "La línea del veto en los estados: ¿Instru-
mento para moderación fiscal o instrumento para partidarismo?", Pub. Adm. Rev. 45,
mayo-junio de 1985, pp. 372-377; William R. Keech, "Un análisis teórico del caso de una
enmienda por un presupuesto equilibrado", Policy Sciences 18, 1985, pp. 157-168.
43 Naomi Caiden, "Lineamientos para la reforma del presupuesto federal", Public
Budgeiing an Finance 3, invierno de 1983, pp. 4-22. Para una revisión comprensiva del
campo del presupuesto, véase su "El presupuesto público en los Estados Unidos", en
Public Administration: The State of the Discipline, Naomi Lynn y Aaron Wildavsky
(comps.), Chatham, N. J., Chatham House, 1990.
44 Lance LeLoup, The Fiscal Congress, Westport, Conn., Greenwood Press, 1980. Le-
Loup también escribió la crítica definitiva de incrementalismo presupuestario en
"The Myth ofIncrementation: Analytical Choices in Budgetary Theory", Polity10,
1978, pp. 488-509.
<L'i Irene Rubin, Running in theRed:The Political Dynamics ofUrbanFiscal Stress, Albany,
State University of New York Press, 1982. Rubin también tiene un nuevo volumen, The
Politics ofPublic Budgeting: Gettingand Spending, Borrounng, and Balancing, Chathan, N.
J., Chathan House, 1990, el cual examina la presupuestación desde una auténtica pers-
pectiva de múltiples niveles: federal, estatal y local.
46 Las colaboraciones de Alan Schick al estudio del presupuesto son demasiado nu-
merosas para ilustrarlas en una nota de pie de página. Su obra más importante proba-
blemente sea su estudio definitivo Congress and Money; Budgeting, Spending, and Taxing,
Washington, O. e, Urban Institute, 1980. Para una ojeada a su perspectiva sobre
el desarrollo de la reforma presupuestaria, véase su "Incremental Budgeting in a
Decremantal Age", Policy Sdences 16, septiembre de 1983, pp. 1-25.
47 Aaron Wildavsky empezó los ochenta con un estudio interesante, How ID Umit
LOS AÑos SETENTA y OCHENTA 625
últimos son, desde luego, los"gigantes" reinantes de la teoría presu-
puestaria) se propusieron examinar cómo el muy distinto ámbito polí-
tico y económico de los años ochenta afectaba la teoría del presupuesto
y la reforma presupuestaria. El importante artículo de Naomi Caiden,
en el primer número de una nueva revista, Public Budgetingand Finance
(dedicada a la creciente especialización e importancia del presupuesto
público y su contraparte crítica, orientada hacia la responsabilidad y la
administración financiera), constituyó uno de los primeros esfuerzos
significativos por interpretar estos acontecimientos. En "El presupuesto
público entre la incertidumbre y la inestabilidad", que aquí reproduci-
mos, observó que el ambiente presupuestario estaba cambiando: proba-
blemente su futuro estaría dominado por condiciones de presión fiscal
e incertidumbre política.
Era cada vez más inapropiado el antiguo debate entre los reformado-
res del presupuesto (que subrayaban los sistemas presupuestarios y la
toma de decisiones racional) y los incrementalistas (que subrayaban el
consenso presupuestario por medio de una incremental toma de deci-
siones). Útil es a veces cuando podían darse por sentados los aumentos
del presupuesto y se suponían constantes las capacidades de aumentar
los recursos, ninguno bastaría en el nuevo medio político, dominado por
la falta de consenso y los déficit presupuestarios. A pesar de todo el
conservadurismo económico-político del gobierno de Reagan, su prín-
cipallegado presupuestario ha sido el deenormes déficit del presupues-
to federal, que llegarona puntos record durante los años ochenta; pasan-
do de un promedio de 1.3% del ingreso nacional durante el periodo
de 1950 a 1980, a 5% del ingreso nacional en el clímax de la recesión de
Reagan, 1984 a 1985. El déficit del presupuesto federal se reduciría un
tanto en la segunda mitad de los años ochenta, pero su vulnerabilidad
a las recesiones y sus porcentajes cada vez mayores de gastos en"títulos
incontrolables" volvería con más fuerza durante los noventa.v
Govemment Spending, Berkeley, University of California Press, 1980, y con la cuarta
ediciónde su obra ya clásica, ThePolities oj theBudgetary Process, Bastan, Little, Brown,
1984. En 1988 revisó por completo este clásico y publicó TheNew Polities oj the Budgetary
Process, Boston, Uttle, Brown, 1988. En su prólogo explicó que ni él (después de cuatro
ediciones de The Polities...) ni el proceso presupuestario "podían volver a donde antes
habían estado".
:~El relato más detallado del problema del déficit federal es la obra de Joseph White
y AaronWildavsky, ThtDeficitandlhePublie Inierest: TheSearchJor Responsible Budgeting
in the 198Os, Berkeley, University of California Press y Russell Sage Foundation,l989.
626 LOS AÑos SETENTA y OCHENTA
clásico por derecho propio. La historia que narra Mosher de los periodos
de desarrollo del servicio público es material que suele recitarse entre
casi todos los estudiantes graduados en administración pública. Tam-
bién es importante su estudio general de los sistemas de mérito y las
cuestiones de la equidad, y a menudo se le cita como referencia. Elegir
cualquier selección sobre cualquier otra es perder de vista algo no menos
importante. No obstante, hemos decidido reproducir aquí su compara-
ción de los sistemas de mérito y colectivos (tomados de su capítulo "Los
servicios colectivos"), pues sigue siendo el mejor fundamento para com-
prender cómo debe desarrollarse esta relación para hacer avanzar los
principios de la democracia y del servicio público con objeto de servir al
público.
Los acontecimientos de la negociación colectiva no fueron los únicos
temas importantes sobre el personal durante los años ochenta. La igual-
dad de oportunidades, puesta en relieve por las acciones del Tribunal Su-
premo en la decisión de 1971 sobre el caso Griggs 52 y que habían encon-
trado enérgico apoyo durante los setenta, también fueron influidos por
el nuevo conservadurismo federal. Conforme se nombraban más y más
jueces conservadores durante los ocho años del gobierno de Reagan, los
tribunales federales fueron dejando de lado, cada vez más, los desafíos
sobre la igualdad de oportunidades. La culminación fue una serie de
fallos del Tribunal Supremo, a finales de los ochenta, específicamente el
caso de Wards Cove Packing de 1989, en que un tribunal, dividido por
cinco contra cuatro, básicamente dejó de lado la muy antigua carga de
la regla de la prueba que se había establecido durante los años setenta.P
52 Griggs et al. vs Duke Poioer Co., 401 U. S.424,1970. Ésta fue la más importante decisión
del Tribunal Supremo de los Estados Unidos con respecto a la validez de los exámenes
para el empleo. El Tribunal decretó unánimemente que el Título VII de la Ley de los
Derechos Civiles de 1964 "no sólo proscribe la discriminación abierta sino también las
prácticas que sean discriminatorias en operación". De este modo, si las prácticas de
empleo en acción para excluir a las minorías"no puede demostrarse que estén relacio-
nadas con el desempeño en el trabajo, la práctica queda prohibida". Esta decisión asestó
un golpe al credencialismo restrictivo, declarando que, aunque sean útiles los diplomas
y las pruebas, "el Congreso ha dictaminado la proposición, de sentido común, de que
no deben volverse amos de la realidad". En esencia, el Tribunal sostuvo que la ley
requiere que las pruebas empleadas con propósitos de empleo"deben medir a la perso-
na para el puesto y no a la persona en abstracto". La decisión de Griggs sólo se aplicó al
sector privado hasta que la Le~de Igual Oportunidad de Empleos, de 1972, extendió las
cláusulas del Título VII para abarcar a los empleados públicos.
53 Wards CavePacking Company vs. Antonio, 109 Supo O. 2115, 1989. El Tribunal Su-
LOS AÑOS SETENTA y OCHENTA 629
Esa regla sostenía que si las estadísticas sobre el empleo de una organi-
zación mostraban que se había desviado considerablemente de los por-
centajes regionales de minorías, la carga de la prueba recaía sobre la
organización, es decir, ésta debía mostrar que sus prácticas de personal
no eran discriminatorias. Al dejar de lado esta disposición, el Tribunal
dificultó mucho más a las personas ganar casos sobre discriminación.
La respuesta del Congreso no se hizo esperar con la aprobación de una
nueva legislación sobre derechos civiles, en 1990, que básicamente in-
corporaba a la ley una parte del lenguaje del caso Griggs. No obstante, el
presidente Bush vetó el proyecto de ley, llamándolo proyecto de ley de
cuota en los empleos, y su veto se sostuvo. Dos años después, Bush firmó
una ley de reforma bipartidista de los derechos civiles que en realidad
invertía estas últimas decisiones del tribunal. Los años ochenta termi-
naron con una nota sumamente discordante para la oportunidad de
igualdad en el empleo, e hizo sonar una advertencia de próximos desa-
fíos más agresivos aún.
Las minorías no fueron las únicas. que padecieron la reacción del
nuevo conservadurismo político de los años ochenta. La preocupación
por la posición de la mujer en el gobierno ocupó el centro del escenario
en este decenio, convirtiéndose en uno de los asuntos principales. Pre-
dominaron dos temas. El primero fue la igualdad de pago o el valor
comparativo. En 1981, fue el fallo de un tribunal de Oregon en un caso
-que incluyó a guardias femeninas de prisión a quienes se pagaba 30%
menos que a guardias varones- él que abrió la puerta al problema del
valor comparativo. En County of vvashington, Oregon vs. Gunther,54 el
Tribunal Supremo de los Estados Unidos sostuvo que cuando los em-
pleos no fuesen sustancialmente iguales según la Ley de Paga Igual, ello
no excluía una reclamación contra la discriminación intencional de sa-
larios de acuerdo con el Título vn.
Esencialmente, por una variedad de factores históricos, económicos
premo sostuvo que la carga de la prueba recaería sobre el quejoso en casos de igualdad
de oportunidad de empleo, para que demostrara que las prácticas del patrono que
resultaran en un desequilibrio racial no se justificaban por legítimas razones de trabajo.
Este fallo hace más difícil a los trabajadores presentar un argumento de discriminación
primaJacie, simplemente citando estadísticas que demuestren una baja representación
de diversas minorías raciales en la fuerza laboral. Para un análisis temprano pero bien
desarrollado, véase James Ledvinka y Vida G. Scarpello, Federal Regulation of Personnel
andHuman Resources Managemen t,Boston, rws-Kent Publishing, 1991.
54 TheCountyofWashington, Oregon vs, Gunther, 452 U. S. 161,1981.
630 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
y de mercado, las mujeres han ganado 59 centavos por cada dólar de-
vengado por los hombres.f El valor comparable en el sector público fue
un movimiento que se propuso enderezar esta pauta de desigualdad en
el pago exigiendo que se realizaran estudios laborales que pudiesen
calcular el valor de los empleos, y que luego se fijaran salarios basados
en el valor intrínseco del trabajo, en contraste con la prevaleciente tasa
salarial del mercado. Sin embargo, las implicaciones presupuestarias
parecieron tan enormes a los gobiernos que muchas jurisdicciones se
negaron a efectuar siquiera estudios laborales al respecto. La batalla por
el valor comparable se entabló en tres arenas: los tribunales, las legisla-
turas y la mesa de negociaciones entre sindicatos y funcionarios. Los
resultados fueron verdaderamente diversos. Después de algunos triun-
fos iniciales, las cortes federales cerraron, cada vez más, los caminos a
todo desafío legal de las mujeres por el valor comparable. 56
En el aspecto legislativo, sólo un estado aceptó el reto: Minnesota
legisló el valor comparable para los empleados del gobierno del estado
y para todos los gobiernos locales durante un periodo de cuatro años.
Los esfuerzos por lograr que otros estados siguieran este ejemplo no
tuvieron éxito, pero resulta instructivo observar que los primeros resul-
tados de Minnesota parecen refutar muchas de las afirmaciones acerca
de los altos costos y los efectos perturbadores.V La mayor parte del
progreso logrado en el frente del valor comparable procedió de la mesa
de negociaciones donde en muchos estados y localidades, sindicatos y
funcionarios negociaron acuerdos de valor comparable, hicieron ajustes
a la paga de las mujeres (en general, sin reducir los salarios de los varo-
nes) y demostraron que se podía aplicar el valor comparable sin causar
un desastre económico." Desde luego, dado el conservadurismo ejecu-
Otro tema importante en los años ochenta fue la preocupación por la ley
y la responsabilidad. Durante los setenta, las experiencias de Watergate
causaron una revisión profunda del papel de la administración pública
en el gobierno. David Rosenbloom (1943- ), que durante largo tiempo
fue uno de los principales teóricos jurídicos de la administración públi-
66 Para obras representativas, véase [oel Fleishman, Lance Liebman y Mark H. Moore
(comps.), Public Duiies: TheMoral Obligations ofGooemment Officials, Cambridge, Mass.,
Harvard Uníversíty Press, 1981; Peter French, Ethics in Gotemmeni, Englewood CHffs,
N. j., Prentice-Hall, 1983;Dennis F.Thompson, Political Ethics and Public Office, Cambrid-
ge, Mass., Harvard Uníversíty Press, 1987;John A. Rohr, EthicsforBurealtcrats, 2a. ed.,
Nueva York, Mareel Dekker, 1988.
634 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
(fi Para una revisión general de la obra de Cleveland, véase "The Twilight of Hie-
rarchy: Speculations on the Global Information Society", Pub. Adm. Rel1. 45, enero-febre-
ro 1985, pp. 185-195.
70 Véase, por ejemplo, James Danziger et al., Computers and Politics: High Technology
in American Local Gotemments, Nueva York, Columbia University Press, 1982; Kenneth
L. Kraemer y John King, "Computing and Public Organizations", Pub. Adm. Re1'. 46,
número especial, noviembre de 1986, pp. 488-496.
71 [ohn M. Sutherland, Administratite Declsion-Making, Nueva York, Van Nostrand
Reinhold,1977.
72 Robert N. Anthony y Regina Herzlinger, Management Control in Nonprofit Organi-
zations, Homewood 1Il., Irwin, 1980.
73 Alan Walter Steiss, Management Control in G01'emment, Lexington, Mass., Lexíng-
ton Books, 1982.
74 Cole BleaseGrahamySteven W. Hays, Managing thePublíc Orgtmizatíon, Washing-
ton, D. C, CQ Press, 1986.
LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA 637
H.GEORGEFREDEIDCKSON
7 Aaron Wildavsky, The Polities 01theBlldgetary Procese, Boston, Little, Brown, 1964,
y Charles Lindblom, TheintelligenceofIremocracv, Nueva York, Gleocoe Free Press, 1966.
HACIA UNA NUEVA ADMINISTRACIÓN PúBLICA 651
Elproceso distributivo
El proceso integrativo
tes. Sin embargo, este problema podría no ser grave, porque los admi-
nistradores, en las diversas profesiones (educación, imposición de la ley,
bienestar, etc.), a menudo son formadores, o por lo menos protectores,
de organizaciones muy capaces, de modo que un especialista de la ad-
ministración pública podría concentrarse en el cambio o en la modifica-
ción de jerarquías construidas por otros.
El segundo problema se encuentra en el conflicto permanente que se
produce entre los administradores de alto y los de bajo nivel en sistemas
integrativos menos formales. Al describir el proceso distributivo en la
administración pública, quedó muy claro que los administradores pú-
blicos de más alto nivel debían ser enérgicos y firmes. En esta descrip-
ción del proceso integrativo hay marcada preferencia por un alto grado
de autonomía en la base de la organización. El único modo de acomodar
teóricamente esta contradicción es diseñar una organización en que los
administradores públicos del más alto nivel sean considerados como
defensores de la política y revisores de la política general. Si muestran
tener un grado más bien alto de tolerancia hacia las variaciones en la
aplicación de la política, se deberá suponer que los niveles intermedios
e inferiores de la organización podrían hacer uso de una tolerancia in-
terpretativa vasta en la aplicación de sus programas. Desde luego, este
acomodo resulta precario, pero las relaciones administrativas entre el
nivel más alto y el más bajo constituyen un problema continuo en la
administración pública; y en el pasado, estos problemas tendieron a
solucionarse en beneficio de los intereses de los altos niveles de la jerar-
quía, en combinación con subdivisiones del cuerpo legislativo y de po-
derosos grupos de interés. La nueva administración pública busca un
medio por el cual se pueda favorecer a los niveles inferiores de la orga-
nización y a las minorías menos poderosas.
Elproceso socioemocional
CONCLUSIONES
ALICE M. RIVLIN
LA DESCENlRAUZACIÓN
En términos generales puede decirse que los programas que han subrayado
la planificación y la administración detalladas o bien no han funcionado o
sólo han funcionado en una escala muy pequeña en comparación con las
dimensiones del problema [...]
Elenfoque administrativo detallado no funciona, y por razones bastante
claras, empezando por la imposibilidad de escribir reglas detalladas que
embonen en cada caso, y terminando por la falta de personal bien preparado
que administre cada caso, aun suponiendo que existiera una solución admi-
nistrativa [...] Los fracasos de la Guerra Contra la Pobreza se deben, en parte,
a las dificultades de aplicar un programa específico y administrado a más de
30millones de individuos pobres [...] Lo que podemos lograr es modificar a
largo plazo el Programa Contra la Pobreza para reducir la cantidad de ad-
ministración detallada y ofrecer mayores incentivos para que las personas
desarrollen sus propios programas."
EL CONTROL DE LA COMUNIDAD
EL MODELO DE MERCADO
El plan ideado por un grupo encabezado por Jencks fue una propues-
ta más compleja, que estaba destinada a encontrar las objeciones del
grupo de Friedman,?
5 Haroard Educational Remeto 38/ invierno de 1968/ dedicado a la oportunidad de
educación igualitaria, incluye varios artículos sobre estetema. Véase también Theodore R.
Sizer, "TheCasefora FreeMarket"/ Satllrday Reuieur 52/11 de enerode 1969/ pp. 3455.
6 Milton Friedman, "The Role of Government in Education", en Economice and the
Public Interest, Robert A. Folo (comp.), Rutgers University Press, 1955/ p. 130.
7 El planestádescrito enelCenterfor the5tudyofPublic Policy, "Finantial Education
byGrantstoParents, APreliminary Report" / preparadoparalaOficina deOportunidad
Económica, TheCenter, marzode 1970/ pp. 50-58.
PENSAMIENTO SISTEMÁrico PARA LA ACCIÓN SOCIAL 683
La idea central del análisis anterior es que todos los planes probables
para aumentar la eficiencia de la educación, la salud y otros servicios
sociales dramatizan la necesidad de mejores 'Ínedidas del desempeño.
Quien quiera que tome las decisiones, el funcionamiento eficiente del
sistema dependerá de las medidas de sus logros. Si los gobiernos federal,
estatales o urbanos administran directamente la prestación de servicios
sociales, necesitarán métodos para calificar el éxito de los diversos me-
dios al ofrecer servicios, de modo que puedan escoger los mejores. Si la
administración del servicio social está descentralizada, o incluso está a
cargo de las comunidades, tanto la comunidad como los niveles supe-
riores de gobierno necesitarán medidas de desempeño sobre cuyas ba-
ses identificar y recompensar la administración más eficiente. Aun si se
entregan los servicios sociales al mercado privado con la esperanza de
controlar así la competencia y el móvil del lucro haciéndolos depender
de mejorar su desempeño, los consumidores necesitarán medidas de lo
que están comprando o puedan comprar para elegir en consecuencia.
Por consiguiente, creo que los analistas que deseen mejorar la presta-
ción de servicios sociales deberán dar gran prioridad a la creación y
refinamiento de las medidas de desempeño. Se ha hecho relativamente
poco esfuerzo por inventar, hasta hoy, tales medidas, pese a la impor-
tancia y al evidente desafío intelectual de esta tarea. En materia de edu-
cación será necesario ir más allá de las pruebas estandarizadas para
obtener medidas más sensibles y menos influenciadas por nuestramen-
talidad, que reflejen no sólo las capacidades intelectuales de los niños,
sino también su creatividad y confianza en sí mismos y entusiasmo por
aprender. En materia de salud será necesario ir más allá de las estadísti-
cas convencionales de mortalidad y hospitalización. La pobreza no sólo
688 LOSAÑas SETENTA Y OCHENTA
JEFFREY L. PRESSMAN
y AARON WILDAVSKY
PREFACIO
690
LA IMPLANTACIÓN 691
Hay que aprobar leyes y comprometer fondos antes de que ella tenga
lugar para lograr el resultado previsto. De manera similar, será necesa-
rio alcanzar acuerdos con las empresas locales antes que hacer intentos
por ponerlas en práctica. Después de todo, el mundo está lleno de pro-
puestas políticas que fracasan. No es posible terminar 10 que no se ha
empezado. Y la falta de aplicación no debe referirse a la incapacidad de
entrar en acción, sino a la de seguir adelante.
Para subrayar la existencia real de las condiciones iniciales, debemos
distinguir un programa de una política. Aquél consiste en una acción
gubernamental iniciada para llegar a objetivos cuyo alcance es proble-
mático. Existe cuando se han satisfecho las condiciones iniciales: la etapa
de "si..." de la hipótesis política. La palabra "programa" significa la
conversión de una hipótesis en una acción gubernamental. Las premisas
iniciales de la hipótesis ya se han autorizado. Y al grado en que ocurren
las consecuencias previstas (la etapa de "entonces...") lo llamaremos
implantación. Ésta puede considerarse como un proceso de interacción
entre la fijación de metas y las acciones tendientes a alcanzarlas..
Considerado en conjunto, un programa puede concebirse corno un
sistema en que cada elemento depende de otro. Si no se aporta dinero,
no se pueden construir instalaciones, no pueden fluir de ellas nuevos
empleos y no se puede contratar personal de minorías para ocuparlos.
Por consiguiente, se debe reparar toda descompostura en una etapa
antes de que se pueda pasar a la siguiente. Sin embargo, las etapas están
relacionadas de atrás hacia adelante, así corno de adelante hacia atrás.
No ponerse de acuerdo sobre los procedimientos para contratar a mino-
rías puede llevar al gobierno a retener los fondos, con 10 cual detiene la
construcción. Y entonces, la implantación del programa se convierte en
una red descosida.
Las políticas suponen teorías. Al margen de que sean declaradas de
manera explícita o no, apuntan hacia una cadena de causación entre las
condiciones iniciales y las consecuencias fu turas. Si X, entonces Y. Las
políticas se vuelven programas cuando, por acción de la autoridad, se
crean las condiciones iniciales. Ahora existe X. Los programas dan ca-
pacidad operativa a las teorías al forjar el primer eslabón de la cadena
causal que conecta las acciones con los objetivos. Dada X, actuamos para
obtener Y. Entonces, la implantación es la capacidad de forjar eslabones
ulteriores en la cadena causal, para obtener los resultados deseados. Una
vez comprometidos los fondos y logrados los acuerdos locales, la tarea
LA IMPLANTACIÓN 695
OJEADA GENERAL
será más que una extensión de tendencias de largo plazo; será en reali-
dad una culminación y un parteaguas.
El climadeWatergate
Lo único que pudo y puede servir al cuerpo político in extremis es la carta del
Comité Selecto, que lo compromete a investigar la conducta antiética -no
sólo ilegal- de la campaña de 1972. Lo antiético no es necesariamente -ni
siquiera con frecuencia-lo ilegal, como lo declaró el Congreso al separar
uno de otro. Fueron las actividades antiéticas, no las ilegales, de 1972, las que
hundieron a este país...1
2 Thomas Jefferson, en una carta a Peter Carr, enviada desde París, 19 de agosto
de 1785.
XXXVI. LA BUROCRACIA
REPRESENTATIVA*
SAMUEL !<RISLOV
Para fines analíticos es útil, por tanto, distinguir "igual oportunidad" (es
decir, tratar igual a todos), de "oportunidad compensatoria" (es decir, ayu-
dar a los más necesitados). Por desgracia, la claridad conceptual es precisa-
mente lo que los partidarios de la oportunidad compensatoria (incluyéndo-
nos a nosotros mismos) sentimos que no podemos permitimos. "Oportuni-
dad compensatoria" es un tema carente de atractivo político, mientras que
"igual oportunidad" aún es capaz de conseguir un apoyo amplio. Por tanto,
los partidarios de la oportunidad compensatoria se han sentido obligados a
suponer que"igual oportunidad" significa realmente oportunidad compen-
satoria. No vemos ninguna razón para abandonar este truco de mago, pero
también es útil reconocer que tratar a todos por igual no es lo mismo que
ayudar a los más necesitados.'
711
712 LOS AÑos SETENTA y OCHENTA
CONCLUSIÓN y RESUMEN
CHARLES H. LEVINE
superiores a los requeridos para mantener la mano de obra; se dan servicios y prestacio-
nes personales a ejecutivos por encima de lo estrictamente necesario para conservarlos;
se permite que crezcan subunidades, sin fijarse realmente en la relación entre los pagos
adicionales y los ingresos adicionales; se prestan servicios públicos por encima de los
indispensables [...]. La holgura opera de dos maneras para estabilizar al sistema: 1) al
absorber los recursos excedentes, retarda el ajuste ascendente de las aspiraciones durante
los tiempos relativamente buenos; 2) al aportar un fondo de recursos de emergencia, per"
rnite mantener las aspiraciones (y realizarlas) durante tiempos relativamente malos".
3 Véase William G. Scott, "The Management of Decline", The Conference Board RECORD,
junio de 1976, pp. 56-59, Y "Organization Theory: A Reassessment", Academyof Mana-
gement lourruü, junio de 1974, pp. 242-253; también Rufus E. Miles, [r., AwakeningJrom
the American Dream: The Social and Political Limits to Grourih, Nueva York, Universal
Books, 1976.
4 Véase Daniel M. Fax, The Discovery of Abundance; Simon N. Patten and the Tranefor-
8 Kenneth E. Boulding, "The Management ofDecline", Change, junio de 1975, pp. 8-9,
Y64. Un análisis extenso de la administración de corte en el mismo campo que estudia
Boulding, la administración de universidades, puede verse en FrankM. Bowen y Lyman
A Glenny, StateBudgetingforHigher Education: State Fiscal Stringeneyand Public Higher
Education, Berkeley, CA, Center for Research and Development in Higher Education,
1976; Adam Yarmolinsky, "Institutional Paralysis", Special Reporion American Higher
Education: Toward an Uncertain Fuiure,2 tomos, Daedalusl04, invierno de 1975, pp. 61--67;
Frederick E. Balderston, Varieties of Firumcial Crisis, Berkeley, CA., Ford Foundation,
1972, The Carnegie Foundation for the Advancemerit.ófTeaching, More than Surviva/,
San Francisco, Jossey-Bass, 1975, y The New Depression in Higher' Education-Ttvo Years
Later, Berkeley, CA, TheCamegíe Commission on Higher Education, 1973; Lyrnan A
Glenny, "The l1lusionsof5teadyStates", Chaitge 6,didembre-enero de1974.1975, pp. 24-
28, YJohn D. MiJlett, "What Is Economic Health?" Change 8, septiembre de 1976, p. 27.
LA DECADENCIA DE LAS ORGANIZAOONES 725
giría que algunos programas pasaran por una extensa evaluación, des-
pués de un periodo habitualmente de cinco años, y que se autorizaran
de nuevo o terminaran en lugar de continuar indefinidarriente.P
La entropía ambiental ocurre cuando se desgasta la capacidad del me-
dio para mantener la organización pública en sus niveles prevalecientes
de actividad.P Este tipo de decadencia incluye los fenómenos ya fami-
liares de ciudades y regiones con dificultades financieras a causa de la
declinación de su base económica. Entran en esta categoría: desplaza-
mientos tecnológicos y de mercado, como la disminución de la demanda
de telas para uso doméstico y de acero y su efecto sobre la economía y la
calidad de vida en lugares como las ciudades dedicadas a la industria
textil de Nueva Inglaterra y las dedicadas a la industria del acero como
Gary, Indiana, Bethlehem, Pensilvaniay Youngstown, Ohio;25cambios
en la transportación que han convertido los que en decenios anteriores
fueron grandes cruces de carreteras y puertos fluviales, en economías
estancadas o decadentes; el agotamiento de minerales que ha acabado
con comunidades mineras, y los desplazamientos de actividad econó-
mica dentro de una misma ciudad, desde el centro hacia los suburbios.w
En estos casos, la disminución de la población provoca a menudo una
decadencia económica general paralela, que erosiona las bases fiscales
y obliga a las ciudades a suspender servicios. Uno de los efectos comer-
OPCIONES ESTRATÉGICAS
intereses o legislador
6. Amenazar con cortar programas vitales o
populares
7. Recortar un poco un servicio visible y que
abarque un sector amplio, para demostrar la
dependencia de los clientes
Económicas/ (Entropía ambiental)
técnicas 1. Encontrar una base de ingresos más vasta y rica 1. Mejorar el enfoque a los problemas
(por ejemplo, reorganización metropolitana) 2. Planear con objetivos de preservación
2. Crear incentivos para impedir la des inversión 3. Recortar pérdidas, distinguiendo las
3. Buscar apoyo de fundaciones inversiones de capital de los costos hundidos
4. Atraer nuevas inversiones públicas y privadas 4. Otorgar concesiones a contribuyentes y
5. Cobrar a usuarios por los servicios, cuando sea patronos para conservarlos
posible
Internas (Vulnerabilidad política)
políticas 1. Emitir respuestas simbólicas como formar 1. Cambiar la jefatura en cada etapa del proceso de
comisiones de estudio y grupos de tarea decadencia
2. Desarrollar una mentalidad de"estado de sitio" 2. Reorganizarse en cada etapa
para conservar el esprit de corps 3. Recortar los programas dirigidos por
3. Fortalecer el cuerpo de expertos subunidades débiles
4. Pasar programas a otra dependencia
5. Conseguir exenciones temporales de
regulaciones de personal y de presupuesto que
limiten la discrecionalidad.
Económicas/ (Atrofia de la organización)
técnicas 1. Aumentar el control jerárquico 1. Renegociar contratos a largo plazo para
2. Mejorar la productividad recuperar flexibilidad
3. Experimentar con sistemas de prestación de 2. Instalar técnicas de elección racional como
servicios menos costosos presupuestación de base cero e investigación de
4. Automatizar la evaluación
5. Almacenar y racionar recursos 3. Hipotecar el futuro, aplazando el mantenimiento
y rebajando la calidad del personal
4. PediralosempleadoSquehagansacrifidosvolun-
tarios, como retirarse antes y aplazar ascensos
5. Mejorar la capacidad de previsión, para
anticiparse a nuevos recortes
6. Reasignar las instalaciones excedentes a otros
usuarios
7. Vender la propiedad excedente, y alquilarla
cuando sea necesario
8. Explotar lo explotable
738 LOS AÑOS SETENTA y OCHENTA
enumeran aquí, pueden verse en Frances E. Rourke, Bureaucracu, Politics and Public
Policy, 2a. ed, Boston, Little, Brown and Co., 1976; Aaron Wildavsky, The Politics o/ the
Budgetary Process, 2a. ed., Boston, Little, Brown and Co., 1974; Eugene Lewis, American
Politics in a Bureaucraiic Age, Cambridge, Mass., Winthrop Publishers, 1977, y Simon,
Smithburg y Thompson, Public Administration.
LA DECADENCIA DE LAS ORGANIZACIONES 739
Estas cinco reglas para tomar decisiones muestran cómo pueden ha-
cerse elecciones estratégicas acerca de la administración de recortes, con
rapidez, análisis, valor, consideración de la salud de la organización a
largo plazo, o el efecto de los recortes sobre las vidas de empleados y
clientes, o sin ellos. Por desgracia para algunos empleados y clientes
y para el interés público, los administradores tomarán la decisión de
"seguir adelante" en silencio, con recortes en toda la organización y
salida lo antes posible. Para quienes preferirían una toma de decisiones
más responsable y enérgica, que facilitara la superoioencia de la organiza-
ción alargo plazo, la alternativa consiste en formar entre administradores
y empleados una profunda lealtad a la organización ya los clientes,
desalentar una salida fácil y favorecer la participación, de modo que las
opiniones divergentes sobre el lugar en que deban hacerse los recortes
puedan salir de los mandos medios, los empleados de bajo nivel y los
clientes.s?
Los PONDERABLES
res, abril de 1971, pp. 92-94. Una presentación más detallada puede verse en su obra "On
the Priorities of Goverrunent: A Developmental Analysis of Public Polícies", European
'oumal o/ Political Research, septiembre de 1976, pp. 247-290.' Este tema -tambíén fue
desarrollado por Rose en colaboración.con BiCuy Peters en CanGO'llemment Go Bank-
rnpt?, NuevaYork, Basic Books,
XXXVIII. LA GESTIÓN PÚBLICA Y LA PRIVADA:
¿SON FUNDAMENTALMENTE SIMILARES
EN TODOS LOS ASPECTOS NO IMPORTANTES?*
GRAHAM T. ALLISON
SECCIÓN 1. PRECISANDOLAPREGUNfA:
¿QuÉ ESGESTIÓNPúBUCA?
1) Gestión de la política
Identificación de necesidades, análisis de opciones, selección de pro-
gramas y asignación de recursos sobre una base jurisdiccional amplia.
2) Gestión de recursos
Establecimiento de sistemas básicos de apoyo administrativo, como
de presupuesto, gestiónfinanciera, procuración y abastecimiento y
gestión de personal.
3)'Gestión deprogramas
Aplicación de políticas de operación diaria de dependencias que apli-
can las-políticas a lolargode líneas funcionales (educación, aplicación
de la ley, etcéteraj.?
2 Selma J. Mushkin, Frank H. Sandifer y SalIy Familton, Curren t Smmsof Public Ma-
nagemenl: Research Conducied by orSupporied lnJ Federa/Agencies, Publíc Servkes Labora-
tory, Georgetown, University, 1978, p. 10.
LA GESTIÓN PÚBLICA Y LA PRIVADA 749
* Planificar
* Organizar
* Integrar personal
* Dirigir
7 Luther Gulick y Al Urwick (comps.), Papers in the Science of Public Administration,
Institute of Public Adrninistration, 1937.
CUADRO 1. Funciones delagestión general
Estrategia
1. Establecimiento de objetivos y prioridades para la organización (sobre la base de
previsiones del medio externo y de las capacidades de la organización).
2. Creación de planes operativos para alcanzar estos objetivos.
* Coordinar
* Informar
* Presupuestar
director de DEO, director del Consejo del Costo de la Vida, jefe de perso-
nal de la Casa Blanca, y Secretario de la Defensa; hoy, presidente de la
GD Searle and Company), de Michael Blumenthal (ex presidente y prin-
cipal funcionario ejecutivo de la Bendix, Secretario del Tesoro, hoy, vice-
presidente de la Burrows), de Roy Ash (ex presidente de Litton Indus-
tries, director de OMB, hoy, presidente de Addressograph), de Lyman
Hamilton (ex jefe del presupuesto de BOB, alto comisionado de Okinawa,
jefe de división del Banco Mundial, y presidente de la ITI) y de George
Romney (ex presidente de American Motors, gobernador de Michigan
y Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano ).9 Todos ellos juzgan que
la gestión pública es diferente de la privada... iY más difícil!
2. Duración
3. Medición dedesempeño
Hay poco o ningún acuerdo sobre las normas y mediciones para evaluar
a un gestor de gobierno, en tanto que en la empresa privada sí están bien
establecidas varias pruebas de desempeño -rendimiento financiero,
parte del mercado, medición de desempeño para compensaciones eje-
cutivas- ya menudo se hacen explícitas para una particular posición
durante un periodo próximo especificado.
4. Limitaciones depersonal
5. Igualdad y eficiencia
8. Persuasión y dirección
10. El objetivofinal
l. Factores ambientales
Tema Proposición
1.1. Grado de exposición al mercado r.t.a. Menor exposición al mercado redunda en menor incentivo para la
(dependencia de las asignaciones) reducción de costos, eficiencia en la operación y el desempeño.
I.1.b. Menor exposición al mercado redunda en menor eficiencia en las
asignaciones (reflejode las preferencias delconsumidor, proporción
de la oferta y la demanda, etcétera).
r.t.c, Menor exposición al mercado significa menos disponibilidad de
indicadores einformación del mercado (precios, ganancias, etcétera).
1.2. Limitaciones jurídicas formales 1.2.a. Más limitacionesa los procedimientos, esferasde operaciones (menos
(tribunales, legislatura, jerarquía). autonomía de los gestores para decidirse por tales opciones).
I,2.b. Mayor tendencia a la proliferación de especificaciones y controles
formales
I,2.c. Más fuentes externas de influencia formal, mayor fragmentación
de estas fuentes.
1.3. Influencias políticas I.3.a. Mayor diversidad de la intensidad de influencias externas informales
sobre las decisiones (negociación, opinión pública, reacciones de
grupos de interés)
I.3.b. Mayor necesidad de apoyo de "terceros interesados": grupos de
clientes, autoridades formales favorables, etcétera.
11. Transacciones entre la organización y elmedio
n.i. Coerción (naturaleza inevitable, n.l.a. Esmás probable quela participación en el consumo y elfinanciamiento
"coercitiva", "monopólica" de mu- de los servicios sea inevitable u obligatoria (elgobierno tiene sanciones
chas actividades gubernamentales) y facultades coercitivas únicas).
uz. Alcance del impacto n.2.a. Mayor impacto, mayor importancia simbólica de las acciones de los
administradores públicos (mayor alcance del interés, como el "interés
público")
n.3. Escrutinio público n.3.a. Mayor escrutinio público de funcionarios públicos y sus acciones
n.4. Expectativas públicas exclusivas n.4.a. Mayores expectativas públicas de que los funcionarios públicos actúen
con mayor justicia, responsabilidad y honradez
1lI. Estructuras y procesos internos
m.i. Complejidad de objetivos, normas m.l.a. Mayor número y diversidad de objetivos y normas
de evaluación y decisión
m.l.b. Mayor vaguedad e intangibilidad de objetivos y normas
m.l.c. Mayor tendencia a que las metas entren en conflicto (más
"intercambios")
m.2. Relaciones de autoridad y el papel m.2.a. Menor autonomía y flexibilidad al tomar decisiones, de parte de
del administrador los administradores públicos
m.2.b. Autoridad más débil y fragmentaria sobre subordinados y niveles
inferiores. (1. Los subordinados pueden pasar por encima o apelar
a otras autoridades. 2. Limitaciones del sistema de méritos.)
m.2.c. Mayor renuencia a delegar, más niveles de revisión y mayor uso
de regulaciones formales (por las dificultades de supervisión y de
delegación, resultantes de m.l.b.)
m.2.d. Un papel más político y expuesto para los altos gestores
m.3. Desempeño de la organización m.3.a. Mayor cautela y rigidez, menos poder de innovación
m.3.b. La rotación más frecuente dé los altos jefes, por elecciones y
nombramientos políticos, da por resultado mayor perturbación
de la aplicación de los planes
m.4-. Incentivos y estructuras de m.4.a. Mayor dificultad de inventar incentivos para un desempeño
incentivos eficiente y eficaz
m.4.b. Valoración más baja de los incentivos económicos por los empleados.
m.5.b Características personales m.5.a. Variaciones de rasgos de personalidad y necesidades, como un
de los empleados mayor predominio y flexibilidad, mayor necesidad de logros de
parte de los administradores de gobierno. .
m.5.b. Menor satisfacción en el trabajo y menor compromiso con la
organización
FUENTE: PublicAdministration Reoieui, marzo-abril de 1976, pp. 236-237.
a Resumen de la bibliografía sobre las diferencias entre las organizaciones públicas y las privadas: principales puntos de consen-
so. Este cuadro presenta un resumen de los puntos de consenso, al mostrarlos como proposiciones respecto a los atributos de una
organización pública, en relación con los de una organización privada.
bm.S. a. y nr.S.b. representan resultados de estudios empíricos particulares, y no puntos de acuerdo entre autores.
760 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
1. Elhorizonte de tiempo
3. El sistema decarrera
5. Medición dedesempeño
6.Aplicación
13 The Fedemlist Papers, núm. 51. La palabra departamento" fue traducida como
11
Si fuera posible separar con total nitidez las organizaciones en dos listas
homogéneas, una pública y la otra privada, sería relativamente fácil la
tarea de identificar semejanzas y diferencias entre los gestores de estas
empresas. De hecho, como lo ha señalado Dunlop, "el verdadero mundo
de la gestión está compuesto de distribuciones, y no de formas sencillas
indiferenciadas, y existe una creciente variedad de híbridos". Así, por
cada atributo importante de las organizaciones pueden encontrarse al-
gunas entidades específicas en el espectro. En la mayor parte de las
dimensiones, las organizaciones clasificadas como"predominantemente
públicas" y "predominantementeprivadas" se superponen.P Las orga-
nizaciones de negocios privados varían enormemente en dimensiones,
estructura administrativa y filosofía, y en las limitaciones con las cuales
operan. Por ejemplo, las formas de propiedad y los tipos de control
pueden estar no muy relacionados. Comparemos una empresa de fami-
lia, por ejemplo, con una empresa pública y un conglomerado descen-
tralizado, como Bechtel conATTy Textron. Asimismo, hay grandes dife-
rencias en la gestión de las organizaciones gubernamentales. Compare-
mos los Talleres de Impresión del Gobierno o la TVA* o el departamento
de policía de un poblado pequeño con el Departamento de Energía o con
el Departamento de Salud y Servicios Humanos. Estas distribuciones y
variedades debieran estimularnos a hacer comparaciones sagaces den-
tro de las empresas y organizaciones gubernamentales, así como con-
trastes y comparaciones a lo largo de estas extensas categorías; a este
punto regresaré al considerar las direcciones que debe seguir la investi-
gación.
A falta de un gran esfuerzo de investigación, acaso valga la pena
examinar el empleo y responsabilidades de dos gestores específicos,
14 No reconocer el hecho de las distribuciones ha llevado a algunos observadores a
saltar de un ejemplo de similitud entre lo público y lo privado, a proposiciones generales
sobre semejanzas entre instituciones o administración públicas y privadas. Véase, por
ejemplo, Michael Murray, "Comparing Public and Private Management: An Explora-
tory Essay", PublicAdministration Reoie», julio-agosto de 1975.
* Autorídad'del Valle de Tennessee. [No del T.]
LA GESTIÓN PÚBLICA Y LA PRIVADA 765
que podemos satisfacer mejor que nadie". Como lo recordó después: "A
comienzos de 1967 había problemas, que exigían atención inmediata, y
que requirieron gran parte de nuestro tiempo durante varios meses. Sin
embargo, empezamos a planear más allá, a establecer objetivos, progra-
mas y plazos hasta 1972. Ocurriera lo que ocurriera a corto plazo, tenía-
mos que ponernos a prueba en el mercado a largo plazo".
Los problemas inmediatos de Chapin eran cinco:
Estrategia
Tanto para Costle como para Chapin, el personal era clave. Como ha
observado Donald Rumsfeld, "la tarea más importante del jefe ejecutivo
es escoger al personal adecuado. Yo he visto malísimos organigramas
tanto en el gobierno como en las empresas que funcionaron bien, gra-
cias a un buen personal. Y he visto organizaciones perfectamente
planeadas que no funcionaron muy bien porque carecían del personal
adecuado" .18
La libertad de los dos ejecutivos para organizar y conseguir personal
fue sin embargo, considerablemente distinta. Chapin cerró plantas, des-
plazó gestores, contrató y despidió en última instancia a voluntad. Co-
mo ha dicho Michael Blumenthal acerca de la Tesorería, "si se quieren
hacer cambios sustanciales, cambios de política, y a los empleados del
departamento no les gusta lo que está usted haciendo, encontrarán mo-
dos de frustrarlo o de contenerlo, con métodos que no existen en la
industria privada. El principal método que tienen es el Congreso. Si digo
que quiero cerrar una unidad particular o transferir las funciones de un
área a otra, habrá maneras de recurrir al Congreso y, de hecho, de lograr
que amigos en el Congreso impidan esa medida. También pueden va-
lerse de la prensa para tratar de contenerlo a usted. Si yo en la Bendix
deseara transferir una división, de Ann Arbor a Detroit, porque se me
ocurriera que podríamos ahorrar dinero de ese modo mientras pudiera
hacerlo en forma decente y cuidadosa, se trataría de algo que no tiene
interés duradero para la prensa; la prensa no podría contenerme. Y
podrían escribir sobre esto en el periódico local, pero eso sería todo" .19
Para Costle, la estructura básica de la agencia se había fijado por ley.
Los laboratorios, sus ubicaciones y casi todo el personal eran fijos. Aun-
que él pudo reclutar a sus subordinados más importantes, una vez más
restricciones como el conflicto de intereses y la perspectiva de una lucha
18 Rumsfeld, op. cit., p. 92.
19 Blumenthal, op. cit., p. 39.
LA yESTIÓN PÚBLICA y LA PRIVADA 771
Como principal jefe ejecutivo, Chapin sólo tenía que enfrentarse al con-
sejo. Para Costle, dentro de la rama ejecutiva pero más allá de su propia
dependencia, se encontraban muchos factores críticos para el logro de los
objetivos de ésta: el presidente y la Casa Blanca, las Comisiones de Energía
y del Interior, el Consejo de Calidad Ambiental y la OMB. Cada uno de
éstos podía tomar acciones independientemente o después de un proceso
de consulta en que no estuvieran de acuerdo con él, acciones que podían
frus trar el logro de la misión asignada a su dependencia. Por consiguien-
te, pasó un tiempo considerable forjando la reputación y el capital de su
agencia, en previsión de las disputas entre las dependencias.
Habérselas con organizaciones externas independientes fue una par-
te necesaria y hasta principal de la labor de Costle. Como la misión,
estrategia, autorizaciones y asignaciones de su dependencia brotaban
del proceso de legislación, la atención a los comités del Congreso, los
congresistas, el personal de los congresistas y a quienes pudieran influir
sobre los congresistas y todo su personal, pasó a ocupar un nivel impor-
tantísimo en la agenda de Costle. En el primer año, funcionarios del más
al to nivel en la EPA aparecieron más de 140 veces ante unos 60 diferentes
comités y subcomités.
También la capacidad de Chapín para alcanzar los objetivos de AMC
pudo ser afectada por organizaciones externas independientes: los com-
petidores, el gobierno (la Ley de Aire Limpio, que fue aprobada en 1970),
grupos de consumidores (recuérdese a Ralph Nader), y hasta provee-
dores de petróleo. Más que la mayoría de los empresarios privados,
Chapin tuvo que tratar con la prensa intentando modificar la imagen de
AMe. Tales ocasiones se dieron con frecuencia por iniciativa de Chapin
yen torno a acontecimientos que la oficina de relaciones públicas de
Chapin organizó; por ejemplo, el anuncio de un nuevo auto de carre-
ras. Chapin tamblén organizó un esfuerzo de venta para convencer a los
clientes de que los productos de AMC eran los que mejor podían satisfacer
sus gustos.
LA GESTIÓN PÚBLICA Y LA PRIVADA 773
Rumsfeld dice:
MICHAEL LIPSKY
ocurrió en las filas de los burócratas del nivel de la calle. De 1955 a 1975,
el empleo en el gobierno se duplicó ampliamente, en buena medida por
la explosión demográfica" de los años de posguerra y por el número
creciente de ciudadanos de edad avanzada y dependientes, que aumen-
tó la actividad estatal y local en educación, salubridad y beneficencia
pública."
Las burocracias de nivel callejero emplean enormes cantidades de
fuerza de trabajo. Su labor consiste en prestar servicios al público, y los
costos de operación de esas dependencias reflejan su dependencia de
los trabajadores asalariados. Por ello, la mayor parte de lo que gasta el
gobierno en educación, policía u otros servicios sociales (aparte, desde
luego, del mantenimiento del ingreso, o en el caso de las prisiones, el
mantenimiento de los reos), va directamente para pagar a los burócratas
de nivel callejero. Por ejemplo, en las grandes ciudades más de 90% de
los gastos de policía sirve para pagar salarios."
Los salarios de los burócratas en cuestión no sólo forman una gran
parte del costo de los servicios públicos; también, con el paso del tiempo,
la esfera de los servicios públicos que emplean a dichos burócratas se ha
ensanchado. Durante un tiempo, las obras de beneficencia fueron res-
ponsabilidad de agencias privadas. Hoy, el gobierno federal satisface
las necesidades de ingreso de los pobres. El sector público ha absorbido
Crisis: Who Got What and Why", en Richard Cloward y Frances Piven, The Politiesof
Turmoil, Nueva York, Vintage Books, 1972, pp. 314-351.
13 J. Joseph Loewenberg y Michael H. Moskow (comps.), Collectíoe Bargaining in
Govemment, Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall, 1972. A. Laurence Chickering
(comp.), Public Employee Unions, Lexington, Mass., Lexington Books, 1976, y Margaret
Levi, BureaucraticInsurgency, Lexington, Mass., Lexington Books, 1977.
14 La decadencia es función de la menor tasa de nacimientos y la periodicidad en el
tamaño de la población de edad escolar que originalmente resultó de la explosión de
nacirnientosque siguió a la segunda Guerra Mundial. Véase Baker y Grouby,Municipal
Year Book, 1975, pp. 109 SS., sobre las proporciones de los servicios.
15 Esta perspectiva sigue siendo aplicable en el periodo actual. Sin embargo, como
reacción á esta tendencia han obtenido apoyo ciertos programas que eliminarían a los
mediadores y prestadores deservicios, como un impuesto negativo sobre la' rertta y
pagos para ayuda de vivienda. La penuria fiseai ha llamado la alenci6ndel público hada
cuestiories eortcetnierttes a la utilidad· marginal dealgun~sde estas áreas-de servicio.
788 LOS AÑOS SETENTA y OCHENTA
la política. Una segunda razón de que este tipo de burócratas suela ser
el tema de la controversia pública es lo inmediato de sus interacciones
con los ciudadanos y su impacto sobre la vida de las personas. La política
aplicada por estos burócratas la mayoría de las veces es inmediata y
personal. Habitualmente toman decisiones en el lugar mismo (aunque
algunas veces eviten hacerlo), y sus determinaciones se centran entera-
mente en el ciudadano. En contraste, un programa de renovación urba-
na podría destruir todo un vecindario y sustituirlo con nuevas viviendas
y diferentes ciudadanos, pero la política se prolongó, tuvo muchas eta-
pas diferentes y por lo general se desarrolló en lugares muy alejados de
la vida cotidiana de los residentes en el vecindario.
Las decisiones de los burócratas que nos ocupan suelen ser redistri-
butivas, tanto como de asignación de recursos. Al determinar la elegibi-
lidad para recibir beneficios, ellos favorecen las reclamaciones de algu-
nos ciudadanos que piden bienes y servicios gubernamentales a expen-
sas de los contribuyentes generales y de aquellos cuyas reclamaciones
son rechazadas. Al aumentar o reducir la disponibilidad de beneficios
para las poblaciones debajos ingresos, regulanimplícitamente el grado
de redistribución, que será pagado por los sectores más prósperos.
En otro sentido, al aplicar una política, los burócratas de nivel calle-
jero toman decisiones sobre personas que afectan sus oportunidades de
vida. Designar o tratar a alguien como merecedor de asis tencia pública,
como delincuente juvenil o como persona de grandes realizaciones afec-
ta las relaciones de otroscon esa persona, y también afecta la autoestima
de la persona. Así empieza (o continúa) el proceso social que, según
inferimos, es el causante de todas esas profecías que se realizan por sí
solas. El muchacho a quien se considera un delincuente juvenil desarro-
lla esa autoimagen y se agrupa con otros "delincuentes", con lo cual
aumenta así las posibilidades de que llegue a adoptar la conducta que,
para empezar, se había considerado incipiente. Los niños a quienes su
maestro considera muy bien dotados para aprender, aprenden más que
servicios y el apoyo que puedan darle los intereses afectados que la Asamblea del Estado
de Nueva York, la cuál derog6el veto dél gobernador Hugh Carey a la llamada propues-
ta de ley de Stavisky. Esta legislación, escrita en un periodo de gran preocupación por
el recorte al presupuesto de la cíudad de Nueva York; exígía'qüe la ciudad no gastara
menos en educación durante lostres años siguientes al desplome fiscal que enlostres
a~os anteriores a la crisis, lo que ataba más 3M las manos de los financieros de la ciudad.
Neto YorkTimes, 4 de abril de 1976, p. E6; 18 de abril de 1976, p. E6.
790 LOS AÑOS SETENTA Y CX::HENTA
ben como hacia los propios burócratas del nivel callejero. Los profesores
trasmiten y aplican expectativas de una actitud apropiada hacia la es-
cuela, hacia sí mismos, y hacia la eficacia en otras interacciones. Los
policías trasmiten expectativas acerca de la conducta y la autoridad
públicas. Las trabajadoras sociales trasmiten expectativas acerca de los
beneficios públicos y la condición social de los favorecidos.
La función de control social de los burócratas en el nivel de la calle
requiere un comentario sobre el lugar de los servidores públicos en la
sociedad en general. El servicio público desempeña una parte vital:
23 Michael Lipsky y Margaret Levi," Community Organization as a Polltical Resour-
ce", en Hadan Hahn (comp.), People and Pinces in Urban Society, Urban Affairs Annual
Review, vol. 6, Newbury Park, CA, Sage Publications, 1972, pp. 175-199.
LA BUROCRACIA EN EL NIVEL CALLEJERO 793
NAOMI CAIDEN
'* Public Budgeting and'Finance, 1981. Se reproduce con autorización de Public Finan-
cial Publications, Inc.
795
796 LOS AÑOS SETENTA y OCHENTA
LA BÚSQUEDA DE LAREFORMAPRESUPUESTARIA
5 Véase Aaron Wildavsky, The Politics o/ theBlldgetanJ Procese, 3a. ed., Boston, Little,
Brown, 1979.
EL PRESUPUESTO PÚBLICO 805
ENFRENTANDO LA INCERTIDUMBRE
Y LA INESTABIliDAD
9 Declaración de Elmer B.Staats, contralor general de los Estados Unidos, ante el Co-
mité de la Fuerza de Trabajo del proceso de Presupuesto, sobre el Presupuesto, Cámara
de Representantes, The Federal BudgetProcese, 11 de diciembre de 1979, p. 24.
10 Véase el esquema para la revisión bienal de actividades de investigación y des-
arrollo en la declaración de Elmer B.Staats, contralor general de los Estados Unidos, ante
el Comité sobre Ciencia y Tecnología, Cámara de Representantes, H. R. 7178, The
Research andDeoeiopment Authorization Estima tesAct, 4 de junio de 1980.
812 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
CONCLUSIÓN
presupuestación hay que echar una buena ojeada a las actuales institu-
ciones presupuestarias. ¿Pueden adaptarse lo suficiente a los evidentes
cambios del medio? ¿Están teniendo un desempeño satisfactorio? ¿Son
capaces de adoptar nuevos papeles? ¿Aprovechan todas las técnicas
disponibles?
En particular, necesitamos favorecer la innovación y la creatividad en
las finanzas públicas, mientras las señales tradicionales se desvanecen
en medio de la incertidumbre y la inestabilidad. No tenemos aún incen-
tivos suficientes en el sector público para impedir el despilfarro y favo-
recer la economía. Aún carecemos de medios adecuados para enfrentar-
nos a los gastos de capital en gran escala, en arriesgados proyectos de
obras públicas a largo plazo. Todavía no sabemos cómo administrar lo
que equivale a los contratos abiertos en las organizaciones privadas,
para la entrega de importantes bienes y servicios públicos. Tampoco
contamos con instrumentos apropiados para evitar la evasión fiscal y la
filtración de gastos. Disponemos de numerosos caprichos y fantasías
momentáneos, muchas teorías a medias no demostradas, y una conti-
nua corriente hacia refinamientos de los presupuestos tradicionales,
cuando en realidad lo que podemos estar necesitando es un nuevo sis-
tema presupuestario que esté más de acuerdo con las nuevas circuns-
tancias de las finanzas públicas, que sea más apropiado a la actual capa-
cidad tecnológica y más armonizado con las expectativas del público y
no con la conveniencia empresarial.
XLI. LA DEMOCRACIA Y EL SERVICIO
PÚBLICO: LOS SERVICIOS COLECTIVOS*
FREDERICK C. MOSHER
3 Aunque Leonard White mostró hace tiempo que muchos servicios del sector priva-
do eran tan vitales como algunos del servicio público -o aún más. Véase su "Strikes in
the Public Service", Public Personnei Beoieto, enero de 1949, pp. 3-10.
4 Second Report o/the Commitiee on Labor Relationso/Gol'ernmental Employees, 1955,
p.125.
LA DEMOCRACIA Y EL SERVICIO PÚBLICO 821
6 Después de 1971, la ERe fue encabezada por el presidente de la Comisión del Ser-
vicio Ovil, e incluyó al Secretario del Trabajo y al Director de la Oficina de Admínís-
traci6n y Presupuesto. Esa junta podía compararse, en el sector privado, con una Junta
Nacional de Relaciones Laborales, integrada por el presidente de las juntas de la Cámara
de Comercio, la AsociaciónNacional de Fabricantes, yel Chase Manhattan National
Bank.
824 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
reras habían perdido 755 000 miembros, mientras que las de otras par-
tes del sector privado habían ganado 781 000 afiliaciones y los miembros
del sector público habían aumentado en dos millones." Durante muchos
años, la unión de más rápido crecimiento del país ha sido la Federa-
ción Estadunidense de Empleados Estatales, de Candada> Municipales
(ADSCME). La sigue de cerca la Federación Estadunidense de Empleados
Gubernamentales (AFGE, sobre todo federales). Ambas están afiliadas a
la AFL-CIO, así como la Federación Estadunidense de Maestros. La Aso-
ciación Nacional Educativa, que como otras muchas asociaciones pro-
fesionales se ha convertido deJacto en un sindicato, cuenta hoy con casi
dos millones de miembros. Entre estas cuatro organizaciones suman
casi cuatro millones de miembros, todos los cuales son virtualmente
empleados del gobierno.
A la hora en que se escriben estas líneas, la mayor parte de los estados,
particularmente en las zonas industriales, ha ido bastante más allá del
gobierno federal al favorecer y extender los límites de la negociación,
colectiva, especialmente para sus gobiernos locales. Unos cuantos, sobre
todo en el sur, la prohíben o limitan severamente. Y sin embargo, en años
recientes las organizaciones laborales de más rápido crecimiento, más
expresivas y a menudo más militantes han estado en el sector público.
Es cuando menos interesante, cualquiera que sea nuestra opinión al
respecto, que aunque el tamaño, importancia e influencia política del
movimiento laboral en este país al parecer hayan declinado en los dos
últimos decenios, los sindicatos del servicio público hayan aumentado
en todas estas dimensiones. El número de miembros de los sindicatos
del sector privado, después de aprobada la Ley Nacional de Relaciones
Laborales de 1935, creció de 6.7% de la fuerza laboral a un máximo de
25.5% en 1953. Desde entonces, aunque su número se haya mantenido
constante, su proporción en la fuerza de trabajo se ha reducido conti-
nuamente hasta 16.2% en 1978. Mientras tanto, desde finales de la déca-
da de 1950, el número de miembros de sindicatos de secciones y asocia-
ciones del sector público ha estado en continuo aumento, hasta llegar en
1978 a una proporción del total de la fuerza laboral de,5.8% -cerca de
urftercío de todos los empleados del sector público." Con el aumento
8 [ohn F. Burton, hijo, "The Extent of Collective Bargaining in the Publíc Sector",
Pubtic Sector Bargaining, Benjamín Aaron, Joseph R. Grodin y James L. Stern (cemps.),
Washington, D. e, The Bureau of National Affaírs, 1979, p. 36.
9 tu«, p. 2.
LA DEMOCRACIA Y EL SERVICIO PÚBLICO 827
10iLas excepciones son los obreros conocidos como empleados de junta de salarios,
cuyos salarios pueden ser y de hecho son negociados en un sentido limitado, es decir,
contra la norma de la tasa prevaleciente.
11 Hay excepciones, especialmente en las empresas serniautónomas, que se mantie-
nen por sí solas, como la Autoridad del Puerto de Nueva York y Nueva Jersey. La
Autoridad del Valle del Tennessee casi entra en esta categoría, y ésta acaso fuese condi-
ción necesaria para el éxito de su sistema denegociacíón colectiva.
LA DEMOCRACIA Y EL SERVICIO PÚBLICO 829
estas limitaciones, hay una impresionante fila de temas que son nego-
ciables.
Es claro que el empuje de las organizaciones de empleados públicos,
al hacerse más fuertes, conducirá a ejercer mayor influencia sobre acti-
vidades de personal hasta hoy consideradas no negociables y retenidas
dentro de las prerrogativas unilaterales de las comisiones de servicio
civil y otras dependencias del personal público. De hecho, este movi-
miento ha comenzado ya en algunos lugares y en ciertos tipos de activi-
dades de personal, que incluyen nombramientos, clasificación de pues-
tos, establecimiento de requerimientos de examen y especificaciones de
clase, y ascensos. Pero si estas cuestiones, junto con otras del dominio
legislativo, siguen" fuera de los límites" de los representantes laborales,
no es probable que lo que quede dentro de su dominio los satisfaga
durante mucho tiempo, ni a ellos ni a los miembros de su sindicato. Los
procedimientos para exponer quejas, las condiciones de trabajo no es-
pecificadas por ley y el tradicional sistema de méritos constituyen ya un
llamado a la puerta; y la puerta a una eficiente negociación colectiva en
casi todas las dependencias públicas va abriéndose gradualmente.
Al comparar la actividad sindical en el servicio público con la del
privado, aparece una segunda categoría de problemas que trata de las
herramientas o armas que pueden emplear las organizaciones de trabaja-
dores. También aquí existen vitales diferencias históricas e ideológicas,
pero muchas de ellas hoy se ven atacadas por los sindicatos. La organi-
zación del trabajo y la negociación colectiva fueron vistas con malos ojos
por el gobierno durante la mayor parte de nuestra historia, y aún están
prohibidas en algunas jurisdicciones. La huelga, arma fundamental de
la mayoría de los sindicatos fuera del gobierno, aún está prohibida en el
gobierno nacional y en gran número de estados. Y también los piquetes
de huelga. El arbitraje obligatorio de disputas no resueltas no es legal en
algunos lugares. La contratación exclusiva de personal sindicado no
está permitida en la mayoría de las jurisdicciones; probablemente se
trate de una de las armas potenciales de la fuerza de trabajo más difíciles
de armonizar con el principio de trato igual, que durante tanto tiempo
ha sido.lema central de los sistemas de méritos estadunidense.
ji
años esta idea: "El papel de la comisión de servicio civil no es visto por
los trabajadores como el de un tercer partido imparcial; para casi todos
ellos, la comisión representa al patrono" .16
La cuestión de las organizaciones analizada antes no es sino el reflejo
de un dilema más profundo: las relaciones entre los principios y prácti-
cas tradicionales del sistema de méritos y los de la negociación colectiva.
¿Podrán hacerse compatibles? Si los empleados públicos vana negociar
la igualdad sobre las condiciones de su empleo, ¿autoriza esto a nego-
ciar por definición sobre los principios mismos del mérito? Obviamente,
los estudiosos y autores que hicieron surgir las diversas órdenes ejecuti-
vas federales y la Ley de Reforma del Servicio Civil pensaron que ningu-
no de los dos estaban en conflicto -aun cuando se opusieron continua-
mente a las cláusulas de una seguridad sindical (por ejemplo, la contra-
tación exclusiva de personal sindicado) como amenazas al sistema de
méritos. También podrá notarse que, en contraste con muchas jurisdic-
ciones estatales y locales, la negociación colectiva en el gobierno federal
no se extiende a los niveles de paga, prestaciones y muchas otras cues-
tiones consideradas como derechos de la administración. John W. Macy,
hijo, presidente de la Comisión del Servicio Civil de los Estados Unidos
durante los gobiernos de Kennedy y [ohnson, escribió que el grupo de
tarea de 1961, que puso todo en marcha, "se enfrentó a la cuestión básica
de la relación del sistema de méritos con la negociación colectiva. Deter-
minó que podía haber una compatibilidad aceptable y que la negocia-
ción de acuerdos con los sindicatos que obtuvieran reconocimiento ex-
clusivo, podría desarrollarse sin violar los principios básicos del sistema
de méritos"." Otros han sido menos optimistas, y uno hasta llegó a decir:
"Destruir los sistemas de méritos [...] es un objetivo perfectamente lógico
de los sindicatos [...]".18 De hecho, hay gran divergencia de opinión al
respecto, entre las muchas personas que se han expresado. Proba-
blemente la mayoría estaría de acuerdo en que si los sindicatos se adue-
ñaran de todas las actividades a las que algunos de ellos aspiran, lo que
19 W. Willard Wirtz, Labor and thePublic Interest, Nueva York, Harper and Row, 1964,
p.57.
XLII. LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA Y LA SEPARACIÓN DE PODERES*
DAVID H. ROSENBLOOM
839
840 LOS AÑOS SETENTA y OCHENTA
Origen y valores
En los Estados Unidos, este enfoque surgió en gran parte del movimiento
por la reforma del servicio civil, a finales del siglo XIX. En palabras de los
reformadores: "Lo que la reforma del servicio civil exigía era que la parte
de negocios del gobierno se llevara adelante, de una sana manera em-
presarial"," La idea de una administración pública "empresarial" fue
discutida conscientemente por Woodrow Wilson en su muy influyente
ensayo, "El estudio de la administración"," En él, Wilson consideró que
la administración pública era un"campo de negocios" y, por consiguien-
te, en gran parte una empresa de administración. También planteó los
tres valores centrales del enfoque empresarial a la administración pú-
blica: "El objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, lo que
el gobierno puede hacer adecuadamente y con éxito y, segundo, cómo
puede hacer estas cosas apropiadas con la mayor eficiencia y al menor
costo posibles en dinero o energía"." De este modo, la administración
pública debía ser llevada a maximizar la eficiencia, eficacia y economía.
5 Véase Gabriel Almond y Sidney Verba, The Cioic Culture, Boston, Little, Brown,
1%5, cuyos descubrimientos aportan un útil lineamiento a los valores que forman el
núcleo de la cultura política de los Estados Unidos.
6 Carl Schurz, The Necessi ty and Progress of Civil Seroice Refoml, Washington, D. c.,
Good Government, 1894, p. 3
7 Woodrow Wilson, "The Study of Admínístration"; PoliticaI Science Qtlarterly, 56,
diciembre dp1941, pp. 481-506 (copyright original en 1887).
8 Ibid., p. 481.
LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 841
Estructura delaorganización
Orígenes y valores
18 [ay Shafrítz et al., Personnel Mmwgement in GOl'emment, Nueva York, Mareel Dek-
ker, 1978, p. 94.
19 Ralph Hummel, The Bureaucratic Experience, Nueva York, St. Martín's, 1977, pp.
24-25.
20 VéanseErvingGoffman,Asylums,GardenCity,N. Y, Doubleday, 1961,enespecial
las pp. 1-24; Halderman vs, Pennhurst StnteSchool, 244 F. Supo 1295, 1977, Holt vs. Saroer,
304 F, Supp. 362, 1970;[ohn Hersey, The AlgiersMotel lncideni, Nueva York, Knopf, 1968.
21 Véase Amitai Etzioni, Modem Organiuüions, Englewood Clíffs, N. J., Prentice Hall,
1964, capítulo 4, para una breve y convincente descripción del enfoque de las relacio-
nes humanas. Víctor Thompson, Modern Organization, analiza la buropatología en las
pp. 152-177.
844 LOS AÑOS SETENTA y OCHENTA
30 Véanse Frederick Mosher, Democraoj and the Pubiic Service, Nueva York, Oxford
University Press, 1968; Ralph Hummel, The Bureaucratic Experience; Morris [anowitz,
Deil Wright y William Delany, Public Adminietration and Ole Public, Westport, Conn.,
Greenwood, 1977; Lowi, End of Liberalism;William Morrow, PubiicAdnunístration, Nue-
va York, Random House, 1975, y Bruce Smi th y James D. Carroll (comps.), I mprouing the
Accountabiíitg and PerformancecfGouernment, Washington, D. c., Brookings, 1982.
31 Esta fue una suposición implícita de los reformadores del servicio civil en el siglo
XIX, que arguyeron que" conforme crecen en extensión, importancia y complejidad las
funciones del gobierno, también aumenta la necesidad de que sean administradas no
sólo con honradez, sino también con capacidad especializada y conocimiento", Carl
Schurz, COllgress and the SpoilsSystems, Nueva York, George Peck, 1895, p. 4. Véanse en
Harry Kranz, The Participa ton) Bureaucmof, Lexington, Mass., Lexington Books, 1976, y
Samuel Krislov, RepresentatiteBureaucracf, Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall, 1974,
dos análisis de la representatividad social y la eficiencia.
LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN pÚBLICA 847
Estructura de laorganización
empresarial, sino considera que los intereses del individuo son similares
o idénticos a los de otros vistos dentro del mismo grupo o categoría. Por
ejemplo, una acción afirmativa dentro del servicio gubernamental va
dirigida a ciertos grupos sociales específicos, como negros y mujeres, sin
36 Roger Davidson, "Congress and the Executive: The Race for Representatíon", en
Cm¡gress: The First Branth of Govemment, A. DeGrazia (comp.), Nueva York, Anchor,
1967, p. 383.
37 Véase Seidman, Po/itics, Poeicion.end Potoer, capitulo 1.
LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 849
Orígenes y valores
38 David Truman, The Gorernmental Procese, Nueva York, Knopf 1951; véase también
Arthur Bentley, The Process olGO'l'emment, Chicago, University of Chicago, 1908.
39 Lowi, End 01Liberalism, p. 71. Véase también Grant McConnell, Priuate P010er and
American Democracy, Nueva York, Knopf, 1966, caps. 4 y 5.
850 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
Kenneth Davis adoptó una posición similar, según la cual arguye que
la mejor manera de definir las dependencias públicas es en términos de
derecho: "una dependencia administrativa es una autoridad guberna-
mental, distinta de un tribunal y de un cuerpo legislativo, que afecta los
derechos de partes privadas, ya sea mediante fallo, reglas, investigación,
acusación, negociación, compromiso o acción informal" .43
Una segunda fuente del enfoque legal ha sido la tendencia a la "judi-
cialización"44 de la adminis tración pública. La judicialización cae dentro
de la esfera de la definición hecha por Goodnow del derecho adminis-
trativo, pero tiende a concentrarse mucho en la fijación de procedimien-
tos planeados para salvaguardar los derechos individuales. Dimock
resume la esencia de la judicialización:
45 Ibid., p. 113. Según Charles Dullea, "Development of the Personnel Program for
Administrative Law Judges", Administrative Lmo Review, 25, 1973, pp. 41-47, el título
"Juez de Derecho Administrativo" fue creado por la Comisión del Servicio Ovil de los
Estados Unidos.
46 El derecho y la bibliografía sobre casos son demasiado voluminosos para citarlos.
Véase David H. Rosenbloom, Publu: Adminietration andLaw: Bench vs, Bllreau in theLlnited
States, Nueva York, Marcel Dekker,1983.
852 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
47 Véase Scheuer vs. Rhodes, 416 U. S. 322, 1974; también Rosenbloom, Pubiic Adminis-
tration and Law, cap. 6.
48 Wood vs, Strickland, 420 U. S. 308,322, 1975; Harlow vs. Pitzgerald, 50 Law Week4815,
1982.
49 Carlson vs. Green,446 U.S. 1421,1980. '
50 Ozoen vs. Cityojlndependence,445 U. S. 622,652, 1980.
LA TEORÍA DE LA ADMINISlRACIÓN PÚBLICA 853
apropiada para que el Estado prive a una persona de sus derechos cons-
titucionales .55
11
Estructura delaorganización
La visióndel individuo
etc., a quien tomará las decisiones en nombre del gobierno. Además, una
decisión puede girar precisamente sobre esas consideraciones, que se
convierten en parte de los "méritos" del caso. En el ámbito de la adminis-
tración pública encontramos algunos ejemplos sobresalientes de esto.
Por ejemplo, en Cleveland Board Education vs. LaFleur (1974),59 el Tribunal
Supremo declaró que antes de que se pudiese imponer una licencia
obligatoria por maternidad a una maestra de escuela pública que estaba
embarazada, ella tenía derecho a una determinación médica individua-
lizada, de sus condiciones, para continuar en el trabajo. En el caso Wyatt
vs. Stickney (1971),60 un tribunal federal de distrito exigió que se des-
arrollara un plan de trato individual para cada persona detenida contra
su voluntad en las instalaciones públicas de salud mental de Alabama.
Desde luego, la insistencia en el individuo en su condición de tal no
impide la reunión de personas en grupos más numerosos, como en el
caso de juicios por acciones de clase. Sin embargo, aunque semejante
juicio pueda ser deseable para lograr un cambio generalizado, ello no
disminuye la preocupación del enfoque jurídico por los derechos de
personas específicas.
LA SEPARACIÓN DE PODERES
62 Véase Peter Woll, American Bureaucracq, 2a. ed., Nueva York, Norton, 1977. Woll
se encuentra entre varios especialistas con un enfoque constitucional, que argumentan
persuasivamente que el proceso administrativo es mucho más flexible de lo que podría
ser el gobierno, de acuerdo con el esquema constitucional original. Véase también Davis,
Administratiue Law and Govemment. James o. Freedman, Crisis and Legitimacy, Nueva
York, Cambridge University Press, 1978, cap. 2, ofrece una breve descripción del surgi-
miento del Estado administrativo contemporáneo y de la tensión entre su operación y
el concepto de separación de poderes que tuvieron los padres fundádores.
~,Henry[acoby, TheBureaucratization ofthe World, Berkeley, University of California
Press,1978.
64 BllckleyVS. Valeo, 424 U. S. 1, 280-281, 1976.
65 Freedman, Crisis and LegitimnClj.
LA TEORÍA DE LA ADMINISTRAcIÓN PÚBLICA 859
66 ABen Schick, A Death in the Bureaucracy", Pub/k Admin istration Reoieto, 33, mar-
11
zo-abril de 1973, pp. 146-156;"Budgetíng Expert Calls Carter Plan 'Disaster'", Houston
Post, 8 de abril de 1977, p. 14A, cita a Peter Phyrr, originador de la presupuestaci6n de
base cero, quien dice que el esfuerzo federal por instituir ZBO de un solo golpe, es una
absoluta locura".
11
860 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
DENNIS F. THOMPSON
¿Es POSIBLE una ética administrativa? Las objeciones más serias surgen
de dos conceptos comunes de la función de las personas en las organi-
zaciones: lo que podría llamarse la ética de la neutralidad y la ética de la
estructura. Si se cree que la ética administratjva es posible, habrá que
rechazar estas dos ideas.
La ética administrativa implica la aplicación de principios morales al
desempeño de los funcionarios en las organizaciones.' En la forma que
más nos interesa aquí (la ética en las organizaciones públicas), es una
especie de ética política, que aplica los principios morales a la vida
política. En términos generales, esos principios especifican a) los dere-
chos y deberes que los ciudadanos deben respetar cuando actúan en
formas que pueden afectar seriamente el bienestar de otras personas y
de la sociedad, y b) las condiciones que las prácticas y políticas deben
satisfacer cuando, de manera similar, afectan el bienestar de las personas
y de la sociedad. Los principios morales exigen una perspectiva desin-
teresada. En lugar de preguntar cómo una acción o una política sirve al
interés de alguna persona o grupo particular, la moral pregunta si la
* Se reproduce con autorización de PublicAdministration Re1'iew. © 1985 por la Ame-
rican Society for Public Administration (ASPA), 1120 G Street NW, Suite 500, Washington,
D. c., 20005. Todos los derechos reservados.
1 Puede suponerse que no hay una distinción filosófica importante entre"ética" y
"moral". Ambos términos denotan los principios de bien y mal en la conducta (o el
estudio de dichos principios). Cuando nos referimos a los de ciertas profesiones partí-
culares(por ejemplo, ética jurídica o ética política), "ética" es el término más natural; y
cuando nos referimos a una conducta personal (por ejemplo, moral sexual), "moral"
parece más apropiado. Pero en sus sentidos generales, ambos son equivalentes. Para
varias definiciones de la naturaleza de la moral o de la ética, véase William Frankena,
Ethics,2a.ed., EnglewoodCliffs, N. J., Prentice-Hall, 1973, pp. 1-11; Alan Donagan, TIte
TheQry ojMorality, Chicago, University of Chicago Press, 1977, pp. 1-31; G. J. Warnock,
The Object ofMorality, Londres, Methuen and Co., 1971, pp. 1-26.
861
862 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
constituye una ética ni una moral, porque ambas niegan una de las
suposiciones del juicio moral: o una persona juzga o es juzgada.
LA ÉTICA DE LA NEUTRAUDAD
cualesquiera que sean los fines que favorezcan las personas que se en-
cuentran dentro de ella.
Una variación de la ética de la neutralidad da cierto margen al juicio
moral individual has ta que la decisión o política es final" . Según esta
11
I
Contra la ética de la neutralidad se pueden hacer tres ti pos de críticas.
Primera, dado que la ética subestima la discrecionalidad que ejercen los
administradores, impide que los ciudadanos llamen a cuentas a los ad-
ministradores. La discrecionalidad de los administradores no se limita
a cumplir la intención de los legisladores o de sus superiores en la orga-
nización, no sólo porque a menudo no hay ninguna intención qué des-
cubrir, sino también porque los administradores pueden y deben tomar
I
;1
I
la iniciativa al proponer políticas y movilizar apoyo para ellas.' La ética
de la neutralidad no ofrece ninguna guía a toda esta vasta gama de
decisiones morales sustantivas a que los administradores regularmente
se dedican. Al reforzar la ilusión de que los administradores no ejercen
juicios morales independientes, los aísla de toda responsabilidad exter-
na por las consecuencias de muchas de sus decisiones.
Un segundo conjunto de objeciones se centra en la afirmación de que
ocupar un cargo implica aceptar sus deberes, tal como fueron definidos
por la organización. Aunque pueda ser más fácil renunciar a un cargo
que a la ciudadanía para muchos funcionarios eso es tan difícil que el que
no lo haga no se puede tomar como aprobación de cuanto la organiza-
ción emprende. Para la gran mayoría de los empleados de gobierno,
derechos intrínsecos (como pensiones y antigüedad) y habilidades de
I
trabajo (que a menudo no son transferibles al sector privado) consti-
tuyen poderosos incentivos para mantenerse en el puesto. Y aun si por
4 Véase George Graham, "E thical Guidelines for Public Administrators", PublicAd-
minisirationReoieio, vol. 34, enero-febrero de 1974, pp. 90-92.
5 Donald Warwick, "The Ethics of Administrative Discretíon", en PublicDuties, [oel
Aeishmanetal. (comps.), Cambridge, Mass., Harvard UniversityPress, 1981, pp. 93-127.
LA POSIBILIDAD DE UNA ÉTICA ADMINISTRATIVA 865
lence", Philosophy &- P"blicAffirirs, otoño de 1979, pp. 83-102. Para una defensa contra el
cargo de indulgencia moral para consigo mismo, véase Bernard Williams, Moral Luck,
Cambridge, Cambridge University Press, 1981, pp. 40-53.
868 WS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
Para un ejemplo de esto último, véase Weisband y Franck, op. cit., p. 46.
9
10Véase Graham, op. cit., p. 92
11 James C: Thomson, "How Could Vietnam Happen?", Atlantic, abril de 1968, p. 49.
También véise Albert Hirschman, Exit, Voice and LoyaJty, Cambridge, Mass., Harvard
University Press, 1970, pp. 115-119. {Hay traducción al español del Fondo de Cultura
Económica.]
LA POSIBILIDAD DE UNA ÉTICA ADMINISTRATIVA 869
la ley con objeto de modificar una ley o una política, pero sólo en cierto
modo y en ciertas condiciones. Los ciudadanos deben 1) actuar pública-
mente; 2) no actuar con violencia; 3) apelar a principios compartidos por
otros ciudadanos; 4) dirigir su desafío contra una injusticia conside-
rable; 5) agotar todos los canales normales de protesta antes de violar
una ley, y 6) planear su desobediencia de modo que, junto con la de otros
ciudadanos, no altere la estabilidad del proceso democrático.ls
Aun si pensarnos que la desobediencia civil es justificable, no debe-
mos creer que la del funcionario esté permitida. Los funcionarios no
pueden arrogarse los mismos derechos que los ciudadanos y, debe de-
cirse,la analogía en general no se sostiene. Pero esta analogía acaso no
se sostenga por la razón opuesta. En casos extremos de iniquidad del
gobierno, hay tantas cosas en juego que deberíamos dar a los funciona-
rios mayor espacio para la desobediencia del que concedemos a los
ciudadanos. En estos casos, debemos estar dispuestos a sostener que las
condiciones normales para la desobediencia civil son demasiado restric-
tivas para los funcionarios. Por ejemplo, si insistimos en que siempre se
manifieste en público, en realidad podemos suprimir muchas valiosas
críticas al gobierno. Temerosos de las consecuencias de la acción públi-
ca, los funcionarios discrepantes podrían optar por no revelar una infor-
mación que sus superiores habían declarado secreta, pero que los ciu-
dadanos deberían conocer. La idea de relajar el requisito de publicidad
no sería proteger el derecho de los disidentes a la disidencia misma, sino
promover la discusión pública de acciones discutibles del gobierno.
Podemos tratar de conservar alguna forma de la limitación de publici-
dad, tal vez estableciendo una autoridad a quien un disidente pudiese
dar a conocer su identidad. Pero este requerimiento, así como los demás,
debe formularse con el fin de maximizar la responsabilidad de los fun-
cionarios gubernamentales, y no con la idea de obedecer exactamente
las normas tradicionales de la desobediencia civil.
La tarea importante, respecto a la desobediencia y a las otras formas
de disentimiento, consiste en crear normas que puedan ayudar a deter-
minar cuándo es justificable cada una en diversas circunstancias. La
ética de la neutralidad hace innecesaria la tarea, al negar que la ética sea
posible en la administración. Pero como ya hemos visto, esa misma
neutralidad administrativa no es posible ni deseable.
14 Véase RawIs,op. cit., pp. 363-391.
872 LOS AÑos 5ETENTA Y OCHENTA
LA ÉTICA DE LA ESTRUCIURA
es peor que las partes. En una revisión de las políticas que condujeron
al desplome económico de la ciudad de Nueva York a mediados del
decenio de 1970, poniendo en peligro el bienestar y las vidas de millones
de ciudadanos, un autor llegó a la conclusión de que no podía culparse
a nadie por las erróneas prácticas presupuestarias que colaboraron al
desplome: "La estructura financiera, delicadamente equilibrada, era un
tipo de excrecencia evolutiva, que había surgido de centenares de deci-
siones individuales" P
Si aceptáramos estos argumentos, tendríamos que exculpar a muchos
funcionarios culpables. Sin cierto sentido de responsabilidad personal,
los funcionarios pueden actuar con menos escrúpulos, y los ciudadanos
pueden censurar a los funcionarios con menor efecto moral. La respon-
sabilidad democrática probablemente se esté socavando. ¿Cómo se pue-
de responder a estos argumentos, de modo que se pueda mantener la
responsabilidad individual en las organizaciones?
En primer lugar, no debemos evaluar la responsabilidad moral de un
funcionario exclusivamente por la parte proporcional que aporta al re-
sultado. "La responsabilidad no es una cubeta en que queda menos
cuando se ha distribuido algo."18Si un grupo de diez delincuentes mata
a gol pes a un anciano, no castigamos a cada uno de los asesinos por sólo
una décima parte del asesinato (aun cuando ninguno lo haya golpeado
con fuerza suficiente para causarle la muerte). Además, al achacar una
responsabilidad no sólo debemos considerar los actos cometidos por los
individuos, sino también sus omisiones. Aun cuando en el ejemplo de
la CIA nadie iniciara la política dañina, podría culparse a muchos funcio-
narios por no tratar de contenerla. Reconozcamos que hay peligros en
adoptar un concepto de "responsabilidad negativa" .19 Uno de ellos es
que semejante concepto haría culpables a las personas casi por cualquier
cosa (pues parece no haber límite a los actos que un individuo no come-
te). Pero en las organizaciones, más a menudo podemos señalar las
sultados que siguen una pauta; por lo regular cometen los mismos erro-
res y del mismo modo. Aunque los funcionarios puedan afirmar una o
dos veces con razonable credibilidad, que no habría debido esperarse
que previeran el resultado dañino al que contribuyeron sus acciones
bien intencionadas, tiene que haber un límite (bajo) al número de veces
que pueden alegar esta excusa para evadir su responsabilidad. En el
ejemplo de la discriminación en el empleo, debemos decir que los fun-
cionarios debieron reconocer que los procedimientos de la organización
(combinados con fuerzas sociales) siguen produciendo resultados in-
justos en las decisiones que afectan al personal; se vuelven parcialmente
responsables de la injusticia si no dan pasos para combatirla dentro de
sus posibilidades.
Los requerimientos de un cargo aíslan al funcionario mucho me-
nos de lo que implicó el argumento anterior.F El ejemplo de la crisis fis-
cal de la ciudad de Nueva York en realidad va tanto en contra de ese argu-
mento como en su favor. El alcalde Beame fue uno de los funcionarios
que rechazaron toda responsabilidad por las prácticas de contabilidad
-supuestamente engañosas-, por haber formado parte de rutinas de
la organización establecidas muchos años antes, que no se podían alterar
en mitad de una crisis. Pero Beame también había sido contralor y había
estado en la oficina del presupuesto durante los años en que se iniciaron
esas prácticas contables.P Al atribuir una responsabilidad a funciona-
rios públicos, debemos tener en mente que la responsabilidad es de las
personas y no de sus puestos. La responsabilidad no puede ser entera-
mente determinada por el cargo que desempeña una persona, y sigue a
la persona a lo largo del tiempo. A veces se pasan por alto estas caracte-
rísticas de la responsabilidad personal. Se culpa a funcionarios públicos
por un desempeño inmoral (o incompetente) en un cargo, pero entonces
parecen comenzar con una hoja en blanco en cuanto dejan el antiguo
cargo y toman uno nuevo. Este reciclaje de figuras públicas desacredi-
tadas queda reforzado por el hábito de unir la responsabilidad personal
a la del cargo. También se debe subrayar otra manera en que los funcio-
narios pueden dejar atrás su cargo. Aun cuando unafunción limite plena
y legítimamente lo que puede hacer un funcionario, esto no necesaria-
mente acaba con toda responsabilidad personal. Los funcionarios pue-
den librarse de culpa por una decisión particular, mas no por ello se
libran de la responsabilidad de tratar de modificar las limitaciones del
papel y de la estructura que ayudaron a producir esta decisión, y no
quedan libres de responsabilidad por criticar esas limitaciones. La críti-
ca del propio pasado y del actual desempeño y las estructuras en que
ocurre ese desempeño pueden ser el último refugio de la responsabili-
dad moral en la vida pública.
La ética administrativa es posible -por lo menos, las dos principales
ideas teóricas que se oponen a su posibilidad no son convincentes-. No
estamos obligados a aceptar ni una ética de la neutralidad que suprimi-
ría el juicio moral independiente, ni una ética fle la estructura que pasaría
por alto la intervención moral del individuo en las organizaciones. Mos-
trar que la ética administrativa es posible no es lo mismo, desde luego,
que mostrar cómo hacerla real. Pero comprender por qué es posible la
ética administrativa es un paso necesario, no sólo para ponerla en prácti-
ca, sino también para darle un contenido significativo en la práctica.
XLIV. LOS SIETE PECADOS CAPITALES
DE LOS ANALISTAS DE LA POLÍTICA*
ARNOLD J. MELlSNER
DEMASIAOO DISTANTE
SABER DEMASlAOOPOCO
RONALD C. MOE
orientado a proteger el papel y las funciones del servicio civil o a refutar las pretensiones
o resultados de la privatización en un campo particular de la política. Véanse, por
ejemplo, American Federation of State, County, and Municipal Employees, VVhen Public
Services Go Prioate: Not Allllays Better, Not Always Honest, There May Be a Better May,
Washington, APSCME, 1987, Christopher K Leman, "The Revolution oí the Saints: The
Ideology of Privatization and Its Consequencesfor the Public Lands", tomado de Selling
theFederal Foreste, Adrien E. Gamache (comp.), Seattle, University oí Washington, 1984;
Robert Kuttner, "Goíng Private: The Dubious Case for Selling Off the State", The Neui
Republic, 29 de mayo de 1983, pp. 29-33.
En ocasiones, las premisas fundamentales subyacentes en la privatización han sido
analizadas en la bibliografía sobre administración pública. Véanse Ted Kolderie, "The
Two Oifferent ConceptsofPrivatization", PublicAdministration Reoieio, 46, julio-agosto
de 1986, pp. 285-291;Paul Starr, "The Limits oí Privatization", Proceedings ofthe Academy
ofPoliticalScience, 36, núm. 3, 1987, pp. 124-137; Ronald C. Moe, Prinatizatíon: An Ooer-
oieuifrom thePerspectiteofPllblicAdministration. Congressional Research Service Report
núm. 86-134, Washington, CRS, junio de 1986.
Algunos "tanques de cerebros" están promoviendo la privatización, por medio de
libros, periódicos, ensayos y conferencias. En esta labor sobresale la obra de la Heritage
Foundation el CATO Institute, el National Center for Policy Analysis, y los Citizens for a
Sound Economy.
En la actualidad (1987), la Asamblea Nacional de Administración Pública está dedi-
cada a un estudio de los nuevos principios y técnicas de administración, necesarios para
administrar un estado con alto grado de prestación de servicios por organismos no
gubernamentales.
890 LOS AÑOS SETENTA Y OCHENTA
LA ASIGNACIÓN DE FUNCIONES
Aunque sólo fuera por eso, hay que dar crédito al Movimiento por la
Privatización por obligar a los dirigentes políticos y académicos a rexa-
minar cuestiones que durante largo tiempo se habían considerado re-
sueltas. La asignación de funciones de carácter público es una de esas
áreas, en que lo resuelto se ha vuelto, una vez más, no resuelto. Tal como
se veía hasta hace poco, la asignación de funciones debía hacerse sobre
bases pragmáticas y políticas. Según este punto de vista, en realidad no
había mucha diferencia si el gobierno federal poseía y administraba
alguna instalación ya que, al adoptar prácticas de negocios comproba-
das y ciertas, esa actividad sería administrada igualmente o con mayor
eficiencia que si fuese de propiedad y operación privadas. En realidad,
la Autoridad del Valle de Tennessee (TVA) fue considerada una" vara de
medir" que las compañías de energía privadas tendrían que igualar. Los
privatizadores llegaron a desafiar esta cómoda suposición arguyendo
que en términos empíricos y económicos, la mayoría de las instalaciones,
incluyendo las que generaban energía, podrían ser administradas más
económicamente por el sector privado y que, por tanto, debían ser asig-
nadas a él.
894 LOS AÑOS SETENTA y OCHENTA
Este desafío de los partidarios del libre mercado sacó a la luz la reali-
dad oculta de que los administradores públicos rara vez habían creado
normas refinadas o generales para ayudar a los legisladores a decidir
dónde convenía asignar una función pública. En realidad, aunque elo-
giaron el ensayo de Woodrow Wilson, "El estudio de la administra-
ción", en realidad nunca trataron de responder a su preocupación cen-
tral: "El objeto del estudio administrativo es descubrir, primero, lo que
el gobierno puede hacer adecuada y exitosamente y, segundo, cómo
puede hacer estas cosas adecuadas con la mayor eficiencia y al menor
costo posibles de dinero o energía"." En las circunstancias actuales, los
actores políticos, tanto el ejecutivo como el legislativo, asignan funcio-
nes de carácter público en gran parte sin criterio, y con consecuencias
costosas para los sectores público y privado.
INGRESO EN LA PENUMBRA
¿Está sometida como dependencia de los Estados Unidos a las leyes que
se aplican a esos cuerpos? O bien, como afirma el presidente de la junta
de FADA, ¿es una organización privada, establecida de acuerdo con las
leyes del estado de Colorado pero con sede en San Francisco, California?
Si es esto úl timo, ¿se encuentran sometidas sus operaciones a las dispo-
siciones estatales sobre impuestos y están sus directores sujetos a res-
ponsabilidad por sus acciones, del mismo modo que los de otras corpo-
raciones en Colorado? Si la primera categoría es correcta, ¿está la FADA
sometida a todas las leyes de administración (por ejemplo, la Ley de
Libertad de Información, la autorización legislativa DMB) normalmente
aplicables a las dependencias, a menos que hayan quedado específica-
mente exentas por cláusulas de la ley? ¿Están sujetos los gastos de esta
empresa a revisión y rechazo por la Oficina del Contador General de los
Estados Unidos? Puesto que la FADA emite reglas y reglamentos, ¿se le
aplican las cláusulas de la Ley de Procedimientos Administrativos?
Estas cuestiones son de poca importancia. La condición pública de la
FADA determinará en lo fundamental sus privilegios e inmunidades, si
los hay.
¿Es" privada" la categoría jurídica de la FADA? ¿Puede esta corpora-
ción declararse en bancarrota? ¿Están los empleados, oficinas y archivos
protegidos por las reglas de anonimidad basadas en la Cuarta Enmien-
da, aplicable a ciudadanos privados, o bien se consideran 11 públicos" sus
oficinas y archivos y, por tanto, no están protegidos hasta el mismo
grado por esa legislación? ¿Están sujetos los funcionarios de la FADA a
conflictos federales de leyes de intereses? ¿Determinan las leyes estata-
les de Colorado el grado de responsabilidad de los directores en su
calidad de directivos de la corporación?
La verdad es que la FADA es una 11 cripto-cuasi-pseudo" entidad, que
vive una existencia precaria en la zona de penumbra situada entre los
sectores público y privado. Estudiar las funciones que desempeña no
nos da una base suficiente para determinar su carácter como corpora-
ción. A un economista, la FADA le puede parecer y hasta actuar en su
mayor parte como una empresa privada, pero el análísi, Je sus funcio-
nes produce más preguntas que respuestas. La confusión causada por
su categoría ambigua sé resume bien en la siguiente declaración del
en parte: "Una dependencia sólo puede establecer o adquirir una corporación para que
actúe como dependencia de acuerdo con una ley de los Estados Unidos que autorice
específicamente esa acción".
EXPLORANDO LOS LÍMITESDE LA PRIVATIZACIÓN 897
ELSOBERANO DISTINTIVO
DE REGRESO Á LO BÁSICO
apropiado. Lo mejor que pudo ocurrir al sector privado fue contar con
un sector público de primera clase, apropiadamente limitado en tamaño
y funciones, pero plenamente capaz de aportar la infraestructura jurídi-
ca, económica y de bienes públicos que permitiera al sector privado
desarrollar todo su potencial. Sin duda, este nuevo desafío será digno
del mismo espíritu y dedicación que produjo la primera etapa de la
nueva época del libre mercado en la política mundial.
QUINTA PARTE
fensa. Aunque sean modestas las diferencias en dólares reales, entre los
900 billones de dólares y 1 200 millones de reducción del déficit a lo largo
de siete años, no son triviales las dimensiones políticas.
El resultado de todo esto es una guerra presupuestaria en que la
principal víctima fue la aprobación del presupuesto del año fiscal de
1996. El año fiscal de 1996 bien podrá recordarse como el año presupue&-
tario más difícil de la historia federal. El gobierno federal estuvo en
recesión durante una semana a fines de octubre de 1995, y luego más de
un tercio del gobierno federal estuvo parado por segunda vez casi du-
rante un mes, a principios de diciembre de 1995. Aunque ambos bandos
desean influencia política para mostrar al público estadunidense que su
concepto del presupuesto federal es el más apropiado, las dependencias
del gobierno quedan corno rehenes, los empleados salen con licencia (las
dos veces con paga, pero sin ninguna certidumbre de que se les pagará)
y los costos, en cuestión de retraso de trabajo y de pagos a los contratistas,
se fueron a las nubes. En realidad, resultaría interesante revisar este
periodo terriblemente contencioso de la historia presupuestaria al tér-
mino de la década para ver las opiniones que prevalecieron y los efectos
que tuvo esta lucha sobre el presupuesto público.
Resulta irónico que, en materia de reforma de la administración del
presupuesto público, el hecho más significativo bien pudo ser el único
acontecimiento que recibió el verdadero beneplácito de los dos partidos,
a saber, la aprobación de la Ley de Resultados del Desempeño del Go-
bierno (GPRA) en 1993. Durante varios años, los senadores William Roth
(republicano de Delaware) y John Glenn (demócrata de Ohio) habían
estado pidiendo una reforma para que las dependencias justificaran sus
solicitudes de gastos. La mayoría enfocaron sus actividades y cargas de
trabajo: mayores rendimientos exigían más fondos. Roth y Glenn, con el
activo apoyo de la comunidad de la administración pública, impusieron
la GPRA, que fue vista como la primera gran reforma de los sistemas
presupuestarios desde las PPBS de los años sesenta. La GPRA, la versión
federal, o el PRB (Performance Results Budgeting), corno se la llama en
varios es tados, sí exige un nuevo nivel de sistemas al pensamiento en los
programas gubernamentales; es decir, ¿qué resultados produce, y son
apropiados a las metas políticas y los planes estratégicos del gobierno?
Mucho se ha escrito acerca de la GPRA, y mucho se sabrá conforme los
administradores públicos y los evaluadores de política combinen sus
LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO 913
5 Camilla Stivers, Gender Imnges in Publu: Administmtion: LegitimnCl) and the Public
Aómir,ístratille Stnte, Newbury Park, Sage, 1993.
918 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
¿ADóNDE VA EL GOBIERNO?
ELDESAFío DE LA REINVENClÓN
¿Qué debe decirse del actual gobierno de los Estados Unidos? Hablando en
los términos más generales [...] En el gobierno estadunidense de la actuali-
dad encontramos que la eficiencia del jefe del Ejecutivo se ve limitada y
restringida [...] Que el trabajo de la rama ejecutiva está mal organizado; que
las agencias empresariales son débiles y anticuadas, que el servicio público
no incluye un porcentaje de hombres y mujeres de capacidad sobresaliente
ni carácter, y que son inadecuados los sistemas fiscales y de auditoría.
o bien,
El problema del gobierno no es, en términos generales, el personal del go-
bierno [...] No, la mayor causa de su ineficiencia no es cuestión de personal
ni de dinero. Es principalmente cuestión de maquinaria [...]En este momento
de nuestra historia, la mayoría de los estadunidenses ha concluido que el
gobierno no está desempeñándose bien. Promete mucho, pero no cumple.
A mi juicio, el gran peligro es que la desilusión momentánea del gobierno se
convierta en una falta de fe más profunda y duradera.
LA REINVENCIÓN DE LA RDN
6 From Red Tape to Resulte: Creating a Gouernment That Works Better and Costs Less,
Report of the National Performance Renieui, Washington, D. e, u. S. Government Printing
Office, septiembre de 1993.
7 David Osborne y Too Gaebler, Reintenting Gouemment, Reading, Mass., Addison
Wesley Publishers, 1992
922 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
8 [bid.
9 Fragmentos tomados de un testimonio presentado ante el Comité de Asuntos Gu-
bernamentales del Senado, 11 de marzo de 1993, por David Osborne.
LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO 923
el pago del apoyo federal a más policías en las calles y un nuevo progra-
ma de reducción de la criminalidad.w A la postre, el Congreso aprobó
un primer paso de la reforma de la procuración y una forma modificada
de reforma presupuestaria. Pero se rechazaron las cláusulas principales
para la reforma empresarial presupuestaria. Desde luego, con la elec-
ción de un Congreso republicano, la RDN tuvo que pasar de la ofensiva
a la defensiva. Los planes republicanos de reforma, llamados a veces de
"desinvención", exigían cambios mucho más drásticos. La privatiza-
ción, la terminación de departamentos enteros de gabinete, el bloqueo
de posesiones y la devolución fueron los nuevos desafíos emitidos por
el 1040. Congreso. La RDN respondió acelerando su revisión de progra-
mas en un ejercicio intitulado "REGO n", en que anunciaba considerables
ahorros y recortes en varias instituciones. Se intensificaron los esfuerzos
en las iniciativas al servicio de clientes, incluyendo nuevos pasos para
asignar servicios del gobierno contra el sector privado.
Así, bajo fuego político cruzado, la RDN continuó en busca de su am-
biciosísima agenda de reforma. Resulta interesante que, dentro de la
administración pública, la RDN, o reinvención, fuese atacada por ambos
lados. Por un lado, los "tradicionalistas" la rechazaban, pues conside-
raban que sus principios no embonaban en los valores de la administra-
ción pública.'? o diagnosticaban el problema erróneamente.l" o bien no
enfocaban correctamente la política de las políticas públicas y la admi-
nistración pública.'? Por otra parte estaban los radicales, para quienes la
RDN no llegaba lo bastante lejos y no había remodelado dramáticamente
los procesos y estructuras nucleares del gobierno.t? Para complicar este
16 El número original de pues tos federales que se suprimirían como objetivo de la RDN
era ligeramente superior a los 250 mil, pero en los debates de otoño por la ley sobre la
delincuencia el Congreso aumentó ese número a más de 272 mil, Y"bloqueó" los ahorros
proyectados de este recorte a una compensación necesaria para dar fondos a la ley contra
la delincuencia, que entre otras cosas prometía ayuda federal para poner 100 mil nuevos
policías en las calles.
17 James Carroll, "The Rhetoric of Reform and Political Reality in the National Per-
formance Review", Pub. Adm. Rev., mayo-junio de 1995, pp. 302-312.
18 Ronald Moe, "The Rhetoric Government Exercise: Misinterpreting the Problem,
Misjudging the Consequences", Pub. Adm. Rell., marzo-abril de 1994, pp. 111-122.
19 Charles Godsell, "Did NPR Reinvent Government Reform?", The Public Manager,
otoño de 1993, pp. 7-11.
20 Véase, por ejemplo, A. C. Hyde, "The Realities ofReinvention: Right Enough to Be
Dangerously Wrong!", Occasional Papers, The Brookings Institution, Washington, D. e,
septiembre de 1993.
LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO 927
Por último, aún no es posible calificar los años noventa como una década
seminal de transición a menos que se evalúen también las relaciones
intergubernamentales. Estas relaciones son los procesos fiscales y admi-
nistrativos por los cuales las unidades altas del gobierno comparten
ingresos y otros recursos con unidades inferiores, generalmente acom-
pañadas por condiciones especiales que se deben satisfacer para recibir
la ayuda. Durante los años setenta y ochenta, Deil S. Wright (1930- ),
de la Universidad de Carolina del Norte, en Chapel Hill, ha sido una de
las voces más escuchadas en el análisis de las tendencias interguberna-
mentales. Su texto Understanding lntergovernmental Relations, que ha
ejercido gran influencia, es, en esencia, la obra básica en este campo.s-
No sólo evalúa la eficiencia del sistema intergubernamental desde una
perspectiva política y económica, sino que también examina el potencial
de" devolución" que ocupa gran parte del actual debate político. Aquí
devolución" significa transferir a los estados la responsabilidad de
11
25 David Rosenbloom, "Have an Adnúnistrative Rx? Don' t Forget the Politics", Pub.
Ad. Rev.,noviembre-diciembre de 1993, p. 507.
930 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
CAMILLA STIVERS
* Women and Politice 10, núm. 4, 1990. © 1991 The Haworth Press, Inc. Todos los
derechos reservados.
1 Desde luego, por" teoría" quiero decir algo mucho más cercano a la filosofía política
que aquello a lo que se llega vinculando empíricamente hipótesis ya probadas. Consi-
dero la administración pública como una forma de autoridad. En esa calidad, sus pre-
guntas más interesantes están esencialmente cargadas de valores y por tanto hay que
enfrentarse a ellas por medio de argumentos razonados y no por medio de pruebas.
933
934 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
LA TEORíA FEMINISTA
LA BUSCA DE LA NEUTRALIDAD
2 La única mujer bien conocida entre los teóricos clásicos de la administración públi-
ca, Mary Parker Follett, estableció un argumento a lo largo de estas líneas notablemente
distinto de las perspectivas de sus contemporáneos (véase Follett [1918] 1965, [1929]
1951). Esta disciplina aún tiene que enfrentarse a las implicaciones políticas radicales de
las ideas de Follett.
940 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA
EL ESTA[x) ADMINISTRATIVO
dores, no deseamos ver este poder como algo opresivo, ni siquiera po-
tencialmente. Por tanto, destacamos su necesidad. Desde luego, los crí-
ticos, de derecha, de izquierda y de la corriente central de la administra-
ción pública, nos recuerdan continuamente este potencial, aunque di-
chas posiciones vean la naturaleza de la opresión de distinto modo.
Me parece que nuestros sentimientos encontrados ante la existencia
de un Estado positivo tienen que ver con nuestra ambivalencia ante la
naturaleza de la libertad y del tipo de Estado que se necesita para ase-
gurarla. Yo veo dos problemas, y el pensamiento feminista ayuda a
arrojar luz sobre ambos.
El primero tiene que ver con la dicotomía -entre los ámbitos público
y privado- de la cual depende nuestra herencia liberal. El Estado libe-
ral, como lo conocemos, se desarrolló en oposición a la monarquía, sis-
tema patriarcal, si alguna vez lo hubo. Las teóricas feministas de la
política se unen a los demás al señalar que el argumento liberal contra
la monarquía dependió de justificar un espacio social que abarcara más
que l'État c'est moi, pero consideran que el desarrollo de ese espacio se
basó en la exclusión de las mujeres. Desde su perspectiva, aún estamos
actuando dentro de una herencia intelectual en que la libertad para
algunos (es decir, los hombres) depende profundamente de limitar la
libertad de otros (las mujeres).
Por ejemplo, Joan Landes (1988) sostiene, en su estudio de la Revolu-
ción francesa, que la monarquía femineizó a los hombres al mantener a
hombres y mujeres igualmente impotentes ante el poder del rey. Su
versión muestra una época en que una esfera pública operativa, aunque
controlada en última instancia por el rey, ofreció, en la institución del
salon, oportunidades de ser y actuar en público a hombres y mujeres.
El salon, conocido literalmente como le monde (el mundo), era una insti-
tución social y un terreno cultural dominado por mujeres, quienes eran
las anfitrionas. Allí, a los nuevos miembros se les enseñaba el estilo, el
lenguaje y el arte necesarios para poder operar en público: para ser vistos
y para tener acceso a la conversación pública. Landes sostiene que los
hombres llegaron a ver el poder femenino de los salons como análogo al
monopolio del rey en los términos de la vida política. De este modo, el
desafío al patriarcado llegó a equipararse, en la mente de los hombres,
con el silencio y el ostracismo de las mujeres.
Desde luego, esta visión tiene raíces profundas, que se remontan a la
antigua Grecia. La existencia de la polis, idealizada por tantos como el
946 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
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XLVII. ATRAVESANDO LA BUROCRACIA*
MICHAEL BARZELA y
Y BABAK J. ARMAJANl
EL PARADIGMA POSBURoeRÁneo
DESDE UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA
El uso cada vez más común de términos como clientes, calidad, servicio,
valor, incentivos, innovación, autorización y flexibilidad, por parte de quie-
nes tratan de mejorar las operaciones gubernamentales, indica que, en
los Estados Unidos, el paradigma burocrático ya no es la única fuente
importante de ideas y argumentación acerca de la administración pú-
blica.i? En la búsqueda de mejor rendimiento, hay quienes abogan por
desregular el gobierno.v Otros proponen re inventarlo, concepto éste
están llamando la atención de sus miembros hacia estas ideas. Véanse, por ejemplo, los
trabajos presentados en la Conferencia Nacional de la Sociedad Norteamericana para la
Administración Pública de 1990, publicados en el número de otoño de 1990 de Bureau-
erat. Es más, los programas de educación ejecutiva usan cada vez más los conceptos de
dientes y servicio. Véase Michael Barzelay y Linda Kaboolian, "Structural Metaphors
and Public Management Educatíon", !ol/mal of PolicyAnalysis and Management, otoño
de 1990, pp. 599-610.
28 Al emprender esta tarea, es importante tener presentes dos observaciones hechas
hace muchos años por el teórico jurídico Kark N. Uewellyn. Primero, "es difícil tomar
las cosas poco convencionales o conocidas para el destinatario y decirlas de manera que
lleguen tal como se quiso [...] Me atrevo a decir que todos lo sabemos y todos tratamos
de escudriñar y prepararnos, de escoger bien las palabras y arreglarlas mejor, a modo de
que puedan ser fieles mensajeras". Segundo, "las panaceas no existen", TheCommon ÚlW
Tradition:DecidingAppeals, Little, Brown, Boston, 1960, pp. 401-403.
29 Los conceptos de presupuesto por programas, evaluación de programasy análisis po-
lítico ampliarony mejoraronel paradigma burocrático, aportando algunas de las simientes
para el paradigma posburocrátíco, pero no desafiaron la idea del paradigma burocrático
sobre la administración, la producción, la organización y la rendición de cuentas.
30 James Q. Wilson, Bureaucraof: Wtat Gollemment Agencies Do and Wty They Do lt,
Basic Books, Nueva York, 1989, pp. 369-376.
;'-
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA 963
C16-86-656.0.
38 Theodore R. Sizer, Horace's Compromise: The Dilemma o/ the American High Sehool,
Houghton Mifflin, Boston, 1984, y Paul T. Hill Y[osephine Bonan, " Decentralization and
Accountability in Public Educatíon", RAND, Santa Mónica, CA, 1991.
39 [ohn E. Chubb y Eric A Hanushek, "Reforming Educational Reform", en Henry
Aaron (comp.), Setting NationalPriorities, Brookings Institution, Washington, D. C, 1990,
pp. 213-247, Y John E. Chubb y Terry M. Moe, Polities, Markets, and America's Schools,
Brookings Institutíon, Washington, O. C, 1990, pp. 185-229. Respecto a una reseña crítica
de libros de Chubb y Moe, véase Richard F. Elmore, louma! o/PoliCl) Analysis and Mana-
gement, otoño de 1991, pp. 678-694.
40 Un paradigma es un sistema conceptual basado en la experiencia. D~ manera más
específica, un paradigma podría concebirse como un sistema de conocimiento, esque-
mas mentales, teorías de sentido común y razones generales para la acción. Para ver
cómo se estructura este sistema, considérese un importante concepto contenido en el
paradigma de la sociedad moderna: la producción. Este concepto realza la conciencia de
ciertos tipos de procesos de trabajo (como el trabajo fabril) y disminuye otros (como el
trabajo doméstico). El concepto de producción da lugar a un complejo esquema mental,
que incluye otros conceptos como los de trabajadores, tareas, máquinas, especialización
ATRAVE5ANDü LA BUROCRACIA 965
condicionados por sus relaciones lineales con los conceptos del paradig-
ma burocrático que los precedió.
El término más adecuado para la nueva generación de la familia
ampliada de ideas sobre el modo de hacer productivas y explicables las
operaciones del gobierno es el de paradigma posburocrático. Este término
implica que el paradigma posburocrático sea tan multifacético corno su
predecesor. Un nombre inconexo habría ocultado el hecho de que, en
tanto que cuestión histórica, la generación de ideas más joven ha evolu-
cionado a partir del paradigma burocrático.
En el cuadro 1 se describe esa evolución. Este marco guía el esfuerzo
por identificar el paradigma posburocrático y por enfocarlo desde una
perspectiva histórica.
A TRAVESAr....roo LA BUROCRACIA 967
El cambio de paradigmas
42 Entre estas reformas se incluía la introducción de las protecciones del servicio civil,
la votación abreviada, la reorganización, el proceso presupuestario ejecutivo y las com-
pras competitivas.
43 Alo largo de los años, el concepto del interés público ha sido examinado hábilmen-
te por los científicos políticos. Véase, por ejemplo, Charles E. Lindblom, "Bargain-
ing: The Hidden Hand in Government (1955)", cap. 7 de Democracu and MarketSystem,
Norwegian University Press, Oslo, 1988, pp. 139-170. El historiador Richard Hofstadter
señala que, en general, el interés público era lo que los reformadores -principalmente
los profesionistas y las élltes de la clase media que habían perdido el poder ante
las maquinarias políticas- consideraban que haría de los Estados Unidos una me-
jor sociedad. Véase TheAgeofReform: From Brymr toF. D. Ro, Vintage, Nueva York, 1955,
pp. 174-214. .
968 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
44 Algunos tal vez critiquen el uso de cualquier concepto como el de interés público.
En la bibliografía sobre la discusión y la administración públicas se pueden hallar
argumentos para apoyar nuestra premisa de que si se suprime la categoría retórica del
interés público, se la debe sustituir por una idea funcionalmente semejante. Véase Ste-
ven Kelman, Making Public Poliey: A Hopeful ViewofAmericanGaoernment, Basic Books,
Nueva York, 1987, 215. Véase también Robert B. Reich (comp.), The Pouier of PublicIdeas,
Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1990; Dennis F. Thompson, "Repre-
sentatives in the Welfare State", en Amy Gutmann (comp.), Democraoj and theWelfare
State, Princeton Uníversíty Press, Princeton, N. J., 1988, pp. 136-143, YMark H. Moore,
"Creating Value in the Public Sector", en prensa. Puede encontrarse apoyo a la premisa
de que la retórica contribuye a la deliberación en diversas obras como las de Donald N.
McCloskey, The Rhetoric of Economice, University of Wisconsin Press, Madison, 1985;
Warren Bennis y Richard Nanus, Leaders: Strategies for TakingCharge, Harper and Row,
Nueva York, 1985; David Johnston, TheRhetoric ofLeviathan, Princeton University Press,
Princeton, N. J., 1986, YGiandomenico Majone, Euidence, Argummt, and Pereuasiotrin the
Policy Process, Yale University Press, New Haven, Conn., 1989.
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA 969
51 Véase Herbert A. Simón, Adminietratíve Behctnor, 3a. ed., Free Press, Nueva York,
1976, pp. 134-145.Simon replantea los argumentos para respetar las líneas de autoridad.
independientemente de los méritos de la decisión particular.
52 Sobre la importancia de integrar las funciones y adaptar las organizaciones al
entorno, véase Kenneth R. Andrews, The Concept of Corporate Strategy, ed. rev., R. D.
Irwin, Homewood, Ill., 1980.
53 La palabra eficiencia no aparece ni en el índice de Michael E. Por ter, Competitive
Advantage: Creatingand Suetaimng Superior Performance, Free Press, Nueva York, 1985,
ni en el de James L. Heskett, W. Earl Sasser, Ir. y Christopher W. L. Hart, SeniiceBreakth-
roughs, Free Press, Nueva York, 1990.
S4La información proporcionada en los capítulos lII-V de este libro es testimonio de
esta pretensión.
972 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
55 Sobre definiciones antagónicas del concepto de producto, véase Derek Abell, De-
fining the Business: TI/e Starting Point of Strategic Plmming, Prentice-Hall, Englewood
Cliffs, N. J., 1980. Respecto a discusiones del concepto de creación de valor, véase Porter,
Competitite Adnantage, pp. 33-61, Y David A. Lax y James K. Sebenius, The Managers
Negoiiator, Free Press, Nueva York, 1986, pp. 63-116. El concepto de creación de valoren
ambas obras encaja en la difundida tradición de consecuentismo del bienestar. Véase
Amartya Sen y Bernard Williams (comps.), Utilitarianism and Beyond, Cambridge Uní-
versity Press, Cambridge, Inglaterra, 1982.
56 Sobre el papel de los argumentos ad hoc en la razón práctica y la ciencia social,
véanse, respectivamente, [oseph Raz, Practical Reason and Norms, Princeton University
Press, Princeton, N. J., 1990, pp. 28-35, Y Charles E. Lindblom, lnqlliry and Change: The
Ttoubted Attempt to Llnderstand and Shape Saciety, Yale University Press, New Haven,
Conn., 1990, pp. 169-170.
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA 973
,
De la administración ala producción
65 Una entrevistada para el caso de Denise Fleury informó que antes de dedicarse al
análisis del flujo de procesos, los colaboradores se veían entre sí como categorías labo-
rales; después, se vieron como personas.
66 Algunas actividades del gobierno, como la acuñación de moneda y la fabricación
de armamento, se asemejan más a la manufactura que a la prestación de servicios. La
mayor parte de las actividades de cumplimiento se parecen más a los servicios que a las
manufacturas. Ganarapego a lasnormas es un término adecuado para la producción en
un contexto de cumplimiento.
67 Las descripciones típicas de la administración de la calidad total no establecen la
distinción vital entre la producción industrial y la prestación de servicios. Respecto a un
planteamiento de esta diferencia, véase James L. Hesket, M.anaging in theSeniice Economy,
Harvard Business School Press, Bastan, 1986. A decir verdad, los terrenos de origen
de las prácticas de administración de la calidad total son las industrias y las empre-
sas de servicios públicos. Vista de cerca, la fal ta de establecer la diferencia entre servicio
e industria es una desventaja importante para la ACT.
976 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
Management, [ohns Hopkins University Press, Baltimore, Md., 1989, pp. 1-20. Según
Yates, los conceptos de control y de sistemas fueron desarrollados como filosofía admi-
nistrativa durante los años noventa del siglo XIX.
70 Respecto a una exposición sobre las frecuentes incompatibilidades entre las reglas
y las realidades operativas, véase James Q. Wilson, Bureaucracu, pp. 333-345, YSteven
Kelman, Procurement and Public Manugemeni: The Fear of Discretion and ihe QlIality
of Gooemment Performance, American Enterprise Institute, Washington, O. c., 1990,
pp. 88-90.
ATRAVESANDO LA BUROCRACIA 977
La centralización
La implantación
de una organización hace al bien público.t! Los servicios son los produc-
tos de esa organización.V Los clientes son los individuos o los cuerpos
colectivos -de dentro o de fuera de la organización- ante los cuales los
empleados rinden cuentas en tanto que partes de las relaciones de clien-
tes. 83 Los resultados son estados de cosas bien definidos, que la organi-
zación trata de provocar mediante sus actividades.s-
De la imposiciónde la responsabilidad
a la construcción de la rendición de cuentas
81 Esta definición está influida por MarkH. Moore, "WhatSortofIdeas Become Public
Ideas?", en Robert B. Reich (comp.), The Patoer ofPublic Ideas, Harvard University Press,
Cambridge, Mass., 1990, pp. 55-83, YRonald Jepperson y John W. Meyer, "The Public
Order and the Construction of Formal Organizations", en Walter W. Powel y Paul J.
DiMaggio (comps.), The Neto Inetítutíonalism in Organizational Theory, University of Chi-
cago Press, Chicago, 1991, pp. 183-203.
82 Como ya se ha mencionado, en el sector público, los servicios y los productos con
frecuencia se definen metafóricamente. El papel de las metáforas estructurales en el
pensamiento y la práctica de la administración del sector público merece considerable
atención. En principio, véase Michael Barzelay y Linda Kaboolian, "Structural Metap-
hors and Public Management Education". [oumal of Palicy Analysis and Management,
otoño de 1990, pp. 59-610.
83 Véanse los principios expuestos en el capítulo anterior.
84 El paradigma burocrático enfocaba su atención en las funciones y en las metas no
operativas más que en la producción de los estados de cosas deseados. En este contexto,
el término resultado tiene un significado diferente del que posee en la bibliografía acadé-
mica sobre política pública, donde el concepto de resultado generalmente se refiere a las
consecuencias definitivas previstas de una intervención política pública. Tal como se
usa aquí, un resultado puede ser equivalente a los logros aproximados del trabajo de
una organización. Por ejemplo, entre los resultados deseados de una operación de ad-
ministración de plantas se incluye la limpieza de los edificios y la satisfacción de los
clientes.
85 Herbert A. Simón, Donald W. Smithburg y Víctor A. Thompson, Public Adminis-
iration, Knopf, Nueva York,1950, p. 513.
982 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
pasaba por alto las funciones que desempeñan las emociones, los com-
promisos y las normas para los grupos de colegas en la conformación de
la motivación y el comportamiento intrínsecos. El enfoque en la jerar-
quía desviaba la atención de la administración de los sistemas de inter-
dependencias entre subordinados y empleados que rendían cuentas a
distintos superiores. Además de lo cual, la idea de imposición de la
responsabilidad daba a ésta un tinte retrospectivo y de descubrimiento
de defectos.
Desde una perspectiva posburocrática, la manera más efectiva de
hacer responsables a los empleados es lograr que éstos sientan serlo. 86
En parte, este camino hacia la responsabilidad es interesante porque los
empleados quieren ser responsables. Quieren serlo porque es la única
manera que tienen, y tenemos, de ser importantes. De acuerdo con un
connotado filósofo contemporáneo:
Lasrelaciones conelcliente
Clientes individuales u organizacionales
• en las organizaciones
• en el gobierno
• fuera del gobierno
Clientes colectivos
• en las organizaciones
• en el gobierno
• fuera del gobierno
Relaciones de producción
Relaciones de coproducción con los clientes
Relaciones con los cumplidores
• en el gobierno
• entre el gobierno y el público
Relaciones con los proveedores
• en el gobierno
• proveedores
Relaciones de equipos
• entre individuos
• entre grupos de tarea
• entre funciones
Relaciones de socios
• en el gobierno
• entre los sectores público y privado
Relaciones desupervisión
Relaciones con la jefatura del Poder Ejecutivo y su personal
Relaciones con los cuerpos legislativos, los legisladores y el personal
Relaciones con los tribunales
Relaciones entre miembros
Relaciones de empleo
• entre empleados y sus dirigentes organizacionales
• entre empleados y sus superiores inmediatos
• entre los empleados y el patrón
• Relaciones a nivel comunitario
• entre dependencias
• entre servidores públicos
Relaciones de grupos de colegas
• entre funcionarios
• entre miembros de una especialidad profesional
984 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
IRA SHARKAN5KY
Es común que los consejeros pidan a los políticos que sean objetivos y
racionales. Con ello suelen querer decir que los funcionarios deben tener
todo en cuenta antes de tomar sus decisiones y deben decidir, a la postre,
alcanzar el mayor bien para el mayor número o la mayor producción al
menor costo.
Se nos dice que los pasos de la toma de decisiones objetiva y racional
incluyen lo siguiente: 1) definir el problema que será objeto de la medida
política; 2) reconocer todas las peticiones pertinentes a las decisio-
nes que deberán tomarse; 3) enumerar todas las opciones políticas;
4) definir los recursos necesarios para alcanzar cada alternativa; 5) calcu-
lar los beneficios y los costos de cada alternativa, y 6) tomar la decisión
sobre la base de toda la información pertinente, de tal manera que se
obtengan los mayores beneficios al menor costo (véase, por ejemplo,
Lindblom,1965).
Desde hace algún tiempo, los politólogos han afirmado que es impo-
sible lograr este conjunto ideal de aspiraciones (Wildavsky, 1%4).
Una serie de limitaciones son de carácter técnico. Rara vez es obvia la
naturaleza del problema. Los analistas no suelen ponerse de acuerdo
acerca de lo que se encuentra bajo la variedad de síntomas reveladores
de que"algo anda mal" (Dery, 1984). Los límites de tiempos y de infor-
mación impiden a los políticos reconocer todas las demandas pertinen-
tes a la cuestión. Asimismo, rara vez es posible enumerar todas las
políticas alternativas de manera que refleje las combinaciones posibles
con todos sus matices.'
Diferentes clases de puntos en favor y en contra hacen imposible
definir un equilibrio inteligible de beneficios y costos de todas las op-
ciones. Los valores que se usan al juzgar lo bueno y lo malo, asociados
a cada alternativa, no los reducen a unidades de moneda o cualquier otra
norma común para medir los beneficios contra los costos. Una alterna-
tiva puede obtener el apoyo popular. Otras pueden producir las canti-
dades de diferente producción que se esperaban. Otra puede prometer
su aplicación al menor costo en materia de gastos presupuestarios. Sin
embargo, la opción que tenga el menor costo presupuestario puede
1 Para aclarar el problema de la política práctica racional y describir rutinas de toma
de decisiones que se emplean en lugar del método racional, véase Sharkansky (1970).
994 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
Elpopulismo
Ésta acaso sea la forma más conocida de la política. Los populistas bus-
can el curso de acción que les valga el mayor número de votos en la
siguiente elección. Incluso este tipo de política es más complicado de lo
que parece. Los políticos pueden no prever bien la opci6n política que
obtendrá el mayor apoyo popular por todo el país. Antes bien, varios
participantes en un foro político pueden calcular cuál opción ejercerá el
mayor atractivo entre los votantes a los que cada quien halaga. De este
modo, los miembros del gabinete, un comité de gabinete o un comité
legislativo puede decidir una cuestión sobre la base del cálculo de apoyo
a varias opciones que, se supone, existen en varias ciudades, regiones o
sectores económicos.
Elpartidismo
Elc1ientelismo
Laideología
listas políticos, que nunca pudo captar algunos hechos que parecían
elementales. No pudo reducir los impuestos en 25%, dejar de reducir el
gran gasto del Seguro Social, aumentar el aún mayor rubro de gastos de
la defensa y de alguna manera evitar déficit presupuestarios de propor-
ciones sin precedentes (Stockman, 1987).
Lapolítica burocrática
El interés propio
Los políticos, como todos los seres humanos, cuidan sus intereses. De
hecho, podría considerarse que la lista de variedades políticas aquí in-
cluidas resume las razones de que un curso de acción especial convenga
al interés de un político. En otras palabras, probablemente sea un error
esperar que los políticos (funcionarios elegidos, burócratas profesiona-
les o asesores) decidan en favor del interés público, sea éste lo que sea.
Más prudente será estimar los intereses personales, ideológicos, profe-
sionales o de partido de los políticos, y esperar que decidan en una forma
que favorezca esos intereses (Buchanan y Tullock, 1962).
Elfideicomiso
Este es un presupuesto del gobierno con otro nombre. Puede recibir los
ingresos de un impuesto especial o de préstamos y mantenerse fuera del
presupuesto formalmente preparado por el gobierno y presentado a la
legislatura y a los medios informativos.
Préstamos
Gastos fiscales
ELATRACI1VO DE LA AMBIGÜEDAD
Puede encontrarse política en todas las etapas del proceso político. Los
funcionarios elegidos, los empleados profesionales del gobierno y 19s
activistas de los partidos y los grupos de interés compiten por la defini-
ción de los problemas sociales y económicos. El grupo que se las arregle
para definir el problema tendrá una ventaja en las etapas posteriores de
seleccionar las metas políticas, definiendo el presupuesto y las asigna-
ciones personales y escribiendo las reglas que los administradores im-
pondrán a las industrias reguladas (Kingdon, 1984).
Las disputas políticas no cesan con la victoria de un bando en el
gabinete o la legislatura. Sus adversarios acérrimos podrán tratar de
1002 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
Aun esta modesta lista podría exagerar el potencial del análisis político.
Ante algunos problemas, la tarea del asesor consiste en ayudar al polí-
tico a enfrentarse a problemas que no tienen solución. Son acertijos
(Sharkansky, 1987b). .
Un tipo de acertijo aparece por todo el gobierno y no depende de las
circunstancias de tiempo o de lugar. No es posible encontrar una manera
objetiva de asignar recursos financieros con objeto de lograr el mayor
beneficio para el mayor número ni la máxima eficiencia. Es tos son lemas
atractivos; pero mucha experiencia de planeación y programación de
presupuestos, el presupuesto con base cero y otros planes, deben con-
vencernos de que no constituyen guías políticas útiles. Sin embargo, es
posible evadir estas aspiraciones y trazar rutinas para decidir cuánto
asignar a cada rubro del documento presupuestario.
Otro tipo de acertijo sí depende de las circunstancias. Dada la persis-
tencia de actitudes y conductas profundamente arraigadas, puede ser
LO QUE UN POLITÓLOGO PUEDE DECIR A UN POLÍTICO 1005
CONCLUSIÓN
REFERENCIAS BIBUOGRÁFICAS
Pl-nLIP G. JOYCE
EL515TEMA político, la
prensa y el público parecen haber descubierto algo
de lo que la administración pública ha tenido conciencia durante largo
tiempo: la medición del desempeño gubernamental. Ya sea por el éxito
de Reinventing Gooemment, por los actuales esfuerzos legislativos y eje-
cutivos de poner en práctica la medición del desempeño o bien por el
llamado de la ciudadanía a "obtener más" del gobierno, la advertencia
ya está lanzada. Gran parte de esta preocupación se centra explícita o
implícitamente en el proceso del presupuesto y desea que se asignen
fondos con base en los resultados de los programas del gobierno.
Desde luego, es difícil hablar contra la medición del desempeño
gubernamental. Pero lograr algo deseable no necesariamente es fácil.
Una preocupación por medir el desempeño del gobierno debiera impli-
car la preocupación por medirlo correctamente, debido a dos razones.
Primero, utilizar medidas inadecuadas podría desinformar gravemente
Planeacion estratégica
De acuerdo con esa legislación, a partir del año fiscal de 1999 el presu-
puesto del gobierno de los Estados Unidos incluirá un plan de desem-
peño. Estos planes a su vez incluirán metas e indicadores de desempeño
(cuando sea posible, cuantitativos) que permitan al Congreso y al públi-
Programa Federal de 1990. Este proyecto no motivó ninguna acción en el l 01 Congreso,
y se volvió a presentar como S. 10 al comienzo del 102 Congreso. El Comité del Senado
sobre Asuntos Gubernamentales celebró dos audiencias; un proyecto de ley sustituto,
que presentó el comité, fue aprobado por el senado el1 de octubre de 1992. En el 102
Congreso también se introdujeron otras propuestas de ley tendientes a imponer medi-
das de desempeño. Durante el 103 Congreso, se reintrodujo el proyecto de Roth (una
vez más como S. 20); el presidente del Comité de Operaciones del Gobierno, Iohn
Conyers, presentó a la Cámara una propuesta de ley casi idéntica (H. R. 826). Tanto el
Comité del Senado sobre Asuntos Gubernamentales como el Comité de Operaciones del
Gobierno celebraron audiencias sobre la legislación de medición del desempeño en el
103 Congreso, y cada comité presentó proyectos de ley (a laCámara y al Senado, respec-
tivamente) enese.mism9Congreso. El 25 de mayo de 1993, la H. R 826fue.'lpr()badapor
laCárr\ara por~~~o. La S. 20 fue aprobada por el Senado, porconsen~, el 23 dejuniO
de 1993. ElIS dejttlio de, i993 l~ Cihnara. aceptó aprobar la~. 20. Él presidente Clinton
laíirin(J:y la convirtió en:ley (publiCLaw 103-62)el 3 de agosto de 1993.
1012 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
Desistimientosderesponsabilidad administrativa
yflexibilidad
Proyectos piloto
con los costos en un segundo plano. Ambos objetivos son legítimos, pero
frecuentemente entran en conflicto.
Dado que los objetivos en el sector público están sujetos a debate e
interpretación, uno de los mayores obstáculos que enfrenta la medición
del desempeño federal incluye el acuerdo del Congreso entre sí y res-
pecto a la rama ejecutiva, así como con otros actores importantes, sobre
la definición de los objetivos ideales de la agencia. Un programa también
puede tener objetivos múltiples, pero habrá desacuerdo sobre su impor-
tancia relativa. Lograr un consenso es paso esencial aunque difícil para
crear un sistema significativo de medición. Es imposible idear sistemas
que midan el desempeño de los programas del sector público sin com-
prender claramente lo que el programa intenta lograr. Si no se pueden
determinar los objetivos del programa las medidas serán ambiguas, si
no superfluas. En realidad, crear el consenso necesario para aprobar una
legislación puede obstaculizar el acuerdo sobre las metas, al promover
objetivos múltiples mal definidos.
Donde mejor parecen haber funcionado los sistemas de medición del
desempeño es en dos formas de gobierno: en el nivel local, en las formas
de consejo/administrador del gobierno local, como en Dayton, Ohio, y
en Sunnyvale, California, y en el nivel nacional, gobiernos con sistemas
parlamentarios, como Nueva Zelanda y la Gran Bretaña. En ambos ca-
sos, una concentración del poder político en una sola rama del gobierno
favorece la creación de metas y la fijación de objetivos, cruciales para la
generación de medidas significativas. Los administradores de las ciuda-
des informan directamente a los ayuntamientos, y en los sistemas par-
lamentarios el gobierno es el partido en el poder. El resultado son señales
claras, de los dirigentes políticos a sus dependencias de manera vertical.
En los gobiernos de los estados que tienen a la vez una legislatura fuerte
y un gobernador fuerte, y en el gobierno nacional de los Es tados Unidos,
el sistema político no favorece un acuerdo sobre las metas, particu-
larmente cuando las ramas están dominadas por diferentes partidos
políticos.
un muy buen post moriem sobre PPIlS véase Allen Schick, "A Death in the Bureaucracy:
The Demise ofFederal PPB", Pub. Adm. Reo. 33, núm. 2, marzo-abril de 1973, pp. 146-156.
12 Executive Office of the.President,Office of Management and Budget, Budget o/ the
United States Government: Pisca! Yenr 1994, Washington, U. S.Government Printing Of-
fiée,1993.
1022 LOS AÑos NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
CONCLUSIÓN
* Report of the National Performance Review, From Red tape to Resulte: Creating a
Goternment That Works Better and Costs Less, Washington, D. c., U. S. Government Prín-
ting Office, septiembre de 1993, 1-9. Es conocido popularmente como "Informe Gore"
porque el vicepresidente Al Gore fue el encargado de la revisión.
1 Los datos se tomaron de las siguientes fuentes: "The Average American...", senador
William Roth, vol, 138, núm. 51, Congo Rec, 7 de abril de 1992, P: SI; "Five out of every
six Americans...", CBS News Poll, sin publicar, 27-30 de mayo de 1992, publicado ell de
junio de 1992, "Only 20 percent ...", encuesta de ABC News-Washington Post, 23-26 de abril
de 1993, que preguntaba: "¿Cuánta parte del tiempo confía usted en que el gobierno de
Washington está haciendo lo indicado? ¿Casi todo el tiempo, la mayor parte del tiempo
o sólo una parte del tiempo?" Cuatro por ciento dijo"casi todo el tiempo:', 16% dijo "la
mayor parte del tiempo" , 74 % dijo" sólo parte del tiempo", y 6% afirmó"nunca"; la cifra
de 1963 de la encuesta de la Universidad de Michigan, publicada en "From Camelot to
Clinton: A Statistical Portrait of the United States", Washington Post, 23 de agosto de 1993,
p.A15.
1030
DEL PAPELEO A LOS RESULTADOS 1031
mente de por vida, cualquiera que sea su desempeño. Yel éxito ofrece a
menudo pocas recompensas; el fracaso, pocos castigos. Y los clientes
quedan cautivos; no pueden librarse del sistema de control y tráfico
aéreo ni del Servicio del Ingreso Interno, ni contratar con un competidor.
Algo peor aún: la mayoría de los monopolios federales recibe su dinero
sin ningún insumo directo de sus clientes. Por tanto, se esfuerzan mucho
más por complacer a los subcomités de asignaciones del Congreso que
a las personas a quienes supuestamente sirven. Los contribuyentes pa-
gan más de lo que debieran pagar y reciben un servicio inferior.
La política intensifica el problema. En el mundo sumamente politiza-
do de Washington, el ríes go mayor no es que un programa tenga un mal
desempeño, sino que cause un escándalo. Los escándalos son noticia de
ocho columnas, mientras que se pasa por alto el fracaso rutinario; por
tanto, sistema de control tras sistema de control se apilan para minimi-
zar el riesgo de un escándalo. El sistema presupuestario, las reglas per-
sonales, el proceso de procuración y los inspectores generales: todos
ellos se establecieron para prevenir hasta el más pequeño desliz. Supo-
nemos que no se puede confiaren que los empleados tomen decisiones,
por lo cual les explicamos con el más nimio detalle cómo deben hacer
virtualmente todo, y luego los vigilamos para asegurarnos de que hayan
obedecido todas las reglas. La menor desviación causa nuevas regula-
ciones y aún más auditorias.
Antes de que pase mucho tiempo, los procedimientos más simples se
van complicando demasiado como para que los empleados puedan
descifrarlos, por lo cual contratamos a más analistas del presupuesto, a
más expertos en personal y a más funcionarios de procuración. Ya en-
tonces, el proceso exige tanto papeleo que hasta la menor acción exige
mucho más tiempo y mucho más costos de los que debiera. Simples
arreglos de viaje requieren formas interminables y muchas firmas. Las
compras más directas requieren meses; las grandes, años. Los empleos
de rutina exigen una docena de aprobaciones.
El énfasis en el procedimiento roba recursos al verdadero trabajo:
atender al cliente. En realidad, el gobierno federal gasta miles de millo-
nes de dólares en pagar a personas que controlan, revisan o investigan
a otros: supervisores, jefes de niveles, funcionarios de presupuesto, fun-
cionarios de personal, funcionarios de procuración y personal de la
Oficina del Contador General (CAO) ya los inspectores generales," Desde
8 Nationa~ Performance Review Accompanying Report, Transjorming Organizational
1036 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
Reducirel papeleo
Primero, el consumidor
DONALD F. KETTL
Las continuidades
débil del gobierno. Una ejecución débil no es sino otra manera de desig-
nar una ejecución mala; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere
en teoría, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno" .5
Hamilton creía que sólo un gobierno central fuerte, encabezado por
un Ejecutivo poderoso, podría ayudar al país a realizar su potencial.
Hamilton, desde luego, tuvo dificultades para convencer a la mayoría
de sus contemporáneos, y a la postre sus opiniones extremas le costaron
la vida en un duelo con Aaron Burr. Si los creadores de la Constitución
estuvieron de acuerdo en algo, fue en que no debían repetir los errores
del gobierno del rey sobre las colonias. La genialidad de James Madison
consistió en construir un sistema que reconoció la necesidad inevitable
de un Ejecutivo y simultáneamente formó un sistema para contener a
este Poder Ejecutivo. De hecho, el sistema de frenos y balances es fun-
damentalmente una estrategia para frenar y equilibrar el poder presiden-
cial. El Congreso fue la primera rama; su papel consistiría en afirmar la
supremacía del pueblo, especialmente contra los abusos potenciales del
Poder Ejecutivo." Si la judicatura constituía la rama menos peligrosa, la
ejecutiva era, en cambio, la más peligrosa. Por tanto, los verdaderos
madisonianos consideraron arriesgado todo intento de aumentar los
poderes del Ejecutivo.
Los reinventores de hoy son hamiltonianos. Sus opiniones produje-
ron lo que los argumentos hamiltonianos siempre producen: una airada
y poderosa reacción de los madisonianos, que, como era predecible,
pronto hablaron de los peligros de un Poder Ejecutivo concentrado. Los
ataques fueron más fuertes entre muchos especialistas en administra-
ción pública tradicionales, que, en el fondo de su corazón, eran madisio-
nianos, y que consideraron la RDN una peligrosa aberración, apartándo-
se del control, creciente y debido, del Congreso sobre la rama ejecutiva."
Mientras tanto, los reinventores reaccionaron corno siempre lo hacen los
hamiltonianos: afirmaron que un Ejecutivo débil amenazaba el desem-
Las discontinuidades
Sin embargo, más allá de las continuidades con reformas previas, la RDN
se edificó sobre el concepto auténticamente nuevo de que los incentivos
del mercado privado debían impulsar el desempeño del sector público.
El fundamento de este enfoque fueron ideas basadas en la"nueva eco-
nomía" de las organizaciones.
Los contratos
10 En John J. Dilulio, Jr., Gerald Garvey y Donald F. Kettl, tmprooing Gooerment Per-
formance: An Oumer'sManual, Washington, D. c., Brookings Institution, 1993, explica-
mos la importancia de estas teorías en la reforma administrativa. Véanse las pp. 24-28.
¿REINVENTAR AL GOBIERNO? 1051
Las metas
Lacompetencia
Sin embargo, aun con metas claras los administradores abandonados a
sus propios recursos tenderán al subdesempeño, al sustituir las metas
de la organización por metas de tiempo libre o de personal (lo que los
teóricos llaman el problema del"azar moral"). El problema de asimetría
de la información impide que los supervisores sepan en realidad lo que
están haciendo sus subordinados. La competencia (entre empleados y
organización, por la paga y otros recursos) puede crear incentivos po-
derosos que sustituyan a la supervisión basada en la autoridad.
Los clientes
Nadie sabe mejor que los clientes si se están alcanzando las metas de una
organización. Impulsar a las organizaciones a servir a los clientes, de
abajo hacia arriba, puede ayudar a resolver los problemas de supervi-
sión que vician a las organizaciones de arriba hacia abajo.
Para que el gobierno atienda esta prescripción tendrá que dar más poder
a los trabajadores de la primera línea, enfocar más claramente las nece-
sidades de sus clientes (dejando aparte, por un momento, el difícil pro-
blema de definir, precisamente, a esos"clientes"), utilizarlos para defi-
nir metas, inducir a la competencia a servir a estos clientes, medir cui-
dadosamente los resultados y estimular la conducta empresarial de los
trabajadores del gobierno en todas partes. En realidad, eso es precisa-
mente lo que la RDN recomendó en los capítulos 2 y 3 de From Red Tape
to Resuits.» Aunque nunca se explica el fundamento teórico de la RDN,
es claro que proviene del enfoque de la "nueva economía".
14 Entrevista con el autor.
15 From Red Tape to Resulte: Creating a Gooemmeni That Works Better and Costs Lees,
¿REINVENTAR AL GOBIERNO? 1053
Evaluación delascríticas
Nada separó más a los reinventores de sus críticos que su análisis de los
problemas centrales. Según los reinventores, la visión de un buen per-
sonal atrapado en un mal sistema -es decir, en un mal sistema adminis-
trativo- impulsó sus recomendaciones. En cambio, sus críticos defen-
dieron el sistema administrativo y argumentaron que el problema esta-
ba en fallas del juicio político y la voluntad de los funcionarios elegidos.
"Los problemas son el poder y la política, no la burocracia", alegó Fre-
derickson.P Moe contraatacó diciendo que los burócratas han hecho
todo lo que han podido en la batalla por el equilibrio de poder entre el
presidente y el Congreso, lo que inevitablemente socavó su eficiencia.P
Laurence Lynn añade que los reinventores también han caído en la
locura de que las estrategias tecnocráticas de alguna manera pueden
If
Resumen
CONCLUSIÓN
29 Sobre la política alta" contra la "baja", véase Charles T. Goodsell, IIDid NPR Rein-
11
Unidos sean un país de leyes, pero se debe adaptar a una nueva realidad
de responsabilidad compartida y con propósitos comunes. El ensancha-
miento de los límites junto con el servicio al cliente ofrecen nuevos
atisbos para atacar realidades administrativas nuevas e inevitables. Los
teóricos de la burocracia tradicional se enfrentan al desafío de embonar
antiguas nociones de un claro control jerárquico a un Estado adminis-
trativo cada vez más confuso, en que los límites burocráticos son el
principio, no el fin, del proceso administrativo.
A pesar de todo, el movimiento por reinventar al gobierno desdeña
con demasiada precipitación las incongruencias internas que hay en su
propia teoría. Tres corrientes de la urdimbre re inventora -reducción
de dimensiones, reingeniería y mejora continua- compiten por definir-
la. Además, hay poco consenso sobre lo que realmente significa "clien-
tes" o cómo servirles. El movimiento también pasa demasiado desen-
vueltamente por cuestiones críticas no resueltas. Reinventar el gobierno
depende de resolver difíciles problemas políticos y técnicos en el desem-
peño de la administración, y, aun si se resolvieran, el servicio al cliente,
la competencia y la medición de desempeño combinados nunca podrán
sustituir realmente a una responsabilidad de arriba hacia abajo. Esto
deja a los reinventores el difícil rompecabezas de adaptar las valiosas
piezas de su propio movimiento con las fuerzas impelentes de la buro-
cracia constitucional.
El problema de reinventar el gobierno gira, de hecho, en torno de estas
preguntas: exactamente, ¿qué esperamos que haga el gobierno? ¿Cómo
se puede requerir al poder burocrático que haga bien su trabajo, que se
responsabilice ante los funcionarios elegidos y, en última instancia, ante
el pueblo? El historiador Garry Wills escribe: "Nos estamos comiendo
nuestro capital tanto intelectual como financiero". 30 Debemos dejar de
comernos nuestras semillas y edificar de nuevo la capacidad de resolver
estos problemas.
Ni los teóricos de la administración tradicional ni los reinventores
tienen respuestas completas. Las nuevas realidades administrativas han
dejado atrás la teoría tradicional, mientras que problemas complejos y
a menudo no diagnosticados vienen a plagar al movimiento de reinven-
ción. Además, su debate saca a la superficie, en una forma nueva, la
30 Gary Wills, Can ClintonClose the Vision Gap?", TheNetoYorkTimes, 8 de noviem-
H
testaron que ya habían visto antes todo eso. La idea de reducir la buro-
cracia federal sólo incrementó su cinismo.F Muchos administradores
dijeron que veían poca facultación o reinvención, pero ciertamente sen-
tían la realidad de una fuerza de trabajo en plena contracción y las
presiones de hacer más trabajo con menor ayuda.
Si no construye un fundamento mucho más sólido, la RDN se arriesga
a legar una realidad peor que la que había cuando empezó. El gobierno
podría ser más pequeño, pero el número de capas y de disposiciones
cambiaría poco; la calidad de la administración podría empeorar más
aún. Y, lo que es aún más alarmante, habiendo elevado las expectativas
a altos niveles, el dolor que producirán los problemas de desempeño
continuos sin duda disminuirían aún más la confianza del público en el
gobierno. Y, en caso de que esto ocurriera, hasta la victoria de conseguir
un gobierno más pequeño resultaría pírrica, tanto para los votantes
como para los propios administradores del gobierno.
Este cuadro desalentador no tiene por qué realizarse. En Cuento de
Navidad, Ebenezer Scrooge recibió el don de ver el fantasma de una
próxima Navidad, y la oportunidad de impedir que fuera tan triste. La
misma oportunidad tiene la RDN.
Para aprovechar esa oportunidad hay que revolucionar el concepto
de administración federal. Toda reforma importante de la administra-
ción federal durante la última generación derivó de innovaciones efec-
tuadas en el ámbito estatal o en el local, el sector privado o, a veces, en
gobiernos extranjeros. Los funcionarios elegidos, buscando una nueva
influencia sobre la burocracia o nuevas ideas con las cuales atraer votan-
tes, se han plagiado los "mayores éxitos" de otras organizaciones. En
particular han solido extraer las ideas más atractivas de la "política
pequeña" para promover sus metas de " gran política" . Han adoptado
sólo grandes temas pero sin aprenderse la música, por lo que la canción
nunca suena como se escribió. Se han llevado la música escrita especial-
mente para otros conjuntos y la han entroncado en el.gobiernofederal,
qqe a menudo no tiene los instrumentos para tocarla bien ni la misión
de tocar ese tipo de música. Y al plagiarse tan libremente una música
escrita en otra parte, han socavado la capacidad del propio gobierno
federal para componer las tonadas que mejor convengan a su propia
orquesta.
32 El discurso de Gore, "Superar el cinismo acerca delcambio del gobierno federal",
identificó el cinismo como importante desafío en la reforma gubernamental:
¿REINVENTAR AL GOBIERNO? 1065
42 From Red Tape to Resulte: Creating a Government That Works Betterand Costs Less,
Report of the National Performance Review, Washington, U. S. Government Printing
Office, 1993, p. H.
43 Una muy útil comparación de cómo chocan las ideas con la práctica es la de James
Q~Wilson,"Mr. Clinton, Meet Mr. Goré', TheWall Street[ournal, 28 de octubre de 1993,
p.A22.
1072 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
MARcHoLZER
Administración
Clientes Empleados
Clientes Empleados
Administración
de calidad
EJEMPLOS DE ÉXITO
Lapreparación
Aunque la ACT es un esfuerzo tan general que afecta todos los subsiste-
mas de las organizaciones públicas, puede tener efectos de especial
importancia sobre el sistema de personal con respecto a la evaluación y
premiación del desempeño. Como lo sugiere Hyde (1992, p. 33),
CONCLUSIÓN
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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pueden conseguirse por medio del Federal Quality Institute, Information
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_ , "Quality Improvement Prototype Award - 1992, Department of Veterans
1086 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
4 National Performance Review, Creating a Gotemmeni That Works Better and Costs
,Less, Washington, U. S. Government Printing Office, 1993, p. 1.
5 Ibid., p. i.
6 Véase el análisis de estos cambios e influencias cambiantes en Frederick Mosher,
Democracy and the Public Seroice, Nueva York, Oxford University Press, cap. 2,1968.
EL CAMBIO DE TRABAJO 1091
para cumplir con cualquiera de los deberes que le imponía el cargo público
[oo.] [Sin embargo] como resultado de los cambios habidos en la sociedad y
en el gobierno fue necesario formular nuevos métodos de control de perso-
nal, basados en la nueva división del trabajo. El mil usos tuvo que dejar el
lugar al experto. 7
El cambio se reforzó con la llegada del New Deal y con las políticas y
programas públicos que éste creó. Los programas de esa época añadie-
ran complejidad a los servicios del gobierno; muchos exigían conoci-
mientos de ingeniería y ciencia; los programas de bienestar público, de
la conducta y la motivación humana; el crecimiento del gobierno exigió
mayor conocimiento de las organizaciones y de la administración.
La necesidad de una fuerza laboral pública bien preparada creció
exponencialmente en los años que siguieron a la segunda Guerra Mun-
dial. Charles Levine y Rosslyn Kleeman observan que en los años de
1960 a 1980, "el número de ingenieros que había en la nómina civil
federal aumentó más de 50%, hasta llegar a cerca de 100000. El número
de especialistas en computadoras aumentó más de 600%, hasta llegar a
cerca de 34 000".8
Al modificarse la naturaleza del trabajo gubernamental, también
cambiaron las organizaciones del gobierno y la mezcla interna de em-
pleados. Una vez más, Levine y Kleeman nos dan un buen sumario:
10 Donald Kettl, "Managing on the Frontiers of Knowledge", Neui Paradigms for Go-
vernment, Patricia Ingraham, Barbara Romzek etal. (comps.), San Francisco, Jossey-Bass,
1994.
• 11 Véase Donald F. Kettl, Government by Proxy: (Mis)Managing Federal Programs,
Washington, D. e, Congressional Quarterly Press, 1988.
EL CAMBIO DE TRABAJO 1093
todo. Las cuestiones de lo que debe hacer y lo que debe saber, en cambio,
ocupan un lugar central en el futuro de un servicio público eficiente y
un buen sistema de méritos. Estas preguntas no se han planteado direc-
tamente ni se las ha respondido en la actual tendencia hacia cada vez
más contratistas.
La contratación externa y otras reformas como la reinvención, la rein-
geniería y la administración de la calidad total han tenido otros efectos
considerables sobre el trabajo y las organizaciones gubernamentales.
Una de las más importantes es el papel modificado y grandemente
disminuido que han creado a los niveles intermedios de la administra-
ción. Las organizaciones más planas y más flexibles consideradas y
creadas por estas reformas no necesitan tantos administradores de nivel
intermedio como las antiguas estructuras jerárquicas, ni tampoco em-
plearán del mismo modo a los que quedan. Aún no se sabe bien cómo
funcionarán los administradores de mediano nivel en estas organizacio-
nes nacientes; sin embargo, el sistema de vinculación que aportan segui-
rá ocupando lugar central.
Trabajar con contratistas y otras prácticas similares no son, entonces,
panaceas para los problemas de gobierno. En realidad, esas actividades
pueden crear problemas inesperados a las organizaciones públicas y a
sus empleados. Han creado ya, dentro del gobierno, un clima que exige
nuevas aptitudes y sensibilidades. Esta nueva visión de lo que el gobier-
no en realidad hace no se ha reflejado en los debates acerca del futuro
del servicio público, ni las reformas anteriores se han enfrentado a esta
cuestión. Por desgracia, la tendencia hacia: lo que Milward llama"go-
bierno hueco"16 sólo es una de las varias que se deben considerar para
enfrentar de lleno la complejidad del futuro servicio público. También
las demografías y expectativas en el gobierno cambiantes forman parte
del enigma.
51 %.17 Se espera que aumente más aún en las dos próximas décadas,
pero a un ritmo más lento. El ingreso y la participación en la fuerza
laboral también han proyectado aumentos de los afroamericanos, asiá-
ticos e hispanos, y este aumento será mayor que ningún otro entre los
grupos hispánicos. Setenta y nueve por ciento de la fuerza laboral de
1990 consistía en blancos no hispanos. Para el año 2005, se espera que
esa cifra se reduzca a cerca de 73 por ciento. En ese mismo periodo, la
representación hispana aumentará de 8 % a poco más de 11 por ciento.l"
Estos cambios quedarán representados en la fuerza laboral federal,
tal vez desproporcionadamente. Como lo ha observado Levine, "Mu-
chas mujeres, minorías y graduados universitarios de primera genera-
ción, han considerado el mundo empresarial corno un lugar ajeno, en
tanto que el servicio civil, con su diversidad social y étnica, sus progra-
mas de acción afirmativa y sus sistemas de ingreso y aumento relacio-
nados con el mérito se han considerado un lugar socialmente cómodo
para hacer una carrera" .J9 En realidad, datos de la Oficina de Adminis-
tración de Personal indican que el empleo en todas las categorías de
acción afirmativa, con excepción de los veteranos, ha aumentado desde
1988; números cada vez mayores de mujeres han pasado a ocupar pues-
tos administrativos en los niveles superior e intermedio.s'' .
Administrar con eficacia esta nueva diversidad y aprovechar plena-
mente las oportunidades que ofrece serán, sin duda, algo difícil para
muchas organizaciones públicas. Pese a los muchos programas de edu-
cación y preparación administrativa tendientes a lograr una comunica-
ción y participación mejor entre los miembros de una organización y a
reconocer el valor que añadirá esa nueva diversidad, siguen presentán-
dose tensiones importantes en algunas organizaciones. Enfrentarse a
estas cuestiones de manera positiva será parte fundamental de la buena
administración del futuro.
También han tenido importancia otras corrientes demográficas para
17 Howard N. Fullerton, "Labor Force Projections: The Baby Boom Moves on",
Monthly Labor Review, noviembre de 1991, p.31.
18 Ibid., pp. 40-41.
19 Charles Levine, "Federal Government in the Year 2000", mayo-junio de 1986,
p.176.
20 Véase U. S. Office of Personnel Management, "Affirmative EmploymentSta-
tistics", Washington, D. e, U. S. Office of Personnel Management, septiembre de 1990,
pp. 4-7.
EL CAMBIO DE TRABAJO 1097
Durante casi cien años se han añadido reformas a la base que creó la Ley
Pendleton de 1883. En muchos aspectos, la reforma "completa" de
[immy Carter hizo lo mismo. Los procesos y actividades del servicio
civil siguieron operando en los ámbitos de la prueba, la clasificación y
la compensación estandarizadas. El carácter cambiante de la labor gu-
28 Deberá notarseque los equipos de reinvención estabancompuestos, en su mayoría,
por servidores civiles de carrera, aun cuando la dirección y coordinación generales
corrieran por cuenta del personal del vicepresidente Gore. Además, hubo equipos de
reinvenci6n dentro de cada departamento federal y también éstos fueron, básicamente,
obra de servidores de carrera.
29 Para un análisis de estas reformas de la readministración, véase James R. Thomp-
son y Patricia W. Ingraham, "Organizational Redesign in the Public Sector: Theory and
Reality", en The State of Puotic Management, Donald F. Kettl y H. Brinton Milward
(comps.), Baltimore, [ohns Hopkins University Press, 1995.
1102 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
EL PROCESO DE REINVENCIÓN
res civiles de carrera para analizar los diversos modos en que el gobierno
estaba descompuesto". El análisis de los problemas y la preparación
11
intención era quitar la 'M' de OMB", pues, según dijo, nunca se la había
11
utilizado."
A pesar de todo, la significativa reducción tanto de notoriedad corno
de responsabilidad para las actividades administrativas de la OMB, en
combinación con la ineficiencia general de la Oficina de Administración
de Personal, creó un vacío en el gobierno federal precisamente cuando
más se necesita administración. Y ese "capitanear", que Kettl y otros
consideran componente necesario de una eficiente reinvención, es algo
que será aún más elusivo en este medio.
36 Patricia Ingraham y David Rosenbloom, Promise and Paradox, Píttsburgh, PA, Uní-
versity of Píttsburgh Press, 1992.
LIV. COMPRENSIÓN DE LAS RELACIONES
INTERGUBERNAMENTALES*
DEIL S. WRIGHT
servicios. Entre las cuestiones más actuales de RIG, se encuentran las que
incluyen limitaciones financieras y restricciones reguladoras.
El empleo del término relaciones intergubernamentales ya es muy
antiguo entre funcionarios públicos y académicos. Sin embargo, sus
orígenes desafían toda investigación, y el término carece aún de una
definición adecuada. Una de las primeras apariciones del término en
letras impresas fue en un artículo de 1937 de Clyde F. Snider, sobre los
gobiernos de condados y ayuntamientos.' Otro académico que se valió
de él durante la década de 1930 fue William Anderson, a quien se le
reconocen contribuciones inmensas al desarrollo del concepto. Pero ni
Snyder ni Anderson reclaman el mérito de haber creado el término y en
realidad, ni siquiera pueden decir de dónde vino.?
Uno de los principales contemporáneos de Anderson que estudiaron
las RIG fue W. Brooke Graves, director en 1940 de un número especial de
los Annals, titulado "Relaciones Intergubernamentales en los Estados
Unidos"," Veinticinco artículos trataban de las relaciones nacional-esta-
tales, nacional-locales, interestatales, regionales e interlocales. Sin em-
bargo, es extraño que ni el director ni ninguno de los autores haya sen-
tido la necesidad de definir las RIG o de distinguirlas de federalismo, nuevo
federalismo, federalismo cooperativo y términos similares que aparecían en
los artículos. Un cuarto de siglo después, Graves presentó la obra magna
en este ámbito: American Intergovernmen talRelaiionsé
1 Clyde F. Snider, "County and Township Government in 1935-1936", American Po-
litical Science Review31, octubre de 1937, p. 909.
2 Cartas al autor, de Clyde F. Snider, 5 de agosto de 1969, y de William Anderson, 20
de mayo de 1970.
3 The Annals 207, enero de 1940, pp. 1-218. El subtítulo del número fue" A Broad
Survey of Recent Developments in the Fields of American Government at All Levels".
El nexo íntimo entre RIC y la administración pública se puso de manifiesto en el primer
ensayo de este número especial de The Annats, de G. Homer Durham, "Politics and
Administration in Intergovernmental Relations", vol. 207, pp. 1-6. En su ensayo, Dur-
ham examinó las RIG desde el punto de vista del debate clásico por la relación entre
políticas, política y administración. Descubrió que los cambios en las RIG contribuían de
manera significativa a una revisión de la dicotomía entre política y administración, y
que estos cambios"alteraron radicalmente cualesquiera antiguas bases reales de dichas
ideas y la separación de la política y la administración" (p. 1). Véase también Dei! S.
Wright, "Federalism, Intergovermental Relations, and Intergovernmental Manage-
ment: Historical Reflections and Conceptual Comparisons", Pub. Adm. Rev., 50, marzo-
abril de 1990, pp. 168-178.
4 'Y. Brooke Graves, American Intergovernmental Relations: Their Origine, Histórical
Devefopment, andCurrentStatus, Nueva York, Scribner's, 1964.
COMPRENSIÓN DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 1111
Concentrada Necesidades de servicio Profesionalismo Subsidios por categorías Llave del agua Década 132
Desarrollo físico Objetividad Normas de servicio (enfocada o de 1940- (1960)
Neutralidad canalizada) id. 1960
Funcionalismo
Estas ocho fases son, cada una, corno un estrato político depositado
en el periodo respectivo. Cada una tiene huellas de política (sedimentos
geológicos y fósiles) resultantes de la dinámica político-administrativa
de su época. La exposición de estas fases nos permite comprender, desde
el punto de vista de RIG, dónde hemos estado, dónde estarnos ahora y
hacia dónde tendernos a ir.
Fase del conflicto de las RIG centrada en identificar las debidas esferas de
poderes y jurisdicción gubernamentales, y en definir los límites de ac-
ción de los funcionarios. Este énfasis actuó en los niveles estatal y local,
así corno entre los gobiernos nacional y estatales. La Regla de Dillon,
afirmación de la supremacía del Estado, también fue un ejemplo de la
búsqueda de límites exactos de los poderes de los gobiernos locales. Los
funcionarios nacionales, estatales y locales que buscaban una especifi-
cación precisa de sus respectivas facultades supusieron que sus poderes
serían mutuamente excluyentes. Además, los funcionarios parecen ha-
ber esperado encontrar oposición y antagonismo corno parte del proce-
so normal de aprender quién estaba facultado para hacer qué.
Precisar las funciones y es pecificar claramente los límites son señales
de la fase conflictiva.
El brote continuo de esta fase se manifiesta cuando el Tribunal Supre-
mo emite fallos sobre los conflictos entre los poderes nacional y estatales.
Entre los más recientes se encontró la decisión del Tribunal de 1995 que
declaró anticonstitucional una cláusula de la Ley de Zonas Escolares
Libres de Armas, de 1990. 8
8 United States vs. López (No. 95-1260). Véase también United States Lau: Week, 25 de
abril de 1995, pp. 4343-4367, YLinda Greenhouse, "The Court Kills Law Banning Guns
in a School Zone", The Neto York Times, 27 de abril de 1995.
COMPRENSIÓN DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 1117
y xx. Sin embargo, no es tan claro que esa colaboración fuese de gran
importancia o factor predominante de nuestra historia política. No obs-
tante, sí hay un periodo en que las relaciones complementarias y de
apoyo mutuo, sobresalieron y tuvieron un gran significado político. Este
periodo es la fase cooperativa más notable durante casi dos décadas: de
1930 a 1950.
Las cuestiones básicas que preocuparon a la nación durante este pe-
riodo fueron aliviar la extendida miseria económica y responder a las
amenazas internacionales. Parece lógico y natural que las amenazas
internas y externas a la supervivencia nacional pusieran en mayor con-
tacto y cooperación a los funcionarios públicos. Los medios de esa cre-
ciente cooperación fueron diversos y variados. Aquí nos interesan inno-
vaciones políticas como la planificación nacional, los créditos fiscales y
los subsidios basados en fórmulas.
Lajaseconcentrada:1940-1960
de esta fase de RIG. Otro factor que contribuyó a dar dirección y cohesión,
si no poder decisivo, fue el informe de la Comisión sobre Objetivos
Nacionales, designada por Eisenhower. La comisión, nombrada en par-
te corno respuesta al desafío soviético del Sputnik, fue creada en 1959 y
rindió su informe en 1961.12
El término creativo se aplica a este periodo, en parte porque Johnson
empleó el lema "federalismo creativo" y, en parte, por las muchas ini-
ciativas nuevas de RIC. Sobresalieron tres mecanismos de RIG: 1) planea-
ción de programas, 2) subsidios por proyectos. y 3) participaciónciuda-
dana. El primero se refiere a los requisitos legislativos y administrativos
nacionales de que los planes locales, de área o de estado, fueran presen-
tados y aprobados antes de recibir fondos de subsidio.P Los subsidios
a proyectos, que en un tiempo (1981) fueron más de 400, son autoriza-
ciones para las cuales hay que presentar propuestas particulares, de tipo
proyecto. Los subsidios por proyecto no sólo incluían propuestas o so-
licitudes extensas y frecuentemente complejas, sino que también ponían
mucha mayor discrecionalidad en manos de los administradores de
subsidios que los subsidios por fórmulas, en que las fórmulas estatuta-
rias o administrativas determinaban los derechos de los receptores.
La participación pública o ciudadana alcanzó una nueva y más im-
portante dimensión mediante la frase" máxima participación factible",
la cual se insertó en la legislación tendiente a aumentar las oportunida-
des de las minorías y de las personas en desventaja económica. La par-
ticipación de los clientes en la operación de programas y en las decisio-
nes administrativas introdujo un elemento nuevo y a menudo pertur-
bador en los programas intergubernamentales.
El elevado número de programas de subsidios basta para diferenciar
este periodo de todos los demás. Hacia 1969, había un estimado de 150
programas importantes, 400 autorizaciones legislativas específicas, y
1 300 actividades de ayuda federal para las cuales pudieron identificarse
aportes de dinero, plazos de solicitud, contactos con dependencias y
restricciones a su empleo.l! De las 400 autorizaciones específicas, 70
12 Goals for Americans. The Repori oJthe President's Commission on Nationa! Goals and
Chapters SubmitledJorthe Consideration oftheCommisslon, Englewood Cliffs, N. J., Pren-
tice-Hall, publicado para la American Assembly of Columbia University, 1%0.
13 Advísory Commission on Intergovernmental Relations, Periodic Congressional Re-
assessmen t oJFederal Grants-in-Aid to S tateandLocal Govemmm ts, A-8, Washington, D. c.,
Government Printing Office, 1961.
14 House Representatives, 1969 Listingof OperatingFederal Assistance Programe Com-
COMPRENSIÓN DE LAS RELAOONES INTERGUBERNAMENTALES 1121
piled duringtheRothStudy, 91er. Congreso, la. sesión, H. Doc. 91-177. Es muy fácil jugar
un "juego de números", contando los programas de subsidios y ayuda federales. Las
cifras citadas no son precisas ni definitivas, sino que se limitan a subrayar la extensión,
el crecimiento y la diversidad de la ayuda federal, durante la fase creativa.
15 Para un agudo análisis de cuestiones políticas del federalismo creador, PPBSy RIG de
los años sesenta en un contexto histórico de largo plazo, véase Harry N. Scheiber, "The
Condition of American Federalism: An Historian's View", estudio presentado por el
Subcomité sobre Relaciones Intergubernamentales al Comité del Senado sobre Opera-
ciones Gubernamentales, 89 Congreso, 2a. sesión, 15 de octubre de 1966, Cornmittee
Print.
16 Advisory Cornmission on Intergovernmental Relatíons, Fiscal Balance in theAme-
rican Federal System, t. 1, A-31, Washington, D. c., Government Printing Office, 1967,pp.
175-181. Este volumen, en éspecíal el cap. 5, "Federal Grant-ín-Aíd Programs-Trends
1122 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
Elfederalismo decercado:
Fragmentación sobre coordinación
Gobierno
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3. Legisladores t:
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4. Condados
5. Ciudades
6. Alcaldes
7. Administradores
Los siete grandes grupos de interés público
Lajasecalculadora: 1970-1980
En el análisis anterior hemos hecho ciertos esfuerzos por señalar que los
periodos correspondientes a cada fase son imprecisos y aproximados.
Este punto puede aplicarse al clímax de la fase neta de las RIG: la calcu-
ladora. Pero si nos viéramos obligados a identificar una fecha y un hecho
preciso que señalaran su ascenso, escogeríamos el año 1975 y la casi
bancarrota de la ciudad de Nueva York. En ese solo episodio yen la
penosa situación fiscal, social y económica de la ciudad se encontraron
varias cuestiones que reflejaron problemas más amplios de la sociedad
y el sistema político. Los problemas iban desde responsabilidad, ban-
19 El análisis más completo de la acción política por grupos de interés público es el de
Donald H. Haider, J1Vhen Geoemments Come to Washington: Governors, Mayors, andInter-
governmental Lobbying, Nueva York, Free Press, 1974. Véanse también Samuel H. Beer,
"The Adoption of General Revenue Sharing: A Case Study in Public Sector Politics",
PublicPolicy 24, 1976,pp. 127-195;Rochelle L.Stanfield, "The PlCS: Out of the Sty and into
Lobbying with Style", National Ioumal, 14 de agosto de 1976, pp. 1134-1139.
1126 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
dirección favorable una o más fórmulas por las cuales se asignan fondos
federales entre los gobiernos estatales y locales. La mayor atención pues-
ta a las fórmulas de subsidios a finales de la década de 1970 tuvo dos
causas. Una fue el muy anunciado conflicto entre las regiones del Cin-
turón de la Nieve y el Cinturón del Sol en el país. Esta separación regio-
nal, intensificada por los costos de la energía y la crisis, colmó las fases
competitiva y calculadora, y aún sale a la superficie ocasionalmente en
el actual escenario de RIG. La segunda causa fue que, pese a la aprobación
de gran número de programas de subsidios a proyectos, otros progra-
mas de subsidios de fórmulas, tanto nuevos como antiguos, sumaron
casi 80% de los 95 000 millones de ayuda federal distribuidos en 1981.
La extensión del programa de Subsidios en Bloque para el Desarrollo
Comunitario (CBBG) en 1977, mostró las estrategias de cálculo para un
subsidio de fórmulas. Los factores utilizados para asignar 3 400 millones
de dólares en fondos del CDBG en 1978 se modificaron básicamente para
sustituir la "edad de los alojamientos" (construidos antes de 1940) por
el"apiñamiento en los alojamientos" en una ciudad. Esta revisión de
una fórmula favoreció evidentemente las antiguas ciudades industria-
les en los estados del nordeste y del centronorte, a expensas de ciudades
más nuevas y pequeñas en los estados del sur y del oeste.P
Los "intereses" que intervienen en las RIG calculadoras pueden ser
enormes. Diecisiete programas de subsidios a fórmulas, con un total de
casi 45 000 millones de dólares, expiraron y necesitaron reautorización
en 1978. Es fácil comprender por qué expertos, estadísticas y computa-
doras fueron lugares comunes (y siguen siéndolo) en este aspecto de las
RIG. David Walker, minucioso observador de este ámbito, observó la
propensión al cálculo de esta fase cuando dijo: "Han llegado a Wash-
ington grupos de interés público, con impresos de computadoras
con ponderación [de fórmulas] y lo que ocurrirá si se aprueba cierta
ponderación" .22
Tipos de contracción
27 Federal EnergyRegulatory Commission vs. Miesissippi, 456 U. S. 742 (1982); Garcia vs.
SanAntonio Metropolitan TransitAuthority, 469 U. S. 546, 1985.
28 James D. Carroll, "The New Juridical Federalism and the AlienationofPu-
blic Policy and Adrninístratíon", American [ournal of Public Administration 16, 1982,
pp. 89-105.
29 Es abundante la bibliografía acerca de la contratación externa. Recientemente se
desbordó, cuando la frase fue asociada a la idea de privatización, si no como parte de
ella. Véanse Ruth H. DeHoog, Contracting Out for Human Seroices, Albany, SUNY Albany
Press, 1984; Ted Kolderíe, "The Two Different Conceptos of Privatization", PublicAd-
ministrationReuieus 436, julio-agosto de 1986, pp. 285-291. Uno de los principales libros
que aprueban la privatización es E. S. Savas, Privatization: The Key to BetterGovemment,
Chatham, N. J., Chatham House Publishers, 1987.
30 Donald F. Kettl, "The Fourth Face of Federalism", PublicAdministration Re'lliew41,
mayo-junio de 1981, pp. 366-371.
COMPRENSIÓN DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 1131
RIG durante los años noventa merecen, con todo realismo, el nombre
(surrealista) de collage.
Los términos"coercitivo" y collage se conectan directamente con las
metáforas del federalismo que hemos encontrado en el cuadro 1. La
palabra martillo por RIG coercitiva se explica por sí sola. El término"ca-
lidoscópico" merece una breve explicación. ¿Qué "opiniones" contras-
tantes y contradictorias de RIG se enfocan mientras hacemos girar el
calidoscopio hacia distintos hechos y corrientes durante los años noven-
ta? En el cuadro 1 ofrecemos ejemplos relacionados con las caracte-
rísticas, bajo el rubro de problemas, percepciones y columnas de meca-
nismos.
En primer lugar, los aspectos calidoscópicos (que chocan y se contra-
dicen) están presentes dentro del marco de laRIG coercitiva; El 104 Con-
greso, que aprobó la Ley de Mandatos sin Fondos de 1995, también
discutió varias propuestas para aplicar programas de concesiones en
bloque, especialmente en el ámbito del bienestar social. Estas concesio-
nes darían a los estados mayor flexibilidad en programas como AFDe,
Medicaid, Alimentación Infantil y Estampillas para Alimentos; sin em-
bargo, también irían acompañadas por importantes reducciones de fon-
dos, supresión de derechos y varios mandatos. Entre ellos había condicio-
nes como: a) prohibiciones de mantener a los hijos nacidos fuera de ma-
trimonio, b) límites de tiempo a la elegibilidad para recibir pagos de
beneficencia, yc) severos requerimientos laborales no relacionados con
la educación ni con la capacitación en el empleo: Es posible ver estas
propuestas de concesiones en bloque como una forma de mandatos con
fondos reducidos, si no con una total falta de fondos. En forma aparen-
temente contradictoria, el Congreso conservador que puso en vigor los
mandatos sin fondos no vaciló en mostrarse a la vez enérgico y altivo al
adoptar otras medidas políticas centralizadoras. Queda bien estableci-
da la dificultad de lograr una consistencia de valor con respecto al fede-
ralismo y a las cuestiones políticas de las RIG. 38
L,~S acciones de las RIG nacionales contienen una mezcla de energía y
de altivez que no se ha limitado a la legislación de mandatos sin fondos
ni al 104 Congreso republicano. Fueron igualmente características de los
periodos de gobierno dividido y del llamado empate durante los años
38 Timothy J. Conlan, "Federalism and Competting Valuesin the Reagan Adminis-
tratíon", Publius: The[ournal of Fedemlism 16, invierno de 1986, pp. 29-48.
COMPRENSIÓN DE LAS RELACIONES INfERGUBERNAMENfALES 1135
42 Diana Rowland, [apanese Business Etiquette, 2a. ed., Nueva York, Warner Books,
1993, pp. 257-261.
43 Heidi H. Hobbs, City Hall Goes Abroad:The Foreign Policy ofLocal Politics, Thousand
Oaks, CA., Sage Publications, 1994.
44 Penelope Lemov, "Can the States Live Happily after NAFTA? The New North Ame-
rican Free Trade Agreement Is Likely to Start More Arguments Than It Settles", Gover-
ning 6, diciembre de 1992, pp. 20-21.
COMPRENSIÓN DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 1137
Las ocho fases de las RIG ofrecen un medio de organizar los avances
políticos del siglo XX en los Estados Unidos, de forma que exponga
nuevos aspectos del funcionamiento del sistema político estadu-
nidense. Desde luego, hay otras maneras de cortar el"pastel" de las RIG
para obtener elementos de pena o sobre cómo está organizado y opera
el sistema.w Una metáfora geológica es un medio útil de comprender las
relaciones que hay entre las fases de las RIG descritas en este capítulo.
En lugar de ser marcas lineales a lo largo de una regla o línea temporal,
se pueden comprender mejor las fases de RIG como estratos geológicos,
colocados unos encima de otros. Cada periodo o fase posee formaciones
distintivas de rocas sedimentarias, y en veces la zona de transición de
una capa a la superior no es marcadamente distinta en textura y color.
4S Una interpretación de las complejidades y las tensiones causadas por la globaliza-
ci6n es el conflicto entre el consumismo (preferencia económica) y ciudadanía (identi-
dad política autogobernada). Véase [ohn Kincaid, Economic Uníon and Federal Diver-
11
sity: Should a Coca-Cola Bottle Carry 51 Health Warnings, and If So, in What Langua-
ge?", en Economic Union in Federal Systems, Anne Mullins y Cheryl Saunders (comps.),
Annandale, New South Wales, Australia, Federation Press, 1994, pp. 37-68.
46 Elazar, American Federalism; David B. Walker, Toward a Functioning Federalism,
Boston, Winthrop, 1981. Más recientemente véase Paul E. Peterson, ThePriceojFedera-
fism, Washington, D. c., Brookings Institution, 1995, David B. Walker, The Rebirth01
Federalism: Slouching touard Washington, Chatham, N. J., Chatham House, 1995.
1138 LOS AÑOS NOVENTA: LA TRANSICIÓN AL PRÓXIMO SIGLO
Prefacio 43
Prólogo 45
Primera Parte
LAs PRIMERAS VOCES
1. Elestudiode laadministración 73
V. La burocracia. . . . . . . . . . . . . 117
1. Características de la burocracia 117
2. La posición del funcionario. . . 120
Segunda Parte
DEL /IN EW DEAL" A MEDIAIXJS DEL SIGLO
Tercera Parte
LosAÑosCINCUENfA Y SESENTA
Cuarta Parte
Los AÑOS SETENTA Y OCHENTA
721
724
728
734
743
746
748
751
753
764
Quinta Parte
Los AÑos NOVENTA: LA TRANSIOÓN AL PRÓXIMO SIGLO
Las ideas: ¿Cuáles son los principios guías? .... " 1045
Las continuidades, 1047; Las discontinuidades, 1050; Evalua-
ción de las críticas, 1053; Resumen, 1057
Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1060