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Lanari
Lanari
Lanari
Internacional
del Trabajo
MINISTERIO DE TRABAJO
Y ASUNTOS SOCIALES DE
ESPAÑA
POLÍTICAS
Igualdad
Lilian Celiberti
(Uruguay)
ÍNDICE GENERAL
ARGENTINA
INTRODUCCIÓN 13
CAPÍTULO I. 15
La evolución sociolaboral de Argentina desde la convertibilidad a la actualidad.
Contexto económico. 15
Los principales indicadores del mercado de trabajo. 18
Nuevas formas de relacionarse entre actores laborales. 22
La participación de la mujer en el mercado laboral. 26
La inserción laboral de las mujeres. 26
La búsqueda de trabajo. 29
Las diferencias de ingresos. 31
LA PROBLEMÁTICA DE RAZA/ETNIA EN EL CAMPO LABORAL. 32
CAPÍTULO II 35
Políticas sociales: Políticas de empleo en la argentina reciente.
Principales políticas y programas de empleo del período 1990 - 2003. 38
Programas de capacitación 1994-2001. 41
El sentido actual de las políticas 2004-2006. 50
Evaluación y seguimiento de los programas. 59
La coordinación institucional. 60
La articulación de las políticas económicas, sociales y de promoción de igualdad
de oportunidades. 61
La participación de los actores sociales. 63
Negociación colectiva. 66
Evolución del gasto social. 67
EN SÍNTESIS 71
CAPÍTULO III 73
DESDE EL DIAGNÓSTICO.
Con relación a las políticas 74
El mainstreaming de género 75
REFLEXIONES Y PROPUESTAS 79
BIBLIOGRAFÍA 81
ANEXOS 85
6
BRASIL
INTRODUCCIÓN 103
LOS PLANES PLURIANUALES DEL GOBIERNO FEDERAL - GESTIÓN LUIZ INÁCIO LULA DA
SILVA Y EL ENFRENTAMIENTO DE LAS DESIGUALDADES SOCIALES. 113
BIBLIOGRAFÍA. 145
7
CHILE
INTRODUCCIÓN. 149
BLIOGRAFÍA 231
ANEXOS 233
8
PARAGUAY
INTRODUCCIÓN. 261
Los principales datos estadísticos laborales. 263
Las principales políticas y programas de empleo existentes en el país. 281
INTRODUCCIÓN. 323
BIBLIOGRAFÍA. 404
ARGENTINA
ESTUDIO NACIONAL
María Estela Lanari
12
13
INTRODUCCIÓN
Del mismo modo cabe diferenciar las perspectivas, según el predominio de cada campo de
ideas, en el diseño de las políticas públicas en materia de empleo. Ya sea las que se imple-
mentaron en la década de los noventa para desregular el mercado de trabajo y las rigideces
que se vislumbraban como restricciones a la creación de empleo, o las que se desplegaron
a partir del año 2003 con eje en la concertación social y en la promoción de Trabajo Decen-
te.
Se conjetura en este trabajo que si bien el tema de género ha sido impulsado por el avance
de la mujer en las distintas áreas e incorporado en la agenda pública nacional como conse-
cuencia del proceso democrático iniciado en 1983, no tiene aún el tratamiento de eje trans-
14
versal en la cultura cívica y política argentina. En lo que se refiere a los grupos aborígenes,
la deuda social es aun mayor ya que su situación se funde con la pobreza y la exclusión. El
tratamiento de ambos colectivos, dada la índole de cada problemática, será abordado en
forma independiente.
15
CAPÍTULO I
La transformación en el mercado laboral argentino está inserta en los cambios del sentido
del trabajo que pueden ser explicados desde perspectivas heterogéneas. Algunas están
ancladas en los problemas referidos al cambio de sentido histórico del trabajo, otras en los
cambios de la sociedad salarial, o bien a la degradación del vínculo entre el modelo de
crecimiento fordista con el Estado de Bienestar y las nuevas formas de organización de la
producción flexible. A la crisis de centralidad del trabajo se suman los análisis referidos a
los cambios de paradigma técno-económico, los efectos de la globalización, el auge de las
ideas que sacralizaron el mercado, o bien los atributos formativos de la mano de obra. Junto
al fin del trabajo, se plateo la reconfiguración de la protección social, la desafiliación, los
problemas de ciudadanía, todo ello como un conjunto de situaciones que afectan las nuevas
relaciones laborales y su correlato con la gobernabilidad.
A pesar de las divergencias, todas estas visiones concluyen en que las formas típicas del
trabajo que se consolidaron a mediados del siglo XX, luego de la post guerra, han cedido
paso a nuevas modalidades. Algunas relacionadas con la organización de la producción
inducidas por innovaciones incrementales en el campo tecnológico; otras por los cambios
en la estructura productiva orientados por el peso del sector servicios o bien por el orden
simbólico dominante.
Contexto económico
Como estrategia para frenar la inflación se implementó un régimen de conversión que equi-
paró el peso al dólar. Esta herramienta logró por un lado detener la inflación e impulsar el
crecimiento de la economía; por otro, permitió mejorar el poder de compra de las remune-
raciones y facilitó la difusión del crédito, aunque casi exclusivamente orientado al consumo,
especialmente de bienes durables.
Sin embargo, la forma en que se llevaron a cabo estas transformaciones facilitó la concen-
tración del capital y por tanto, benefició sólo a pocos actores económicos. Las acciones
emprendidas tuvieron el efecto de un shock estructural que dejó de por sí fuera no sólo a
quienes eran «ineficientes» para el nuevo sistema, sino también a quienes no pudieron
mantenerse activos dentro de él en razón del acceso diferencial al crédito o por problemas
provenientes del manejo desigual de la información. Situación ésta que provocó que mu-
chos productores y empresarios no pudieran hacer frente a las nuevas reglas del juego que
imponía una economía más abierta y desregulada, con mercados incompletos, dónde a la
concentración, ya mencionada, se sumó la centralización de capital.
No obstante, en 1996 se logró normalizar el flujo de capitales externos. Durante los dos
años siguientes la economía volvió a crecer en forma rápida y alcanzó el nivel del producto
de 1994, pero si bien se registró un aumento de las exportaciones totales ello estuvo nueva-
mente acompañado de la expansión de las importaciones, relación que provocó una nueva
brecha de la balanza comercial. La recuperación no fue duradera y nuevamente en 1999 se
produjo una caída con lo cual se reinicia el ciclo de restricción externa. Quedó claro así que
la evolución macroeconómica estaba muy expuesta a shocks vinculados con los movimien-
tos de capitales o bien con los cambios en la demanda internacional, situación que plantea
una alta inestabilidad económica con impacto en la esfera de lo social.
17
Los síntomas de inestabilidad se transformaron en una constante, el comportamiento pen-
dular de la economía fue el producto de otras situaciones de desequilibrio que pueden
encontrarse en la crisis de los países asiáticos, en el quiebre económico ruso o en la deva-
luación de Brasil, socio principal para la compensación de la balanza comercial argentina
para ese entonces.
Según lo explica Kostzer et al (2005:137) el colapso del modelo 1991-2001 «estuvo dado,
ente otros factores, por la regresiva distribución del ingreso que fue segmentando la socie-
dad, excluyendo a vastos sectores de la población, a pesar de estar en presencia de tasas
de crecimiento económico significativas. Esto generó un patrón de acumulación desarticu-
lado socialmente, con su correlato en sus niveles sectorial y regional, que una vez agotados
los factores de crecimiento económico derivó en un proceso implosivo y recesivo hasta que
estalló la crisis».
Entre el 2001 y 2002, Argentina experimentó una de las mayores crisis de su historia, la
misma tuvo su expresión tanto en el plano financiero, como en el político y en el social. Uno
de los disparadores fue la restricción a la disponibilidad de fondos del sistema financiero.
Seguidamente, con la declaración del default se suspendieron los pagos al exterior. Las
reservas cayeron y el PBI en ese año descendió en promedio entre el 12% y el 15%.
El año 2004 el crecimiento del PIB fue de 9%, la tasa de inflación fue del 6,1% y los ingresos
se recuperaron sensiblemente, lo cual redundó en el mejoramiento de los indicadores so-
ciales. El país continúo en un proceso de recuperación y estabilidad del entorno macroeco-
nómico durante todo el 2005 completando con ello una de las series más largas de creci-
miento sostenido, tendencia que se prolongó durante el 2006. El repunte económico se
18
sustenta en la recuperación del consumo y la inversión, en la evolución de las exportaciones
netas y la sustitución de importaciones, en suma en un patrón de crecimiento diferente en
el cual se rescató, en contraposición de los años precedente, el rol dinámico del estado
como agente económico y de control. El año 2007 muestra un comportamiento expresivo
del crecimiento sostenido aunque la inflación comienza a ser una alerta de la estabilidad
lograda.
Entre octubre de 1991, año en que se inicia el cambio de régimen económico, y octubre de
1993, mientras el PBI crecía a una tasa promedio de 8% anual, la tasa de desempleo del
conjunto de las áreas urbanas subió del 6,5% al 9,6% y la tasa de empleo se mantuvo
aproximadamente en el 37%. A partir del ’94 los porcentajes de desocupación aumentaron
a dos dígitos, alcanzando en mayo de 1995 al 17,5%. La contracción de la demanda de
empleo causada por la caída abrupta en el nivel de actividad económica produjo tan solo
entre mayo del ‘94 y mayo del ‘95 la destrucción de 380.000 puestos de trabajo.
En tanto, la tasa de empleo que había venido descendiendo se estancó en torno al 34%,
para iniciar luego un período de recuperación a fines de 1996 y llegar en 1999, al 36,7%.
Este crecimiento positivo del empleo, aunque por debajo de los porcentajes alcanzados en
1993, se corresponde con la baja de la desocupación la cual, según la medición de la
Encuesta Permanente de Hogares de mayo de 1999, se ubicó en el 14,2% para la suma de
aglomerados urbanos.
Durante los años de recuperación -1996/1998-, la creación del empleo permitió disminuir
significativamente el desempleo. Los sectores que más puestos de trabajo crearon, fueron
los servicios financieros y a las empresas (22% de incremento entre septiembre de 1996 y
septiembre de 1998), así como también el comercio (18% de creación neta de puestos de
trabajo). Sin embargo, entre 1998 y 2000, la tasa de desempleo volvió a incrementarse, esta
vez en 2,3 pp. lo cual significó 415 mil nuevos desempleados.
En el 2001, la desocupación subió nuevamente, esta vez al 17,4%. A ello se sumó el dete-
rioro de lo puestos de trabajo de quienes estaban ocupados. Por un lado, el número de
empleados contratados por fuera del marco legal creció sustancialmente durante los años
de análisis. En efecto, el porcentaje de asalariados no registrados pasó del 26% del total de
empleados en los ’90, al 41% en el 2002. Por otro, se redujeron los puestos de más de 35
19
hs. semanales lo cual, junto a la creciente inestabilidad laboral, causó un incremento en la
proporción de ocupados insatisfechos por el número de horas trabajadas, situación que se
tradujo en el elevado número de subocupados demandantes. A su vez los salarios acompa-
ñaron la tendencia depresiva existente en la economía, si se toma 1995 como año base, el
salario medio real cayó en 30 pp.
91
92
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00
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03
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20
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ay
ay
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Ag
O
M
La evolución regresiva del trabajo en Argentina se completa con los datos de otras dimen-
siones tales como la duración media de la desocupación que continuó creciendo lentamen-
te contribuyendo así a la consolidación de un núcleo duro de trabajadores desocupados. En
este contexto de gran vulnerabilidad, la situación empeoró en relación directa con el nivel
de educación formal alcanzado, quienes estaban menos educados menos posibilidades
20
tuvieron de insertarse o permanecer en este mercado de trabajo. Aunque ciertamente, la
desocupación también alcanzó a los que poseían los más altos niveles formativos, muchos
de ellos vieron en los últimos años de la década caer sus ingresos y, en algunos casos, solo
pudieron lograr posiciones laborales precarias e inadecuadas para sus calificaciones, (La-
nari, 2003b)
Este punto puede explicarse tan sólo con comprobar el incremento de la pobreza que pasó
de ser el 29% de la población en 1995, al 52% en 2002. Una proporción importante de esta
población es de «nuevos pobres» que han sido desplazados a esta condición por las trans-
formaciones del mercado de trabajo.
En el 2003, se inicia una etapa diferente, como respuesta de ello el empleo se incrementó
en un 6,9% y la desocupación en el último trimestre del año se ubicó en 14, 5%, iniciándose
así un proceso de consolidación del crecimiento del empleo. Los efectos de la nueva situa-
ción económica se reflejan en los indicadores laborales no sólo con el mejoramiento de la
tasa de empleo sino también en la calidad del mismo, una medida de ello es la caída en la
tasa de subocupación que se redujo en el cuarto trimestre del 2004 en 2 pp. en relación a
igual período del año anterior. Esta tendencia continuó hasta ubicarse en el tercer trimestre
del 2006 en 11,1%, mientras que la desocupación alcanzó al 10,2%, con una tasa de em-
pleo del 41,6%, superando la tasa de ocupación de la denominada fase expansiva 1991-
1994, en 4 pp. con relación al PBI, por cada punto de incremento de producto el empleo
creció 0,45%.
15
10
5
0
1er 3er 1er 3er 1er. 3er 1er 3er.
Trim. Trim. Trim. Trim. Trim. Trim. Trim. Trim.
03 03 04 04 05 05 06 06
Fuente: EPH continua –en el 2do trimestre de 2003, no se incluye Santa Fe por inconvenientes en el relevamiento-
21
Resulta importante destacar en estos cambios la evolución de los planes de empleo1, ya que
los mismos han ido perdiendo peso en el empleo dado el reemplazo de la contraprestación
por la inserción genuina.
2500000
2000000
1500000
1000000
500000
0
Período 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: MTEySS
En el cuarto trimestre del mismo año, según el sistema estadístico nacional, la tasa de
desocupación se ubicó en el 8,7%, alcanzando a 1.400.000 personas, lo que en términos de
ocupación significan 641.000 nuevos puestos de trabajo. La tendencia decreciente también
fue para la subocupación que alcanzó el 10,8% y para trabajo no registrado que en los dos
últimos años pasó de una tasa del 53,4% al 40%. El aumento en el nivel de empleo está
acompañado del incremento del salario medio lo cual implica una mayor participación de
los asalariados en la distribución de ingresos.
1
Nos referimos al Plan Jefes y Jefas de Hogar que se implementó para dar respuesta a la grave situación social en el
momento de mayor crisis. A través del mismo se da ayuda económica a la población desocupada para garantizar el
derecho familiar de inclusión social. Quienes se benefician con el Plan deben cumplir con los siguientes requisitos: ser
jefa o jefe de hogar desocupado y reunir al menos alguna de las siguientes condiciones: tener hijos menores de 18 años
a cargo, hijos discapacitados sin límite de edad a cargo o hallarse en estado de gravidez la cónyuge del Jefe o la benefi-
ciaria. Los hijos menores deben tener escolaridad regular y cumplir con los controles sanitarios y de vacunación. Los
mayores de 60 años deberán ser desocupados y no tener beneficios previsionales. Los beneficiarios deben realizar con-
traprestaciones en tareas productivas o de capacitación.
22
raciones, la estructura sectorial de los cambios del producto, el ritmo de las incorporaciones
de la tecnología, la fase del ciclo en que se encuentre la economía, las regulaciones labora-
les, las expectativas de los empresarios y el poder negociador de los sindicatos.
Del mismo modo, entendemos que existe correlación entre los sectores que lideran el cre-
cimiento con la creación de empleo (Kostzer, 2003) y que ello implica también un correlato
con el modo en que se establecen las relaciones laborales.
En Argentina, junto con la crisis económica que supuso el quiebre del modo de acumulación
basado en la sustitución de importaciones se desarticulo la función de este sistema en la
regulación social. Las leyes que regularon las relaciones laborales durante ese lapso fueron
producto de un acuerdo social entre Estado, patrones y asalariados, pero a partir de 1976 la
política de disciplinamiento sobre el sector gremial y la fragmentación en las modalidades
de negociación desbalancearon las relaciones laborales a favor de los intereses patronales.
Con el advenimiento democrático se buscó restituir libertades, a pesar de ello y tal como
señalan Novick y Catalano (1996), no se logró recuperar las pautas de intervención del
estado previas a ese año y con ello se profundizó la desarticulación del modelo fordista.
En el contexto de los cambios económicos de la época y del nuevo rol del Estado, la flexibi-
lización laboral so consolida como el elemento organizador de las nuevas relaciones labora-
les. La ley de empleo2, la reglamentación del derecho a huelga, la revisión de los convenios
colectivos en el área estatal, la obligación de negociar aumentos de salarios por productivi-
2
Ley Nacional de Empleo de 1991, en el Título III – De la promoción y defensa del empleo, el Capítulo 1 – Medidas e
incentivos para la generación de empleo en los Artículos 21 a 26, se establece que el Poder Ejecutivo deberá diseñar
políticas en este sentido, que tengan incidencia en el nivel y composición del empleo. Como así también, deberá llevar a
cabo acciones referidas a la elevación de los niveles de utilización de la capacidad instalada, promoción del crédito y la
inversión para facilitar el cambio técnico y, la recalificación de los trabajadores para adecuarlos a las nuevas formas de
organización del trabajo. De este modo, la promoción del empleo vino de la mano de nuevas formas de contratación las
denominadas «Modalidades Promovidas»: Contrato como medida de Fomento de Empleo, Contrato por Lanzamiento de
Nueva Actividad, Contrato de Práctica Laboral, y Contrato de Trabajo -Formación, de duración determinada con régimen de
promoción de empleo.
23
dad y la autorización para negociar por empresa, son los instrumentos que aseguran las
nuevas formas del trabajo.
Sin embargo, los resultados adversos en materia laboral impulsaron en 1994, en el contexto
de alto nivel de desempleo que describimos anteriormente, la sanción de nuevas leyes
tendientes a reducir los costos del trabajo derivados de las normas sobre indemnizaciones
por accidentes, enfermedades y despidos, en el entendimiento de que estas medidas al
eliminar rigideces reducirían el desempleo. Su implementación otorgó ciertos beneficios a
las pequeñas y medianas empresas, para las que se redujeron los costos del despido, y
flexibilizó el uso del tiempo de trabajo, posibilitando que las convenciones colectivas defi-
nan jornadas diarias máximas superiores a las tradicionales sin que se supere el máximo
anual. Cabe recordar que en este período son casi excluyente las negociaciones por empre-
sa antes que por rama de actividad, (Beccaria y Galín, 2002)
En 1995 se introdujo el período de prueba, instituto que permitió a los empleadores despe-
dir trabajadores durante los tres primeros meses de contrato sin tener que pagar indemni-
zaciones ni preaviso. Durante ese lapso, tampoco se efectúan aportes patronales excepto
los correspondientes al seguro de salud. Además, se privatizó el sistema de jubilaciones por
lo que se pasó del régimen público de reparto al sistema privado de capitalizaciones. Poste-
riormente, se estableció la obligatoriedad del aseguramiento de los riesgos derivados de los
accidentes y enfermedades por trabajo en empresas privadas creadas con esta finalidad.
En 1998 y luego de arduos debates se aprobó la Ley de Reforma Laboral 25.013, la cual
permitió revisar el período de prueba y la descentralización de la negociación.
Por su parte, las empresas, lejos de constituir un todo presentaban comportamientos des-
iguales - aun en un mismo sector -, ya sea por su tamaño, trayectoria, composición del
capital de la firma, o actividad. Muchas de ellas, por razones atribuibles a la falta de crédito,
o a las consecuencias de la apertura de la economía, sucumbieron. Este cuadro de frag-
mentación se completaba con el proceso de desestatización –privatizaciones que terminó
resquebrajando el anterior modelo de relaciones laborales.
En el 2000, con la Ley 25. 250 se produjo otra reforma. Esta nueva ley profundizó el sentido
de los cambios ya que estableció la descentralización de la negociación colectiva; la dero-
gación definitiva de la ultractividad legal y consolidó un extenso período de prueba. Con ello
la agenda flexibilizadora, base de las recomendaciones de los organismos internacionales,
buscó perpetuar un modelo que con la crisis del 2001 terminó por resquebrajarse.
Las regulaciones de este período, ancladas en el régimen que se inició con los noventa,
construyeron prácticas que no sólo afectaron el tamaño y la calidad del empleo, sino que
incidieron, tal como se vio en párrafos anteriores, negativamente en los salarios. El aumento
del desempleo desembocó en el nucleamiento de desocupados que acapararon la escena
de los reclamos y con ello surgió en el calidoscopio social un nuevo actor, necesario para
lograr que todas las negociaciones de esta fase regresiva sean a la baja. El crack del 2001
incidió también en la representación política y sindical, situación que comprometió la esta-
bilidad democrática y aceleró el recambio del gobierno.
Hasta aquí la crisis del trabajo, si bien condicionada por los cambios técnicos y los factores
incidentales de la globalización comercial y financiera, podemos resumirla como el resulta-
do de la implementación de la ortodoxia política. De allí en más, la recesión con su corres-
pondiente correlato en la conflictividad social, cierran el ciclo.
La etapa que se inicia en el 2002 tiende a lograr nuevos equilibrios. Si lo estimamos por el
nivel de conflictividad gremial según explican Contartese y Criado (2003), con relación al
año anterior el promedio mensual de eventos cayó de 81,7% mensual al 58,4%.
Tomando este año como hito, la relación contexto económico relaciones laborales comien-
zan a transformarse en la medida en que se asienta el nuevo patrón de crecimiento. Algu-
nos de los cambios liderados por la expansión de las manufacturas y el aumento paulatino
del empleo registrado3, tienen incidencia directa en la negociación colectiva. No obstante,
como señalan Trajtemberg, D. y Lafleur, L. (2005), el amplio espectro de trabajadores no
registrados y otros, históricamente excluidos del proceso de negociación, constituyen un
importante universo de trabajadores que quedan afuera de los beneficios y derechos que
otorga el sistema de negociación colectiva4.
3
Datos EIL/MTEySS
4
El sistema de negociación colectiva asegura que los trabajadores perciban los derechos y beneficios pactados por las
partes firmantes de un convenio colectivo, aún cuando los mismos no se encuentren afiliados al sindicato con personería
gremial.
25
mado en la pasada década. Un indicador de ello es la reactivación de las paritarias sectoria-
les. Según la evaluación oficial, la política salarial de incrementos generales de salarios que
incidió, en un comienzo, sobre los salarios básicos de convenio, fomentó la negociación
colectiva y permitió que los actores sociales comenzaran a reunirse en paritarias para reade-
cuar los incrementos de suma fija a las particularidades de cada sector. Durante este año se
homologaron 380 acuerdos y convenios, casi cuatro veces más que en 1991. Un año des-
pués fueron 348; 568 en el 2005 y en el 2006, 930. Este ritmo negocial supera ampliamente
el promedio de 187 negociaciones anuales registradas en la década del ’90, (Palomino y
Trajtemberg, 2007).
Entre 2004 y 2005, se convocó al Consejo del salario Mínimo, que permitió que el salario
que había estado estancado durante 10 años en $200 se incrementara en forma constante,
alcanzando en noviembre de 2006, los $800. El efecto de estas acciones concertadas apun-
tala a los sindicatos más débiles al fijar un piso en la negociación, elemento también dife-
renciador de las reglas de juego de los noventa.
Todo parece indicar que la fase de recuperación, más allá del ritmo típico de los ciclos
económicos, está estrechamente ligada a las opciones políticas e institucionales donde el
papel activo del Estado indica que es posible, aun en el esquema articulado de mundializa-
ción, fomentar el empleo sobre la base de acuerdos entre los actores sociales. Como así
también, que existen márgenes, frente a los cambios técnicos y sus requerimientos (nuevas
calificaciones, formas de organización o contratación) para que las partes se adecuen con-
certadamente.
En el lapso de las últimas dos décadas, la población en Argentina se ha feminizado dado que
las mujeres representan el 51.29% del total de habitantes y el 52,4% si se considera a la
población urbana femenina en edad de trabajar7. Esta proporción se reproduce a lo ancho y
a lo largo del país con excepción de la región patagónica y algunas zonas del noreste argen-
tino en donde la presencia de hombres es levemente mayor que el de las mujeres. Las
mujeres también son más en el tramo de edad de mayor actividad para el trabajo (20 a 64)
años. Anexo Cuadro I, II y III
5
D. Barrancos: Directora del Instituto Interdisciplinarios de Estudios de Género (Argentina)
6
La segregación, según Wainerman (1996) parte de un hecho empírico. El mismo se verifica cuando mujeres y varones, con
el mismo nivel educativo, trabajan en sectores económicos diferentes (segregación horizontal); o cuando coinciden en un
mismo sector y ocupan posiciones distintas, las mujeres las más bajas, los varones las más altas, (segregación vertical).
En tanto que el concepto discriminación hace referencia explícita a la disparidad de remuneraciones entre individuos que
no puede explicarse ni por diferencias en sus productividades individuales, ni por sus posiciones en la estructura de las
ocupaciones. Para Becker (1957) hay discriminación cuando se otorgan «tasas salariales diferentes para dos grupos con
idéntica productividad».
7
Fuentes de datos Censo Nacional de población , hogares y viviendas 2001 y datos EPH 2007.
27
traccionada por la pérdida de trabajo de los jefes de hogar y por la necesidad de compensar
esos ingresos en el núcleo familiar.
Según registra la EPH, entre 1991 y el 2001, la tasa de actividad -TA- de las mujeres se incre-
mentó en 5.4 pp., alcanzando en el 2003, para el tramo de 15 a 65 años, al 52,8%. Mientras que
entre los varones del mismo grupo de edad la tasa tuvo una tendencia inversa ya que en el
mismo período cayó 3 pp. En ese lapso la tasa de desempleo femenina fue superior a la mascu-
lina, pero a partir de mayo de 2002, se revierte la situación y por primera vez en dos décadas las
tasas de desocupación de los hombres superaron a las de las mujeres. (Giacometti, 2005)
Si se tienen en cuenta el avance del sector servicio por sobre los otros sectores de actividad
y la sobrerepresentación de las mujeres de acuerdo a patrones de segregación femenina,
(Elder y Jonson, 1999, Cortés, 2000, Esquivel, 2003), es posible observar que en la Argenti-
na de los noventa las ramas que generan empleo a las mujeres se reducen al comercio
(21,1%), el empleo doméstico en hogares privados (17.9%), la enseñanza (16,1%) y los
servicios sociales y de salud (16%).
En el año 2002, doce años después de las reformas el saldo fue demostrativo. Entre los
ocupados asalariados con relación precaria e inestable las mujeres fueron significativa-
mente perjudicadas (48%) en relación a los empleos no registrados de los varones de (41%).
Situación agravada por la elevada desigualdad de las remuneraciones salariales, brecha
que se siguió constatando al fin de la convertibilidad (Esquivel y Paz, 2005).
En el marco del contexto recesivo de ese año, debe también considerarse que la situación
de pobreza que caracterizó a la Argentina de esos años (55,2% pobres, 26,2% indigentes),
requirió acciones paliativas que se implementaron a través de los planes de empleo –PJyJH-
de los cuales el 69,3% beneficiaron a mujeres. Situación que explica, dadas las caracterís-
ticas de contraprestación ya apuntadas, el aumento de la TA que se constata en el 2003.
8
El indicador final propuesto por el autor para estimar el dTD desde la perspectiva de género, se construyó sobre la base de
indicadores disponibles y de su poder explicativo. Las categorías de medición propuestas son: Acceso diferencial a las
oportunidades de trabajo; Remuneración y Jornada Laboral; Estabilidad y Protección Social; y Equidad
9
Op.cit.
28
ciones más vulnerables, tales como servicio doméstico, planes de empleo, cuenta propia no
calificados con bajo nivel educativo, asalariadas no registradas y subocupadas, con excep-
ción de la Patagonia absorben más de la mitad de las ocupaciones, llegando a un máximo
de 64% en el NEA».
La fragilidad laboral además de estar condicionada por el lugar de residencia, también está
influenciada por otros factores como son el estrato socio-económico de pertenencia y el
nivel de educación alcanzado, los tramos de edad o la composición del hogar.
Datos más recientes del 200610, muestran que la TA de las mujeres aumentó levemente
para ubicarse en el 56,8%, pero en el tramo entre 35 y 49 años es del 70%, y aumenta 4,5
pp. si son jefas de hogar. Participación que decrece cuando las mujeres en el período más
activo de la vida tienen mayor cantidad de hijos menores, siendo tan solo de 29,6% en los
hogares con tres o más menores.
10
Ver Anexo.
29
La estimación por nivel educativo permite advertir que con relación al año anterior mientras
que la TA para las mujeres de menor instrucción no sufrió alteraciones, entre las que poseen
el más alto nivel educativo la TA creció en 17,7 pp. es también importante destacar que el
avance en la educación formal achica la brecha de género en la actividad.
Un análisis más desagregado sobre la situación laboral confirma que los puestos de tiempo
parcial - hasta 35 hs – son ocupados mayoritariamente por las mujeres quienes represen-
tan el 49% de la población ocupada. Las razones de esta elección que marca la preferencia
femenina en el modo en que se realiza el trabajo productivo están estrechamente vincula-
das con la segregación horizontal que ubica a las mujeres en determinados sectores econó-
micos y ramas de actividad en los que la duración de la jornada es menor a la de tiempo
completo (Servicio Doméstico 97,8%; Enseñanza 77,8%; Servicios Sociales y de Salud,
70,7%), mientras que por el contrario la intensidad laboral de los varones hace que más del
50% esté sobreocupado.
El carácter de la tarea muestra además que entre quienes son asalariados la presencia
femenina en cargos de jefatura es tan solo del 25,7% y sobre el total de ocupados en
puestos de alta jerarquía la proporción mujeres no alcanza al 30%.
La búsqueda de trabajo
Las trabas para ingresar al mercado laboral son manifiestas para aquellas desocupadas
con hijos (22%) y para las que son jefas de hogar (17%), mientras que los varones jefes
registran una tasa de desocupación menor al 5%.
Cuando la observación se hace por tramos de edad se puede comprobar que es la población
joven a la que conseguir trabajo le resulta más dificultoso, en el estudio de Pérez Sosto
(2007) se informa que «los jóvenes, por ser quienes protagonizan el ingreso en la vida
activa, han sido especialmente afectados por la crisis del empleo. Ellos, en especial los más
30
vulnerables, los precarios, los desafiliados o excluidos, parecen ser la «punta de lanza» de
una crisis en la organización social de los ciclos de vida considerada desde el doble punto
de vista de las instituciones y de los individuos... De acuerdo con los resultados de la EPH
correspondiente al III trimestre de 2006 la tasa de desocupación de los jóvenes de 15 a 24
ascendía a 25,1% en el total de los aglomerados relevados, lo cual representa en el total
urbano nacional a 692.000 personas... En términos comparativos la tasa de desempleo
juvenil es de 2.9 veces mayor que la del total de la población y 3.6 veces mayor que la de los
adultos de 25 a 59 años». Pero si se es joven y mujer la barrera de entrada al mundo laboral
es mayor ya hasta los 24 años la tasa de desocupación de las mujeres es de 30,1% y la de
los varones del 14,2%.
60 y más
50 a 59
35 a 49 Brecha
Varones
25 a 34
Mujeres
hasta 24
Total
La educación como variable interviniente muestra que los porcentajes más bajos del des-
empleo están entre quienes completaron los estudios terciarios sean varones o mujeres.
Como atributo de las personas también influye en la cantidad de tiempo de trabajo ya que
en el caso de quienes están subocupados la poca instrucción define la subocupación, aun-
que son las mujeres que no finalizaron la escuela primaria las que poseen la tasa más alta
de esta categoría (24,4%) frente a los varones (14,6%).
31
Las diferencias de ingresos
El Convenio número 100 y la Recomendación número 90, de OIT establecen medidas que
promueven la igualdad de remuneración por trabajos de igual valor o similar entre hombres
y mujeres. La discriminación en la asignación de retribuciones implica desigualdad de opor-
tunidades aun previas al ingreso de la mujer al mercado de trabajo.
Se sabe que los factores que inciden en la disparidad salarial son múltiples y de distinto
orden por lo que la determinación de las brechas de ingresos está restringida por la dispo-
nibilidad de información, situación que en el caso nacional se manifiesta en la insuficiencia
de indicadores y en la falta de estudios sectoriales con perspectiva de género, (OIT, 2003;
Esquivel y Paz, op. cit; Giacometti, op. cit)
A pesar de esas restricciones los análisis que abordan esta problemática coinciden en que
existe en Argentina una elevada desigualdad de retribuciones entre varones y mujeres,
situación que también se vio agravada en la década pasada. De acuerdo a los cálculos
efectuados para el 2006 la brecha entre personas ocupadas es de 29,5% si se toma como
referencia el ingreso mensual. La menor cantidad de horas semanales trabajadas por la
mujer aparece como la variable de mayor relevancia para explicar estas diferencias. Por lo
tanto, en este estudio también se consideró el ingreso horario para conocer la asimetría de
ingresos entre géneros y en este sentido, se confirma la existencia de una aparente paridad
general de ingresos horarios aunque esto se da en un marco en que el salario recibido en el
sector informal es de aproximadamente la mitad del que se percibe en el formal. Con esta
medida la brecha es nula entre quienes tienen primaria incompleta y se incrementa en
proporción al grado de avance en la educación alcanzando el 11,3% la distancia entre
varones y mujeres que completaron el ciclo superior.
En el esquema de participación de mujeres y hombres a fines del 2006, pese a los cambios
mcroeconómicos e institucionales y el ámbito de concertación que en que se desenvuelven
las relaciones laborales, persisten las situaciones de segregación y discriminación que des-
criben en parte la inequidad entre géneros. Situación que afecta más a las mujeres cuando
su situación de vulnerabilidad está sostenida por su condición de pobreza, sus bajos niveles
educativos y por su «responsabilidad» en el trabajo reproductivo.
Disparidades en la participación
90
80
70
60
50 Mujeres
40 Varones
30
20
10
0
Actividad Empleo No Registro Desocupación Subocupación
32
En suma, la igualdad en el trabajo es una meta que para ser lograda demanda un rol activo
del Estado. De acuerdo a la Memoria del 2001 de la Declaración Sociolaboral del MERCO-
SUR, relativa a la Promoción de Igualdad de Mujeres y Varones, se han esbozado líneas de
acción en ese sentido consolidando el camino trazado en la Constitución Nacional relativos
a la consagración de derechos de todos los ciudadanos y ciudadanas, y a la abolición de
cualquier forma de discriminación. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) continúan
ese sendero al definir en forma específica la necesidad de promover la igualdad de género.
Los organismos internacionales han procurado establecer directrices que amparen la situa-
ción de marginalidad en la que se encuentra en todo el continente la mayor parte de la
población originaria. En 1982 la Organización de las Naciones Unidas realizó la primera
reunión del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de la Subcomisión de Promoción
y Protección de los Derechos Humanos, y en conmemoración de esa fecha desde 1994
cada 9 de agosto se celebra como el Día Internacional de las Poblaciones Indígenas.
En el marco de las normas internacionales del trabajo, la OIT recoge a través del Convenio
Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de 1989, los principios para el reconocimiento de
los derechos de las poblaciones indígenas sobre sus tierras, territorios y recursos. Del mis-
mo modo toda la normativa sobre discriminación sirve de marco de referencia aplicable a
estos grupos sociales que más frecuentemente que otros están relegados en sus propios
territorios.
La voz de estos pueblos ha resurgido en los últimos años alentada por la constitución de
organizaciones que reúnen a representantes desde Canadá hasta la Patagonia, y sus recla-
mos se orientan básicamente al derecho de gozar de oportunidades y tener una vida digna,
así lo expresa la Declaración Final de la II Cumbre de los pueblos realizada en Mar del Plata
en el 2005, que en el punto 6 expresa « Asumimos la lucha de nuestros pueblos por la
distribución equitativa de la riqueza, con trabajo digno y justicia social, para erradicar la
pobreza, el desempleo y la exclusión social».
11
Datos de UNICEF, 2007.
33
En Argentina, existe un cuerpo normativo que ampara a los pueblos originarios, garantiza su
identidad y los derechos colectivos, ya sea en la Constitución Nacional como a través de
Leyes Nacionales, Provinciales y Convenios Internacionales suscriptos por el Gobierno. En
1994 año de la reforma a la Carta Magna, con la sanción del artículo 75, inciso 17, se
incorporaron los derechos de los pueblos indígenas reconociendo con ello la diversidad
étnica y cultural del país. De acuerdo a la recopilación del MTEySS el marco Jurídico e
Institucional Nacional para las Poblaciones Indígenas las principales disposiciones legales a
nivel nacional sobre derechos de pueblos indígenas son las que siguen:
Entre 1966-1968 se efectuó a nivel nacional Censo Indígena Nacional pero a pesar de que
no se concluyó permitió conocer la existencia de 165.381 indígenas, otras experiencias de
relevamientos locales se refieren a ámbitos geográficos específicos como Formosa o Salta.
Existen además, según informa el INDEC, otros antecedentes provenientes de registros ofi-
ciales o de ONG.
El criterio adoptado en el país para rescatar información sobre origen de las personas en ECPI
fue e de Autorreconocimiento o autoidentificación (criterio indicado por la Ley de Censo Abori-
gen) combinado con el de origen étnico, arrojando como resultado que un 2,8% de los hogares
12
El INAI es la institución del Estado Nacional que tiene la responsabilidad de crear canales interculturales para la imple-
mentación de los derechos de los Pueblos Indígenas consagrados en la Constitución Nacional (Art. 75, Inc. 17). El Instituto
fue creado a partir de la sanción de la Ley 23.302/85 como entidad descentralizada con participación indígena y regla-
mentada por el Decreto N! 155 de 1989.
13
Los criterios metodológicos del relevamiento pueden consultarse en www.INDEC.mecon.gov.ar
34
tienen algún miembro que se auto reconoce perteneciente o descendiente de un pueblo indí-
gena, sin embargo entre un 2% y un 28% de personas de distintas etnias no se reconoce
como perteneciente a su pueblo aún cuando sus padres se auto reconocen como tales.
Otra característica importante de los pueblos indígenas es que el 16.5% de los hogares son
rurales. Para los hogares sin indígenas este valor desciende a 9.2% y para el total país es de
9.7%.
Otro dato a tener en cuenta es que el 78.2% de la población indígena de 15 años y más
tienen como máximo el secundario incompleto, mientras que un tercio (33.1%) no completó
la primaria o no tiene instrucción. (Amadasi y Masse, 2006)
En un estudio reciente (Cid y Paz, 2004) sobre la población indígena de Salta se demuestra
la correlación existente entre pobreza, educación y exclusión, situación que es de extrapo-
larse a las distintas etnias arrojaría resultados previsiblemente similares.
La falta de datos, como ya se ha señalado, limita el análisis sobre las características parti-
culares de la población aborigen en su inserción laboral, sin embargo es posible advertir
que la exclusión es el campo de análisis. No obstante, otras visiones sostienen que «El
arrinconamiento de ciertos grupos en nichos económicos que responden a sistemas de
marginación no anula la capacidad de los mismos para luchar creativamente en la amplia-
ción de oportunidades» (J. Anderson, 2004), el registro de los programas que se han imple-
mentado en Argentina es un punto de partida para indagar la viabilidad de estos supuestos
cuando la pobreza es el mayor factor de discriminación.
14
Ver Anexo, Cuadros XX, XXI y XXII.
35
CAPÍTULO II
Dados los cambios en la orientación de las políticas en Argentina se listan las principales
políticas diferenciando dos grandes ciclos, por una parte el que se inicia en 1990 y seguida-
mente el que comienza en el 2003 a partir de los cambios en el rumbo económico y político
del país.
En línea con el estudio realizando cabe distinguir un antes y un después en las políticas
sociales en Argentina. De acuerdo con Rolando Franco (1996), durante los años noventa se
pudo constatar una mayor diversificación en el diseño, implementación, control y financia-
miento de las políticas sociales como alternativa al monopolio estatal característico de las
políticas universalistas. Esta diversificación se dio en varios planos. En primer lugar, se
promovió a una mayor participación de la sociedad civil a través de diferentes instancias de
participación como las organizaciones no gubernamentales, las redes de sociabilidad pri-
maria, o distintos actores del sector privado, lo cual supone una compatibilización del inte-
rés social con la posibilidad de lucro en favor de los agentes intervinientes.
En tercer lugar, se buscó distribuir las cargas de los planes a partir del criterio de cofinan-
ciación. El mismo propone la búsqueda de fuentes alternativas de recursos que comple-
menten a la financiación estatal, lo cual incluye entre otras cosas aportes voluntarios del
sector privado, el cobro de tarifas diferenciales por servicios equivalentes según criterios de
36
necesidad, e incluso distintas formas de contribución por parte de los mismos beneficiarios
de los programas.
La principal diferencia entre ambos enfoques es que las denominadas políticas focalizadas
no están dirigidas a actuar sobre los procesos que generan pobreza y la desafiliación o
desigualdades, mientras que las universalistas propenden a la integración social siendo
características del Estado de Bienestar.
Según Nahon (2002) «la política social es aquella intervención pública que tiene como fin
específico regular políticamente la reproducción material de la fuerza de trabajo. Es de tipo
político en tanto se trata de una intervención estatal directamente social, no mediada por el
intercambio mercantil, adoptada por el Estado como parte de sus responsabilidades en la
reproducción de la fuerza de trabajo15. La intervención estatal se puede realizar a través del
financiamiento, la provisión directa y/o la provisión indirecta asegurada a través de terce-
ros. Fundamentalmente, la política social establece el tipo de formación educativa que reci-
ben los trabajadores (y sus familias), instaura el nivel y calidad del cuidado de su salud, y
regula las posibilidades y limitaciones de su vida una vez retirados del mercado laboral. A
través de estas intervenciones, la política social ocupa un lugar central en la regulación de
las condiciones de vida de los trabajadores durante todo su ciclo vital».
De modo tal que las políticas sociales se adecuan a las necesidades que el modelo de
acumulación tiene con respecto a la fuerza de trabajo. Cuando el momento histórico en que
el mercado de trabajo está en «expansión» las políticas sociales acompañan este proceso
mejorando las condiciones de vida de la población, más cuando existe «retracción» las
políticas sociales sufren en consecuencia generando un retroceso en las condiciones de
vida de la población.
15
La reproducción de la fuerza de trabajo implica la reproducción de la misma considerando la totalidad del ciclo de vida de
los trabajadores (la etapa de formación, la etapa activa y aquella de retiro de la actividad laboral).
37
En lo que se refiere además a las políticas sociales que estrictamente se refieren al merca-
do laboral se debe considerar la clasificación de Samaniego (2002), entre Políticas de Em-
pleo, Políticas Laborales y Políticas de Mercado de Trabajo, las cuales se sintetizan a conti-
nuación:
- Políticas Laborales: conjunto de políticas que actúan en el entorno del trabajo entre el
trabajador y el empleador y fluye en el marco y en las condiciones en que se realiza el
trabajo. Comprende disposiciones relativas a salarios mínimos, prestaciones, seguri-
dad social, seguridad e higiene del trabajo, seguridad en el empleo, no discriminación,
restricción en el trabajo de menores, derecho de huelga y demás aspectos normativos
e institucionales que rigen en esta materia.
De acuerdo a este marco conceptual las principales políticas sociales y programas de em-
pleo puestos en práctica en el país a partir de los cambios estructurales de los noventa
fueron políticas focalizadas porque se aplicaron a grupos específicos, acompañaron los
ciclos del mercado de trabajo (Beccaria, 2005), y tuvieron el propósito de mover las rigide-
ces del mercado originadas en las regulaciones laborales que se mantenían vigentes a
inicios de la década.
Obras públicas
Creación de Empleo Autoempleo/Microempresa
Subsidios al empleo/salario
Participantes en el programa
Por tipo de receptor Sector público
Empleadores
Empresas privadas
Por tipo de ejecutor Proveedores de servicios
ONG
Mixtos
La normativa laboral, que ya hemos mencionado en el capítulo I, fue el marco que permitió
consolidar el menú de políticas activas y pasivas que desde 1990 al 2003 actuaron para
contener los efectos de la readecuación laboral producida por la reestructuración económi-
ca (Lanari, 2003a). Se entiende que con la recuperación del empleo que se produce a partir
de ese año, siguiendo el criterio de que las políticas sociales son procíclicas con el desem-
peño laboral, hubo cambios en los lineamientos de las principales acciones. Por ello se trata
39
al conjunto de los principales programas en dos etapas, antes y después del 200316. Las
que se pusieron en práctica en el primer período fueron las siguientes:
Con el fin de coordinar acciones y para facilitar la entrada al mercado de trabajo se generó
la necesidad, tanto en el plano público como privado, de diseñar espacios de «colocación»
para gestionar la inserción o el encuentro entre la fuerza de trabajo demandante y los em-
pleadores.
En esta dirección y para compensar los impactos de las reformas de mediados de los ’90,
desde el Ministerio de Trabajo se implementó una Red de Servicios de Empleo, cuya misión
ha sido por un lado centralizar los programas de empleo y por otro, coordinar los múltiples
emprendimientos y requerimientos que se hacían desde las esferas provinciales y munici-
pales. Esta modalidad en parte ya fue prevista en la Ley Nacional de Empleo - Nº 24.013-
promulgada en 1991, donde se crea el Sistema Único del Registro Laboral.
16
El corte hace referencia a lo señalado en el capítulo I referido a los cambios en el patrón de crecimiento diferenciando
entre un período de precariedad y otro de «protección social» diferenciados generalmente por lo que dio en llamarse el
régimen de convertibilidad y la post convertibilidad.
40
través de Bolsa de Trabajo o Pasantías, realizan entre los estudiantes y graduados, median
en el mismo sentido.
Estas acciones se articulan con otras que se desarrollan en el sector privado orientadas a
segmentos bien diferenciados. Entre ellas, ONG o entidades religiosas que asisten a los más
carenciados, agencias que reclutan para empleos temporarios, corporaciones profesionales y
consultoras de recursos humanos orientadas a reclutar perfiles de calificación más selectivos.
Volviendo entonces a la intermediación pública, cabe destacar que no sólo las agencias se
extendieron territorialmente, con lo cual se consolidó la Red y se facilitó la implementación
de programas de empleo y/o capacitación, sino también que su eficiencia se vio beneficiada
con la implementación de sistemas de información operativa que optimizaron el procedi-
miento al mejorar la atención de los usuarios. Los esfuerzos en este sentido fueron financia-
dos con asistencia del Proyecto PNUD Arg. 92/0001. Entre 1998 y el 2001, la consolidación
vino mediante la aplicación del Proyecto de Fortalecimiento de Oficinas de Empleo por el
cual se seleccionaron 450 oficinas que se dotaron de equipamiento, mejoramiento edilicio y
procedimientos de gestión.
Sin este entramado, muchos de los programas hubieran presentado dificultades de ejecu-
ción. Sin embargo, en lo que se refiere a los Servicios Públicos de Colocación, como estric-
tamente lo eran las Agencias de Colocación, dejaron de cumplir la función para la cual
fueron creadas y en la actualidad no existen como tal, ya que su existencia estuvo relacio-
nada a las «Modalidades Promovidas» de contratación establecidas por la Ley de Empleo
del ’91 y derogadas por la Ley 25.013. Asimismo, ante la falta de vacantes laborales la
gravedad de la situación ocupacional fue demandando otras estrategias de intervención
que no ya no podían ser canalizadas a través de esa estructura, lo cual no implica que los
vínculos que se establecieron mediante la Red hayan dejado de existir.
Formación profesional
Según los datos disponibles para ese lapso, los programas administrados por el MTSS,
capacitaron, entrenaron o recalificaron aproximadamente a 450.000 beneficiarios, con un
41
costo cercano a los U$S 395 millones. La forma de financiamiento, compuesto por aportes
de préstamos internacionales -BID- y del Fondo Nacional de Empleo. Para garantizar equi-
dad territorial estos fondos eran en un 70% asignados a las acciones provinciales y la
diferencia, 30%, a las de carácter nacional.
En el caso particular del Programa Régimen de Crédito Fiscal, el financiamiento fue indirec-
to, las empresas invertían equipando a instituciones capacitadoras -ICAPs- por lo cual se le
extendían certificados de cancelación de impuestos y la fuente de financiamiento termina-
ba siendo el presupuesto nacional. En cuanto a los Programa Talleres Protegidos, y de Ca-
pacitación e Intermediación Laboral, ambos para población discapacitada, se subvenciona-
ron con aportes del Banco Central recaudados por la aplicación de la denominada Ley del
Cheque.
Algunos programas, como el Joven, fueron evaluados por parte de organismos nacionales
y/o internacionales y dieron lugar a una importante producción de estudios realizados por
investigadores especialistas en la problemática.
Al igual que los servicios públicos de empleo los programas de formación, si bien tuvieron
vigencia hasta el 2001, sobre todo los que se centraron en dotar de habilidades a la pobla-
ción joven, fueron dando espacio a los destinados a la creación de empleo transitorio.
El Programa Talleres Ocupacionales -TO- se ideó para subsidiar propuestas de desarrollo ins-
titucional. Sobre la base de la aprobación del proyecto presentado el MTESS acuerda el monto
y forma de financiación. Los ítems que financia cubren infraestructura edilicia, equipamiento,
asistencia técnica, pago limitado del gerenciamiento e incentivos a las acciones de capacita-
ción realizadas por el TO para beneficiarios desocupados. En cuanto al Programa Consejos de
Formación Profesional, constituye una experiencia descentralizada de formación.
El programa surge como una iniciativa regional que cuenta con el financiamiento del BID-
FOMIN y la coordinación técnica de CINTERFOR-OIT, que es la responsable de asistir técni-
camente a los programas nacionales y garantizar la construcción conjunta de metodologías
y productos. Junto a Argentina, participan del mismo Bolivia y Costa Rica. Los objetivos del
Programa son: i) generar condiciones favorables para la participación igualitaria de las mujeres
en la formación técnica-profesional; ii) elevar el nivel técnico así como la gama de opciones
de capacitación que se ofrecen a las mujeres trabajadoras; iii) ajustar la oferta de capacita-
ción y formación a las demandas actuales del mercado de trabajo; iv) diseminar los mode-
los y las metodologías desarrollados.
43
Las principales líneas de acción son: revisión con enfoque de género de perfiles, currículas
y materiales didácticos de especialidades; análisis del mercado de trabajo local y sectorial;
consulta y vinculación con actores del mundo del trabajo para definir necesidades, actuali-
zar ofertas y realizar prácticas en ámbitos laborales; transferencia de metodologías para
incorporar la dimensión de género en los procesos formativos; desarrollo de proyectos pilo-
to de formación para validar materiales (orientación, formación y práctica laboral); estrate-
gias de apoyo a participantes para la formación; sensibilización, promoción y diseminación
y articulación y coordinación con programas afines. En este programa se enfatiza con la
necesidad de mejorar la situación de las mujeres pobres por su doble condición, de género
y clase, factores que aumenta la exclusión. Estas acciones resultan impostergables si tan
sólo se tiene en cuenta que según los datos del censo del 2001, el 45% de las mujeres en
edad de trabajar - 13.600.000 - han alcanzado a completar el nivel primario de educación
y cerca del 4% son analfabetas.
FORMUJER Argentina, coejecutó sus acciones con terceros ya sean instituciones de forma-
ción profesional o técnica, y ONG que apoyan o complementan especialmente en las áreas
de orientación y género.
Otros programas coordinados con el Ministerio de Trabajo fueron los que se iniciaron a
través del Consejo Nacional de la Mujer como el PIOME –Programa de Igualdad de Oportu-
nidades para las Mujeres en el Empleo – que comenzó a funcionar en 1993 y el SOLAM –
Programa Servicios de Orientación Laboral
En cuanto al programa Trabajar, con iguales objetivos que los anteriores, tuvo tres edicio-
nes, que se extendían entre 3 y 6 meses. Los beneficiarios recibían ayuda económica men-
sual no remunerativa de hasta $ 200 de acuerdo a la cantidad de horas de trabajo, seguro
de responsabilidad civil, a cargo del Fondo Nacional de Empleo y cobertura de salud a cargo
del organismo responsable de la contratación. El denominado Servicios Comunitarios, esta-
ba dirigido a quienes siendo desocupados tenían trayectoria laboral y promocionaba la in-
corporación de mujeres desocupadas, al plantear como requisito para la presentación de
los proyectos, que el 80% de los beneficiarios sean mujeres, preferentemente jefas de
hogar. En cuanto a la duración, era breve por definición, y la prestación económica para el
beneficiario es igual que para el Trabajar. Los de Desarrollo del Empleo Local tuvieron como
particularidad la acotación a ámbitos más pequeños, para su ejecución se convino con los
municipios quienes asumían tanto el pago de la ayuda económica no remunerativa, como
del seguro de responsabilidad civil y la cobertura de salud de los/as beneficiarios/as.
El año 2000 se inicia con inestabilidad en el plano institucional y económico, cuestión que
se profundiza hasta desembocar en la crisis del 2001 cuando la desocupación subió a más
del 17%. El escenario de entonces demandó acciones puntuales que, a este nivel, se con-
cretaron en el Programa de Emergencia Laboral que tuvo un componente Comunitario (re-
emplaza al Programa Servicios Comunitarios), y otro Productivo - Autoempleo, Microem-
prendimientos, Consorcios productivos locales -. Con lo cual se buscó atacar las causas
estructurales del desempleo e incentivar el empleo permanente. El Programa Crear Trabajo
-Autoempleo, Microempendimientos, Consorcios productivos locales- promovió la creación
de empresas e impulso a la conformación de los Foros para la Competitividad y el Empleo
en diversas regiones del país.
En el 2002, cuando la situación recesiva se hace extrema, el desempleo asciende a más del
20% y el 55,2% de la población es pobre, el propósito de las políticas activas fue mitigar en
la emergencia la gravedad de la situación. Así en el marco de la Emergencia Ocupacional
Nacional se diseñó e implementó el Programa Jefes de Hogar creado en mediante Decreto
565/2002. El objetivo general nace de proporcionar a los hogares más desprotegidos un
ingreso que permita fortalecer el rol de la familia como ámbito principal de contención, con
capacidad de mantener o de reinsertar en el sistema educativo a los hijos menores de 18
años y facilitar su cuidado sanitario y paralelamente, insertar a los beneficiarios en el mer-
cado laboral. Ese mismo año el programa permitió bajar en 4 pp. la tasa de desempleo y en
el 2003 se consolidó como el Plan de mayor cobertura y contención que ha existido en el
país.
45
Programas de empleo interés social empleo directo y transitorio
MTSS y/o SDS
Desde 1993 a 1995:
Programa Intensivo de Trabajo -PIT-
Programa de Asistencia Solidaria -PROAS-
Programa de Entrenamiento Ocupacional -PRENO-
Programa ASISTIR
El Plan Jefes y Jefas de Hogar, como señala Pautassi (2004) «no fue creado solo con una
finalidad asistencial, focalizado para desempleados, sino principalmente como un instru-
mento para atender una emergencia de características inéditas, que puso en juego la con-
tinuidad del sistema político institucional». El objetivo enunciado es el de dar ayuda econó-
mica a las Jefas y Jefes de Hogar desocupados para garantizar el derecho familiar de inclu-
sión social. Quienes se benefician con el Plan deben cumplir con los siguientes requisitos:
ser jefa o jefe de hogar desocupado y reunir al menos alguna de las siguientes condiciones:
tener hijos menores de 18 años a cargo, hijos discapacitados sin límite de edad a cargo o
hallarse en estado de gravidez la cónyuge del Jefe o la beneficiaria. Los hijos menores
deben tener escolaridad regular y cumplir con los controles sanitarios y de vacunación. Los
mayores de 60 años deberán ser desocupados y no tener beneficios previsionales. Los
beneficiarios deberán realizar contraprestaciones en tareas productivas o de capacitación.
Actualmente, el 84% de ellos cumplen con esta condición.
46
Los órganos ejecutores del Plan pueden ser organismos públicos o privados que estén ins-
criptos en los Consejos Consultivos, que a su vez se constituyen en entes de control y
monitoreo. Su particularidad reside en que están conformados por representantes guberna-
mentales, sindicales, de la sociedad civil, del sector empresario y del confesional. Actual-
mente, existen 22 Consejos Consultivos Provinciales y 1.883 Consejos Consultivos Munici-
pales. En el 2003 se crearon Consejos Consultivos de las Comunidades Indígenas que están
conformados por representantes de las diferentes comunidades indígenas.
El Plan es otra de las acciones que continúa vigente aunque la cobertura se ha ido reducien-
do en la medida que la contraprestación laboral fue cediendo ante la posibilidad de una
inserción genuina al mercado laboral
Cabe destacar que acciones dirigidas a despertar vocaciones emprendedoras y asistir a las
empresas de menor tamaño fueron también impulsadas desde los Ministerios de Economía,
Asuntos Agrarios; Desarrollo Social (Programa REDES); de la Producción (Programa Social
Agropecuario, Cambio Rural, Minifundio, PROINDER, PRODERNEA, Programa de reconver-
sión de áreas tabacaleras), como así también desde el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria -INTA-; o desde los gobiernos provinciales y municipales.
Para el seguimiento y en apoyo de los distintos programas se crearon entes ad hoc, como
las Secretarías de la Producción en estados provinciales y municipios, que procuraron alen-
tar, mediante la captación y administración de fondos, proyectos cooperativos o microem-
prendimientos. Cuestión que tuvo resultados desiguales, en la medida que el éxito de los
mismos estaba vinculado con la existencia o no de una cultura asociativa y con el segui-
miento y soporte del desarrollo de las actividades que se iniciaban. Algunos programas
lograron, mediante el principal componente que fue el crédito, consolidar propuestas que
generaron empleo, y alentaron el desarrollo de acciones de fomento al emprendedurismo.
Sin embargo, en otros casos como en el de las cooperativas de trabajo el resultado fue en
ciertos casos negativo, ya que en muchos establecimientos se aplicaron como estrategias
para reducir costes laborales, convirtiéndose en claras figuras de fraude laboral.
Seguro de desempleo
Como requisitos para acceder al SD se fijó que el beneficiario debía estar inscripto en el
Sistema Único de Registro Laboral, haber aportado durante 12 meses al Fondo Nacional de
Empleo durante los últimos 3 años del cese del contrato y no percibir beneficios previsiona-
les o prestaciones no contributivas. El seguro brinda desde entonces una prestación mone-
taria de hasta el 60% de los últimos ingresos que haya percibido el asalariado, la misma
48
decrece con el objeto de alentar la búsqueda de empleo y junto a es monto se abonan
asignaciones familiares, prestaciones médico asistenciales y se reconocen prestaciones
extraordinarias como pago por nacimiento, matrimonio y adopciones. Asimismo, durante el
período que dure el Seguro se computan las prestaciones previsionales. Como la duración
de la prestación depende del período de cotización ésta puede variar entre cuatro y doce
meses. Los fondos de financiamiento provienen del Fondo Nacional de Empleo, aportes de
créditos internacionales, rentas generales y reducciones impositivas.
Pese a que el Seguro de Desempleo enuncia como objetivo amparar a los trabajadores que
quedan fuera del mercado de trabajo, debido a su orientación tendiente a la reinserción y a
la composición de las prestaciones, no se encuadraría como una política estrictamente
pasiva tal como se conocieron en los países de la OCDE, donde ya casi al inicio de la década
se planeó reorientar progresivamente éste tipo de políticas hacia políticas activas. Si bien el
SD tiene la relevancia de mitigar la carencia de ingresos durante el período de búsqueda de
trabajo, los problemas de financiamiento ocurridos en el país, acrecentados por la reduc-
ción de aportes patronales y el aumento del número de la desocupación, han producido una
caída en el monto promedio de las prestaciones y, fundamentalmente, es un instrumento
sumamente limitado por las restricciones de la cobertura.
El balance de la estas acciones muestran que las políticas focalizadas fueron herramientas
insuficientes. Desde la perspectiva planteada, las Políticas Laborales influyeron en las con-
diciones en que se realizaba el trabajo y como resultado tuvieron, entre otros, el alto costo
de la precarización laboral, es decir el aumento del empleo en negro -empleo no registrado-
y del desfinanciamiento de la seguridad social.
1. Las Agencias de Colocación dejaron de prestar la función para la cual fueron ideadas
ya que la cuestión del empleo evidenció estar más relacionada con la falta de vacantes
laborales que con la desinformación y el desencuentro entre la oferta y la demanda. En
este sentido la intervención del Estado fue centrándose en apuntalar al sector infor-
mal. No obstante, la experiencia abrió un espacio que en la actualidad quedó relegado
al accionar asistencial de organizaciones de la sociedad civil, a las bolsas de trabajo
de organismos del estado como las universidades y otros emprendimientos privados,
enfocados a bajar los costos de la intermediación relacionado con la selección de RR
HH.
2. Los Programas de capacitación fueron los que más se multiplicaron, entre 1994 y
2001 se implementaron 17 programa para atender, fundamentalmente, a la población
49
joven. La táctica en cuanto a la formación significó bajar el gasto público y tercerizar la
oferta de capacitación, que anteriormente se impartía en el ámbito de escuelas profe-
sionales, de formación técnica o de oficios. Esta función se delegó en Instituciones
capacitadoras -ICAPs- que si bien tenían fiscalización estatal, no siempre brindaron la
formación que se correspondía con las necesidades del ámbito donde se inscribían.
Asimismo, en la medida que se restringía la demanda la formación dejó de ser una
señal de garantía laboral, los índices de desocupación y precarización demostraron
que aún quienes poseían mayor instrucción, igualmente tenían dificultades para inser-
tarse en el mercado laboral.
3. En cuanto a los Programas de generación de empleo, los de interés social fueron los
que más se desarrollaron, se contabilizaron 14, sin incluir el Plan Jefas y Jefes de
Hogar que significó un corte con los criterios de cobertura y de propósitos. Estos pro-
gramas de creación de empleo directo, coordinados desde la esfera pública, se ejecu-
taron en forma simultánea con los de creación de empleo privado. Los de índole social
tuvieron un doble objetivo, por un lado aliviar la pobreza mediante la entrega de subsi-
dios y cobertura de salud, por otro contribuir al desarrollo local. En cuanto a los acor-
dados con el sector privado, fueron de corta duración -entre 1 y 2 años- y su aplica-
ción estuvo focalizada a recuperar determinados sectores y ramas de la producción,
como en el caso del programa FORESTAR y el de reconversión de la Esquila. La mayor
parte de los fondos de financiamiento fueron aportados por el Fondo Nacional de Em-
pleo y cuando ingresó el respaldo internacional, como en el caso del Banco Mundial,
los programas entraron en un régimen de funcionamiento distinto, al ser objeto de
evaluaciones externas. Si bien éstas complementaron los seguimientos y el monitoreo
que ya se venían realizando, aportaron información complementaria sobre el impacto
y la focalización. Aunque otros aspectos de índole cualitativo y diversas colateralida-
des, efecto de la implementación de programas en la población vulnerable, no han
sido estudiados como para sopesar integralmente los resultados de las intervencio-
nes.
4. El sector informal recibió especial atención como llave para la creación de empleo. Sin
embargo, en los años en que se fomentó la creación de pequeñas y medianas firmas
no existió el crédito ni el apoyo suficiente para generar una trama productiva sólida,
que pudiera resistir la competencia de una economía abierta. En consecuencia, los
emprendimientos estuvieron más ligados con autoempleo de baja productividad y mi-
cronegocios, los cuales actuaron como refugio del desempleo.
5. En cuanto al Seguro de Desempleo, como política de intervención fue la menos exitosa
ya que su cobertura ni siquiera cubre al 10% de los desempleados. Lejos de ser una
red de contención se transformó en una herramienta de segmentación entre quienes
están a un paso de la desafiliación y los que ya forman parte de la población excluida.
Resumiendo, se puede concluir que las modalidades adoptadas en los años noventa en el
país no fueron pergeñadas como verdaderas Políticas de Empleo, ya que su definición im-
plica un enfoque comprehensivo y multidisciplinario a la solución de los problemas del
empleo e instancias de concertación. Por el contrario, sólo se activaron Políticas de Merca-
do de Trabajo como mecanismos de contención, que fueron ineficientes para soportar los
50
impactos que la reestructuración institucional y económica tuvo en el mercado de trabajo
nacional.
Las políticas y programas que comienzan a implementarse a partir del cambio de patrón de
crecimiento están relacionadas con el espíritu normativo que surge con la derogación de la
Ley 25.250 y la promulgación del la Ley 25.877.
Entre los compromisos asumidos constan las siguientes líneas de acción para redefinir el
sentido de las políticas emanadas de la esfera del MTEySS:
Es el caso de los planes como el Jefes y Jefas de Hogar aun subsiste, como ya hemos
mencionado, aunque con cambios significativos. Así en el período de mayor cobertura -
2003- fue de 2.128.408 lo que significó la inversión de 3.843.818 (miles de pesos corrien-
tes) y en 2006 lo beneficiarios descendieron a 1.527.691 lo que significó un monto de
51
2.755.279 pesos. La transición entre este programa y el trabajo genuino se platea a través
del Seguro de Capacitación y Empleo.
A partir del 2006 se pone en marcha una nueva institución que busca generar las condicio-
nes propicias que acompañen el traspaso del Programa Jefes de Hogar a la inserción en el
mercado laboral con trabajos genuinos a través del fortalecimiento de competencias en la
población desocupada mediante el consenso de los actores de la producción y el trabajo
alcanzado en el marco del diálogo social. El eje de la acción está puesto en los municipios a
través de la conformación de una Red de Servicios Públicos de Empleo.
Para que el Seguro de Capacitación y Empleo sea posible, el Estado trabajará en:
• El fortalecimiento de la actual Red de Oficinas de Empleo Municipales
• La mejora de los servicios de formación profesional
La Red de Servicios de Empleo surge con la creación de las Oficinas de Empleo Municipales,
a partir de la resolución 176/05 MTEySS, que las define como entidades municipales con
dependencia técnica de la Unidad de Servicios de Empleo, USE. Cumplen el rol de Agencias de
Colocación ya que su misión es la intermediación y colocación laboral. Esta estructura, en-
cuentra sus antecedentes en la malla institucional implementada a principios de los noventa.
Formación profesional
Plan Integral de Empleo, Más y Mejor Trabajo: fue creado para promover la inserción laboral
de trabajadores desocupados en empleos de calidad mediante la generación de las califica-
ciones requeridas por regiones y ramas de actividad, fortaleciendo el entramado productivo
a nivel local. La definición de calidad involucra al conjunto de metodologías y criterios de
gestión vinculadas con:
Fortalecimiento Institucional: como parte integrante del plan se consolidan las instituciones
a través de un programa de calidad certificado propendiendo con ello mejorar la formación
de los desempleados.
Programa de inserción laboral. Línea Promoción del Autoempleo Este programa tiene
como principales objetivos el sostenimiento y la promoción del empleo genuino; la reinser-
ción en el mercado de trabajo de los trabajadores desocupados; la intermediación laboral;
la capacitación laboral y la formación profesional; y la asistencia técnica a los actores de la
producción. El objetivo es promover la inserción laboral de trabajadores desocupados del
Seguro de Capacitación y Empleo, mediante el desempeño en oficios o el desarrollo de
emprendimientos individuales y colectivos. Los trabajadores que deseen desempeñarse en
un oficio o concretar un proyecto de autoempleo podrán recibir en forma anticipada y en un
solo pago, el monto de las cuotas que le resta cobrar del Seguro de Capacitación y Empleo.
Para acceder a este beneficio las empresas deben acreditar la situación de crisis por la que
atraviesan, estipulando las acciones que piensan desarrollar para su recuperación y com-
54
prometerse a no despedir personal. El programa fue creado en el marco de la Emergencia
Ocupacional Nacional para sostener y promocionar el empleo genuino, apoyando la recupe-
ración de sectores privados y áreas geográficas en crisis. El Ministerio controla mensual-
mente que la empresa mantenga el número de trabajadores registrados al momento de
adhesión al programa, a través Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.
Programa AREA – Programa Integrado de Apoyo para la Reactivación del Empleo en Argen-
tina – este programa se inició en marzo del 2004 con un plazo estipulado de tres años.
Forma parte del Programa de Cooperación Técnica de la Oficina Internacional del Trabajo
(OIT) y es financiado por el Gobierno Italiano. Su objetivo es brindar asistencia técnica al
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en la puesta en marcha de sus políticas
activas de empleo, particularmente su Plan Más y Mejor Trabajo. AREA, que es ejecutado con
la participación de Italia Lavoro, agencia técnica del Ministerio del Trabajo de Italia.
Este plan es una de las acciones más significativas para marcar el quiebre entre los que fue
el «Régimen de Precarización» y la vuelta a la protección social. Es una de las dimensiones
que hacen al Trabajo Decente ya que tendiente a transformar el déficit de calidad de aque-
llas ocupaciones que se desenvuelvan en la esfera de la irregularidad. El Plan es la materia-
lización de la decisión de reinstalar la presencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguri-
dad Social como agente de contralor de las relaciones laborales mediante la incorporación
de un mayor número de trabajadores al Sistema de Seguridad Social accediendo a los
beneficios sociales: asignaciones familiares, obra social para el trabajador y su familia,
aguinaldo, vacaciones pagas e indemnización.
Este plan, al igual que la política de fijación de Salario Mínimo, se basa en el diálogo social
entre los actores del trabajo, es una de las acciones que más contribuye al mejoramiento de
las condiciones de vida de la población.
En el marco general de las políticas activas que actualmente se están ejecutando, se pue-
den identificar programas específicos que contemplan entre los sectores más vulnerables a
las mujeres pobres. Tan solo en los planes de capacitación sobre un total de 80.235 indivi-
55
duos que asistían a los programas en el 2006, el 84% eran mujeres. De ese total de el 76%
asistieron a cursos de formación profesional y el 85% participaron en el programa termina-
lidad educativa. Entre las acciones específicas pueden citarse:
Programas para mujeres del ámbito rural. El mejoramiento de la situación de las mujeres
en las zonas rurales ha sido el objeto del informe de Naciones Unidas del 2003 en respuesta
a la resolución 58/146 de la Asamblea General por la cual se instaba a elaborar políticas,
planes y actividades prioritarias y estrategias críticas para atender los complejos problemas
de la mujer rural.
Efectivamente, tal como señalan Biaggi, Canevari y Tasso (2007) «Las condiciones de exclu-
sión de las mujeres campesinas y aborígenes (de Argentina) están en directa relación con
su condición y posición como mujeres y su ámbito de residencia, vida y trabajo considerado
de relativa importancia y con poca incidencia de presión en el ámbito político».
Secretaría de Derechos
Humanos: Acciones para promover la inclusión de la perspectiva de género en las políti-
cas del Estado Provincial y capacitar a funcionarios, organizaciones sociales y
Dirección de promoción
Buenos Aires otros actores de la comunidad en materia de derechos humanos de las muje-
de la equidad res y para combatir la violencia de género
Dirección de participa-
ción y liderazgo de la
mujer
En este punto se describe el mapa de cobertura de las acciones orientadas a generar opor-
tunidades de empleabilidad a miembros de distintas etnias relevados e el censo de pobla-
ción del año 2004.
En ese sentido y en cumplimiento con lo suscripto en Convenio 169 de OIT sobre pueblos
indígenas y tribales en Países Independientes, el MTEySS ha iniciado acciones tendientes a
mejorar la situación de la población perteneciente a comunidades indígenas con relación a
sus posibilidades de inserción laboral.
Las bases del Programa han sido presentadas ante los miembros del Consejo de Participa-
ción Indígena (CPI) y ante las comunidades de Amaicha del Valle y Quilmes en la provincia
de Tucumán, con el fin de informar e invitar a participar a las comunidades de los beneficios
de su implementación, así como recibir sus sugerencias y conformidad, de acuerdo al cro-
nograma realizado por el Ministerio.
Los consensos logrados entre el MTEySS y el CPI permiten avanzar en los siguientes propó-
sitos:
• Las comunidades de pueblos originarios podrían presentar proyectos para formación
general y formación profesional de sus pueblos a través del INAI.
• Estos proyectos se presentarían de acuerdo a formulaciones prefijadas por el MTEySS
quien le daría asistencia técnica al INAI para su formulación definitiva.
• En la formulación de los proyectos se determinarían los derechos y obligaciones de las
partes en la realización y financiamiento de las actividades programadas.
En los Convenios a firmarse entre las entidades participantes quedan establecidos dere-
chos y obligaciones entre los que se destaca la posibilidad de ingreso de nuevas comunida-
des que se avengan a seguir los procedimientos concertados para la ejecución del plan.
Programas provinciales
Ciertos autores afirman que las políticas de empleo donde son más necesarias, menos se
evalúan. En el caso argentino todas las políticas que se implementaron durante el período
de análisis pautaron, desde su diseño, formas de monitoreo o seguimiento, en algunos
casos a requerimiento de los entes de financiamiento o por interés del órgano ejecutor, se
realizaron evaluaciones donde se midió el impacto y el alcance de los objetivos.
Entre los programas evaluados el Plan Jefas y Jefes de Hogar, es el que ha sido sometido a
un continuo seguimiento, no solo por parte de las autoridades de aplicación sino que por
sus características ha sido y es objeto de análisis e investigación, (Roca et al, 2003; Cortés
et al; 2003; Pautassi et al 2003, 2004; Monza y Giacometti, 2003).
60
Por las evidencias recogidas, pareciera conveniente explorar el criterio sobre «buenas prác-
ticas» en el campo de las políticas de empleo que actualmente se impone en la Unión Euro-
pea17. Las mismas suponen que la evaluación debe realizarse desde el diseño de los pro-
gramas para luego medir resultados, es decir ex ante y ex post, y que es beneficioso traba-
jar con criterios transdisciplinares. Si bien existen capacidad instalada y recursos técnicos,
es necesario destacar la necesidad de fortalecer los sistemas de información y registros
para garantizar el seguimiento de las acciones, sobre todo en ámbitos poco explorados
como los son los sectores rurales sobre los que la carencia de datos es visible.
La coordinación institucional
17
Peer Review programme 2000, http://peerreview.almp.org.
18
Presidencia de la Nación. «Objetivos de Desarrollo del Milenio. ARGENTINA. La oportunidad para su reencuentro».
61
De acuerdo a lo convenido en este Memorandum, el programa se articula en dos ejes: el
primero se define por la necesidad de la integración de otras áreas de políticas con las
laborales y de empleo. El segundo toma en cuenta las políticas y programas que dependen
del propio Ministerio o de sus estructuras descentralizadas.
• Primer eje: Integración de políticas laborales y de empleo con otras políticas de impac-
to sobre la cantidad y la calidad de los puestos de trabajo.
La experiencia del crecimiento sin empleo antes de la crisis, su impacto, y las necesi-
dades de la recuperación económica y social indican la necesidad de una integración
institucionalizada de las políticas relevantes, basada en la evaluación de los riesgos
que involucran y de las oportunidades que abren para el empleo.
Las áreas de política que inciden son las económicas (monetarias, fiscales, cambia-
rias, industriales y comerciales) y las sociales (educación, protección social y salud).
• Segundo eje: Integración de las políticas del Ministerio en áreas prioritarias tendientes
a la operacionalización de estrategias de manera descentralizada:
1. Políticas activas de empleo y formación. Esto incluye la transformación de los
programas de empleo transitorio en otros de reinserción laboral, y en el mediano
plazo, la instrumentación de políticas activas de empleo dirigidas a sectores vul-
nerables.
2. Políticas de regularización del trabajo no registrado y de mejora de las condicio-
nes de trabajo. Diseño y ejecución de estrategias tendientes a la formalización de
las distintas formas de trabajo no registrado y la elaboración de estrategias diri-
gidas al mejoramiento de las condiciones de trabajo.
3. Programa Nacional de Erradicación del Trabajo Infantil. Coordinación y ejecución
de acciones tendientes a la detección, cuantificación y erradicación del trabajo
infantil.
4. Políticas para la mejora de los ingresos del trabajo. Fortalecimiento de la nego-
ciación colectiva, evaluación del impacto del incremento del salario mínimo y
estrategias tendientes a una mejor distribución del ingreso.
5. Políticas para la extensión de la cobertura del sistema de protección social. Es-
trategias tendientes a la adecuación del sistema de seguridad social y la amplia-
ción de la cobertura del seguro de desempleo.
Como afirma Ocampo (2002) «La experiencia internacional y nuestra propia historia (la de
Argentina), indican que el desarrollo social debe concebirse como el producto de tres facto-
res básicos: una política social de largo plazo, destinada a incrementar la equidad y garan-
tizar la inclusión; un crecimiento económico estable que genere un volumen adecuado de
62
empleos de calidad y un ambiente favorable para el progreso de las pequeñas empresas; y
una reducción de la heterogeneidad estructural de los sectores productivos, que reduzca
las brechas productivas entre distintas actividades económicas y entre distintos agentes
productivos. Estos dos últimos elementos pertenecen al ámbito de la política y los procesos
económicos». Es decir, el desarrollo social está íntimamente vinculado al desarrollo econó-
mico, uno no se puede dar sin el otro, por lo que las políticas económicas deben tender
como eje el desarrollo social.
Un aspecto institucional que conviene destacar y que advierte sobre esta necesidad es la
creación en el año 2002 del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales depen-
diente de la presidencia de la Nación. Su existencia hace explícita la concepción de las
políticas sociales como proceso de coordinación de políticas. Inicialmente, como reseña
Feijó (2002), se conformó con cinco organismos que a lo largo de su historia tuvieron distin-
tas dependencias dentro el SIEMPRO (Sistema de Evaluación y Monitoreo de Programas
Sociales), el SINTyS (Sistema de Identificación Nacional Tributaria y Social), la CONADIS
(Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas), el CNM (Con-
sejo Nacional de la Mujer) y el CENOC (Centro Nacional de Organizaciones de la Comuni-
dad).
Su estructura está integrada por la participación de los titulares de los siguientes organis-
mos: Ministerios de Desarrollo Social; de Trabajo, Empleo y Seguridad Social; de Educación,
Ciencia y Tecnología; de Salud y Ambiente; de Economía y Producción; de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios; y por la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia
del Ministerio de Desarrollo Social. Además forman parte de él sectores no gubernamenta-
les, de trabajadores, empresariales y confesionales.
La coherencia entre las políticas económicas y laborales, por extensión con las políticas
sociales, es un desafío ya que como sostiene Acuña (2005) Las reformas que se han llevado
adelante en las distintas áreas de la política social en América Latina han modificado de raíz
el viejo modelo, cuya característica predominante estaba asociada a la exclusiva presencia
de actores estatales en la gestión de lo social. Los cambios hacia un nuevo paradigma de
política social ha dado como resultado, entre otros, la presencia de actores económicos y
sociales que históricamente no habían jugado un rol descollante en la materia. Entre los
más importantes, cabe destacar las empresas privadas con activa participación en la admi-
nistración de seguros sociales y el conjunto de organizaciones no gubernamentales que
63
actúan principalmente en aquellas políticas destinadas a enfrentar la pobreza... Este nuevo
escenario marca, entonces, una presencia cada vez más plural de actores políticos y so-
cioeconómicos en la política social de la región. Surge entonces como uno de los principa-
les desafíos el regular, bajo distintos mecanismos, la participación de estos último».
La sociedad civil como actor social encuentra un ámbito de intervención en el espacio que
deja el estado cuando repliega sus funciones. Su visibilidad organizada en distintas figuras
entre las que predominan las organizaciones no gubernamentales, muchas de ellas interac-
túan en red. En Argentina existe un directorio de entidades que participan activamente y su
voz ha permitido consolidar espacios de reflexión que inciden de modo directo o indirecta-
mente en la toma de decisiones tendientes a la equidad.
Áreas de Gestión
Los espacios institucionales que se ocupan de la cuestión de géneros son múltiples, con el
término institucionalidad de género se abarca a todos aquellos que por consenso se inser-
tan en la estructura burocrática del Estado dando lugar con ello a un rango de participación.
En este punto referimos aquellos que están directamente vinculados a la promoción de
acciones relativas al campo laboral.
Si bien el espacio institucional de la CTIO se remonta a 1998, a partir del año 2005 su
composición se amplio mediante una Nueva Acta Integración. Su rol es fundamental en la
64
promoción de políticas tendientes a la igualdad y a la erradicación de la discriminación por
razones de género en el mercado de trabajo y es un ejemplo paradigmático del lugar que se
logró consolidar en la estructura del estado. Su plan de acción para el período 2006 – 2007
cuyo lema es «Por la inclusión en el Mundo Laboral» expone las prioridades que actualmen-
te se debaten:
Profundizando estas líneas de acción a fines del 2007 se creó el área Coordinación de
Equidad de Género e Igualdad de Oportunidades en el Trabajo (CEGIOT) también en la esfera
del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, con lo cual se fortaleció, según se
expresa en sus propósitos, la voluntad de instrumentar políticas de Estado que permitan
avanzar hacia a la transversalización de la perspectiva de género en todos los programas y
acciones vinculadas al ámbito laboral, profundizando y consolidando la tarea que con este
objetivo viene desarrollando la Comisión Tripartita de Igualdad de Oportunidades en el Tra-
bajo (CTIO) en relación con los interlocutores internos y externos al Ministerio: los sindicatos
y los empleadores privados.
65
Los objetivos son al respecto muy precisos:
• Lograr que la perspectiva de género e igualdad de oportunidades cruce todas las de-
finiciones y acciones políticas del MTEySS, diseñando propuestas de acción para cada
una de los programas en ejecución por parte del MTEySS.
• Diseñar instrumentos operativos adecuados a la transversalización de la perspectiva
de género y desarrollar mecanismos para el monitoreo y el seguimiento de las políti-
cas del Ministerio.
• Articular acciones con otras áreas y organismos gubernamentales, organizaciones de
la sociedad civil y organizaciones de la comunidad, propiciando la conformación de
dispositivos intersectoriales y redes, que permitan promover el trabajo decente.
• Generar acciones de sensibilización, formación y capacitación que permitan difundir
la propuesta e implementar las acciones.
Con este criterio se aboga por una transformación aun más superadora del binomio focal-
universal, es decir, las acciones deben tender a ser para todos pero partiendo del reconoci-
miento de las necesidades y de las distancias que existen desde los puntos de partida. Con
esta premisa la equidad pareciera ser una meta que es posible alcanzar.
El Diálogo Social es uno de los principios fundamentales de OIT con la Creación de la Mesa
de el Dialogo Social para la Promoción de Trabajo Decente en Septiembre de 2002 se discu-
tieron las primeras recomposiciones salariales. (Decreto 2641/2002, Decreto 905/2003).
Negociación Colectiva
El ritmo de las negociaciones y la mayor participación de la mujer a partir del cupo sindi-
cal19, son datos auspiciosos para incluir en la agenda de la negociación temas de género y
aquellos que particularmente afectan a la mujer como efecto de la distribución de tareas en
el ámbito doméstico, tal es la situación que plantea el cuidado de los niños.
Un indicador de las políticas es el que se relaciona con el gasto público y en particular con
las partidas de gasto social. La orientación del gasto público social consolidado –GPSC-
durante los años noventa estuvo guiada por las recomendaciones de los organismos inter-
19
En el año 2002 se sancionó la Ley 25.674 de Cupo Sindical Femenino, medida de discriminación positiva implica no sólo
el fortalecimiento de la participación de la mujer en el mundo laboral sino también contribuye a su inserción en el ámbito
del poder gremial. Gracias a esta ley, cada unidad de negociación colectiva de las condiciones laborales deberá contar con
la participación proporcional de mujeres delegadas en función de la cantidad de la cantidad de trabajadoras de dicha
rama o actividad. Esto es un verdadero fruto de la lucha de las mujeres del movimiento obrero en el seno de una estruc-
tura machista por excelencia.
68
nacionales. Durante ese período osciló entre el 19,1% y el 21,5% del PBI. Según observan
Acuña et al (2002) su aumento fue significativo y su incidencia en el Gasto Público Consoli-
dado llegó al 64,86%
200000
150000
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20
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20
20
El gasto social fue absorbido por los programas focalizados de trabajo, asistencia social y
vivienda. De acuerdo a los autores durante esos años es notorio el crecimiento del gasto en
manos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, asociado a la expansión de
los programas transitorios para enfrentar los altos índices de desempleo en la segunda
mitad de los noventa (manejando en 1997 más de 1.100 millones de pesos).
91
92
93
94
95
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00
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20
20
Educación, cultura y ciencia y técnica Agua potable y alcantarillado
Vivienda y urbanismo Promoción y asistencia social
Previsión social Trabajo
A partir del 2001 las partidas que más se achicaron fueron Previsión que descendió del
8,14% en 2001 al 6,44% en 2006 y Salud que bajó del 5,11 al 4,58% del PBI. En cambio,
hubo un aumento de 0,6 puntos de las partidas para Trabajo y Promoción y asistencia so-
cial. Esto último se debió básicamente a la implementación del Plan Jefas y Jefes de Hogar
y otros planes sociales provinciales. También aumentaron, aunque levemente, las partidas
para Vivienda y Urbanismo, vinculadas a la obra pública. Entre 2001 y 2006, según fuentes
oficiales el GPSC -con relación al tamaño de la economía- se redujo 1,4 puntos del PBI, que
hoy representan más 10.000 millones de pesos.
Los cambios en el mercado de trabajo a partir del 2003 se hacen también evidentes en los
montos que se asignan a las partidas trabajo, programas de empleo y asignaciones familiares.
1,40
1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005* 2006*
Trabajo
Asignaciones familiares
70
En el actual esquema entre las erogaciones del GPSC se nota un aumento sostenido de la
seguridad social dada la creación de empleo y el fuerte aumento de la cobertura provisio-
nal.
Otro hecho significativo, que puso el tema en agenda, fue la Conferencia Regional de Em-
pleo que se celebró en Buenos Aires en abril de 2004. La Conferencia concluyó con una
declaración firmada por los Ministros de Trabajo de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay
en cuyos considerandos se expresa: «En razón de las recomendaciones de la Organización
Internacional del Trabajo, los países del MERCOSUR, en tanto miembros de la OIT, asumen
que el trabajo decente es condición fundamental para el desarrollo sostenible de los países
miembros y para el éxito de la integración económica de la región». Como consecuencia de
las conclusiones el Consejo Mercado Común del MERCOSUR resolvió la creación de un
Grupo de Alto Nivel de Empleo para elaborar una «Estrategia MERCOSUR de crecimiento del
empleo», integrado por los Ministerios responsables de las políticas económicas, industria-
les, laborales y sociales de los Estados Miembros. También, se estableció la participación de
las secciones nacionales en el Foro Consultivo Económico y Social y en la Comisión Socio-
laboral del MERCOSUR, las cuales integran a los actores sociales.
En noviembre de 2005 se realizó en Mar del Plata, Argentina, la Cuarta Cumbre de las
Américas cuya consigna fue «Crear Trabajo para Enfrentar la Pobreza y Fortalecer la Gober-
nabilidad Democrática».
Sin embargo, cabe recordar que en el campo laboral existen ciertos prerrequisitos insosla-
yables para que toda acción dirigida a unificar criterios sobre políticas de empleo, entre
ellos lo relativos a equidad. Al respecto, Notaro (2003) plantea como acciones a corto plazo
para avanzar en la armonización de las políticas de empleo en la región la necesidad de
coordinar las estadísticas e indicadores que permitan la comparación de los diagnósticos
nacionales, una selección de objetivos prioritarios y focalización más afinada, y una evalua-
ción rigurosa de los resultados de las políticas. Como así también identificar asimetrías y
mejorar los procedimientos de priorización, focalización y evaluación.
Del mismo modo, se deben considerar como prioritarios temas de financiación y de fortale-
cimiento de los actores regionales ya que la concertación es basal para continuar avanzan-
do en el plano propositivo y de acción.
En Síntesis
Las diversas políticas implementadas en Argentina en los últimos años tuvieron como obje-
tivo principal amortiguar en la situación de pobreza de los grupos más vulnerables. La des-
centralización y focalización de las políticas sociales tuvieron múltiples expresiones confor-
mando un menú de propuestas que no alcanzaron para mitigar la situación de exclusión.
A partir de la crisis del año 2001, comenzaron a pergeñarse instrumentos que relacionaron
la asistencia con factores productivos. En los años subsiguientes se puede observar cómo
el cambio de algunos criterios en los objetivos de las políticas públicas y el abandono del
paradigma económico de los noventa por un nuevo patrón de crecimiento, tuvieron un efec-
to positivo en relación con el crecimiento del empleo. Sin duda esto no es suficiente, sino
que también es significativo en el contexto de mejora la opción de criterios que ponen en el
centro de la agenda de las políticas económicas el desarrollo social, en particular aquellos
que consideran al trabajo como factor de inclusión y no cualquier trabajo, sino trabajo de-
cente.
En este contexto, las estrategias a largo plazo revitalizaron las políticas universales siendo
el consenso entre los distintos actores un factor demostrativo de ello, sin embargo, las
políticas focalizadas continúan siendo una herramienta apta para asistir a la población que
permanece en situaciones críticas. La diferencia está en que ambos instrumentos se apli-
can sin considerarse ideológicamente opciones contrapuestas.
En este punto cabe mencionar el rol que tiene el compromiso de articular políticas y crear
consensos en los cuales la participación de los actores sociales es clave para facilitar la
identificación de problemas y el logro de soluciones. Como plataforma de los acuerdos el
Diálogo Social es el umbral necesario para crecer en ese sentido.
Sin embargo, desde la visión que nos ocupa, la perspectiva de género y de raza/etnia es aun
una deuda pendiente. Si bien se han podido describir y tipificar políticas públicas para mu-
jeres y para pueblos aborígenes, las mismas están planteadas casi excluyentemente desde
una visión de atención a la vulnerabilidad. Criterio que las diferencias de aquellas políticas
que se diseñan con el propósito de revertir la desigual relación entre géneros o de posicio-
nar en la sociedad a quienes forman parte de los pueblos originarios, como estrategia de
desarrollo.
En beneficio de esta visión puede no obstante rescatar la función de áreas de gestión que
permitieron institucionalizar a nivel gubernamental la cuestión de género siendo aun inci-
piente el tratamiento de los grupos étnicos.
73
CAPÍTULO III
En esta sección se identifican los avances y vacíos que a partir del diagnóstico surgen como
desafíos en materia de equidad de género y con relación a la situación de vulnerabilidad de
la categoría incluida en los conceptos raza/etnia.
Las propuestas que se formulan como derivación de este trabajo, se enmarcan en las expe-
riencias realizadas y en reflexiones acerca de los compromisos sociopolíticos que son ne-
cesarios para alcanzar una plataforma para el diseño y el acuerdo de acciones futuras.
Desde el Diagnóstico
Cabe resaltar que la escasez de registros y estudios limitan el conocimiento de las especi-
ficidades y atributos de quienes habitan en zonas periurbanas o rurales. No obstante, la
74
información existente hace razonable advertir que las mujeres que se identifican en estas
categorías están entre las de mayor vulnerabilidad.
Es claro además, que son las características de la oferta las que describen las particularida-
des de la inserción y poco o nada los indicadores se refieren a las razones de la demanda
que definen las preferencias de género al momento de emplear. Si bien, cuestiones como
por ejemplo el uso de licencias por maternidad estarían marcando ciertas restricciones a la
empleabilidad de las mujeres, - a pesar de que el Estado es el responsable de cubrir los
costos de la misma-, para completar el diagnóstico debieran también explorarse las moti-
vaciones que se argumentan en la contratación.
El relevamiento sobre los programas puestos en marcha en Argentina desde los noventa
hasta el inicio del milenio muestra una nómina de acciones que en línea con los preceptos
de época constituyen herramientas para atenuar los desequilibrios del mercado o las con-
secuencias de los desequilibrios. El conjunto de políticas activas – subvenciones al empleo,
ayuda a la búsqueda, formación-, y pasivas – retiros anticipados, indemnizaciones o seguro
de desempleo-, apuntaron a tratar de resolver cuestiones relativas a las características de
los individuos y no a resolver otro orden de problemas vinculados al origen de los efectos no
deseados.
Sin embargo, como políticas de mercado de trabajo la mayoría de los programas fracasaron
ya que no lograron incrementar la demanda de trabajo, mejorar la calidad de la oferta de
trabajo y tampoco fueron exitosas al facilitar el encuentro entre trabajadores y puestos de
trabajo. En su conjunto estas acciones apuntaron al trabajador varón y en los casos en que
se consideró a la mujer como foco de aplicación, se la tuvo en cuenta por su situación de
pobreza y vulnerabilidad.
Las políticas laborales, de acuerdo al marco teórico de este análisis, tampoco tuvieron inge-
rencia durante este período ya que fundamentalmente se las define por actuar en el entorno
del trabajo entre el trabajador y el empleador y fluyen en el marco y en las condiciones en
que se realiza el trabajo. Efectivamente las disposiciones relativas a salarios mínimos, pres-
taciones, seguridad social, seguridad e higiene del trabajo, seguridad en el empleo, no dis-
criminación, restricción en el trabajo de menores, derecho de huelga y demás aspectos
normativos e institucionales que rigen en esta materia no surgieron como relevantes hasta
el año 2003 en que se impone un nuevo marco a las regulaciones laborales siendo desde
entonces estos ítems centro de la política.
75
Este es el cambio más significativo, y puede constatarse que desde entonces comenzaron a
revertirse las tendencias de corto plazo impuestas por la focalización para desplazar el eje
hacia la aplicación de instrumentos que incidieran positivamente en el empleo. La evolución
de los indicadores laborales es significativa al respecto.
Sin embargo, resta aun sensibilizar sobre las distancias que se deben acortar para cumplir
los compromisos contraídos ya que no es suficiente con constituir espacios e instituciona-
lizarlos para obtener los logros que pretenden los enunciados. Como se ha podido observar
el avance en ese sentido, a pesar de ser sustantivo, no logró revertir las situaciones que
ponen en desigualdad de condiciones a hombres y mujeres. Más aun cuando estas pertene-
cen a colectivos que son discriminados por su identidad de raza y condición social.
Desde esta perspectiva, resulta de interés ya no los modelos como ejemplos a imitar sino el
análisis de los procesos y condiciones que permitieron lograr ciertos acuerdos institucionales,
en particular a lo referido en el plano de igualdad. Con ese propósito y a modo de reflexión
presentamos el estado de situación de las normativas que actualmente dan marco a los temas
de equidad en la Unión Europea –UE-, con énfasis en España que ha incorporado la perspec-
tiva de género en los ejes fundamentales en el Programa Nacional de Reformas.
El Mainstreaming de género
Este conjuntos de criterios con los que se enfoca actualmente el abordaje de las políticas en
la UE, es los que en español se traduce como transversalidad, estrategia que constituye
junto a las políticas de igualdad un binomio inseparable, (Lombardo, 2003). El enfoque se
orienta según cinco principios:
Este marco es un paraguas que busca impulsar la homogeneidad entre un conjunto de políti-
cas de igualdades muy diversas que existen entre los países integrantes de la UE. Para ello la
Comisión Europea dispone de unidades de promoción de esta estrategia, a saber: Grupo de
Comisarios para la Igualdad de Oportunidades, Grupo Interservicios para la Igualdad de Opor-
tunidades y Comité Consultivo sobre la Igualdad de Oportunidades entre hombres y Mujeres.
Lo que se destaca de la perspectiva adoptada es que no han sido suficientes las acciones
específicas y la institucionalización de género para lograr una puesta en común en el terri-
torio europeo, ya que tal como revelan la conclusiones del reciente Encuentro Europeo por
20
El derecho comunitario considera el mainstreaming de género en los artículos 2 y 3.2 del Tratado de Amsterdam, en los
Tercer, Cuarto y Quinto Programas de Acción Comunitarios sobre la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres
de la Comisión Europea junto a diversas resoluciones legislativas no vinculantes (Comunicación de la Comisión 96/97
para Incorporar la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres en todas las políticas y actividades de la Unión,
Recomendación 96/694 sobre la ecuanimidad en la presencia de mujeres y hombres en los procesos de toma de decisio-
nes.)
77
la Igualdad21, «existe una necesidad real de definir las políticas de género y de gestionar y
legislar esta materia, tomando como referencia las directrices generales de la UE en esta
materia, tanto en la vida pública como privada».
Si se analiza el Plan Nacional de Empleo de España (2004), entre sus directrices para mejorar
los niveles de empleo figura una mayor participación de las mujeres a través de la implemen-
tación de políticas activas. Dos años más tarde, el sexto eje «Mercado de Trabajo y Diálogo
Social» del Programa Nacional de Reformas, enfatiza la prioridad nuevamente de lograr una
mayor participación de las mujeres y bajar su tasa de desocupación, en las metas propuestas
se observa que el enfoque de género atraviesa los objetivos programáticos.
Si bien estos programas tienen como meta la convergencia con los estándares fijados por la
UE es evidente que en materia de igualdad los organismos transnacionales actúan traccio-
nando las políticas.
1. La estrategia de mainstreaming
2. El ambiente político que impulsa acciones específicas como la Ley de Igualdad entre
Hombres y Mujeres
Las referencias al primer punto ya han sido expuestas, cabe agregar que es importante para
el seguimiento de las acciones la disponibilidad de una estructura burocrática como la que
existe ya que actúa como control y facilitador de la estrategia.
Con relación al segundo ítem, el acuerdo socio político que logró sancionar en marzo del 2007
la Ley de Igualdad de Hombres y Mujeres por la cual se remueven todos los obstáculos que
impiden la igualdad efectiva entre hombres y mujeres, se promueven medidas transversales
en todos los ordenes de la vida política, jurídica y social, se reconoce el derecho a la concilia-
ción de la vida personal y laboral y el fomento de una mayor corresponsabilidad entre mujeres
y hombres en la asunción de las obligaciones familiares y también se establece la representa-
ción equilibrada entre mujeres y hombres en todos los ámbitos de las Administraciones Públi-
cas, y propone una composición equilibrada de hombres y mujeres en las listas electorales.
Este marco institucional se concretó en arreglo al diálogo con los actores sociales base
necesaria y sustantiva para impulsar el proyecto de igualdad.
Con relación a lo cual y a partir de un análisis comparado se concluye que en Argentina la
transversalidad es una estrategia incipiente y como tal no probada, ya que ello implica un
proceso cultural que aun está en ciernes.
21
Celebrado en Segovia en el marco del proyecto ‘Equalabel’ y en el que participaron expertos de Suecia, Grecia, Portugal,
Reino Unido, Italia, Malta, Finlandia y España. Octubre, 2007
78
Desde lo normativo se ha avanzado tal como se puede comprobar en la tabla siguiente, pero
las omisiones como señala Pautassi, Faur y Gherardi (2004), y los espacios para intervenir
son una deuda pendiente:
IGUALDAD DE REMUNERACION
Argentina aprobó el Convenio Nº 100 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por Decreto Ley 11.595 (año 1956).La
Reforma de la Constitución Nacional (año 1957) introdujo el principio de «igualdad de remuneración por igual tarea».
La Ley Nº 20.392 (año 1973) prohíbe establecer diferencias de remuneración entre varones y mujeres por un trabajo de igual valor.
La Ley de Contrato de Trabajo (año 1974) señala en el Título «Trabajo de Mujeres» el principio de «igualdad de retribución por trabajo
de igual valor».
FORMACION
La Ley Nº 24.576 (año 1995), se refiere a la igualdad de oportunidades de acceso y trato, entre trabajadoras y trabajadores, en
materia de formación profesional.
SALUD Y SEGURIDAD EN EL TRABAJO
La Ley de Contrato de Trabajo contempla una prohibición genérica de emplear mujeres en trabajos penosos, peligrosos e insalubres.
En 1935 se ratificó el convenio Nº 13 de la OIT que prohíbe emplear mujeres en trabajos que supongan el uso de la cerusa o sulfato
de plomo en pinturas industriales.
La Ley Nº 18.609 (año 1970), prohíbe emplear menores de 18 años y mujeres en trabajos de fabricación y manipulación de ciertas
pinturas.
Convenio de la OIT, Nº 45 que regula la prohibición del empleo de las mujeres en los trabajos subterráneos de toda clase de minas.
SEGURIDAD SOCIAL
La Ley Nº 24.241 (año 1993), establece el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. En el Régimen de Asignaciones Familia-
res, el varón percibe por lo general las prestaciones como titular y sólo las percibe la mujer cuando: es asignación prenatal y por
maternidad; el esposo es trabajador autónomo, jubilado, reside en el exterior, está bajo proceso o pena privativa de libertad o
cumpliendo el servicio militar; está separada de hecho con hijos a cargo; es viuda, y cuando es madre soltera y su hijo no ha sido
reconocido por el padre.
MUJERES CON RESPONSABILIDADES FAMILIARES
Mediante la Ley Nº 23.467 (año 1987), la Argentina ratificó el Convenio Nº 156 de OIT, sobre la Igualdad de Oportunidades y de Trato
entre Trabajadores y Trabajadoras con Responsabilidades Familiares.
La Ley de Contrato de Trabajo mantiene bajo el título «Trabajo de Mujeres» las licencias que hacen al cuidado de familiares y la
obligación de abrir salas maternales.
PROTECCION DE LA MATERNIDAD
La Argentina, ratificó por Ley Nº 11.726 (año 1933) el Convenio Nº 3 de la OIT sobre la materia.
La Ley de Contrato de Trabajo regula la protección de la maternidad, dentro del Título «Trabajo de Mujeres», incluye los siguientes
temas: licencia por maternidad; estabilidad laboral; lactancia; salas maternales y guarderías; estado de excedencia.
La Ley de Contrato de Trabajo no extiende estos derechos a las madres adoptantes. Algunos convenios colectivos de trabajo sí lo
hacen.
ACOSO SEXUAL EN EL TRABAJO
En la Argentina, en el Sector Público, existe la figura del acoso sexual en el capítulo correspondiente a los Deberes y Prohibiciones
del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública (Dec. 2385/93).
En el Sector Privado, no hay medidas aplicables a través de la legislación laboral.
PARTICIPACION
Ley N!25.674 . Cupo Sindical. Participación femenina en las unidades de negociación colectiva de las condiciones laborales, en
función de la cantidad de trabajadores en la rama o actividad de que se trate. Integración de mujeres en cargos electivos y represen-
tativos de las asociaciones sindicales. Porcentajes de dicha representación
79
Reflexiones y Propuestas
Para continuar este proceso que es irreversible para la construcción de una sociedad más
equitativa es necesario implementar un plan de acción en el que se articulen políticas foca-
lizadas con políticas universales. En la base de ambas acciones debe estar la educación ya
que es visible la segmentación y las restricciones que existen para acceder a puestos de
trabajo cuando la dotación de educación es nula o escasa.
Además, debe considerarse que la condición de pobreza es la mayor barrera ya no solo para
lograr bienestar sino para ejercer derechos de ciudadanía por lo cual, sin desmedro de
acciones de largo plazo, es menester atacar las causas y los factores que llevan a la exclu-
sión.
Como resulta palpable en el tratamiento de temas que se han abordado en este informe con
relación a las políticas de empleo las cuestiones de género han tenido mayor desarrollo que
las relacionadas a las problemáticas de raza/etnia, lo cual es en si un indicador del grado de
desarrollo de ambos temas en la agenda político social. La deuda social con las poblaciones
descendientes de pueblos originarios requiere un enfoque integral que contemple más allá
80
de las cuestiones típicas relativas a la exclusión –pobreza, salud, educación, vivienda-,
otros temas críticos como son los referidos a tenencia de la tierra, medio ambiente, estruc-
tura productiva, estrategias de desarrollo, migraciones e integración, entre otros.
Es posible prever que con un modelo de desarrollo con foco en lo social se consoliden los
espacios de reflexión, formación y decisión que logren disminuir las brechas existentes. Las
metas nacionales y los compromisos asumidos con organismos transnacionales para dis-
minuir el déficit de Trabajo Decente llevan implícito una visión ética que en la práctica
debieran resultar en el mejoramiento de las condiciones de vida y de ciudadanía de la
población, y en particular de aquellos sectores en donde la segregación y la discriminación
los hace más vulnerables.
81
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS
Cuadro 1
86
Población total por sexo, razón de masculinidad y densidad de población, según provincia. Total del país. Año 2001
Ciudad de Buenos Aires 2.776.138 1.258.458 1.517.680 82,9 203 (2) 13.679,6
Buenos Aires 13.827.203 6.725.879 7.101.324 94,7 307.571 45,0
Partidos del Gran Buenos Aires 8.684.437 4.213.697 4.470.740 94,3 3.630 2.394,4
P. Resto Buenos Aires 5.142.766 2.512.182 2.630.584 95,5 303.941 16,9
Catamarca 334.568 166.544 168.024 99,1 102.602 3,3
Chaco 984.446 491.148 493.298 99,6 99.633 9,9
Chubut 413.237 207.053 206.184 100,4 224.686 1,8
Córdoba 3.066.801 1.489.403 1.577.398 94,4 165.321 18,6
Corrientes 930.991 459.458 471.533 97,4 88.199 10,6
Entre Ríos 1.158.147 568.275 589.872 96,3 78.781 14,7
Formosa 486.559 244.160 242.399 100,7 72.066 6,8
Jujuy 611.888 301.508 310.380 97,1 53.219 11,5
La Pampa 299.294 149.169 150.125 99,4 143.440 2,1
La Rioja 289.983 144.894 145.089 99,9 89.680 3,2
Mendoza 1.579.651 769.265 810.386 94,9 148.827 10,6
Misiones 965.522 484.323 481.199 100,6 29.801 32,4
Neuquén 474.155 236.266 237.889 99,3 94.078 5,0
Río Negro 552.822 274.671 278.151 98,7 203.013 2,7
Salta 1.079.051 534.140 544.911 98,0 155.488 6,9
San Juan 620.023 302.532 317.491 95,3 89.651 6,9
San Luis 367.933 183.411 184.522 99,4 76.748 4,8
Santa Cruz 196.958 100.479 96.479 104,1 243.943 0,8
Santa Fe 3.000.701 1.455.837 1.544.864 94,2 133.007 22,6
Santiago del Estero 804.457 402.961 401.496 100,4 136.351 5,9
Tierra del Fuego, Antártida Argentina e Islas del Atlántico Sur 101.079 51.696 49.383 104,7 21.571 (3) 4,7
Tucumán 1.338.523 657.542 680.981 96,6 22.524 59,4
(1) Razón de masculinidad: cantidad de hombres por cada 100 mujeres. (2) La superficie ha sido obtenida a través del cálculo automático del soft Arc Info.(3) No incluye el Sector Antártico e Islas
del Atlántico Sur.
Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001. Insitituto Geográfico Militar (IGM)
87
Cuadro 2
Población total por sexo y razón de masculinidad, según grupos de edad.
Total del país. Año 2001
Sexo
Grupos de edad Total Razón de masculinidad (1)
Varones Mujeres
Población total por sexo 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Mujeres 52,4 52,2 52,6 52,0 52,5 52,0 52,5 50,4 52,5 52,1
Varones 47,6 47,8 47,4 48,0 47,5 48,0 47,5 49,6 47,5 47,9
Total de jefes por sexo 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Mujeres 33,0 34,4 31,7 31,1 35,2 34,3 35,6 30,7 32,8 33,6
Varones 67,0 65,6 68,3 68,9 64,8 65,7 64,4 69,3 67,2 66,4
Porcentaje de mujeres 0,9 1,2 0,6 1,1 1,1 1,0 1,3 1,4 0,8 1,2
entre 14 y 20 años uni-
das o casadas 1
1 El porcentaje se calculó sobre el total de mujeres de 14 años y más
Fuente: INDEC, Encuesta Permanente de Hogares Continua
89
Tasa de actividad
Cuadro 4
PEA por género
Cuadro 5
PEA rural en la PEA total
Cuadro 6
Tasa de actividad específica y total
Tasa de actividad
Grupos de edad Brecha de género
Varones Mujeres
Cuadro 7.1
Tasas de actividad según sexo y posición en el hogar y brechas de género en
la actividad según posición
Población 15 a 65 años - Tercer trimestre 2006
Tasa de actividad
Posición en el Hogar Brecha de género
Varones Mujeres
Cuadro 7.3
Tasas de actividad según sexo y nivel educativo y brechas de género
en la actividad por nivel.
Población 15 a 65 años - Tercer trimestre 2006
Tasa de actividad
Nivel educativo Brecha de género
Varones Mujeres
Cuadro 8
Tasa de Empleo por género
Primario 1,2%
Secundario 23,4%
Terciario 75,4%
Total 100,0%
Cuadro 10
Presencia femenina según rama de actividad
Tercer trimestre de 2006. Sin beneficiarios PJJHD
Fuente: E/P en base EPH Tercer Trimestre 2006 Nota: asalariados del servicio doméstico/población ocupada. Los cuenta propia del
servicio doméstico representan el 0,1% de la población ocupada .
Cuadro 12
Ocupados por categoría ocupacional según sexo
Tercer Trimestre de 2006 - Sin Beneficiarios PJJH
Cuadro 13
Trabajadores no remunerados
Cuadro 14
Presencia femenina en cargos de jefatura y dirección
Total ocupados y asalariados sin benef. PJJH Tercer trimestre de 2006
Asalariados
Jefatura 25,7%
Total asalariados 43,6%
Ocupados
Directores 29,8%
Total ocupados 41,5%
Cuadro 16
Ocupados sin cobertura de Seguridad Social
Cuadro 17
Ocupados independientes sin capital
Trabajador por cuenta propia Con capital propio Sin capital propio Total
Cuadro 18
Tasa de desempleo abierto y porcentaje de activos desempleados desde
hace seis meses o más
Cuadro 19
Tasas de Desocupación y Subocupación según sexo y posición en el hogar
Población 15 a 65 años - Tercer trimestre 2006
Cuadro 21
Tasas de Desocupación y Subocupación según sexo y nivel educativo
Población 15 a 65 años - Tercer trimestre 2006
Cuadro 22
Brecha salarial
Cuadro 23
Remuneración por hora trabajada
Brecha -2,45%
Cuadro 24
Cuadro XXIV: Diferencia Salarial entre el sector formal e informal
Cuadro 26
Brecha salarial de género en los puestos de jerarquía - Total y Sector privado
Tercer trimestre de 2006 - Sin beneficiarios PJH
ESTUDIO NACIONAL
Marcia de Paula Leite
Silvana Maria de Souza
102
103
INTRODUCCIÓN
En Brasil, la cuestión del empleo, en particular, y del mercado de trabajo, en general, ha sido
objeto de innumerables trabajos. A partir de los años 1980 - y mas enfáticamente 1990 - el
impacto de los procesos de globalización y de reestructuración productiva sobre el mundo
del trabajo puso bajo perspectiva la productividad, la flexibilización y la tercerización, con
profundas implicaciones sobre el empleo, calificación, calidad del trabajo y los vínculos
laborales, así como las diversas formas de segregación y discriminación de la fuerza labo-
ral.
En los años 1980 y 1990 se presentan las dificultades del estado brasilero en generar un
volumen de empleo capaz de absorber los contingentes de nuevos(as) trabajadores(as) que
ingresan sistemáticamente al mercado de trabajo año tras año y, por otra parte, de soportar
la expresiva ocurrencia de formas atípicas de empleo1 diseminadas por la subcontratación
e por el aumento de la informalidad. Además los datos sobre el mercado de trabajo traen a
la luz las dificultades que se antepusieron para que el Estado pudiera enfrentar un persis-
tente problema: el de las desigualdades «de acceso a la ciudadanía, de oportunidades de
trabajo, de ingresos y de condiciones de vida en general para la mayor parte de la pobla-
ción» (Cacciamalli, 1999:209), desigualdades que en el género y la raza comparecen como
«los elementos centrales en la estructura de oportunidades en el mercado de trabajo y en la
recompensa social y simbólica que de éste se desprende» (Valenzuela, 1999:148).
Los años 1990 aumentarán «la heterogeneidad estructural del mercado de trabajo brasile-
ro» (Cacciamalli, 1999:209). Esta heterogeneidad que «es la marca distintiva del patrón de
estructuración del mercado de trabajo en Brasil» (Cardoso Jr. et al, 2006:51) se hace más
evidente e intensifica algunas de sus características en la década de 1990, entre las cuales
cabría destacar:
1
Partiendo del concepto utilizado por Harvey (1993) de que el nuevo momento de la acumulación tendría como una de sus
principales características la flexibilización, es importante recordar que ésta se expresa de varias maneras: flexibilización
de las jornadas de trabajo; flexibilización en la posibilidad de las empresas para dimitir y admitir fuerza de trabajo; y,
sobretodo, flexibilización de los vínculos de empleo, lo que ha llevado a un enorme crecimiento de las formas de empleo
antes consideradas atípicas, como el trabajo independiente, el trabajo por tiempo determinado, el trabajo por tiempo
parcial, el trabajo no reglamentado, el trabajo en cooperativa. Aunque no sean totalmente nuevas, estas formas de inserción
ocupacional ha tenido importantes procesos de reconfiguración, adquiriendo nuevas características en el contexto de la
globalización y de la reestructuración productiva, expresando la persistencia y el cambio de significado de formas de
trabajo anteriormente existentes en un movimiento que termina por transfigurar el conjunto del mercado de trabajo.
105
2. el grado de (in)formalidad de las relaciones de trabajo: una difusión nada más
que parcial de relaciones de trabajo moldeadas alrededor de la remuneración
formal.
3. el nivel de (des)empleo: una no despreciable sub-ocupación de la fuerza de trabajo urba-
na, observada desde el punto de vista de un concepto de desempleo que incluye el
desempleo abierto tradicional y el desempleo oculto por el trabajo precario y por el des-
aliento.
4. la calidad de la ocupación: una precariedad de las condiciones de trabajo mirada en
términos de la duración de la jornada, volatilidad de las remuneraciones, ausencia o
debilidad del ascenso profesional, así como del acceso a bienes y servicios sociales
proporcionados por el Estado y por las empresas.
5. el nivel de remuneración: la mantención de las ganancias del trabajo a niveles siempre
muy bajos en términos del poder de compra real.
6. la estructura de ganancias: una dispersión muy grande entre las ganancias del tra-
bajo, especialmente entre los llamados sueldos base y aquellos formados por pre-
sión de la demanda por trabajo más calificado; dispersión presente, especialmente,
en el interior del segmento estructurado del mercado de trabajo, compuesto tanto
por empresas privadas de medio y grande porte como por el propio Estado.
7. el grado de movilidad social de la fuerza de trabajo: un patrón de movilidad intergene-
racional altamente intenso, pero de corto alcance y concentrado en los extractos infe-
riores de la escala social.
8. los varios tipos de segmentación y discriminación: espacial (rural vs urbano); de géne-
ro (hombre vs mujer); de raza (blanco vs no blanco); generacional (joven vs adulto y
adulto mayor); de grados de escolaridad, etc.» (Cardoso et al, 2006:52-53).
Los primeros pasos hacia la constitución de un Sistema Público de Empleo en Brasil «se
dio en los años 1960 y 1970 con las políticas de protección al trabajador» (Cardoso et al,
2006:08). Como el desempleo no era suficientemente intenso, ya que todavía se vivía
bajo la égida del milagro económico, las consideraciones respecto a este fenómeno no
eran tan precisas. Éste, por el contrario, era concebido como «una imperfección decu-
rrente del bajo nivel de desarrollo económico que marcaba el país». O sea, si el creci-
miento económico pusiese el país en la senda del desarrollo, esa imperfección, automá-
ticamente, sería corregida.
Los programas en evidencia en ese período se limitaban «(...) a la indemnización del traba-
jador exonerado o a la formación del patrimonio del FGTS (Fondo de Garantía por Tiempo de
Servicio), PIS (Programa de Integración Social) y PASEP (Programa de Formación del Patri-
monio del Servidor Público)» (Cardoso et al, 2006:08).
106
Según estos autores, los programas existentes no podían ser considerados como creando
«un sistema público de empleo, porque les faltaba actuar en cuanto a la reincorporación del
trabajador al empleo» (Cardoso et al, 2006:08).
Solamente con la creación del SINE - Sistema Nacional de Empleo, en 1975 y del Seguro de
Desempleo, en 1986, esta situación fue alterada, puesto que a la indemnización se suma la
intermediación y la protección al trabajador desempleado. Sin embargo, el sistema no esta-
ba totalmente consolidado, ya que faltaba un elemento clave – «una base de financiamiento
estable y segura» (Cardoso et al, 2006:10).
Esta base se constituyó de manera más consistente y a la altura de los retos establecidos a
partir de los años 1980, con la Constitución Federal de 1988 y la creación del FAT – Fondo
de Amparo al Trabajador y del CODEFAT – Consejo Deliberativo del FAT, en 1990.
La Constitución Federal de 1988 en conjunto con la creación del FAT y del CODEFAT califican
la propuesta de Cardoso Jr et al de que solamente se puede hablar de un sistema público de
empleo, trabajo e ingresos en Brasil, a partir de los años 90. Según Azeredo (1998), en cuyo
trabajo los autores se basan, «la Constitución promulgada en Octubre de 1988 estableció
las bases para la organización de un programa efectivo de amparo al trabajador desem-
pleado. Más que eso, el programa de seguro-desempleo resultante y su forma de financia-
miento, representaron el gran eje organizador de un conjunto de beneficios y servicios,
relativos tanto a las llamadas políticas pasivas para el mercado de trabajo, como a la asis-
tencia financiera al desempleado, las políticas activas2, la calificación de la mano de obra y
los programas de apoyo a pequeños y micro emprendimientos» (Ídem, 85)
Según Cardoso Jr et al, «la existencia de una fuente de financiamiento estable como el FAT
permitió ampliar el objetivo de las políticas públicas de empleo, con el fin de que fueran más
allá de la simple concesión de un beneficio monetario temporal contra el desempleo»
(2006:13). O sea, el FAT proporcionó un volumen y un flujo estable de recursos, y permitió
además que el sistema público de empleo diversificara sus propósitos.
Hasta entonces, las políticas existentes se encontraban desarticuladas y sujetas a las variaciones
del ambiente político y económico, imponiendo serias limitaciones a su pleno desarrollo.
Al trazar la evolución del seguro de desempleo, Azeredo (1998), considera que la alteración
más importante fue promovida por la Ley 8.352/91, es decir, «la creación de un seguro de
desempleo especial», que entraría en «vigor temporalmente durante los seis primeros me-
ses de 1992. Con ella, todo trabajador despedido entre 1º de enero y 30 de junio de ese año
2
Según Azeredo e Ramos (1995), «las políticas pasivas tienen como objetivo apoyar financieramente al trabajador desempleado
o reducir el exceso de oferta de trabajo. Sus instrumentos clásicos son: el seguro de desempleo y/o indemnización a los
desempleados, adelanto de la jubilación, reducción de la jornada de trabajo, etc. Diferentemente, las políticas activas
apuntan a ejercer un efecto positivo sobre la demanda de trabajo. Los instrumentos clásicos de ese tipo de política son: la
creación de empleos públicos, la formación y reciclaje profesional, la intermediación de mano de obra, la subvención al
empleo y, en general, las medidas que elevan la elasticidad empleo-producto» (Idem:94-95).
107
quedó exento de comprobar los quince meses trabajados en los últimos 24 meses» (Ídem,
91), para acceder al programa.
Según Cardoso Jr et al (2006), esta ley amplia «los criterios de elegibilidad» en términos de
tiempo y de público. En cuanto al requisito de tiempo, «bastaba contar con la libreta de trabajo
firmada en los últimos seis meses», lo que permitió incorporar a «aquellos trabajadores suje-
tos a mayor inestabilidad en el vínculo laboral y con baja protección en el momento del des-
empleo» (Ídem, 13-14). En cuanto al público objetivo, la ley incorporó a los trabajadores hasta
que hasta entonces se habían mantenido absolutamente al margen de acciones más concre-
tas en términos de protección – «pescadores artesanales, empleadas domésticas, trabajado-
res independientes de condición análoga a la de un esclavo» (ídem, ibídem).
El seguro de desempleo especial fue renovado cada seis meses hasta Junio de 1994. En
ese mismo mes, fue promulgada la Ley 8.900/94, haciendo que a partir de entonces, este
seguro se hiciera permanente. Esta Ley también contribuyó a que el objetivo del seguro de
desempleo sufriera una relativa modificación. Es decir, «quedó establecido que el programa
de seguro de desempleo tendría por finalidad: proporcionar asistencia financiera temporal
al trabajador desempleado, en virtud del despido sin causa justa; ayudar a los trabajadores
en la búsqueda de empleo promoviendo, para esto, acciones integradas de orientación,
reubicación y calificación profesional» (Azeredo, 1998:95, cita de la autora).
La cita de la autora destaca el hecho de que el auxilio estaría disponible «para los trabaja-
dores en general, independiente de su condición de asegurado o no en el programa. A partir
de esto se empezaron a crear las condiciones para la ejecución de un amplio programa
nacional de formación profesional, coordinado por el Ministerio de Trabajo». (Ídem, 95-96).
Si la asociación entre la nueva ley de seguro de desempleo y los recursos del FAT ampliaron
la cobertura y el alcance del programa, propiciando la incorporación de nuevo público y la
diversificación de su actuación, por otro lado, impulsó las acciones de calificación y recali-
ficación del(de la) trabajador(a). En 1995, fue creado el Planfor - Plan Nacional de Educación
Profesional. Según Azeredo (1998), el Planfor «fue incluido en el Plan Plurianual y posterior-
mente destacado como prioridad del gobierno federal en el documento Brasil en Acción3 «
(Idem:191).
Según el documento del Planfor, el Ministerio de Trabajo «es llamado a asumir una nueva
misión: pasa a coordinar, en su ámbito, las acciones gubernamentales que tienen como
3
Primera Gestión del Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998).
108
objetivo aumentar la eficiencia y la equidad en el mercado de trabajo, mediante programas
de fomento al trabajo y apoyo al trabajador» (MTE, 1997:11).
En otro documento del Planfor, «o toda y cualquier persona» significaba «personas vulnera-
bles económica y socialmente, definiéndose su grado de vulnerabilidad en función de la
combinación de atributos que pudiesen implicar desventaja o discriminación en el mercado
de trabajo, o dificultar el acceso a otras formas alternativas de calificación o recalificación
profesional» (MTE,1998:07).
El Programa tenía como público preferencial a aquellos que estuviesen encuadrados en las
siguientes situaciones: «trabajadores desocupados, principalmente beneficiarios del seguro
de desempleo y candidatos al primer empleo, en actividades urbanas y rurales; trabajado-
res bajo riesgo de desocupación como consecuencia de la modernización tecnológica, pri-
vatización, redefiniciones de políticas económica y otras formas de reestructuración pro-
ductiva, en actividades urbanas y rurales; pequeños y micro-productores urbanos y rurales,
principalmente beneficiarios de alternativas de crédito financiadas por FAT – PROGER/PRO-
NAF; trabajadores autónomos, integrantes de cooperativas, auto gestionados (del mercado
formal e informal), especialmente aquellos afectados por factores de estacionalidad, que
comprometen el flujo de trabajo e ingreso en sectores urbanos y rurales» (MTE,1998:07).
Los criterios de atención preferencial consideraban además los siguientes elementos: po-
breza, escolaridad, sexo, raza/color, localización (periferias metropolitanas) y personas con
necesidades especiales.
Considerando las dimensiones del SPETR, o mejor, el conjunto de las políticas pasivas y
activas del mercado de trabajo, esta es la primera vez que aparece explícitamente la cues-
tión de la segmentación y de la discriminación. Aunque restringida a la calificación, la con-
sideración de los segmentos de la población «más vulnerables económica y socialmente»,
fue un paso importante en el sentido de dar visibilidad a la cuestión y, a partir de ahí,
formular acciones de intervención más efectivas.
La calificación amplió, por lo tanto, el campo de actuación del sistema público de empleo y
al promover la articulación con otros tipos de políticas engendró una discusión más califica-
da en torno a las desigualdades de oportunidades en el mercado de trabajo. Sin embargo, el
109
plan tenía un problema de fondo, inherente a su concepción de formación profesional. Aun-
que los documentos subrayasen la concepción de formación como derecho de los ciudada-
nos y se refiriesen a la creación de un Sistema Nacional de Formación Profesional, al des-
vincular lo profesional de lo educacional, esos preceptos se vieron sucumbidos por una
concepción «Formación Profesional» entendida como forma de adecuar el(la) trabajador(a)
a las necesidades del mercado.
En 2003, el Planfor fue sustituido por el PNQ – Plan Nacional de Calificación, que promueve
una mayor movilización en relación a la calificación profesional. Tal movilización está infor-
mada por la nueva perspectiva que la política de calificación asume en el Gobierno de Lula.
En PPA 2004-2007, ésta fue vinculada al «modelo de desarrollo», lo que implicó la formula-
ción de nuevas directrices, algunas de ellas, definidas a partir del balance crítico del Planfor.
Fueron verificadas las siguientes fragilidades del Planfor: «poca integración entre la política
pública de calificación profesional y las demás políticas de trabajo e ingreso»; «desarticula-
ción de estas con las políticas públicas de educación»; «fragilidad de las comisiones muni-
cipales y estaduales de empleo en cuanto a instancias de participación social»; «bajo grado
de institucionalidad de la red nacional de calificación profesional»; «énfasis en cursos de
corta duración»; «fragilidad en el sistema de planificación, monitoreo y evaluación». (MTE,
2003:19).
La dimensión política establece como meta la conducción de las políticas públicas hacia el
«universal como derecho (...) priorizando aquellos con mayores dificultades de inserción en
el mercado de trabajo» y por otra parte, llama la atención para el «pacto federativo», ponien-
do en pauta las asimetrías entre las esferas de gobierno, pues «en la punta, donde aconte-
cen las cosas, llegan los más bajos recursos y aún más, marcados por la confluencia políti-
ca y por el control político» (MTE, 2003:10).
En esta dimensión, así como en la pedagógica, se percibe con más claridad la cuestión de la
concepción de la que hablamos anteriormente. Siguiendo en una otra dirección, la forma-
ción profesional pasa a ser entendida como «calificación social y profesional» y, por esa
razón, a contemplar la variable educacional. En realidad, el Planfor expone la cuestión y el
PNQ busca llevarla a cabo, en la medida en que «adquiere mayor énfasis la integración de
las políticas de calificación con las demás Políticas Públicas de Trabajo, Empleo e Ingresos
y con aquellas en los ámbitos de la educación y desenvolvimiento de la integración de la
calificación profesional con las Políticas Públicas de Educación tiene como propósito con-
traponerse a la separación entre educación básica (básica, media e de jóvenes e adultos) y
formación profesional» (MTE,2003:25).
¿Por qué esa integración se volvió tan importante? Porque los profundos cambios resultan-
tes del proceso de reestructuración productiva trajeron consigo una «revalorización de los
contenidos propios de la educación general en desmedro del entrenamiento específico. En
ese contexto, la discusión alrededor de la educación de la fuerza de trabajo gana nuevas
dimensiones» (Azeredo, 1998:262).
Por otra parte, la integración entre la política de calificación y la política de desarrollo tuvo
como objetivo «contribuir para una real superación de su condición de eminentemente com-
pensatoria» (MTE,2003:25). Al relacionar calificación y desarrollo, la calificación no sola-
mente aumenta su importancia en el conjunto de las acciones gubernamentales, pero, so-
bre todo, tornase un elemento estratégico.
La dimensión institucional pone en perspectiva tanto el rol de los actores que influyen en el
campo de la calificación como la integración y la articulación de la política de calificación
con las demás políticas públicas de empleo, trabajo e ingreso.
Al analizar las políticas activas de empleo, Azeredo afirma que «la vinculación del beneficio
del seguro de desempleo a los servicios de intermediación atrae a los trabajadores a las
agencias de empleo, mientras que los servicios conectados a la formación profesional man-
tienen las habilidades del trabajador o además de eso lo ayudan a adquirir nuevas habilida-
des, que le pueden ser útiles cuando el mercado lo demande» (1998:35).
Finalmente, la dimensión ética se vuelca sobre las «denuncias» de falta de probidad del
Planfor, en lo que dice respeto a la distribución de los recursos y a la presentación de
resultados, llamando la atención para la necesidad de transparencia en la gestión de los
mismos y de un efectivo control social.
Los cambios propuestos por el PNC permiten vislumbrar una actuación en el sentido de
confeccionar una política de calificación como acción permanente, cuyo objetivo es promo-
ver la inclusión social y contribuir efectivamente para la reducción de las desigualdades
sociales por medio de la eliminación de los obstáculos (informados por el género, por la
generación, por la raza/color, por la etnia, etc.) al acceso de los(as) trabajadores(as) a las
oportunidades de empleo, trabajo e ingreso.
Es exactamente esto lo que los PPAs - Planos Plurianuales del Gobierno Federal, tras las
elecciones de 2003, buscan lograr al transformar el enfrentamiento de las desigualdades
sociales en una acción política de carácter continuo y ininterrumpido.
Pero, antes de analizarlos, conviene expresar en números el avance del PNC en relación a la
«eliminación de esos obstáculos», especialmente, en lo que se refiere a la construcción «de
la relación genero y raza en la política pública de calificación social y profesional».4
4
Moraes, Eunice Lea de – «Relación genero y raza en la política pública de calificación social y profesional», Brasília, DF,
MTE/SPPE/DEQ, 2005, página 9.
5
Los Plantecs (Planes Territoriales de Calificación) son una de las modalidades de ejecución del PNC (Plan Nacional de
Calificación) y representan una innovación, en la medida que expresan la integración entre calificación y desarrollo del
territorio. Es importante destacar que la política de calificación tanto en el Planfor, como en el PNC, solo podría ser realizada
en ciudades con más de un millón de habitantes. Dado este criterio, muchas ciudades permanecían al margen de las
políticas federales de calificación. El PNC, al contemplar disposiciones regionales y mesoregionales (como, por ejemplo, los
consorcios intermunicipales) amplia su alcance, al tiempo, que adapta sus orientaciones y directrices a la realidad local.
6
Indicadores de evaluación de políticas públicas.
112
Efectividad Social – Cobertura por Grupo Vulnerable Especifico*
(nros.relativos)
La ejecución del PNC en 2003, aún siendo una experiencia-piloto, ultrapasó el Planfor en lo
relacionado a la participación en el programa de los llamados grupos vulnerables específi-
cos, excepto en el caso de las mujeres, que solamente en 2004 alcanzan el mismo nivel del
Planfor7. Las participaciones más significativas fueron las de los negros, pardos e indígenas
y la de los jóvenes.
Casi lo mismo se puede decir de la inserción de las personas que poseían «baja escolari-
dad». En 2003, el porcentaje fue relativamente más elevado que el del Planfor – 89,7%
versus 88,4%, respectivamente, no obstante en 2004 no hubo una alteración que pueda ser
considerada significativa.
Ya en lo que se refiere a la carga horaria media de los cursos, los datos muestran un signi-
ficativo incremento del PNQ en relación al Planfor, cuya carga horaria media era de 60
horas. El PNC añade cerca de 140 horas, en la medida en que establece como parámetro
200 horas. Esto implicó un crecimiento de 333,3% en relación al Planfor y dejó en evidencia
el concepto de que las iniciativas en calificación eran más «entrenamiento» que propiamen-
te «cursos».
7
Como el dato del año 2004 no se refiere a 100% de la ejecución, posiblemente, pueda haber sido ultrapasado el porcentual
alcanzado por el Planfor. Racial, 2003).
113
Otro dado a considerarse es el costo por alumno. Aún que el crecimiento no haya sido tan
significativo en canto al costo medio, hubo un relativo aumento del valor. En el Planfor, el
costo alumno/hora era de R$ 2,14. En 2004, la meta a ser alcanzada era de R$ 2,57. En el
cómputo general, el valor alcanzado en 2004 (R$ 2,50) se aproximó de la meta aun cuando
no cumpliéndola. Sin embargo, si comparamos con el valor del Planfor, hubo un crecimiento
del orden de 116,82%.
A partir de la elección del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, el Gobierno Federal transfor-
ma la reducción de las desigualdades sociales y la inclusión social en estrategias de largo
plazo. Ellas están insertadas en el primero «mega-objetivo» de la política de desarrollo a ser
llevada a cabo en el periodo de 2004 a 2007, cuyos objetivos son: «promover el acceso
universal, con calidad y equidad a la seguridad social; promover a reducción de las des-
igualdades de género y de raza» (PPA 2004-2007).
Según Abramo, «la inclusión del compromiso con la transversalidad de género y raza en las
políticas públicas en el documento que es la base para la elaboración de la propuesta de
presupuesto nacional puede ser considerada como un avance institucional importante e
inédito». (2007:248).
Este tipo de compromiso permitió no solamente establecer nuevas directrices para las po-
líticas del MTE – Ministerio del Trabajo y Empleo, pero, sobre todo, tornar las cuestiones de
género y de raza una constante en el planeamiento del programa de gobierno.
114
Esa constante no se ha resumido a una orientación, es decir, en solamente vislumbrar tales
cuestiones en el momento de formular o reformular alguna política pública. Ella ha evolu-
cionado en el sentido de tornarse una dimensión de la planificación – de la formulación a la
ejecución de toda y cualquiera política pública federal. Más precisamente, dejó de ser una
política localizada en el tiempo y en el espacio, sujeta a los cambios de gobierno, y asumió
el status de política de Estado.
Con la toma de mando del Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, en 2003, Brasil se viene
pautando por la idea «del Estado como conductor del desarrollo social y regional y como
inductor del crecimiento económico» (PPA 2004-2007), en oposición a la noción de un Esta-
do «mínimo», simple observador de la dinámica de ajuste del mercado de trabajo – flexible
y desregulado.
Desde el primer mandato ha sido recurrente la afirmación de que «para implantar el proyec-
to de desarrollo (propuesto) es necesario que el Estado tenga un rol decisivo como conduc-
tor del desarrollo social y regional y como inductor del crecimiento económico, (...) haciendo
de la justicia social, la nueva palanca del desarrollo» (Mensaje Presidencial, PPA 2004-
2007).
Si como constata Valenzuela «la injusticia social tiene su máxima expresión en la desigual-
dad de la distribución de los recursos económicos (...) y la distribución de la riqueza varía
según el género y raza (...) es, en el mercado de trabajo, que el sexo y el color de la piel
marcan las oportunidades de los individuos, restringiendo las oportunidades de mujeres y
negros» (1999:153).
El PPA (Plano Plurianual) 2004-2007 tiene como título «Brasil de Todos: Participación e
Inclusión». El mensaje presidencial al Congreso afirma que el gobierno tiene como principal
desafío histórico «eliminar el hambre y la miseria que avergüenzan a la Nación y alcanza
millones de hermanas e hermanos». A causa de ese desafío, el PPA 2004-2007 tiene por
objetivo «inaugurar la siguiente estrategia de largo plazo: inclusión social y desconcentra-
ción de ingresos con vigoroso crecimiento del producto y del empleo; crecimiento ambien-
talmente sustentable, reductor de las disparidades regionales, dinamizado por el mercado
de consumo de masa, por inversiones y por elevación de la productividad; reducción de la
vulnerabilidad externa por medio de la expansión de las actividades competitivas que viabi-
lizan el crecimiento sustentado; y fortalecimiento de la ciudadanía y de la democracia».
El PPA 2004-2007 entiende las políticas sociales y de empleo «como un factor de fortaleci-
miento de la dinámica de consumo popular, pero el modelo solo podrá adquirir impulso
definitivo por medio del efecto del crecimiento sobre el mercado de trabajo. Es necesario
que los sueldos suban de forma sistemática, lo que significa que la expansión de la deman-
da por mano-de-obra debe ser superior a la expansión de la oferta de trabajo».
La generación de empleo y ingresos constituye el segundo mega objetivo del Plan Pluri-
anual, o sea, «alcanzar el equilibrio macroeconómico con la recuperación y sustentación del
crecimiento y distribución de ingresos, generación de trabajo y empleo; ampliar las fuentes
internas de financiamiento y democratizar el acceso al crédito para la inversión, la produc-
ción y el consumo; ampliar la oferta de puestos de trabajo, promover la formación profesio-
nal y regular el mercado de trabajo, con énfasis en la reducción de la informalidad» (PPA
2004-2007).
El PPA fue concebido teniendo la «integración» entre las políticas sociales y económicas
como principal apoyo del modelo de desarrollo. Esto significa que el combate a las des-
igualdades sociales es una tarea colectiva, de todos, y que el Estado es el principal comba-
tiente. En lo toca a las desigualdades raciales, el documento apunta que es en el gobierno
que se originan las políticas de erradicación. Ellas presuponen el «fortalecimiento de los
espacios de diálogo y de las distintas asociaciones con la sociedad civil organizada» (PPA
2004-2207).
Sin embargo, esto no se realizará de forma satisfactoria si son mantenidas intactas las
estructuras que atribuyen a la mujer la responsabilidad exclusiva del cuidado de la familia y
de los hijos. Para que eso sea alterado otros «servicios» y «equipamientos» deben de ser
creados, con el fin de liberar la mujer y, por su vez, la mano de obra femenina de la doble
jornada y de la sobrecarga de trabajo. Estos servicios y equipamientos externos al espacio
domestico son las salas cuna, las lavanderías, los restaurantes. Se trata de llamar la aten-
ción para el rol desempeñado por los hombres en el ámbito familiar y doméstico, que nece-
117
sita ser cuestionado y redefinido, con el fin de responsabilizarlos, tanto como las mujeres,
por el cuidado de la familia y de los hijos. Una responsabilidad que no compone la noción de
«proveedor».
Esta última cuestión no está colocada en el PPA 2004-2007. Por otra parte, está contempla-
da la creación de servicios que visan a reducir los encargos decurrentes del trabajo domés-
tico sobre las mujeres. Para que eso se haga efectivo, el PPA sugiere acciones de apoyo,
entre ellas, la ampliación del número de salas cuna, entendiendo que algunos tipos de
servicios y equipamientos sociales «facilitan o incluso viabilizan el trabajo de los brasile-
ños» (PPA 2004-2007). En resumen, se trata de minimizar los obstáculos a la inserción
calificada de la mujer en el mercado de trabajo y que tiene su origen en el espacio domés-
tico.
El PPA - Plan Plurianual 2008-2011 - «Desarrollo con Inclusión Social y Educación de Cali-
dad» está estructurado alrededor de tres ejes: crecimiento económico, agenda social y edu-
cación de calidad.
El eje Agenda Social, además del Plan de Desarrollo de la Educación, da continuidad a las
acciones volcadas a los segmentos de la población más vulnerables económica y social-
mente enfatizando las «transferencias condicionadas de ingresos y acciones complemen-
tarias con vistas al fortalecimiento de la ciudadanía y de los derechos humanos, de la cultu-
ra y de la seguridad pública» (PPA 2008-2011).
Se mantienen los segmentos más vulnerables como prioridad del Programa, o sea, «muje-
res jefes de familia, afro e indio-descendientes, desempleados de larga duración, personas
portadoras de necesidades especiales, etc.» (PPA 2008-2011).
Otro dato que conviene resaltar es el compromiso con la agenda de la OIT cuanto a la promo-
ción del Trabajo Decente - «trabajo productivo y adecuadamente remunerado, ejercido en
119
condiciones de libertad, equidad y seguridad, sin ninguna forma de discriminación y capaz de
garantizar una vida digna a todas las personas que viven de su trabajo» (OIT, 2006).
La Agenda General de Trabajo Decente estructurase sobre cuatro apoyos: «creación de em-
pleo de calidad para hombres y mujeres; extensión de protección social; promoción y fortale-
cimiento del diálogo social; respeto a los principios y derechos fundamentales del trabajo
(libertad de asociación y de organización sindical y reconocimiento efectivo del derecho de
negociación colectiva; eliminación de todas las formas de trabajo forzado u obligatorio; elimi-
nación efectiva del trabajo infantil; eliminación de la discriminación en materia de empleo y
ocupación, respectivamente, Convenciones 87 e 98, 29 e 105, 138 e 182, 100 e 111)» (OIT,
2006).
Los dos PPAs (2004-2007 e 2008-2011) concuerdan con la agenda nacional de Trabajo
Decente, en la medida en que sus abordajes se aproximan. Desde el primer plan plurianual,
el gobierno viene difundiendo y poniendo en práctica el compromiso con la superación de la
pobreza, la reducción de las desigualdades sociales, la democracia, el desarrollo sustenta-
ble y el combate sin tregua al prejuicio y la discriminación. El Trabajo Decente es considera-
do «condición fundamental» para hacer efectivo compromiso e su promoción, «una priori-
dad política del gobierno brasileño» (OIT, 2006).
En 2003, el Presidente Luiz Inácio Lula da Silva y el Director-General de la OIT, Juan Soma-
via, firmaron un «Memorándum de Entendimiento» que preconizaba un «Programa Especial
de Cooperación Técnica» entre el Gobierno brasileño y la OIT. Ese programa determinaba
«cuatro áreas prioritarias de cooperación: a) generación de empleo, micro finanzas y capa-
citación de recursos humanos, con énfasis en la contratación de los jóvenes; b) viabilidad y
ampliación del sistema de seguridad social; c) fortalecimiento del tripartidismo y del diálogo
social; d) combate al trabajo infantil y a la explotación sexual de niños y adolecentes, al
trabajo forzado y a la discriminación en el empleo y en la ocupación» (OIT, 2006).
El Ministerio del Trabajo y Empleo coordinó el Comité Ejecutivo que tuvo la responsabilidad
de «formular proyectos en las áreas prioritarias de cooperación, bien como la tarea de
movilizar los recursos técnicos y financieros necesarios a la implementación, al monitoreo y
a la evaluación de esos proyectos» (OIT, 2006).
Por eso, es posible entender la conciliación entre los planes plurianuales del Gobierno Luiz
Inácio Lula da Silva (y los compromisos que asumen) y las orientaciones y expectativas de
la Agenda de Promoción de Trabajo Decente de la OIT. Esto significa no solo un esfuerzo
concentrado en el sentido de hacer valer tales orientaciones y expectativas como dar efec-
tividad al cumplimiento de las Convenciones rectificadas por Brasil. Entre las consideradas
120
fundamentales por la OIT - Convenciones 29, 87, 98, 100, 105, 111, 138 e 182, solamente
la de nº 87 – libertad sindical y protección del derecho de sindicalización - no fue rectificada
por el país. Se observa que el país tampoco ratificó la convención de nº 156 (Junio de 1981)
que aunque no sea clasificada como «fundamental» (por la propia OIT) tiene profundas
implicaciones para la igualdad de género, en la medida que problematiza la repartición de
las responsabilidades familiares entre hombres y mujeres.
Conforme explicita Guérin, «las obligaciones familiares fueron consideradas durante mucho
tiempo – y aún lo son en muchos países – una responsabilidad exclusivamente familiar y,
de hecho, exclusivamente femenina. Es en nombre de esa responsabilidad, erigida como un
verdadero deber, que la libertad individual de las mujeres fue sacrificada – y continua a
serlo – en nombre de la eficiencia colectiva, siendo su contribución considerada prioritaria
en relación a toda perspectiva de proyecto personal. Pese a ciertos avances notables en ese
dominio y cualesquier que sean los modelos sociales, las mujeres aún asumen casi la tota-
lidad de las responsabilidades por las personas dependientes, aún cuando el Estado cubra
una parte de esas necesidades». (2005:21)
Aunque el PPA 2008-2001 celebre las conquistas advenidas del PPA anterior, de continui-
dad y amplíe programas y acciones , él nos recuerda que los desafíos aún son muchos y que
el actual periodo de gobierno no debe perder de vista «la continuidad del modelo que con-
yuga crecimiento económico con inclusión social y reducción de las desigualdades pasa por
la consolidación y articulación de las políticas sociales, que deberán actuar de forma cada
vez más integrada, promoviendo, en conjunto con el crecimiento económico, la generación
de empleos y la mejora de las condiciones de vida de la población, especialmente, las más
vulnerables, en lo que se refiere a las cuestiones de educación, salud, trabajo, ingresos,
alimentación y nutrición, habitación, cultura, respeto a la diversidad, entre otras» (PPA 2008-
2011).
En ese sentido, los objetivos del PPA 2008-2011 se afectan mutuamente y se entrelazan. Si
el primero promueve la inclusión social y reduce las desigualdades por medio del aumento
del ingreso y del consumo de las familias pobres, el segundo fomenta el crecimiento econó-
mico ambientalmente sustentable, con generación de empleos y distribución de ingresos
enfrentando «los principales problemas relativos al trabajo y al ingreso medio del trabajador
– desempleo; gran incidencia de ocupaciones no-asalariadas y de remuneración irregular;
ocupaciones precarias; bajo nivel medio de remuneración; alta desigualdad en la distribu-
121
ción de las ganancias tanto entre capital y trabajo, como en el interior de la clase trabajado-
ra» (PPA 2008-2001).
Aquí se vuelve importante rememorar la primera parte de este trabajo, cuando son mencio-
nadas las características del mercado de trabajo brasilero. Esa cuestión está explícitamente
indicada en el PPA 2008-2011. Si las políticas volcadas al mercado de trabajo no estuvieren
vinculadas al crecimiento económico, no sería posible aspirar a formas de intervención
realmente eficaces y eficientes en el sentido de corregir y/o minimizar sus debilidades e
insuficiencias o aún más constituir un sistema público de empleo, trabajo e ingreso capaz
de propiciar el acceso de la población brasilera, especialmente, de los segmentos más
vulnerables social y económicamente, al «trabajo decente» que, de acuerdo a la definición
arriba, abarca todas las condiciones necesarias a una vida digna.
El tercer objetivo del PPA 2008-2011 propicia el acceso de la población brasilera a la educa-
ción y al conocimiento con equidad, calidad y valoración de la diversidad. Entendiendo la
educación como un sistema «interconectado», el PPA 2008-2001 propone una estrategia que
abarca «todos los niveles y modalidades de la educación pública» – desde la educación infantil
hasta la enseñanza técnico-profesional pasando, incluso, por la enseñanza superior. Destaca
la «mirada» sobre las «desigualdades educacionales» y pone como «imprescindible» determi-
nar cuáles segmentos de la población están más expuestos a la desigualdad educacional, o
sea, «en desventaja cuanto al acceso a la educación de calidad». (PPA 2008-2011).
El cuarto objetivo fortalece la democracia (con igualdad de género, raza y etnia), y la ciuda-
danía (con transparencia, diálogo social y garantía de los derechos humanos). Aquí también
está en evidencia la cuestión de las desigualdades sociales. Para el Gobierno, tales des-
igualdades (cualesquier que sean ellas) «dificultan la construcción de un entorno efectiva-
mente democrático, permeado por relaciones basadas en la equidad, sin prejuicios de gé-
nero, raza y etnia, con oportunidades iguales para todos en los varios aspectos de la vida
social» (PPA 2008-2011).
Aunque que ese análisis exprese una posición a partir de la realidad europea, resalta de
él la necesidad de tratar los avances en relación a las desigualdades de género con
«cuidado» y «reticencia». Pese a los «avances en el sentido de reducir las desigualdades
de género» (como apunta el PPA 2008-2011) «aún son mantenidas la jerarquía entre los
sexos y las representaciones tradicionales que definen sus vocaciones respectivas» (Bau-
delot, 2003:316).
En lo referente a la educación, por ejemplo, el PPA reconoce que «las ventajas observadas
en términos educacionales no se reflejan en el mercado de trabajo - las mujeres siguen
participando menos del mercado de trabajo y las diferencias salariales permanecen signifi-
cativas» (PPA 2008-2011).
En 2006 fueron editadas las leyes 11.324 e 11.340 (Ley Maria da Penha). La primera está
volcada a los trabajadores y a las trabajadoras domésticas y permite deducción en el Im-
puesto a la Renta de la contribución hecha a la Seguridad Social. Esta ley estimula la «for-
malización» del trabajo doméstico, sector constituido mayoritariamente por mujeres. Ella
también incide sobre cuestiones como alimentación, vivienda y gastos con higiene, en la
medida que prohíbe descuento o cobranza a los (las) trabajadores(as) domésticos(as).
123
La Ley Maria da Penha reprime de forma vehemente la violencia doméstica y familiar contra
la mujer y determina «la creación de juzgados específicos» para tratar de esta cuestión.
El PPA considera que al igual que las de género, las desigualdades de raza están presentes
en todas las esferas de la vida social e implican, en verdad, un mayor grado de restricción
de ciudadanía que de la de género/sexo. Los negros presentan indicadores peores tanto en
términos de educación como de trabajo.
El mercado de trabajo es el espacio en que las desigualdades étnico-raciales tanto como las
de género se expresan más fuertemente. Según el PPA (2008-2011) es el lugar donde la
magnitud de las desigualdades entre negros y blancos queda más evidente.
La Introducción del estudio sobre «El negro en el mercado de trabajo» organizado fue intro-
ducido de la siguiente manera, en 2004, por el MTE – Ministerio del Trabajo y Empleo y el
MinC – Ministerio de la Cultura: «la inserción de la población negra en el mercado de trabajo
en Brasil está marcada por la vulnerabilidad que resulta de la desigualdad racial. Esta traba-
ja más y gana menos que la población blanca, ocupa puestos de trabajo más precarios y
está más expuesta al desempleo» (Araújo, 2004:14).
8
Acción Afirmativa o “Acción Positiva incluye un comportamiento activo del Estado en contraposición a la actitud negativa,
pasiva y limitada a la simple intención de no discriminar”. (SEPPIR - Política Nacional de Promoción de la Igualdad Racial,
2003).
124
bajo, en la educación, en la libertad de creencia, en el ejercicio de los derechos culturales o
de cualquier otro derecho o garantía fundamental» y por la «acción afirmativa»8. Esta última
llama la atención por la «responsabilidad del Estado en esforzarse en la creación de condi-
ciones que permitan a todos beneficiarse de la igualdad de oportunidades, eliminando cual-
quier fuente de discriminación directa e indirecta» (SEPPIR – Secretaria Especial de Políti-
cas de Promoción de la Igualdad Racial - Política Nacional de Promoción de la Igualdad
Racial, 2003).
Aunque no esté explicitado en los documentos públicos, se considera que la acción guber-
namental al asumir ese compromiso y direccionar políticas viene contribuyendo para erigir
un «nuevo imaginario» en que la diversidad venga a sobreponerse a la jerarquía de las
diferencias, que alimenta toda y cualquier desigualdad. Esto no significa, sin embargo, que
el desafío haya concluido. Como afirma Baudelot, «no hay avance que no sea, de un modo o
de otro, contrariado por la instauración de nuevas diferencias o neutralizado por la manten-
ción de desigualdades heredadas del antiguo orden» (2003:316).
Creadas al inicio del Gobierno Luiz Inácio Lula da Silva, respectivamente, el 1 de Enero y el
21 de marzo de 2003, las secretarias especiales son una respuesta a las reivindicaciones
de los movimientos sociales que tienen la defensa de las mujeres y la igualdad racial como
su principal bandera de lucha.
En realidad, es más que eso. En la medida que se crea, a partir del gobierno federal, una
institucionalidad volcada al combate a las desigualdades de género y de raza, esto transfor-
ma la «bandera de lucha» de los movimientos sociales en una cruzada nacional.
Para SEPPIR, «la palabra desafío, aunque no traduzca fielmente la osadía y el carácter desbrava-
dor de la iniciativa, es la que más se aproxima del intento asumido por el Gobierno Federal al
crear la Secretaria» (PNPIR - Política Nacional de Promoción de la Igualdad Racial, 2003).
Para SPM, «la Secretaría Especial de Políticas para las Mujeres inauguró un nuevo momento
en la historia de Brasil en lo que se refiere a la formulación, coordinación y articulación de
políticas que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres» (PNPM – Plan Nacional de
Políticas para las Mujeres, 2005).
125
La SEPPIR - Secretaria Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial
La Secretaría posee seis programas principales, con una media de cinco acciones cada uno.
Son ellos: 1) Implementación de un modelo de gestión de la política de promoción de la
igualdad racial; 2) Apoyo a las comunidades remanentes de quilombos; 3) Acciones Afirma-
tivas; 4) Desarrollo e Inclusión Social; 5) Relaciones Internacionales; 6) Producción del Co-
nocimiento.
Proyectos
El color de la cultura (en conjunto con Lanzado en agosto de 2004, promueve la Valoriza- Producción de Material, Capa-
Petrobrás, Cidan – Centro Bras. de ción del patrimonio cultural afro-brasilero y consti- citación de los Profesionales
Identidad y Documentación del Artista tuye una herramienta para la implementación de la y Disponibilidad de kits – a
Negro, TV Globo, Fundación Roberto Ley Federal 10.639/03 – enseñanza de Historia y partir del año lectivo de 2006.
Marinho – Canal Futura) Cultura de África y de los Afro-Descendientes en la
malla curricular de la enseñanza básica y media en
escuelas públicas y privadas.
Día Nacional del Samba (en conjunto Valorización del Patrimonio Cultural - Investigación 2005/2006
con el Centro Cultural Cartola) Histórica (La historia de la samba – de sus orígenes
hasta hoy) y Promoción de Festivales
Programas
GRPE – GGénero, Raza, Pobreza y Programa de Fortalecimiento Institucional volcado a Desde 2004
Empleo (en conjunto con la OIT) la inserción de las dimensiones de género y raza en
las políticas públicas de combate a la pobreza y de
generación de empleo. Líneas de acción: a)
sensibilización, capacitación y formación de gestores
públicos y otros actores sociales; b) desarrollo de
actividades de asistencia técnica; fortalecimiento de
los espacios de diálogo y concertación social
alrededor de la temática de género y de raza
Salud de la Población Negra(en
conjunto con el Ministerio de Salud) Mejora del acceso a las informaciones sobre la salud Desde 2004
de la población negra; capacitación de los
profesionales de salud para garantizar el
atendimiento con equidad; adecuación del servicio
de salud a públicos específicos, como el dirigido a la
población quilombola
Políticas
Política Nacional de Promoción de la Integrado a los programas y proyectos desarrollados Instituido por el Decreto Ley
Igualdad Racial por el gobierno federal, para concretar la Política 4.886 de 20 de noviembre de
Nacional de Promoción de la Igualdad Racial, se 2003
concibe el Plan Nacional de Promoción de la Igualdad
Racial (Planapir) como una línea que estimule el
desarrollo sustentable con equidad social, solo
posible de ser realizado se son superadas las
desigualdades de raza y género.
Fuente: SEPPIR – Secretaria Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial – Programas, Políticas y Acciones, 2007 – disponible en
www.brasil.gov.br/estrutura_presidencia/seppir.
127
La Política Nacional de Promoción de la Igualdad Racial – PNPIR
La Política Nacional de Promoción de la Igualdad Racial figura como una de las más impor-
tantes formulaciones de la SEPPIR ya que tiene por objetivo orientar el conjunto de las
acciones del Gobierno Federal en relación a las desigualdades raciales. Según esa política,
la SEPPIR tiene como misión:
La cuestión racial es considerada «un desafío al ideal democrático» y «una traba para la
consolidación de la democracia y del desarrollo económico del país» (PNPIR, 2003). Para
que esa política sea viable se propone que todos los actores comprometidos con la justicia
social en Brasil no midan esfuerzos en el sentido de erradicar toda y cualquier forma de
discriminación. (PNPIR, 2003).
Acompañar y coordinar políticas de Defensa de Derechos - consignar, legitimar Transversalidad – el combate a las des-
distintos ministerios y otros órga- y hacer cumplir las cláusulas anti-discrimi- igualdades raciales y la promoción de la
nos del gobierno brasilero para la natorias de la Constitución Federal de 1988 igualdad de oportunidades de raza pa-
promoción de la igualdad racial san a constar como premisas, como pre-
sunciones de toda y cualquier política del
gobierno
Articular, promover y acompañar la Acción Afirmativa - crear condiciones que Descentralización – establecer una
ejecución de diversos programas permitan a que todos se beneficien de la gestión que disemine y comprometa los
de cooperación con órganos públi- igualdad de oportunidades y eliminar cual- demás entidades federales con la inser-
cos y privados, nacionales e inter- quier fuente de discriminación directa o indi- ción de las temáticas de género y de raza
nacionales recta en las políticas públicas locales
Monitorear y promover el cumpli- Articulación temática entre raza e género Gestión democrática – establecimien-
miento de acuerdos y convencio- aspectos de la violación de los derechos hu- to de canales de diálogo, colaboración,
nes internacionales, firmados por manos combinan raza y género armonización de las acciones y apoyo
Brasil, relacionados a la promoción de la sociedad civil.
de la igualdad racial y al combate
al racismo
Fuente: SEPPIR – Secretaria Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial, PNPIR - Política Nacional de Promoción de la Igualdad
Racial, 2003 – disponible en: www.brasil.gov.br/estrutura_presidencia/seppir.
La transversalidad, a su vez, permite que la cuestión racial permee toda y cualquier política
pública, desde su formulación hasta su ejecución.
El Informe no hace consideraciones respeto del «por qué» de ese aumento. Pero es posible
pensar que esté directamente relacionado a la «publicitación» de la cuestión racial y a la
creación de canales de participación y espacios institucionales para la canalización de denun-
cias y reclamaciones. Esto permite no solo expresar la indignación con relación a tales prácti-
cas, pero aún más conferirle el debido estatuto jurídico, al enmarcarlas como «crimen».
Así es que, en 2005, SEPPIR «coordina el Proyecto Revisión de la Orden Jurídica - Igualdad
Étnico-Racial, como mecanismo de sensibilización, difusión, estímulo y articulación entre
los estudiosos y profesionales de derecho, con el propósito de elaborar opiniones orienta-
das a la eliminación de anacronismos y errores terminológicos, buscando una revisión del
sistema normativo nacional» (SEPPIR - Informe de Evaluación 2003-2006, página 24).
La acción, que pasó a constar en los respectivos presupuestos de algunos de los órganos
que participaron de la actividad (contribuyendo a su clasificación como acción permanente),
tuvo «la meta de propiciar la formación en los temas de derechos humanos, género y raza
de servidores públicos federales, estatales y municipales, titulares de cargos políticos y
agentes de seguridad pública» (Ídem, ibídem).
En 2004, por ejemplo, el MTE - Ministerio del Trabajo y Empleo realizó un seminario volcado
específicamente a la transversalización de las cuestiones de género, raza y etnia en el PNC
– Plan Nacional de Calificación. Se trataba de capacitar coordinadores estatales y munici-
pales del Plan Territorial de Calificación (Plantec) - una de las modalidades de ejecución del
PNQ, visando la «implementación de políticas públicas afirmativas de género, raza y etnia
en los programas de cualificación social y profesional» (MTE/SPPE/DEQ – La transversaliza-
ción de género y de raza en el PNQ, 2005, opiniones propias).
• Hacer efectiva la implantación de las Convenciones 100, 111 e 169 de la OIT concer-
nientes a la discriminación en materia de empleo, salario y profesión.
• Implementar en el servicio público un programa de combate al racismo institucional.
• Implantar la dimensión de raza, género y juventud en las políticas públicas de trabajo,
ingresos y emprendimiento; formación profesional; programas de empleo de emer-
gencia; y microcrédito.
• Crear mecanismos de fiscalización en cuanto a la práctica de discriminación racial en
la ocupación de cupos en el mercado de trabajo.
• Estructurar un sistema de indicadores de raza y género para la evaluación y monitoreo
de las políticas públicas de generación de empleo e ingresos y combate a la discrimi-
nación racial y a la pobreza.
• Cerciorarse de la introducción del punto raza/color en los formularios públicos de mor-
bilidad y mortalidad en el trabajo, bien como en los formularios de accidente de trabajo
131
y de las enfermedades ocupacionales, e incentivar las empresas a que lo hagan.
• Implementar acciones contrarias a las reformas laborales y sindicales que acarreen
pérdidas significativas de sueldos, beneficios y derechos ya adquiridos por la pobla-
ción negra (Sardenberg, Cecília Maria Bacellar (org.) - Directrices para la Transversa-
lización de Género y Raza, Mayo de 2006).
La SEPPIR firmó Termino de Cooperación Técnica con el MTE en diciembre de 2003, lo que
resultó en la participación de la Secretaria en los siguientes Programas y Comisiones: «Co-
misión Tripartita de Igualdad de Oportunidades de Género y Raza en el Trabajo; el Programa
Primero Empleo; el Programa de Cualificación y Recualificación Profesional; el Programa
Brasil, Género y Raza; y el Plan Sectorial de Calificación de Trabajadores Domésticos. Fue
además constituido el Comité de la Diversidad, para agregar empresas, instituciones guber-
namentales y no gubernamentales con el objetivo de crear oportunidades y promover la
diversidad étnico-racial en el mercado de trabajo» (SEPPIR – Informe de Evaluación 2003-
2006, página 87). La Secretaria también integró «la Comisión Interministerial – coordinada
por el MTE – para el desarrollo de la Agenda Nacional de Trabajo Decente (ANTD)» (Ídem,
ibídem).
En el ámbito del PNPE – Programa Nacional de Estímulo al Primer Empleo, la SEPPIR parti-
cipó activamente de la creación del Consorcio Social de la Juventud de jóvenes quilombolas
en Alcântara – Maranhão. Según datos del MTE, el 40% de los jóvenes atendidos por el
PNPE eran negros (SEPPIR, Informe de Evaluación 2003-2006, página 89).
En el PNC – Plan Nacional de Calificación, la SEPPIR reitera los criterios de atención prefe-
rencial (ya explicitados en el Planfor y de los cuales constan sexo y raza/color) y contribuye
para la transversalización de género, raza y etnia en el plan. Según la SEPPIR, «esa gestión
junto al PNC resultó en la participación de un 60% de negros e indígenas en los cursos de
calificación promovidos por el MTE entre 2004 y 2006» (Ídem, ibídem).
El Trabajo Doméstico
A esta afirmación se puede agregar la del documento del MTE – Trabajo Doméstico: Dere-
chos y Deberes, reeditado en 2007: «la característica diferenciadora del empleo doméstico
es el carácter no económico de la actividad ejercida en el ámbito residencial del(de la)
empleador(a). En estos términos, integran la categoría los(las) siguientes trabajadores(as):
cocinero(a), dueña de casa, niñera, lavandera, encargado de la limpieza, vigilante, chofer
particular, jardinero(a), acompañante de adulto mayor, entre otras. El(la) casero(a) también
es considerado(a) empleado(a) doméstico(a), cuando el lugar donde ejerce su actividad no
posee finalidad lucrativa.» (MTE, 2007:6)
Veamos los desafíos: trabajo doméstico -> trabajo reproductivo -> desvalorizado -> reali-
zado por mujeres -> dimensión privada -> espacio doméstico -> carácter no-económico -
> sin finalidad lucrativa. Y, ahora, el dilema: ¿el trabajo doméstico es trabajo?
¿Qué significa clasificar un trabajo como doméstico? ¿Como diferenciarlo del trabajo
doméstico realizado por millones de mujeres diariamente, pese a que remunerado, al
exterior del domicilio del empleado y basado en una relación (contractual, de trabajo,
aunque tácita y no manifiesta) entre patrón y empleado? ¿Cuales son las implicancias
de esa (in)diferenciación para quien contrata, quien legisla y quien asume la tarea de
realizarlo?
Según los datos de la PNAD – Investigación Nacional por Muestreo de Domicilios, el trabajo
doméstico abarca cerca de 6,7 millones de personas, entre las cuales, el 93,2% son muje-
res. Esto representa cerca de 16,9% del total del empleo femenino (Sanches, 2006:06).
El grado de formalidad del trabajo doméstico de 2001 hasta 2005 se ha ido manteniendo en
el nivel de los 25%, indicando que el 75% de las trabajadoras domésticas no poseen libreta
de trabajo, o sea que el trabajo doméstico se mantiene como una de las ocupaciones más
marcadas por la precariedad de los vínculos y por el no cumplimiento de la legislación del
trabajo» (Sanches, 2006:08). Esa precariedad explica, entre otras cosas, la baja contribu-
ción a la previsión y lanza dudas sobre una serie de cuestiones relacionadas a ella – como
la jubilación y el acceso a los seguros, en el caso en que las trabajadoras no se encuentren
en condiciones de ejercer su trabajo, temporal o permanentemente.
9
Los Plansecs «son proyectos de calificación direccionados e integrados con otras políticas públicas de trabajo, empleo,
ingresos, educación y desarrollo» (MTE, Trabajo Doméstico Ciudadano, 2005, página 11)
134
El objetivo es «valorizar el trabajo y a la trabajadora doméstica rumbo a una política de
Estado, de manera de convertirla en una política permanente». Se trata de correlacionar el
trabajo doméstico «con derechos plenos» y favorecer su reconocimiento «como profesión»
(MTE, 2005: 14).
Adecuándose a las directrices expuestas en los dos PPAs del Gobierno Federal, el MTE
entiende que «la valorización del trabajo doméstico es una demanda urgente para la cons-
trucción de una sociedad más justa e igualitaria y menos discriminatoria» (MTE, 2005:3,
subrayados propios).
Aún en el campo del trabajo, cabe destacar el Programa «Brasil Género y Raza» - «instituido
con el objetivo de identificar y combatir las prácticas discriminatorias en las relaciones de
trabajo. Las Comisarías Regionales de Trabajo (DRTs) empezaron a disponer de Núcleos de
Promoción de la Igualdad de Oportunidades y Combate a la Discriminación, teniendo como
base los principios y las directrices de las Convenciones Nº 100 e 111 de la OIT y demás
convenciones correlacionadas» (SEPPIR, Informe de Evaluación 2003-2006, página 91). Desde
la implementación del Programa, según la SEPPIR, setenta y cuatro núcleos fueron consti-
tuidos en las DRTs.
El Proyecto ABC ofreció el espacio adecuado para proceder a la adaptación del Programa de
la OIT en Brasil que, originalmente, se denomina GPE - Programa de Fortalecimiento Institu-
cional sobre Género, Pobreza y Empleo. Esa adaptación se dio «en función de la proximidad
que se había establecido entre el Proyecto ABC (que totalizó tres fases) y la OIT. A partir de
2001, se inició un conjunto de reuniones, en las cuales se presentó el Programa de la OIT. En
esa ocasión, se discutió la posibilidad de adaptación del material a la realidad brasilera, en
búsqueda de la realización de un experimento piloto que estuviese enfocado en la capacita-
ción de gestores públicos, que sería desarrollado por la Prefectura Municipal de Santo An-
dré» (CEBRAP et al – Gestión Local, Empleabilidad y Equidad de Género y Raza: un experi-
mento de política pública en la región del ABC paulista, mayo de 2003), que constituiría la
Fase III del Proyecto ABC.
A partir de este proyecto y de la experiencia piloto en la Región del ABC, una experiencia
pionera y extremadamente exitosa, se debe contextualizar el GRPE11 en Brasil.
Recuperar ese histórico se hace imperativo, una vez que, en el campo de las políticas públi-
cas, una serie de iniciativas estaban en curso, sea en el sentido de reflexionar sobre la
10
Además de la experiencia inicial en la Región del ABC paulista, fueron realizadas actividades en ámbito federal - 1ª Oficina
Nacional de Formación de Gestores del GRPE y 1ª Oficina Sindical de Formación y Planificación del GRPE y también en tres
otras localidades: São Paulo (SP); Mesoregión dos Vales do Jequitinhonha e do Mucuri (MG); y Salvador (BA) (SEPPIR –
Informe de Evaluación 2003-2006, página 93)
11
La primera fase del GRPE en Brasil fue cerrada en 2006 con la divulgación de la publicación de la OIT «Género, Raza,
Pobreza y Empleo: El Programa GRPE en Brasil» (SEPPIR, Informe de Evaluación 2003-2006, página 96).
136
cuestión que en el hecho de encauzar acciones de intervención apuntando hacia la «Equi-
dad de Género y Raza», como bien lo refleja, desde su título, el Proyecto ABC.
La SPM – Secretaría Especial de Políticas para las Mujeres orienta su política nacional a los
siguientes principios: «igualdad y respeto a la diversidad; equidad; autonomía de las muje-
res; laicidad del Estado; universalidad de las políticas; justicia social; transparencia de los
actos públicos; y participación y control social» (PNPM – Plan Nacional de Políticas para las
Mujeres, 2005), los cuales tienen origen en la I Conferencia Nacional de Políticas para las
Mujeres, realizada en 2004. En esa Conferencia fueron también lanzadas las bases para la
construcción del PNPM – Plan Nacional de Políticas para las Mujeres.
Las acciones de la SPM así como las de la SEPPIR están abalizadas por los Planes Pluri-
anuales.
Se trata de «enfrentar las desigualdades entre mujeres y hombres en nuestro país y recono-
cer el rol fundamental del Estado, por medio de acciones y políticas públicas en el combate
a éstas y otras desigualdades sociales» (PNPM – Plan Nacional de Políticas para las Muje-
res, 2005).
De los 15 objetivos constantes del PNPM, cinco de ellos concuerdan con los de la SEPPIR -
«igualdad de género, raza y etnia; reconocimiento de la violencia de genero, raza y etnia
como violencia estructural e histórica, que expresa la opresión sobre las mujeres y que
necesita ser tratada como cuestión de seguridad, justicia y salud pública; inclusión de las
137
cuestiones de género, raza y etnia en las mallas curriculares; elaboración de indicadores
sociales, económicos y culturales sobre la población afro-descendiente e indígena; capaci-
tación de los servidores públicos en género, raza, etnia y derechos humanos». Además de
estos, también podemos mencionar el «cumplimiento de las convenciones internacionales
corroborado por el Gobierno Brasilero» (PNPM – Plan Nacional de Políticas para las Mujeres,
2005).
Otra convicción es que las acciones volcadas al combate a las desigualdades de toda y
cualquier naturaleza deben ser permanentes, nunca transitorias. No deben quedar a la merced
de las conmociones gubernamentales y de los cambios de gobierno, por lo tanto, no deben
ser comprometidas por los cambios de gestión. Solamente esta estabilidad garantiza la
continuidad y el avance de las políticas públicas.
Otra cuestión señalada por el PPA pasando por la PNPIR y por el PNPM es el diálogo social
– un instrumento privilegiado, que por medio de la reunión de diferentes voces, concede la
oportunidad a la búsqueda de consenso acerca de los problemas y de los desafíos enfren-
tados a la equidad. Se trata, además, de rendir cuentas, de dar a conocer las acciones que
son implementadas en nombre de la equidad y los resultados correspondientes. Esto signi-
fica poner en práctica las siguientes orientaciones del PNPM: «el respeto a los principios de
la administración pública tales como legalidad, impersonalidad, moralidad y eficiencia, con
transparencia en los actos públicos y control social; el debate y la participación en la formu-
lación, implementación, evaluación y control social de las políticas públicas». (PNPM, 2005).
El PNPM posee cuatro líneas de actuación: 1) autonomía, igualdad en el mundo del trabajo
y ciudadanía; 2) educación inclusiva y no sexista; 3) salud de las mujeres, derechos sexua-
les y derechos reproductivos; 4) confrontación de la violencia contra las mujeres.
Para cada una de ellas establece objetivos, pasos para alcanzarlos y prioridades. Los pasos
constituyen, en realidad, metas, las cuales el PNPM se propone a cumplir. En la línea de
actuación 1 – autonomía, igualdad en el mundo del trabajo y ciudadanía, entre las seis
metas propuestas, cuatro se refieren a las trabajadoras rurales y mujeres que viven en el
campo. Las metas inciden sobre la concesión de títulos conjuntos de tierra, crédito, docu-
mentación y asistencia técnica.
Las demás metas se refieren al aumento de la tasa de actividad de las mujeres en la PEA y
a la mantención de un mínimo de 50% de participación de las mujeres en los cursos de
138
calificación y formación profesional del PNC y en los convenios firmados por el MTE (PNPM,
2005).
La segunda meta se refiere al aumento en «un 12% del número de niños de 0 a 6 años de
edad que asisten a las salas cuna o jardines infantiles, en la red pública, hasta 2007»
(PNPM, 2005). Como se trata de promover la equidad de género, la ampliación del «acce-
so a la educación infantil» es un ítem fundamental, que ejerce influencia sobre las posibi-
lidades de las mujeres de entrar en el mercado de trabajo, de permanecer en él y, a su
vez, se seguir progresando en la jerarquía, cuando consigan empleo después del emba-
razo.
Sobre eso trata la Convención 156 de la OIT, no ratificada por Brasil, citada más arriba. El
articulo 5º de la Convención dispone que deben «ser tomadas todas las medidas compati-
bles con las condiciones y posibilidades nacionales para: a) tener en cuenta las necesida-
des de los trabajadores con responsabilidades familiares en la organización de las colecti-
vidades locales o regionales; y b) desarrollar o promover servicios comunitarios, públicos o
privados, tales como servicios e instalaciones de cuidados a la infancia y de ayuda a la
familia». (OIT, Convención 156, de 11 de agosto de 1983).
La tercera línea de actuación – salud de las mujeres, derechos sexuales y derechos repro-
ductivos, tiene su núcleo en la «reducción de la morbilidad y mortalidad femenina por medio
de la ampliación del acceso a los medios y servicios de promoción, prevención, asistencia y
recuperación de la salud, en todo el territorio brasilero, en especial, en el Sistema Único de
Salud» (PNPM, 2005).
Las principales metas son: «establecer una atención calificada a las mujeres, con especial
atención a la raza y a la etnia; ampliar las acciones de planificación familiar, garantizando la
oferta de métodos anticonceptivos reversibles para el 60% de la población femenina en
edad fértil, usuarias del SUS; reducir en un 15% la mortalidad materna en Brasil, conside-
rando la meta establecida por el Pacto Nacional por la Reducción de la Mortalidad Materna
139
y Lactante» (PNPM, 2005). Tal pacto tiene como fundamento tres cuestiones principales: «el
no reconocimiento de la muerte materna como un problema social y político; la sub-enume-
ración de los decesos maternos; la calidad de atención obstétrica y de la planificación fami-
liar» (Ministerio de Salud, Secretaria de Atención a la Salud, 2005).
En la evaluación de tres años del Plan, no es posible divisar cuanto nos aproximamos o nos
apartamos del cumplimiento de la meta. Pero es posible evidenciar qué ha sido realizado en
el sentido de cumplirla:
La cuarta línea de actuación del PNPM es la confrontación de la violencia contra las mujeres
- uno de los focos de la Agenda Social del PPA 2008-2011. Sus acciones, así como sus
metas y prioridades están contextualizadas por el Pacto Nacional por el Enfrentamiento a la
Violencia contra las Mujeres.
El Pacto tiene por objetivos «reducir los índices de violencia contra las mujeres; promover
un cambio cultural a partir de la diseminación de actitudes igualitarias y valores éticos;
garantizar y proteger los derechos de las mujeres en situación de violencia, con una aten-
ción especial a las mujeres negras, indígenas y a aquellas que viven en el campo y en las
forestas» (SPM, Confrontación a la Violencia contra las mujeres, Balance de las Acciones
2006-2007, 2007).
El principal avance en relación a la Política fue la destinación cada vez mayor de recursos.
Según la SPM, teniendo en consideración los tres últimos PPAs – 2000-2003, 2004-2007,
2008-2011, el presupuesto de la Secretaria destinada a la Política aumentó de R$ 14,4
millones (2000-2003) a R$ 117 millones (2008-2011).
Además de la evolución positiva y creciente de los recursos, la SPM destaca, entre otros
logros, los siguientes:
12
ETS - Enfermedad de Transmisión Sexual
141
atendió a un total de 4 mil llamados. A partir de esto, el volumen de atenciones ha ido
aumentando. En el mes de octubre de 2007 hubo 28 mil atenciones;
• Construcción de un banco de datos con información actualizada mensualmente sobre
la oferta de servicios especializados en todas las Unidades de la Federación;
• pactos federativos para la implementación del PNPM - fueron firmados acuerdos con
24 estados y más de 300 municipios» (SPM, Enfrentamiento a la Violencia contra las
mujeres, Balance de las Acciones 2006-2007, 2007, fuente propia).
Lo que no ha sido aún posible de dimensionar es el impacto del conjunto de acciones que
han sido implementadas por el Plan Nacional de Políticas para las Mujeres. Lo mismo ocu-
rre con la Política Nacional de Promoción de la Igualdad Racial. Es decir, aún cuando las
desigualdades de género y raza se han vuelto un tema permanente en la agenda de los
planes plurianuales y estén destinados a transformarse en política de estado, lo que logra-
mos efectivamente saber es lo que se hizo en términos cuantitativos – cuantas personas
fueron capacitadas, cuantos seminarios fueron realizados, cuantas comisarías y centros de
referencia se inauguraron, cuantos estados y municipios se adhirieron a los planes e inte-
graron sus directrices a las políticas locales, etc.
Para que esto fuera posible se trató, en algunos casos, de reformular la institucionalidad
existente, creándole nuevos delineamientos, como en el caso del Consejo Nacional de los
142
Derechos de la Mujer, que integraba el Ministerio de Justicia y que a partir de la creación de
la SPM empezó a integrar su estructura y, en otros, de producir una completamente nueva
– como en el caso de la misma creación de la SPM y de la SEPPIR.
CONSIDERACIONES FINALES
A partir del año siguiente, con el lanzamiento, por parte de Ministerio de Justicia, del Pro-
grama Nacional de Derechos Humanos, el gobierno brasilero empezó a actuar decidida-
mente en la formulación y puesta en práctica de políticas públicas orientadas a estos te-
mas. Para esto fueron creados grupos técnicos tales como:
En este sentido se puede decir que solo a partir de 1996 el gobierno brasilero empieza a
adoptar políticas públicas orientadas a la promoción de la igualdad de género y raza. Este
hecho impone un doble desafío a las políticas públicas actuales. Por una parte, vivimos una
realidad tributaria de un largo período en el que estas cuestiones fueron ignoradas, en la
143
que las desigualdades son aún muy grandes y, por otra parte, el país no posee un acumulo
de experiencias que permitan a los organismos públicos, así como a la sociedad civil orga-
nizada, desarrollar propuestas efectivas de promoción a la igualdad de oportunidades. Te-
niendo en cuenta el corto período de tiempo en el que las políticas públicas orientadas a
estas cuestiones han sido implementadas en el país, éstas se han visto enfrentadas a un
conjunto de dificultades, desde la reacción se los sectores mas conservadores (como lo
ocurrido recientemente con el intento de instaurar cuotas para afro-descendientes en las
universidades públicas), hasta la inexperiencia de los gestores en relación a las diferentes
posibilidades de políticas y a las maneras más viables para concretizarlas.
Esto no significa, sin embargo, que el país no haya hecho un salto extremadamente impor-
tante en lo que se refiere a la adopción de políticas de promoción de la igualdad de género
y raza, principalmente en lo que se refiere al área laboral.
Según lo evidenciado por los tópicos anteriores, es importante resaltar el pionerismo de las
políticas puestas en acción por el Ministerio del Trabajo y Empleo, sobretodo las relaciona-
das a la calificación, a través de la creación de un Sistema Público de Empleo, Trabajo y
Renta, en 1996.
Vale la pena destacar además que el compromiso gubernamental con el combate a las
desigualdades de género y raza estuvo explícitamente presente desde el 1º. Plan Plurianual
del gobierno de Luis Inácio Lula da Silva (2003-2007). De hecho, el 1º. PPA enfatizaba la
necesidad de erradicación de las desigualdades raciales, a partir de políticas públicas ejer-
cidas en conjunto con la sociedad civil organizada, al igual que el compromiso del gobierno
en cuanto al combate a las desigualdades de género y a la remoción de obstáculos a la
144
inserción de la mujer en el mercado laboral a través, por ejemplo, de la implementación de
servicios de sala cuna.
La promoción del trabajo decente, como fue definido por la OIT, abarcada por el PPA cumplió
un importante papel en este sentido, a través del Programa Especial de Cooperación Técni-
ca entre el gobierno brasilero y la OIT.
Estos avances tendrán una importante profundización en el 2º PPA (2008-20011), que pone
la cuestión de la realización de la plena ciudadanía como uno de sus ejes y en ese sentido,
la ampliación del acceso de los grupos más vulnerables de la población, especialmente de
las víctimas de preconceptos y desrespeto, a sus derechos ciudadanos.
Finalmente, seria válido considerar que si bien este conjunto de esfuerzos, inéditos en la
historia del país, ha permitido un gran avance en el combate a la discriminación de género
y raza, éste no fue suficiente, sin embargo, en la erradicación de las desigualdades sexuales
y raciales en el mercado laboral que aún persisten, aunque de manera menos pronunciada.
Una última consideración que se debe tener en cuenta es que, como todo lo indica, la
disminución de las desigualdades de género en el mercado laboral se han corrigiendo mas
rápidamente que las de raza. (BUSCAR DATOS DE LA PNAD O DEL DIEESE QUE CONFIRMEN
ESTA AFIRMACIÓN).
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147
CHILE
ESTUDIO NACIONAL
Mario D. Velásquez Pinto
148
149
INTRODUCCIÓN
Para ello, en el primer capítulo se analizan las principales características del mercado de
trabajo, en función de un conjunto de indicadores seleccionados que ponen en evidencia las
diferencias existentes entre mujeres y hombres en cuanto a su inserción en la fuerza de
trabajo, en el tipo de ocupaciones que usualmente desempeñan, así como en el grado en
que les afectan las principales carencias, ya sea en términos de desempleo, informalidad y
en las diferenciales de remuneraciones en los puestos de trabajo. Adicionalmente, se pre-
senta información detallada acerca de las políticas activas de mercados de trabajo, buscan-
do identificar la presencia de criterios consistentes con la integración de un enfoque de
igualdad de oportunidades en su diseño e implementación. Este apartado finaliza identifi-
cando la presencia de nuevas condiciones que pueden facilitar la integración de un enfoque
de género.
Durante varios años, la recuperación económica no sólo fue modesta sino que también
inestable y con una baja capacidad para generar nuevos empleos; al menos a un ritmo tal
que permitiera disminuir significativamente la tasa de desocupación, Así, sólo a partir de
2005, cuando comenzaron a dinamizarse los sectores más intensivos en el uso de mano de
obra, esta situación comenzó a revertirse, hasta alcanzar importantes disminuciones de la
tasa de desempleo y mantener un alto ritmo de creación de nuevos puestos de trabajo,
como el que hoy exhibe la economía chilena.
151
Cuadro 1:
CHILE: 2000 – 2006. Indicadores seleccionados
(Variaciones % anuales y tasa de desempleo)
Principales características
La oferta de trabajo
En cuanto al nivel educacional, los indicadores presentados muestran que se trata de una
fuerza de trabajo con un relativamente alto nivel de educación, y que una proporción margi-
nal de ella, sólo un 1% en 2006, no la posee; mientras que cerca de un 74% en promedio,
registra niveles de educación básica o secundaria, y alrededor de un 25% posee estudios
terminados de carácter técnico superior o universitario. Destaca, además, la tendencia a la
baja de la proporción de la fuerza de trabajo con estudios básicos, y el aumento de los
niveles de estudios superiores tanto en educación secundaria, como en la de carácter téc-
nico y universitario, con aumentos de 2 y 3 puntos porcentuales entre 2006 y 2000, respec-
tivamente. Por último, conviene destacar que se trata de una fuerza de trabajo fundamen-
talmente urbana, ya que la proporción de ésta en zonas rurales no supera el 13% del total.
Tasa de actividad Total 38,9 39,0 39,7 40,6 41,5 42,2 41,8
Hombres 52,5 52,7 53,6 54,0 54,3 54,7 54,2
Tasa de actividad Mujeres 25,7 25,5 26,1 27,5 28,9 30,1 29,7
por género, etnias Etniasa 38,8 nd 37,0 39,7 nd nd nd
y jóvenes Jóvenes
(15 a 19 años) 13,7 12,8 12,2 12,0 12,1 12,2 13,1
Los indicadores seleccionados para describir la demanda por trabajo, que se presentan en
el Cuadro 3, consideran, en un primer nivel de análisis, la Tasa de Empleo, definida como la
proporción de trabajadores que tienen un empleo respecto de la población en edad de
trabajar. Este indicador, para el conjunto de la economía, muestra un comportamiento con-
sistente con la lenta reactivación de la generación de empleos verificada durante la recupe-
ración de la actividad económica en los primeros años del período analizado. En efecto, sólo
a partir de 2003, la tasa de empleo marca un aumento a un 49,2% que le permite igualar la
154
registrada en 2000. Desde entonces, ha presentado sostenidos incrementos hasta alcanzar
un 50,5% en 2006, el valor más alto registrado en los años considerados.
Si se analiza este indicador según género, se observa que éste es significativamente supe-
rior en el caso de los hombres respecto de las mujeres: cercano al doble, en promedio; pese
a que dicho diferencial ha registrado una disminución en los últimos años, ya que mientras
en 2000 alcanzaba a 2,1 veces, en 2006 se redujo a 1,9 veces. Por su parte, para el grupo
de las etnias, la tasa de empleo alcanzó a un 49,9% de acuerdo con la Encuesta CASEN,
superando el coeficiente del año 2000 en 3 puntos porcentuales; lo que lo sitúa en niveles
cercanos al registrado para el total de los ocupados.
La composición del empleo total, según los sectores señalados, muestra la alta proporción
en el total de las actividades de servicios, las que concentran algo menos de dos tercios del
total de las ocupaciones, especialmente en los servicios personales y sociales y en el co-
mercio. Le siguen en importancia, las actividades productivas secundarias, con una propor-
ción que bordea el 22% del empleo total, concentrada en las manufacturas y en la construc-
ción. Finalmente, las actividades primarias presentan la menor proporción sobre las ocupa-
ciones, alcanzando sólo alrededor de un 14,5% en promedio. En este caso se observa una
leve tendencia a la baja, la que es compensada por una tendencia al alza del empleo en los
sectores terciarios.
Tasa de empleo Total ocupados 49,1 48,6 48,4 49,2 49,5 50,4 50,5
Ocupados hombres 67,0 66,3 66,0 66,3 65,7 66,3 66,7
Ocupados mujeres 31,9 31,5 31,5 32,8 33,8 35,1 34,9
Ocupados etniasa 46,9 nd. 42,0 49,9 nd. nd. nd.
La información anterior puede ser complementada con la que proviene de la Encuesta CA-
SEN (2003), ya que ilustra con mayor detalle el tipo de inserción laboral de las mujeres que
sugieren los datos de la Encuesta Nacional de Empleo (ENE). En efecto, la información
referida muestra que las mujeres se concentran en pocas ramas de actividad económica,
ya que el 71,6% de éstas se concentran en sólo dos actividades: actividades: Servicios
Comunales, Sociales y Personales y Comercio1.
Problemas de empleo
1
Véase Anexo 2, Cuadro 3.
2
Véase Anexo 2, Cuadros 4 y 5.
156
jo. En un segundo nivel, se presenta información sobre las características del desempleo:
de larga duración, en jefes de hogares, y así como por género, etnias, edades y niveles
educacionales. Adicionalmente, se incluyen indicadores próximos de subutilización de la
fuerza de trabajo, como los ocupados con jornadas inferiores a las 40 horas semanales, la
proporción de los empleos sin remuneración en la ocupación total y, finalmente, la propor-
ción de la población en edad de trabajar inactiva, que se declara como actividad: “quehace-
res del hogar”.
La tasa de desempleo abierto para la economía chilena en el período 2000 – 2006 registró
en promedio un 9,4% de la fuerza de trabajo, y su trayectoria ha estado condicionada fun-
damentalmente por la extensión en el tiempo de los efectos de la recesión de 1999. Así, sólo
a partir de 2005 se advierten disminuciones significativas, producto del mayor dinamismo
en la creación de nuevos puestos de trabajo.
Al comparar la situación del desempleo por género, se advierte que la tasa de desocupación
es mayor para las mujeres que para los hombres, y que esta diferencia tiende a permanecer
en el tiempo como tendencia, pese a que en el corto plazo se han registrado fluctuaciones
vinculadas con la trayectoria del desempleo. En efecto, mientras que en los inicios del pe-
ríodo se presentaron relativamente altas y persistentes tasas de desocupación, la brecha de
desempleo (o la diferencia entre la tasa de desocupación femenina respecto de la masculi-
na) disminuye, mientras que tiende a aumentar una vez que la economía logra dinamizar su
capacidad de generación de nuevos puestos de trabajo. En este sentido, los flujos de entra-
da y salida de la fuerza de trabajo se tornan en variables relevantes para mejor comprender
dicha evolución, ya que la evidencia sugiere que la tasa de participación femenina, tiende a
activarse en períodos de expansión económica y de crecimiento del empleo.
Por otra parte, si se analiza la tasa de desempleo por etnia, es posible constatar que ésta es
superior a la que se registra para el conjunto de la economía. En efecto, de acuerdo con la
información Censal de 2002, la tasa de desocupación de etnias alcanzó a un 15,4% en
2002, superando al desempleo femenino, un 10,1%, y al registrado entre los hombres, un
9,6% en el mismo año. Además, si se comparan las tasas de desempleo de etnias para los
años 2000 y 2003, que provienen de la Encuesta CASEN, también tienden a prevalecer los
diferenciales referidos, aunque se observa una mayor convergencia con la tasa de desem-
pleo de mujeres.
Cuadro 4:
Problemas de empleo. Indicadores seleccionados
(en % sobre los totales respectivos)
Tasa de empleo % PEA desocupados 9,7 9,9 9,8 9,5 10,0 9,2 7,8
% Ocupados no cotizan S. Pensiones 37,2 33,6 35,4 34,6 37,3 36,2 34,6
% Independientes no profesionales 23,8 25,0 24,9 24,7 24,7 22,6 23,8
% Asalariados en microempresas nd 16,1 15,9 15,2 16,1 15,4 nd
% Total trabajadores informalesb nd 41,2 40,8 40,0 40,7 37,9 nd
% desempleados 6 meses o más nd 34,9 34,7 34,3 32,9 33,0 nd
Incidencia de la % desempleados hombres 6 meses o + nd 31,2 31,7 29,7 27,2 27,8 nd
informalidad % desempleados mujeres 6 meses o + nd 41,9 40,3 42,1 40,9 38,0 nd
Desempleo larga
duración % hogares jefes desempleados nd 4,6 4,3 3,8 4,3 3,7 nd
Tasa desempleo hombres 9,4 9,7 9,6 9,1 9,4 8,5 6,9
Tasa desempleo mujeres 10,4 10,1 10,1 10,3 11,2 10,6 9,5
Tasa desempleo etniasa 13,3 nd 15,4 10,6 nd nd nd
Hombres nd nd 9,8 nd nd nd nd
Mujeres nd nd 12,1 nd nd nd nd
Tasa desempleo grupos de edad
Desempleo por 15 - 24 19,8 20,9 21,6 21,1 20,8 19,7 15,1
grupos 25 - 34 10,0 11,1 10,5 10,1 10,6 9,8 7,7
demográficos 35 - 44 5,4 6,7 6,5 6,1 6,8 5,9 4,3
45 - 54 4,8 5,2 5,2 4,9 5,2 4,7 3,4
55 - 64 5,2 4,8 4,5 4,5 4,3 3,9 2,8
65 - + 1,6% 1,6 2,0 1,7 1,6 1,6 1,4
Tasa desempleo niveles educativos
Sin educación 3,5 3,9 3,0 3,9 4,0 2,6 3,9
Básica o primaria 5,6 6,0 6,0 4,9 5,0 4,2 4,1
Media o Secundaria 9,1 9,3 9,6 9,0 9,4 8,5 7,1
Superior técnico profesional 13,1 11,3 9,7 9,0 10,8 8,9 7,2
Universitario 6,9 6,5 5,2 6,2 6,5 5,2 5,2
Subempleo % ocupados < 40 hrs. semanales nd 16,5 15,2 15,9 16,4 16,6 nd
Trabajador no % Familiares no remunerados 2,3 2,2 2,2 2,3 2,3 2,2 2,0
remunerado
Inactivos – Total (% de PET) 24,2 24,0 24,7 23,7 22,1 22,1 22,1
Quehaceres del Hombres (% de PET hombres) 0,9 0,9 1,1 1,1 1,1 1,3 1,0
hogar Mujeres (% de PET mujeres) 47,6 47,2 48,6 46,7 43,4 43,5 43,4
Al respecto, es necesario tener en cuenta que entre los niveles de educación primaria y
secundaria se concentra cerca de las tres cuartas partes de la fuerza de trabajo, por lo que
estos grupos son decisivos para determinar la desocupación promedio de la economía. En
efecto, la tasa de desempleo entre la fuerza de trabajo con educación primaria registra en
los años señalados un descenso de casi 5 puntos porcentuales, mientras se mantiene rela-
tivamente estable la registrada entre los que han terminado la educación secundaria. En
definitiva, tales efectos han permitido más que compensar los incrementos registrados en
las tasas de desempleo de los niveles técnico superior y universitario, lo que permite expli-
car la caída de la tasa de desocupación global en los últimos años.
Por otra parte, en lo relativo al empleo informal, es posible observar que la importancia del
empleo desarrollado por trabajadores independientes no profesionales en la ocupación total,
alcanza a un 24,1% en promedio para el período considerado. Este indicador constituye uno
de los componentes principales de la definición operacional de empleo informal junto con la
proporción de asalariados que se desempeñan en microempresas (consideradas éstas, como
aquéllas que cuentan entre 2 y 5 asalariados), y que representan un 15,7% del empleo total en
el período 2001 – 2005. Así, se obtiene que, en promedio, el empleo informal se sitúa en
alrededor de un 40% de la ocupación total. No obstante lo anterior, y complementariamente
con el mayor dinamismo de la generación de empleos asalariados hacia finales del período,
este indicador ha mostrado una disminución, hasta alcanzar un 37,9% del empleo en 2005.
Ingresos y remuneraciones
En el segundo nivel de análisis, se utiliza el indicador que relaciona el salario medio de las
mujeres como proporción del relativo a los hombres. En este caso, este indicador presenta
fluctuaciones en el período, las que guardan relación con el ciclo económico y con los
cambios procíclicos de la participación de las mujeres en la fuerza de trabajo. En todo caso,
como se trata de un rasgo estructural, el menor nivel salarial de las mujeres respecto de los
hombres, en promedio, permanece prácticamente inalterado. No obstante lo anterior, para
lograr una mayor precisión en el análisis de este diferencial, se requiere de establecer
controles por el tipo de ocupación, edad y educación entre otras, y así arribar a conclusiones
definitivas.
Cuadro 5:
Ingrsesos y remuneraciones. Indicadores seleccionados
(en % sobre los totales respectivos)
Remuneración Índice de remuneraciones 78,62 82,74 86,51 89,77 92,37 96,97 102,22
real por hora Ajustada por PPP. 1,029 1,041 1,051 1,089 1,144 nd nd
trabajada
Diferencia
salarial entre en % salario hombres nd 9,0% 11,9% 12,4% 5,2% 8,0% nd
género
En términos de empleo, la tasa de ocupación es menor entre las mujeres que en hombres,
pues sólo representa alrededor de un 50% de la este último grupo, y en términos de su
estructura, las ocupaciones se concentran en los sectores terciarios, en los cuales la parti-
161
cipación de las mujeres es la más alta. En cuanto al desempleo, si bien este ha registrado
una importante disminución en los últimos años, afecta con mayor intensidad a las etnias y
mujeres que a los hombres. La duración del desempleo es mayor para el grupo de mujeres,
es creciente según la edad y tiende a aumentar con los niveles de educación, con excepción
del tramo de mayor calificación. La informalidad en el empleo, por su parte, es también un
rasgo presente en el mercado de trabajo chileno, pues su importancia alcanzó a un 37,9%
del empleo total en 2006, y está mayoritariamente conformado por trabajadores por cuenta
propia no profesionales.
3
Véase Velásquez (2006) op. cit.
162
aumentar la cantidad demandada de trabajo (mediante programas de empleo directo o bien
por subsidios a la contratación de mano de obra); y mejorar el funcionamiento del mercado
laboral (mediante el desarrollo servicios de información e intermediación laboral). En cuanto
a las políticas pasivas, durante este mismo período, se puso en funcionamiento el Seguro
de Cesantía, el que sustituirá en el tiempo al Subsidio de Cesantía preexistente. En el Cua-
dro 6, se presenta información que permite dimensionar la magnitud involucrada en la
implementación de las políticas mencionadas.
El gasto total por concepto de políticas de mercados de trabajo, expresado como porcentaje
del PIB, mostró un comportamiento anticíclico en el período, ya que mientras el desempleo
se situó en niveles relativamente altos, el gasto total pasó desde un 0,33% del PIB en 2000
a 0,44% en 2002, mientras que en los años siguientes éste se redujo hasta alcanzar un
0,34% del PIB en 2005. Ello se explica por la reducción del gasto en políticas activas; en
especial, por las sostenidas disminuciones de los programas de empleo directo y la inver-
sión en capacitación laboral mediante la utilización de la franquicia tributaria4. En todo caso,
el gasto total en este tipo de políticas se compara favorablemente con las registradas en
Chile entre 1995 y 2000; período en el cual éstas alcanzaron sólo un 0,17% del PIB en
promedio.
Cuadro 6:
Gasto en políticas de mercado de trabajo en chile
Políticas Activas 120.650 0,30% 182.605 0,42% 200.720 0,43% 181.187 0,36% 160.292 0,26% 162.780 0,25%
Programas de Empleo 50.791 0,13% 88.061 0,20% 88.247 0,19% 77.497 0,15% 71.789 0,12% 71.097 0,11%
Capacitación Laboral 69.794 0,17% 94.339 0,22% 112.431 0,24% 103.478 0,20% 88.014 0,14% 89.429 0,14%
Intermediación Laboral 66 0,00% 205 0,00% 42 0,00% 212 0,00% 489 0,00% 2.255 0,00%
Políticas Pasivas 1.417 0,00% 1.594 0,00% 1.383 0,00% 6.716 0,01% 33.360 0,06% 59.541 0,09%
Subsidio de Cesantía 1.417 0,00% 1.594 0,00% 1.383 0,00% 1.265 0,00% 951 0,00% 508 0,00%
Seguro de Cesantía 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 5.451 0,01% 32.408 0,06% 59.033 0,09%
Total 122.068 0,30% 184.199 0,42% 202.103 0,44% 187.903 0,37% 193.651 0,32% 222.321 0,34%
4
Cabe advertir que en este caso, la disminución en la inversión en capacitación vía el mecanismo de franquicia tributaria se
explica por disposiciones administrativas más estrictas destinadas a corregir comportamientos no deseados en su utiliza-
ción.
163
Gráfico 1:
Gasto en políticas de mercados de trabajo 2000 - 2005
(en % del PIB)
0.50%
0.45% 0.003%
0.004%
0.40%
0.013%
0.058% 0.092%
0.35%
0.003%
0.30%
0.25%
0.42% 0.43%
0.20%
0.36%
0.15% 0.30%
0.28%
0.25%
0.10%
0.05%
0.00%
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Este tipo de programas cuenta con financiamiento fiscal y opera mediante la contratación
directa y transitoria de trabajadores para realizar proyectos de interés público ejecutados
por empresas y otras organizaciones sociales; requieren de la participación de gobiernos
locales y ser activados en plazos breves5; y tienen como finalidad, actuar como instrumento
contracíclico, especialmente ante aumentos persistentes del desempleo6. Sus principales
características se presentan en el Cuadro 7.
Este programa se generó en 2001 para reformular las actividades que se desarrollaban en
el Programa de Generación de Empleo (PGE) del Ministerio de Hacienda, y se trasladó al
Ministerio del Trabajo y Previsión Social con el fin de enfrentar situaciones de alto desem-
pleo.
5
Marinakis (2002).
6
Este tipo de programas no sólo se ha utilizado en varios países de la Región en el pasado (BID – OIT, 1988), sino que
también en Chile durante los años setenta y ochenta, con los programas de empleo Mínimo (PEM) y de Jefes de Hogar
(POJH), que operaron a gran escala, llegando a alcanzar en 1983, una cobertura equivalente a un 13% de la población
económicamente activa. Véase PREALC – OIT (1988).
164
En este se ejecutan proyectos intensivos en mano de obra mediante la selección de inicia-
tivas que tengan un alto impacto y beneficio local. Hasta mediados de 2006, y por tratarse
de un programa descentralizado, las Intendencias tuvieron la responsabilidad de asegurar
que los proyectos respondieran de un modo efectivo a los requerimientos de las comunida-
des. Sin embargo, a partir de agosto de 2006, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social ha
comenzado el traspaso paulatino de su implementación al Servicio Nacional de Capacita-
ción y Empleo (SENCE), donde se ejecuta como el programa “Mejor Trabajo”7.
En este nuevo modelo de funcionamiento, el SENCE puede licitar la ejecución de los proyec-
tos a personas jurídicas sin fines de lucro. En marzo de 2007, este programa registraba a
19.284 beneficiarios, y se ha asumido el criterio de la participación de mujeres en al menos
un 40% del total de beneficiarios.
Del mismo modo que el FOSAC y el PROEMPLEO (Inversión en la Comunidad), este progra-
ma comparte la finalidad de absorber mano de obra cesante, otorgando un empleo de ca-
rácter transitorio a los beneficiarios, focalizándose en los grupos más vulnerables del mer-
cado de trabajo.
Como se advierte en el Cuadro 7, este programa se inició en 1999 con el objetivo explícito
de contrarrestar los efectos del aumento del desempleo. Depende del Ministerio del Interior
y es ejecutado por gobernaciones, municipios e instituciones sin fines de lucro, y desarrolla
proyectos intensivos en el uso de mano de obra.
Su modelo de operación es de carácter descentralizado, de modo que los ejecutores son los
que presentan proyectos, y es la unidad del Fondo Social quien determina la admisibilidad
7
Véase Kremermann (2007) sobre los cambios recientes.
Cuadro 7:
Principales características de los programas de empleo directo
Ejecutores
Institución Ministerio Tipo de Beneficios y
Cobertura
Programas directos Responsable Vinculado Proyectos Contraprestaciones
Directos Institucionales
Inversión en la Comu- Instituciones sin fines Servicio Nacional Subsecretaría Ministerio del Tra- Ejecución de obras físicas y sociales Jefes de hogar, de 18 a 65 años, Un salario mínimo por jornada completa
nidad de lucro de Capacitación y del Trabajo bajo y Previsión que mejoren la calidad del entorno cesantes e inscritos en una OMIL (o proporcional a jornada efectiva) más
(PROEMPLEO, 2001) y Empleo (SENCE) Social local. con una antigüedad superior a 60 aportes a seguridad social.
parcialmente “MEJOR días, en especial de comunas con
TRABAJO” desde alto desempleo.
agosto de 2006
Programa de Emer- Corporación Nacional Corporación Nacio- Servicio Nacional Ministerio del Tra- Ejecución de obras locales: predios, Jefes de hogar, cesantes, mayores Desde 2002, un salario mínimo propor-
gencia de Empleo Forestal (CONAF) nal Forestal de Capacitación y bajo y Previsión plantaciones y mejoras de áreas sil- de 18 años, que se encuentren ins- cional por media jornada más aportes
(PEE, desde 2002), (CONAF) Empleo SENCE. Social vestres (de tres a seis meses) critos una OMIL. a seguridad social.
traspasado a “MEJOR
TRABAJO” desde
agosto de 2007.
Fondo Social de Absor- Gobernaciones, mu- Gobernaciones Servicio Nacional Ministerio del Tra- Obras de utilidad comunal evaluados Jefes de hogar, cesantes e inscritos Un salario mínimo por jornada completa
ción de Cesantía nicipios, instituciones de Capacitación y bajo y Previsión por la autoridad (gobernador o alcal- en una OMIL con una antigüedad (o proporcional a jornada efectiva) más
(FOSAC, desde 1999) y sin fines de lucro Empleo SENCE. Social de). superior a 30 días. aportes a seguridad social.
traspasado en 2007 a
“Mejor Trabajo” de
SENCE.
Programa de Mejora- Municipalidades Subsecretaría de Subsecretaría de Ministerio del Proyectos de inversión municipal de Jefes de hogar, cesantes, bajo línea Un salario mínimo por jornada completa
miento Urbano Desarrollo Regional Desarrollo Regio- Interior mejoramiento y construcción de de pobreza e inscritos en una OMIL. (o proporcional a jornada efectiva) más
(PMU, desde 1993) y Administrativo nal y Administra- equipamiento e infraestructura. A aportes a seguridad social.
(Subdere) tivo (Subdere) partir de 1999, ha ejecutado proyec-
tos intensivos en mano de obra.
165
Del mismo modo que el programa anterior, desde marzo de 2007 se traspasaron la totalidad
de los cupos a los programas de empleo administrados por el Ministerio del Trabajo y Pre-
visión Social o adjudicados por el SENCE por licitación a instituciones sin fines de lucro con
experiencia en proyectos sociales y comunitarios. En febrero de 2007, este programa bene-
ficiaba a 4.645 personas.
Los objetivos fundacionales del PMU fueron los de mejorar la calidad de vida de la población
más pobre a nivel comunal, en los ámbitos de acceso a empleo, participación ciudadana,
seguridad ciudadana y atención de emergencias, entre otros; a través del financiamiento de
proyectos y programas de inversión; y es sólo a partir del año 1999, cuando éste se concen-
tró especialmente en ejecutar proyectos que fueran intensivos en mano de obra.
La utilización del PMU para enfrentar la extensión del desempleo provocó debilidades en su
operación, ya que las evaluaciones disponibles sugieren que la calidad de las obras ejecu-
tadas disminuyó por privilegiar aumentos de cobertura de beneficiarios.
En la actualidad8 este programa cuenta con dos líneas de acción, una descentralizada (In-
versión Regional de Asignación Local, IRAL) administrada por el Gobierno Regional, en la
cual operan 3 subprogramas, y una centralizada, que corresponde a los fondos de emer-
gencia. La IRAL permite financiar al Subprograma Tradicional destinado a proyectos de
infraestructura y equipamiento comunitario; al Subprograma de Seguridad Vecinal que apo-
ya proyectos de equipamiento comunitario y de infraestructura urbana que tengan por fina-
lidad la prevención de delitos, y al Subprograma de Superación de La Pobreza para iniciati-
vas de inversión orientados a generar empleo, que permitan mejorar la calidad de vida de la
población con mayores carencias especialmente de las comunas insertas en el Plan Nacio-
nal de Superación de la Pobreza, y de aquéllas que también califiquen a juicio del Gobierno
Regional.
8
De acuerdo con Kremerman (2007).
167
Respecto de las condiciones de contratación, éstas se rigen según el Código del Trabajo, y
se establecen remuneraciones mínimas proporcionales a las horas o jornadas de trabajo,
además de los aportes legales para efectos de seguridad social. Finalmente, en materia de
evaluaciones de impacto, se cuentan las realizadas por la Universidad de Chile, producto de
la licitación efectuada en su oportunidad por el Ministerio de Hacienda. Ello también es
aplicable a los programas de empleo indirectos.
Ejecutores
Institución Ministerio Objetivo Beneficios y
Programas indirectos Responsable Vinculado Cobertura Contraprestaciones
Directos Institucionales
Programa de Bonifica- Empresas privadas SENCE Subsecretaría del Ministerio del Tra- Reinserción laboral de cesantes, me- Jefes de hogar, entre 18 y 65 años, Los empleadores que contraten nuevos
ción a la contratación Trabajo bajo y Previsión diante la reducción del costo de con- con cesantía mayor a 60 días certi- trabajadores cesantes son beneficiados
(PBMO, 200) Social tratación de las empresas del sector ficada o inscritos en una OMIL. por una bonificación máxima de 40%
privado. de un salario mínimo mensual por tra-
bajador, por un período no superior a 4
meses, más un aporte por costos de
capacitación para adquirir nuevas des-
trezas laborales de $ 50 mil, por una
sola vez.
Programa de Bonifica- Empresas privadas SENCE Subsecretaría del Ministerio del Tra- Reinserción laboral de cesantes, me- Beneficiarios de Chile Solidario, en- Los empleadores que contraten nuevos
ción a la contratación Trabajo bajo y Previsión diante la reducción del costo de con- tre 18 y 65 años. trabajadores cesantes son beneficiados
para beneficiarios de Social tratación de las empresas del sector por una bonificación máxima de 40%
Chile Solidario,(PBMO- privado. de un salario mínimo mensual por tra-
CHS 2004). bajador, por un período no superior a 4
meses, más un aporte por costos de
capacitación para adquirir nuevas des-
trezas laborales de $ 50 mil, por una
sola vez.
Programa de Bonifica- Empresas privadas SENCE Subsecretaría del Ministerio del Tra- Reinserción laboral de jóvenes cesan- Jóvenes que pertenezcan a familias Los empleadores que contraten a es-
ción a la contratación Trabajo bajo y Previsión tes, mediante la reducción del costo de Chile Solidario, entre 18 y 24 tos jóvenes cesantes son beneficiados
para jóvenes beneficia- Social de contratación de las empresas del años. por una bonificación máxima de 50%
rios de Chile Solidario, sector privado. Se complementa con de un salario mínimo mensual por tra-
(PBMO-CHS 2005) un programa de Habilitación Laboral y bajador, por un período mínimo de 5 y
acciones de capacitación. hasta 12 meses, más un aporte por
costos de capacitación para adquirir
nuevas destrezas laborales de $ 50 mil,
por una sola vez.
Programa Chile Solida- CONADI CONADI Subsecretaría del Ministerio del Traba- Financiar iniciativas productivas Población indígena beneficiaria del Financiamiento de microempredi-
rio CONADI Trabajo jo y Previsión Social Chile Solidario. mientos.
Programa de Formación, Corporación Nacional Corporación Nacio- Subsecretaría del Ministerio del Tra- Capacitar a beneficiarios de Chile Soli- Beneficiarios de Chile Contrato de trabajo por 30 horas se-
Capacitación y Empleo Forestal (CONAF) nal Forestal (CO- Trabajo bajo y Previsión So- dario, con adquisición de nuevas com- Solidario manales: 21 horas al trabajo en terre-
(CONAF - PROFOCAP, NAF) cial petencias laborales relativas a activida- no y 9 horas a capacitación, por 4 me-
Chile Solidario, 2005) des agroforestales. ses.
Programa de Apoyo al Instituciones privadas, FOSIS FOSIS Ministerio de Plani- Financiar proyectos de autoempleo Familias pertenecientes al Chile So- Aportes a ejecutores y a los beneficia-
Microemprendimiento públicas y de educa- ficación lidario rios para la adquisición de bienes ne-
(PAME, desde 2005) ción superior recono- cesarios para la implementación del
cidas por el Estado. negocio.
Programa Apoyo a acti- Propios beneficiarios o FOSIS FOSIS Ministerio de Plani- Financiar proyectos de autoempleo Trabajadores independientes o mi- Financiamiento de inversiones produc-
vidades económicas en instituciones privadas, ficación croempresarios, de preferencia fa- tivas, servicios especializados, Fondos
sectores en condición públicas y de educa- milias pertenecientes al Chile Soli- de garantía y apoyo para el desarrollo
de pobreza ción superior recono- dario, Programa Puente. de negocios.
cidas por el Estado.
Programa Reinserción OMIL - Empresas SENCE Subsecretaría del Ministerio del Tra- Capacitación y reinserción laboral de Cesantes, mayores de 40 años Bonificación a capacitación en un oficio
Laboral para mayores de privadas Trabajo bajo y Previsión So- cesantes, mediante la reducción del cos- por UTM 6 y subvención mensual de 40%
40 años (desde 2006) cial to de contratación de las empresas del de ingreso mínimo por 4 meses.
sector privado.
Programa Servicios So- ONG socias Fundación para la Subsecretaría del Ministerio del Tra- Satisfacer necesidades de educación, Desocupados mujeres y jóvenes se- Contratación transitoria
ciales (desde 2005) Superación de la Trabajo bajo y Previsión So- salud y vivienda de población pobre en gundos perceptores de ingreso, po-
Pobreza cial regiones V y Metropolitana bres no indigentes y con enseñan-
za media completa.
Fuente: DIPRES (2007), Kremerman (2007), Universidad de Chile (2004) y Velásquez (2006).
169
170
- El Programa de Bonificación a la Contratación de Mano de Obra (PBMO) opera median-
te un subsidio a la contratación de nuevos trabajadores en las empresas privadas. Este
programa en su modalidad regular, se inició en 2001, depende de la Subsecretaría del
Trabajo, entidad responsable de los lineamientos matrices de su aplicación, mientras
que su gestión directa y operativa está a cargo del SENCE. Pueden postular empresas
contribuyentes de primera categoría de la ley de impuesto a la renta, excepto las dedi-
cadas a la colocación y suministro de personal o bien aquéllas que al postular registren
multas pendientes por infracciones a la legislación laboral, de seguridad social o tribu-
taria, salvo que las deudas estén en proceso de repactación.
Los beneficiarios de este programa son desempleados entre 18 y 65 años que acredi-
ten su situación de desempleo por un período igual o superior a 30 días e inferior a 6
meses en una OMIL, o encontrarse registrado en la Bolsa Nacional de Empleo. En el
caso de los Municipios que no tengan OMIL es posible acreditar su situación de desem-
pleo a través de una declaración jurada ante notario. También pueden certificar que el
beneficiario no ha recibido prestaciones del Seguro de Cesantía en los últimos 30 días.
Finalmente, los beneficiarios egresados de los Programas de Empleo Directo9, deberán
presentar la acreditación que indique el SENCE.
- Por su parte, el PBMO – Chile Solidario, se inició en 2004, y al igual que la modalidad
regular, se busca que los beneficiarios sean contratados por las empresas y obtengan
en ese empleo una formación básica conducente a la adquisición de nuevas destrezas
o habilidades laborales. Sin embargo, su diseño es más complejo ya que considera tres
componentes: la bonificación a la contratación, la habilitación sociolaboral, y el apoyo a
las OMIL. Estos dos últimos apuntan a mejorar las prácticas de intermediación laboral
en las municipalidades, potenciando la mayor efectividad en las colocaciones por me-
dio de un incentivo económico para las OMIL. Ambos componentes de intermediación
tienen por institución responsable a la Subsecretaría del Trabajo, por ejecutor institu-
cional al SENCE, y por ejecutores directos a las Oficinas Municipales de Intermediación
Laboral.
9
Artículo Nº 3, letra c), del decreto Nº 10, de 16 de enero de 2007 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Adicionalmen-
te, se establecen límites a la contratación de trabajadores con cargo a este programa, según la magnitud de ventas de las
empresas. Véase Kremerman (2007) op. cit.
171
de incentivos a la contratación similar al anterior, aunque el monto de la bonificación
mensual puede alcanzar hasta un 50% del salario mínimo y su duración se establece
en un rango que va desde 5 a 12 meses. Adicionalmente, el monto de contribución para
efectos de capacitación en el puesto de trabajo aumenta a $ 60 mil, por una sola vez.
- Por otra parte, se identifica al Programa Chile Solidario CONADI, conocido como Pro-
grama Generación de Microemprendimiento Indígena Urbano, se inició en 2005 y de-
pende de la Subsecretaría del Trabajo, y es ejecutado por la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena, CONADI. Su objetivo es financiar iniciativas productivas en la po-
blación indígena beneficiaria del Sistema Chile Solidario, y su actual cobertura ascien-
de a 533 personas.
El segundo nivel está orientado al aumento de ingresos, a través del desarrollo de las
actividades económicas de los beneficiarios, que permite avanzar desde el nivel de
subsistencia al de estabilización. En este caso los instrumentos aplicado son el nuevo
Programa de Apoyo a Emprendimientos Sociales (PAES), y el Programa Apoyo a Activi-
dades Económicas (PAAE). Finalmente, el tercer nivel está orientado hacia consolidar
las unidades de negocios apoyadas en los niveles anteriores.
En este marco, se han generado Escuelas Taller, Aprestos Laborales y Cursos de Habi-
litación Básica en Oficios para aumentar la empleabilidad de los usuarios y se utiliza un
enfoque de género, por la presencia mayoritaria de mujeres con lo que se busca adap-
tarse a las necesidades especiales de hombres y mujeres, lo que implica la utilización
de horarios, material de apoyo, lenguaje y contenidos diferenciados.
Los beneficiarios efectivos en 2006 fueron 21.175, de los cuales un 84,5% son muje-
res. El programa ofrece un servicio de cuidado infantil durante los procesos de capaci-
tación y encuentros grupales para que las mujeres puedan asistir y participar del apoyo
técnico necesario para la puesta en marcha de los emprendimientos. Para el año 2007
se proyecta una cobertura de 21.925 personas.
Las bases del programa establecen que el ejecutor debe asegurar que hombres y mu-
jeres tengan las mismas oportunidades para acceder a los servicios que el proyecto
entrega, y en el caso de las beneficiaras el proponente debe explicitar la manera en
como lo asegurará. En todas las actividades grupales se debe contar con la disponibi-
lidad de guardería infantil tanto para hombres como para mujeres con hijos pequeños,
lo que implica disponer de infraestructura adecuada y personal preparado, y además el
ejecutor intermediario deberá contar con al menos una persona con experiencia de
trabajo en materia de equidad de género. Al respecto es necesario señalar que se
incorporó oficialmente en las Bases de Licitación y en las Orientaciones Específicas de
todos los Programas del FOSIS, la obligación a los ejecutores de proveer el servicio de
Cuidado Infantil.
10
Kremerman (2007), op. cit.
174
En 2006, la cobertura del programa fue de 7.552 personas, de las cuales un 76,8% son
mujeres, y para 2007 se proyecta una cobertura de 7.556 personas.
En 2006 su cobertura fue de 31.253 personas, entre las cuales un 62,7% correspondió a
mujeres, producto de un acuerdo específico establecido con las OTIC, pese a que en las
bases no se establece un enfoque de género de manera explícita11.
11
Kremerman (2007), op. cit.
177
Este programa fue modificado recientemente con el objetivo de mejorar su focalización, y
se establecieron tres líneas de acción que se describen a continuación.
Destinado a jóvenes entre 18 y 30 años de edad, de escasos recursos, sin oficio, desertores
de la educación formal, cesantes, que buscan trabajo por primera vez, jefes de núcleo u
hogar, participantes de programa de prevención 24 horas, hijos de familias comprometidas
con la justicia y jóvenes de menor calificación laboral que hayan cursado 8º básico o la
escolaridad indicada en los requerimientos de los cursos.
Según las bases especiales de estos tres programas también podrán ser beneficiarios hom-
bres y mujeres desde 16 a 18 años de edad, con responsabilidad parental, personas
pertenecientes a grupos vulnerables o en riesgo de exclusión definidos por SENCE, y los
participantes en aquellos cursos o grupos cuya capacitación forma parte de los compromi-
sos inter-institucionales del Servicio con la red social pública. Durante 2006, un 61,2% de
quienes recibieron una beca para capacitarse bajo este programa fueron mujeres.
El programa de Habilitación Laboral busca reforzar las motivaciones de las mujeres hacia el
trabajo remunerado y acercarlas a las oportunidades del mercado laboral mediante servi-
cios de formación para el trabajo. Se trata de un programa diseñado por el SERNAM en el
que impera el enfoque de género, tanto a nivel de diseño como de implementación. La línea
programática de Habilitación Laboral para Mujeres Jóvenes del Chile Solidario se diseñó en
2003, y se basó en la experiencia acumulada sobre programas relativos a mujeres y pobre-
za, especialmente la del ahora concluido Programa Mujeres Jefas de Hogar.
Ejecutores
Institución Ministerio Tipo de proyectos Beneficios y
Programas de Responsable Vinculado Cobertura Contraprestaciones
capacitación Directos Institucionales
Sistema Franquicia Tri- Empresas privadas y SENCE SENCE Ministerio del Tra- Capacitación laboral en habilidades Trabajadores ocupados de empre- Franquicia tributaria que permite finan-
butaria OTEC bajo y Previsión generales. sas, aprendices y desvinculados de ciar hasta el 1% del gasto anual por
Social éstas. concepto de planilla de trabajadores
por empresa participante.
Becas Franquicia Tribu- Empresas privadas y SENCE SENCE Ministerio del Tra- Capacitación en oficios Trabajadores de baja calificación, no Becas de capacitación, subsidio para
taria OTEC bajo y Previsión aportantes a OTIC, cesantes, buscan movilización y alimentación y Seguro
Social trabajo por primera vez y población de Accidentes.
objetivo de la red social pública
Programa Nacional de OTEC SENCE SENCE Ministerio del Tra- Capacitación en oficios para el traba- Desempleados con baja calificación Beca de capacitación en oficios más
Becas bajo y Previsión jo dependiente y por cuenta propia laboral y de escasos recursos experiencia laboral.
Social
Programa de habilita- OTEC SENCE SENCE Ministerio de Pla- Formación para el trabajo a mujeres y Mujeres Chile Solidario Formación para el trabajo.
ción laboral para muje- nificación asesoría personalizada para proyec-
res jóvenes del Chile tos laborales.
Solidario
Programa de Desarrollo Fundación Promoción Fundación Fundación --- Dotar de competencias laborales a las Mujeres Chile Solidario Habilitación laboral.
de Competencias Labo- de la Mujer (Prodemu) Promoción de la Promoción de la mujeres que faciliten su incorporación
rales para Mujeres del Mujer (Prodemu) Mujer (Prodemu) al trabajo remunerado.
Chile Solidario
Fondo de capacitación OTEC SENCE SENCE Ministerio del Tra- Capacitación laboral en habilidades Trabajadores independientes o de Cursos de capacitación gratuitos para
para trabajadores inde- bajo y Previsión generales. microempresas con planilla anual de el beneficiario
pendientes y de micro- Social remuneraciones inferior a 45 UTM
empresas (2005).
Chile Emprende Acción coordinada de SENCE SENCE Ministerio del Tra- Financiar capacitación y formación re- Microempresarios Estudios, cursos, pasantías, giras co-
servicios: Sercotec, bajo y Previsión So- lacionada con el giro de las empresas. merciales, misiones tecnológicas, ron-
Fosis, CORFO, INDAP cial das de negocios y otros afines.
y Sence.
Programa Especial de OTEC SENCE SENCE Ministerio del Tra- Calificar a jóvenes de escasos recursos Jóvenes de 16 a 25 años, de esca- Financia capacitación en oficios. Adi-
Capacitación de Jóve- bajo y Previsión So- en oficios para el trabajo dependiente e sos recursos que carecen de un cionalmente subsidia a mujeres parti-
nes cial independiente. empleo productivo cipantes con hijos menores de 5 años
de $ 1500 diarios.
Programa de aprendi- Empresas privadas SENCE Subsecretaría del Ministerio del Tra- Inserción laboral de jóvenes cesantes, Jóvenes menores de 25 años, des- Capacitación teórica y práctica, con
ces Trabajo bajo y Previsión So- mediante la reducción del costo de con- empleados, con 4º año de enseñan- subvención mensual de 50% de ingre-
cial tratación de las empresas del sector pri- za media. so mínimo por un año y hasta 10 UTM
vado para capacitación individual.
Programa de formación Fundación Promo- Fundación INDAP Ministerio Formación y capacitación para el desa- Grupos de mujeres rurales Capacitación en: técnicas productivas,
y capacitación para mu- ción de la Mujer (Pro- Promoción de la de Agricultura rrollo de microemprendimientos. gestión, formación personal y desarro-
jeres rurales (1992). demu) Mujer (Prodemu) llo organizacional.
Programa de Capacita- Fundación Promoción Fundación Promo- Fundación Promo- Fundación Promo- Desarrollo de competencias laborales y Mujeres cesantes, que buscan por Capacitación técnica, Formación para
ción en Oficios (2006) de la Mujer (Prodemu) ción de la Mujer ción de la Mujer ción de la Mujer de empleabilidad. primera vez o subempleadas, entre el trabajo, Práctica Laboral y Gestión
(Prodemu) (Prodemu) (Prodemu) 18 y 45 años de edad. para el trabajo independiente.
Programa Chile Califica E s t a b l e c i m i e n t o s Ministerio de Edu- Ministerio de Edu- Ministerio de Edu- Aumentar los niveles de alfabetización, Toda la población, especialmente de Desarrollo de una oferta de formación
educacionales, Otec, cación cación cación escolaridad y capacitación de la pobla- los sectores más pobres. permanente.
Instituciones de edu- Ministerio de Eco- Ministerio de Eco- ción, especialmente de los sectores más
cación técnica y su- nomía nomía pobres.
perior Ministerio del Traba- Ministerio del Traba-
jo y Previsión Social jo y Previsión Social
El programa opera en las regiones II, V, VI, VIII, IX, X y Metropolitana, y se han organizado
alrededor de 40 grupos. El financiamiento disponible por cada grupo es cercano a $ 1 mi-
llón, los que se desagregan entre honorarios por servicios prestados y cuidado infantil. Cabe
señalar que para resolver dificultades asociadas al cuidado infantil así como el financia-
miento de los gastos de traslados de las participantes, el SERNAM transfiere recursos a los
organismos ejecutores por la suma aproximada de $250.000 por cada grupo.
En general, en este caso, los tipos de capacitación que se han realizado van por la línea más
tradicional de empleos para mujeres, como cuidado de enfermos y manipulación de alimen-
tos. El programa, en la actualidad ofrece la posibilidad de otorgar carnet certificador de
manipuladora, gracias a la articulación con el Ministerio de Salud, el cual verifica la perti-
nencia del currículum de los cursos de capacitación del programa asociados a dicho oficio.
Se ejecuta en todas las regiones del país, aunque se concentra en aquellas provincias y
regiones en las cuales existen más familias demandando trabajo e ingresos.
Pueden acceder a este beneficio todas aquellas microempresas que posean una planilla anual
de remuneraciones imponibles del año anterior inferior a 45 UTM; tener iniciación de activida-
des ante el Servicio de Impuestos Internos, mínimo 3 meses antes de la postulación a un
curso; no tener infracciones graves de carácter tributario o laboral en los 6 meses anteriores a
la postulación y no haber utilizado la Franquicia Tributaria para Capacitación administrada por
SENCE durante el presente año. El límite de 45 UTM, imposibilita que el beneficio llegue a las
empresas con más de un empleado, ya que equivale a una planilla de remuneraciones menor
a un salario mínimo legal, y la información disponible para 2006, muestra que participaron
71.237 personas, de las cuales un 53% fueron hombres y 47% mujeres.
181
El caso del programa Chile Emprende, que comenzó en 2005, cubre a 145 comunas urba-
nas y rurales a nivel nacional. Se trata de un programa que crea una institucionalidad a nivel
nacional y regional para facilitar la acción coordinada de los diferentes servicios como:
Servicio de Cooperación Técnica (Sercotec), Fondo de Inversión Social (Fosis), Corporación
de Fomento de la Producción (CORFO), Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP, y el
Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence) así como instrumentos públicos y pri-
vados, con el fin de impulsar el desarrollo territorial con base en el potencial de las micro y
pequeñas empresas y en las características específicas de los territorios.
El objetivo central es contribuir al desarrollo del segmento de las micro y pequeñas empre-
sas, a través de acceso a mercados y oportunidades de negocios. Además, busca generar
ambientes favorables al desarrollo de su competitividad, de acuerdo a las realidades regio-
nales de los territorios definidos por el programa. La aplicación de estos recursos, se efec-
túa según un Plan Territorial y, cualquier decisión sobre su aplicación debe contar con un
acuerdo del Consejo Público Privado (CPP) del Territorio correspondiente, así como de la
respectiva Dirección Regional de SENCE. En 2006 fueron beneficiados 3.178 personas.
Además destaca el Programa Formación y Capacitación para Mujeres Rurales, ejecutado des-
de 1992 por la Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer, PRODEMU, mediante un
convenio con INDAP. Dichas instituciones complementan su apoyo ya sea en el fomento y
modernización de la agricultura familiar campesina, y en el estímulo para mejorar la calidad
de vida de la mujer y su familia, y se entrega formación y capacitación a grupos de mujeres
que inician experiencias productivas asociativas o individuales, en calidad de micro emprendi-
mientos. Se implementa en 35 provincias y está presente en 11 regiones del país.
182
En este caso, los beneficiarios exclusivos del programa son mujeres, potenciales beneficia-
rias de INDAP, integrantes de familias campesinas o pequeñas productoras agrícolas de
localidades pobres, con edad, salud y tiempo disponible. Este considera una intervención de
hasta tres años, a través de los cuales se desarrollan (con cada grupo de mujeres rurales)
planes de capacitación en cuatro áreas temáticas: técnica – productiva; gestión; formación
personal y desarrollo organizacional.
Con la línea Mype se busca que los trabajadores de las micro y pequeñas empresas reciban
capacitación basada en estándares de competencia, financiando becas dirigidas a: dueños,
socios, gerentes y administradores de micro y pequeñas empresas cuya planilla anual de
remuneraciones del año anterior, sea superior a las 35 UTM e inferior a las 900 UTM y
también a trabajadores dependientes de micro y pequeñas empresas cuya planilla anual de
remuneraciones del año anterior, sea superior a las 35 UTM e inferior a las 900 UTM. Duran-
te el 2006 se registró un total de 2.920 participantes. La cobertura potencial esperada para
el año 2007 es de 3.500 cupos.
El Programa Chilecalifica, línea NTIC, por su parte, busca que tanto dueños como trabajado-
res de las pequeñas y microempresas reciban capacitación en el uso y manejo de tecnolo-
gías de la información y comunicaciones, orientados a su gestión. Para ello, se otorgan
becas que cubre el costo total de la capacitación, la que es ejecutada por OTEC o relatores,
que contemplan 30 horas (fase lectiva) de clases presenciales y 10 horas (fase práctica) de
navegación en Internet asistida.
A esta línea pueden postular todas aquellas microempresas que posean una plantilla anual
de remuneraciones del año anterior que sea superior a las 35 UTM e inferior a las 900 UTM.
Durante el año 2006 se registraron 10.065 participantes.
El Sistema de Intermediación Laboral surgió en 1976 con la creación del Servicio Nacional
de Capacitación y Empleo (SENCE), y de paso se ratificó el Convenio Nº 2 (1919) relativo al
desempleo y al Convenio Nº 122 (1964) sobre política de empleo, de la Organización Inter-
nacional del Trabajo (OIT). De este modo, el Estado de Chile se comprometió tanto a mante-
ner un sistema de agencias públicas no retribuidas de colocación, así como a formular y
llevar a cabo una política activa destinada a fomentar el pleno empleo productivo y libre-
mente elegido.
183
La intermediación laboral en el país, es una función que recae principalmente en las muni-
cipalidades, y específicamente en las Oficinas Municipales de Intermediación Laboral OMIL.
Esta característica de diseño privilegia el desarrollo de los servicios de intermediación al
nivel local, con el objetivo de aprovechar las ventajas de cercanía y facilidad de acceso
entre los oferentes, demandantes y los propios agentes de intermediación. En 2002, con la
creación del Seguro de Cesantía, se les encargó el rol de certificar la condición de cesantes
de las personas que son elegibles para el Fondo Solidario del seguro de cesantía, lo que
contribuyó a relevar su rol como agentes intermediadores.
Las OMIL operan mediante un convenio entre la municipalidad respectiva, de quien dependen
administrativamente, y el SENCE. Este último se obliga a proporcionar programas, metodologías
y asistencia técnica permanente y necesaria para el adecuado cumplimiento de sus funciones. A
pesar de que las municipalidades no están obligadas a contar con una OMIL, la mayor parte de
éstas cuentan con una OMIL - existen 272 Oficinas repartidas entre las trece regiones del país –
debido a que las autoridades locales valoran el potencial efecto positivo que su funcionamiento
puede tener en mejorar la situación socioeconómica de los habitantes de la comuna.
De este modo, el Programa Red de Empleo tiene como propósito aumentar las oportunida-
des de inserción laboral de los trabajadores desempleados, a través de mejorar las prácti-
cas de intermediación laboral local, con la participación de las OMIL, mediante un sistema
de trabajo que sea sustentable en el tiempo. Su diseño fue concebido con el objetivo de
12
Este instrumento será explicado con detención más adelante.
184
fortalecer la intermediación laboral al nivel local, potenciando la articulación de un gran
número de programas que operaban en forma dispersa.
La Bolsa Nacional de Empleo (BNE), por su parte, es una red de más de 120 OMIL que
vinculan on-line a los trabajadores que buscan empleo con las empresas que ofrecen va-
cantes de trabajo, y su objetivo es facilitar el desempeño de las OMIL en dos funciones
claves: acortar los períodos de desempleo de los trabajadores cesantes y, certificar los
requisitos de los beneficiarios del Fondo Solidario del Seguro de Cesantía. Esta última fun-
ción se realiza mediante un sistema computacional que permitirá hacer un seguimiento a la
búsqueda activa de empleo de los trabajadores cesantes.
Finalmente, entre las iniciativas más recientes, se inscribe el Programa Piloto de Interme-
diación Público – Privado impulsado por la Subsecretaría del Trabajo en cinco comunas del
Gran Santiago (La Florida, Puente Alto, Maipú, Quilicura y Peñalolén). Se busca generar un
sistema de competencia entre las instituciones públicas y privadas mediante incentivos que
premian la colocación y permanencia en los empleos de los beneficiarios.
El incentivo consiste en un pago por una sola vez a la OMIL o Agencia privada por cada
persona colocada que se encuentre en un registro especial, por el equivalente al 50% del
salario bruto del beneficiario colocado, con un tope de $ 100 mil por trabajador, en un lapso
de 90 días. Para el presente año, se ha proyectado beneficiar a 1.380 desempleados.
Cuadro 10:
Principales características de los programas información e intermediación laboral
Programas de Ejecutores
Información e Institución Ministerio Tipo de proyectos Beneficios y
intermediación Responsable Vinculado Contraprestaciones
Directos Institucionales
laboral
Programa Red de Em- Oficinas Municipales Subsecretaría del Subsecretaría del Ministerio del Tra- Red de OMIL destinada a aumentar las posibilidades de Todos los trabajadores que buscan trabajo, y en especial
pleo (Desde 2004) de Intermediación La- Trabajo y SENCE Trabajo bajo y Previsión inserción laboral de los trabajadores desempleados quienes se encuentran cesantes
boral (OMIL) Social
Asistencia Técnica a las SENCE SENCE SENCE Ministerio del Tra- Mejorar la operatividad y el desempeño de las OMIL para Todos los trabajadores que buscan trabajo, y en especial
OMIL (permanente) bajo y Previsión aumentar las posibilidades de inserción laboral de los quienes se encuentran cesantes
Social trabajadores desempleados.
Programa Piloto de In- OMIL y Agencias Pri- Subsecretaría del Subsecretaría del Ministerio del Tra- Intermediación con incentivo estatal por colocado, equi- Desocupados inscritos en la Bolsa Nacional de Empleo
termediación Público – vadas Trabajo Trabajo bajo y Previsión valente al 50% del salario bruto con tope de $ 100 mil.
Privado (2007) Social
Bolsa Nacional de Em- OMIL y Administrado- SENCE y Superin- Ministerio del Tra- Ministerio del Tra- Sofware para red OMIL que busca acortar el período de Todos los trabajadores que buscan trabajo, y en especial
pleo (Desde 2004) ra de Fondos de Ce- tendencia de AFP bajo y Previsión bajo y Previsión desempleo de los cesantes y certificar los requisitos de quienes se encuentran cesantes
santía (AfC) (SAFP) Social Social los beneficiarios del Fondo Solidario del Seguro de Ce-
santía.
Componentes Habita- Oficinas Municipales SENCE Subsecretaría del Ministerio del Tra- Formación básica para la adquisición de nuevas destre- Beneficiarios del programa Chile Solidario
ción Sociolaboral (des- de Intermediación La- Trabajo bajo y Previsión zas o habilidades laborales.
de 2005) y apoyo a boral (OMIL) Social
OMIL del Programa Bo-
nificación Chile Solida-
rio (Desde 2005).
Efectividad
En definitiva, los resultados posibles de obtener con cada instrumento en particular pueden
ser potenciados en su eficacia, ya que al tratarse de una estrategias integradas de interven-
ción, los beneficiarios son objeto de apoyo simultáneo, lo que permite abordar diversas
dimensiones del problema, controlar mejor su desempeño y corregir eventuales desviacio-
nes en su ejecución.
Focalización
Otro rasgo distintivo de la actual política activa radica en que, una vez superadas las urgen-
cias impuestas por los elevados índices de desempleo, se ha puesto el énfasis en identificar
13
Información detallada sobre la metodología empleada así como de los resultados obtenidos se presenta en Universidad de
Chile (2004), op. cit.
14
Véase la evolución de las jefaturas femeninas en los hogares en Anexo Nº4.
188
grupos vulnerables de beneficiarios así como privilegiar su operación en localidades con
mayor desempleo15. Este es un giro importante en el desarrollo de políticas de empleo, pues
se deja de condicionar su implementación a la existencia de una alta y persistente desocu-
pación, y se pasa a reconocer que el crecimiento del empleo no es homogéneo entre zonas
geográficas o localidades específicas, así como tampoco lo es entre diversos grupos de
trabajadores.
Sin embargo, los desafíos asociados con este cambio hacia una mayor y mejor identifica-
ción de los beneficiarios y sus particularidades, conllevan complejidades no triviales, pues
se trata de abandonar un esquema que privilegió el objetivo de lograr coberturas amplias y
masivas de beneficiarios a otra donde el énfasis está puesto en particularidades. Así el
perfeccionamiento del instrumental de focalización se torna en un elemento crucial para
orientar la asignación de programas diversos y su financiamiento.
Pese a la magnitud de los desafíos señalados, las experiencias recientes dejan herencias
positivas, pues la implementación de los diversos programas de empleo pudo registrar bue-
nos resultados, en gran medida, por la aplicación de criterios y metodologías que permitie-
ron seleccionar a los beneficiarios previstos. Así, esta “tecnología” desarrollada, constituye
un activo que no debería ser desaprovechado considerando la mayor complejidad asociada
con las nuevas tareas. Desde el punto de vista señalado, adquieren especial relevancia
tanto los cuatro de programas de empleo indirecto que se encuentran orientados hacia
grupos vulnerables que participan en el programa Chile Solidario, así como los cinco pro-
gramas enfocados en grupos específicos de mujeres, jóvenes y etnias que se desarrollan en
la actualidad.
Es importante destacar, en todo caso, el programa Becas Franquicia Tributaria, que se finan-
cia a partir de recursos provenientes de la franquicia tributaria, que no se utilizaron por los
Organismos Intermedios de Capacitación (OTIC), y que benefician a trabajadores de baja
calificación y remuneraciones, no aportantes ni adherentes de los OTIC, así como cesantes,
quienes buscan trabajo por primera vez y la población objetivo de los programas implemen-
tados por la red social pública.
15
Véase Velásquez (2006) op. cit.
16
Kremermann (2007).
189
La cobertura de beneficiarios de este programa muestra una importancia creciente al pasar
desde un 1,6% en 2000 a 3,3 en 2006, superando con ello al total de los capacitados en los
Programas Sociales. Pero además, por su intermedio, se están reasignando recursos hacia
beneficiarios excluidos del uso normal de la franquicia y, al mismo tiempo, se está benefi-
ciando en una mayor proporción relativa a mujeres, ya que éstas alcanzaron a un 62,7% del
total de beneficiarios en 2006. Por su parte, en cuanto a los recursos asignados, dicho
Programa de Becas concentra cerca de un 4% de la inversión total en capacitación del
SENCE, algo menos de la mitad de los recursos asignados a los Programas Sociales.
Cuadro 11:
Cobertura de beneficiarios y gasto en capacitación
Institucionalidad y coordinación
Durante los últimos años, las políticas activas de empleo se implementaron en forma dis-
persa, y sólo después de advertir y superar deficiencias se logró un mayor grado de coordi-
nación, pues la ejecución de los diversos programas de empleo, requirió de la acción coor-
dinada de diversas instituciones privadas y públicas, tanto de los niveles centrales como
regionales.
En todo caso, del análisis de las políticas aplicadas, una de las conclusiones principales
es la necesidad de contar con una instancia especializada que tenga por finalidad diseñar
respuestas coordinadas de política pública. Ello no sólo se estima necesario para asegu-
17
Velásquez (2007).
191
rar la eficacia de los actuales programas, sino que también para proporcionar un soporte
institucional que permita anticipar futuras crisis agregadas o sectoriales y, de este modo,
tener la capacidad de reaccionar con oportunidad una vez que éstas se presentan. Una
entidad coordinadora también es necesaria en una fase como la actual, cuando las accio-
nes se han focalizados en localidades específicas, en grupos de trabajadores identifica-
dos y donde se requiere la coordinación de diversos instrumentos complementarios de
intervención.
Al respecto, en la actualidad es posible advertir algunos cambios en esta área que podrían
facilitar el desarrollo de programas focalizados en grupos específicos, y en el desarrollo de
políticas de empleo con una perspectiva de género y etnias. En efecto, de acuerdo con la
información proporcionada en la sección anterior18, es posible constatar que la responsabi-
lidad del diseño y aplicación de los programas de empleo se encuentra bajo una única
conducción institucional. En efecto, en el caso de los programas de empleo directo, salvo el
PMU, todos han pasado a operar en el marco de “Mejor Trabajo”, bajo la responsabilidad del
SENCE, y en el caso de los programas indirectos, se advierte una tendencia similar.
Finalmente, conviene reparar en la reciente iniciativa del SERNAM, con el programa Mejo-
rando la Empleabilidad y las Condiciones Laborales de las Mujeres Jefas de Hogar, imple-
mentado desde abril del presente año, en más de 100 municipios.
Este Programa está diseñado para operar a través de un modelo de intervención integral y
participativo de coordinación intersectorial y de ejecución municipal, y para la ejecución de
sus seis componentes requiere coordinarse con un considerable número de instituciones,
entre otras como: SENCE, SERCOTEC, FOSIS, INDAP, Ministerio de Salud, Ministerio de Edu-
cación y Chile Califica, Integra y Junji, así como con empleadores u organizaciones empre-
sariales. Supone, además, el concurso de los municipios y la capacitación de sus funciona-
rios, de los servicios de información laboral para la identificación de sus beneficiarias y de
sus características, así como la integración de un conjunto considerable de servicios desti-
nados a la implementación de una política con perspectiva de género.
Esta experiencia, tanto por sus dimensiones como por el indudable desafío en materia de
coordinación de servicios y de aplicación de instrumentos diversos y complementarios,
requiere de un seguimiento constante, del análisis de sus resultados, y más adelante, de
una imprescindible evaluación de su impacto.
18
Véase Anexo N!2.
192
Financiamiento
Sin embargo, a partir de 2005, no sólo se redujo la importancia del dicho Fondo, sino que se
incrementó él financiamiento definido en la propia Ley de Presupuestos, con lo que la dis-
ponibilidad de recursos dejó de depender exclusivamente de los cambios de la coyuntura.
En efecto, en 2001, un 72,8% del financiamiento recaía en el Fondo de Contingencia contra
el Desempleo, mientras que para 2005.dicha proporción disminuyó a un 30,2%; incremen-
tándose al mismo tiempo la importancia de los programas con financiamiento considerado
en la ley de presupuestos. Este cambio de composición crea las condiciones para desarro-
llar de estos programas con un horizonte de planificación de mediano y largo plazo19.
Sin embargo, pese al consenso existente en torno a su importancia y utilidad, y a las inicia-
tivas en desarrollo identificadas, la información disponible sugiere que el desarrollo de es-
tos servicios se encuentra limitado por la cuantía de recursos asignados (con independen-
cia de las fases del ciclo no son significativos respecto del PIB), y por la prolongada persis-
tencia en el tiempo del problema de duplicidad de dependencia de las OMIL, entre el SENCE
y las Municipales, lo que afecta su eficacia. Además, no reciben pago alguno por los servi-
cios que prestan, de modo que la evidente heterogeneidad observada en infraestructura,
recursos humanos y desempeño de sus funciones es una función directa de la voluntad del
respectivo Alcalde y Concejo Municipal20.
19
En lo que concierne al Fondo de Contingencia para el Desempleo, este se redefinió en el Artículo 2 de la Ley N! 20128,
Título I de “Normas sobre mejoramiento de la gestión financiera y presupuestaria” de 2006. Véase en Ministerio de Hacien-
da (2007),
20
Sobre esta materia véase Ljubetic (2006).
193
Pese a la indudable utilidad de la asistencia técnica proporcionada por el SENCE a las OMIL,
destinada a asegurar un buen servicio, a constituir equipos de trabajo con capacidades y
motivaciones adecuadas para desarrollar una buena gestión, es poco probable que con las
actuales restricciones presupuestarias y administrativas señaladas, así como la inexisten-
cia de un diseño de incentivos por servicios prestados, dichos esfuerzos puedan ser ade-
cuadamente capitalizados.
Es por ello que el reciente Programa Piloto de Intermediación Público – Privado, destinado a
generar competencia entre las instituciones públicas y privadas mediante incentivos que
premian la colocación y permanencia en los empleos de los beneficiarios, adquiere especial
importancia por su diseño y resultados, los que requieren ser evaluados, con la oportunidad
debida, en el futuro próximo.
El factor principal y decisivo para la generación de empleo en el país, es sin duda el creci-
miento de la actividad económica.- Sin embargo, ya sea por las fluctuaciones propias de los
ciclos, por fallas que impiden el ajuste satisfactorio y oportuno de los mercados, por facto-
res de heterogeneidad de la estructura productiva así como por la existencia de desajustes
estructurales entre la oferta y demanda por trabajo, el crecimiento económico no siempre
resulta suficiente, para asegurar la creación de puestos de trabajo y niveles de bienestar
socialmente aceptables.
Sin embargo, previo a la creación de dicho Consejo, las regiones ya contaban con una
instancia política de seguimiento y toma de decisiones en materia de género: el Consejo
Regional de Igualdad de Oportunidades, dirigido por el Intendente e integrada por los Secre-
tarios Regionales Ministeriales. Su función radica en definir compromisos regionales para la
igualdad de oportunidades, los que pasan a ser materia de coordinación y seguimiento por
parte de una Mesa técnica de Seguimiento del Plan Regional de Igualdad de Oportunidades.
Más tarde, en 2003, el Consejo de Ministros estableció el eje Mujer y Trabajo y conformó un
equipo transversal ministerial para facilitar el acceso de las mujeres al mercado de trabajo,
así como potenciar nuevas acciones desde los ministerios.
En el proceso de implementación del Plan, se han forjado alianzas virtuosas con distintos
organismos públicos, algunos de los cuales se han ido transformando en socios estratégi-
cos para SERNAM. Entre los principales, el Ministerio de Agricultura y sus servicios depen-
dientes entre los que destaca INDAP, por su rol en el funcionamiento de la Mesa Mujer Rural,
en la que se realizan actividades en conjunto con servicios como CONADI y SERNAM y las
propias mujeres rurales y, en algunos casos, indígenas.
También el Ministerio del Trabajo y sus servicios dependientes, como la Dirección del Traba-
jo y el Servicio de Capacitación y empleo (SENCE), y el Servicio de Cooperación Técnica,
dependiente del Ministerio de Economía, el que jugado un rol significativo en la promoción
de emprendimientos por parte de mujeres, así como en la capacitación, apoyo y asesoría a
la formación de asociaciones productivas de mujeres microempresarias. También destaca
la Junta Nacional de Jardines Infantiles, dependiente del Ministerio de Educación, ha contri-
buido en uno de los ejes clave de las acciones destinadas a la equidad de género: el cuidado
infantil, lo que ha permitido que un importante número de mujeres vea facilitado el desarro-
llo de actividades remuneradas.
195
Ámbitos de promoción de la igualdad de oportunidades en el empleo
La evaluación de los compromisos a junio de 200521, muestra que más que tener un carác-
ter político, o de poner temas en las agendas sectoriales o de orientar la acción sectorial con
enfoque de género, estos se orientan hacia el ámbito de la gestión; y se concentran en las
áreas de Enfoque de Género en las políticas públicas y Promoción de Derechos, mientras
21
Sernam (2005).
197
que las áreas que menos compromisos concentran son las de Cultura de Igualdad y de
Bienestar y Calidad de Vida.
La evaluación del Plan sostiene, además, que estos compromisos no han tenido el peso
político esperado, en términos de hacer que los ministerios asuman como propio el desafío
de la equidad de género, internalizándolo en su operación. Aún se los asume como anexos
o externos a la gestión específica de cada sector, y más vinculados al nivel operativo que al
político.
Los lineamientos políticos que las autoridades ministeriales lograron imprimir a sus respec-
tivos ministerios no se traspasaron necesariamente a los servicios públicos de sus respec-
tivas carteras en las regiones. En consecuencia, en el nivel regional es más común que los
sectores entiendan el tema género como una labor de SERNAM, sin considerarlos como una
responsabilidad también propia. En las regiones, se depende más de las voluntades políti-
cas regionales y de la capacidad de las direcciones regionales de SERNAM para instalar los
temas, que de los compromisos sectoriales por la equidad de género.
Producto de una relación virtuosa entre SERNAM y la Dirección de Presupuesto del Ministe-
rio de Hacienda, se han implementado medidas orientadas a transversalizar el enfoque de
género en el sector público. En el marco de los mecanismos de control de gestión, como
parte de la reforma gerencial del sector público, se dio origen al Sistema de Equidad de
Género del Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG), sustentado en la Ley Nº 19.553.
El proceso de reforma y modernización del Estado ha definido entre sus objetivos instalar
procesos de gestión por resultados. Para ello, se han generado y validado instrumentos y
mecanismos destinados a la generación de una cultura organizacional capaz de definir
198
metas y compromisos de gestión que incorporen un enfoque de género. Los distintos servi-
cios -sobre todo en la segunda mitad de los años noventa- fueron adhiriendo paulatinamen-
te a estas acciones modernizadoras.
En 2002, se implantó el Sistema de Equidad de Género del PMG, iniciativa que apunta a
incorporar la perspectiva de género en la planificación, ejecución y evaluación de progra-
mas y acciones de la institucionalidad pública. Este sistema constituye uno de los instru-
mentos más destacados dentro de los esfuerzos realizados para transversalizar la perspec-
tiva de género. Desde que se iniciara, el PMG de género ha impulsado acciones orientadas
a la equidad de género en 173 servicios públicos, puede ser visualizado en el siguiente
diagrama.
Diagrama 1:
Programa de mnejormiento de la gestión con enfoque de género
La elaboración de los PMG por parte de los servicios se enmarca en un conjunto de áreas de
mejoramiento de la gestión comunes para todas las instituciones del sector público. Estas
definiciones, que constituyen el Programa Marco, incluyen aquellos sistemas esenciales
para un desarrollo eficaz y transparente de la gestión pública.
199
Respecto de las áreas de interés que establece el Plan de Igualdad se observa que el PMG
se concentra en los sectores son Autonomía económica y superación de la pobreza junto
con Enfoque de género en las políticas públicas. Les siguen Cultura de igualdad y Calidad de
vida. Finalmente, el tema Participación no es recogido por los sectores, evidenciándose aquí
la dificultad que hasta la fecha existe en el aparato estatal para generar mecanismos que
permitan un rol más activo de las mujeres.
Sin embargo, pese a todas sus ventajas, también es una herramienta limitada en algunos
aspectos, ya que es un instrumento que no interviene en la esfera política de toma de
decisiones. Tampoco puede producir coherencia entre las medidas implementadas en un
servicio específico y las prioridades de género definidas para ese sector, ni garantizar la
coordinación interorganizacional para construir sinergias. Por último, en la generalidad de
los casos, el PMG se enfoca a cumplir con metas cuantitativas y no deja espacio a una
mayor reflexión. Pese a ello, se ha mostrado como un instrumento de importancia vital para
la transversalización del enfoque de género.
La negociación colectiva
Son múltiples los factores que explican lo anterior, tales como las debilidades instituciona-
les para garantizar el adecuado cumplimiento de la legislación laboral, la pérdida de impor-
tancia del propio proceso de negociación colectiva en los últimos años, y la menor partici-
pación de mujeres, pese a que, como se analizará más adelante, en el caso de Chile, ésta ha
aumentado en los últimos años. También contribuye a lo anterior, la aún escasa presencia
200
femenina en las directivas sindicales y en las instancias negociadoras, tanto en el sector
empresarial como en el sector sindical, lo que termina operando como barrera para incor-
porar este tipo de materias en los contenidos a negociar.
A pesar de las dificultades señaladas, las organizaciones sindicales de muchos países lati-
noamericanos han realizado esfuerzos significativos en la última década para incorporar
temas de género en sus estrategias permanentes de acción22, aunque, en todo caso, es
necesario tener en cuenta que la preocupación por la igualdad de oportunidades en algunos
países no se refiere sólo a los temas de género, sino que también otros como raza y etnia.
Evolución de la cobertura
La negociación colectiva puede adoptar dos modalidades: una reglada, que da origen al
contrato colectivo y otra “semirreglada”, que deriva en un convenio colectivo. El trabajador
puede estar protegido sólo por un contrato colectivo celebrado con cada empleador, no
pudiendo el contrato individual de trabajo disminuir las remuneraciones, beneficios y dere-
chos que correspondan al trabajador por aplicación del contrato colectivo.
Los contratos colectivos tienen un período de vigencia que va desde un mínimo de dos años
hasta un máximo de cuatro, y sus cláusulas subsisten integrando los contratos individuales.
En cuanto a los convenios colectivos, la actual legislación establece garantías como fueros,
quórum y la obligación de que el proyecto de convenio colectivo sea aprobado en asamblea,
con fin de asegurar que éste no sea impuesto unilateral e individualmente.
22
Abramo y Rangel (2005) examinan la negociación colectiva y sus contenidos en seis países latinoamericanos en la segun-
da mitad de los años noventa.
23
Véase Anexo Nº 5.
201
Gráfico 2:
Tasa de sindicalización y tamaño medio sindicatos
(1991 - 2006)
100,0 25
90,0
N! de afiliados por sindicatos activos
80,0 20
70,0
% de F. T. Asalariada
60,0 15
50,0
40,0 10
30,0
20,0 5
10,0
0,0 0
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
Tamaño medio sindicatos Tasa de Sindicalización
Por otra parte, la información disponible muestra que existe la tendencia a que los sindica-
tos suscriban contratos y los grupos negociadores convenios, lo que se explica fundamen-
talmente porque la negociación colectiva está estrechamente vinculada a los sindicatos de
empresa, los cuales, en su mayoría, desarrollan las negociaciones regladas que involucran
un conjunto de procedimientos complejos, en tiempos definidos, y que requieren de conoci-
miento de normas laborales, y de capacidades especiales y experiencias que son más difí-
ciles de ser desarrolladas por trabajadores no organizados.
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Por tipo de entidad sindical, se observa a su vez que en el Comercio tienen una importancia
mayoritaria los sindicatos de trabajadores independientes, aunque en el período, los mayo-
res aumentos se verifican entre los sindicatos de empresa. Por su parte, el sector de los
24
Véase Anexo Nº 5.
25
Véase Anexo Nº 5
26
El otro sector corresponde a servicios financieros.
27
Salinero et al. (2006).
203
servicios si bien se presenta una mayor proporción de sindicatos de empresa, son los sindi-
catos de trabajadores transitorios los que presenta un mayor crecimiento.
Cuadro 12:
Asociatividad y tasas de sindicalización femenina
(Serie anual 2001 – 2004)
Este tipo de cláusulas son, en una primera instancia, las más avanzadas, no obstante, que
muchas veces, están presentes en los instrumentos colectivos de un modo programático;
es decir, reafirmando lo que ya está establecido en la legislación nacional o en los Conve-
nios de la OIT sobre el tema. Lo anterior sugiere que la inexistencia en un convenio colectivo
de cláusulas sobre la igualdad de oportunidades y de no discriminación, no significa nece-
sariamente una menor conciencia de la importancia del tema para los actores que lo nego-
ciaron, especialmente en países como Chile, donde se considera que no es necesario repe-
tir en los convenios colectivos lo que ya está definido en la ley.
En segundo lugar, en muy pocos casos se han logrado establecer sobre estas materias,
medidas como el establecimiento de mesas bipartitas para la discusión de propuestas,
rediseño o evaluaciones, desde la perspectiva de igualdad de oportunidades, de las políti-
cas de capacitación, contratación, desempeño o de promoción.
Sin embargo, a pesar de lo anterior, la presencia de este tipo de cláusula en los instrumen-
tos colectivos es importante, ya que expresa el resultado de una discusión entre las contra-
partes laborales acerca de derechos y principios fundamentales en el trabajo, lo que contri-
buye a ampliar el conocimiento y su legitimidad y, eventualmente, a facilitar acciones lega-
les en los casos en que no sean observados.
Protección a la maternidad/paternidad
28
Véase Anexo 6, con los principales avances en esta materia para los países de América Latina estudiados por Abramo y
Rangel (2005).
205
Para el caso de Chile, con relación a la trabajadora embarazada, por ejemplo, la ley señala
que si ésta realiza trabajos perjudiciales para su salud debe ser trasladada, sin reducción de
remuneraciones, a otro trabajo no perjudicial a su estado. De todas las cláusulas relativas
con el trabajo de la mujer, se encontró que un 44% cubren esta materia, y de las entrevistas
se obtuvo que se trata de: pago a los trabajadores por atención médica (reembolsos), aten-
ción de urgencia en la propia clínica, servicio de ambulancia, y bonificación por pago de
honorarios médicos, entre los principales.
Las cláusulas sobre licencia por paternidad, por su parte, muestran en su mayoría avances
con respeto a la legislación, al ampliar el período legal de licencia o bien extendiendo ese
derecho a los padres adoptivos. Sin embargo, respecto de la lactancia, no se observan
mayores avances, pese a que en las entrevistas se admite que, en general, las empresas
respetan este derecho, a pesar de la existencia de problemas con el tiempo utilizado y los
costos incurridos.
En cuanto a las guarderías de niños, se las considera fundamental, pues permiten compati-
bilizar un buen desempeño laboral con las responsabilidades familiares. Este tipo de cláu-
sulas está presente en un 7% del total de las analizadas, y se refieren, principalmente, a
reembolso de gastos y a la existencia de guarderías propias o convenios con jardines infan-
tiles. Finalmente, respecto del cuidado de hijo enfermo, las cláusulas encontradas avanzan
con relación a la legislación, ya sea al extender la duración del permiso pagado o bien
flexibilizando su uso, en función de la gravedad de la enfermedad y de la edad del hijo.
Condiciones de trabajo
En general, en el conjunto de países analizados, se observa que ésta es un área que mues-
tra escasos avances, pese a su importancia, y el caso de Chile no muestra ser una excep-
ción. En efecto, en materia de jornadas y descansos no se advirtieron disposiciones espe-
ciales convenidas al respecto, salvo excepciones, como el caso de trabajadores que se
desempeñan en servicios telefónicos, al acordar media hora de descanso diario en la maña-
na y otra en la tarde.
El objetivo de esas medidas es contribuir a evitar que las responsabilidades familiares sigan
recayendo exclusiva o principalmente sobre las mujeres, y se tornen en causas de discrimina-
ción en el empleo. Se trata de distintos tipos de licencias o asignaciones especiales (excep-
tuando las consideradas en el grupo de maternidad/paternidad) por: cambio de residencia,
educación, nacimiento de hijo, y otras relacionadas con otros miembros de la familia. En el
caso de las compensaciones parentales, clasifica la ayuda educacional para hijos de trabaja-
dores, reconocidos como cargas familiares, convenidas generalmente bajo la forma de subsi-
dios monetarios periódicos, y que se observan en un 11% de los casos analizados.
Entre las materias objeto de compensaciones, el estudio referido identificó la que se otorga
por navidad (aguinaldos variables según el acuerdo específico) y la que se otorga por cada
hijo con algún grado de discapacidad física o mental, debidamente certificada por un profe-
sional externo. Además se otorgan asignaciones familiares complementarias por cada car-
ga familiar legalmente reconocida, y, también, se pagan asignaciones por cada hijo y/o
hijastro estudiante que hayan dejado de percibir asignación familiar legal, por haber cum-
plido límites de edad, y por menores en tuición para trámites de adopción. En todo caso, los
beneficiarios deben tener una dependencia económica total del trabajador.
El alto grado de apertura que Chile exhibe en la actualidad tuvo su origen en el proceso de
apertura comercial y financiera iniciado a mediados de los años setenta, por lo que se trata
de un proceso que se ha consolidado en el tiempo, y su profundización ha sido un objetivo
explícito de los distintos gobiernos desde la recuperación de la democracia a partir de los
años noventa.
Dicho proceso de apertura en sus inicios adoptó un carácter unilateral; es decir, no tuvo
como contrapartida una apertura equivalente por parte de sus socios comerciales. Sin em-
bargo, en los años noventa, este proceso se profundizaría mediante una activa participación
del país en instancias multilaterales y, especialmente, bajo la modalidad de construir nue-
vos acuerdos comerciales bilaterales, conocidos como Acuerdos de Complementación Eco-
nómica (ACE), en el nivel regional, lo que ha permitido vincular al país con la totalidad de las
Américas, incluyendo cinco países de Centroamérica y los EEUU y Canadá. En los últimos
años, y siguiendo con un criterio flexible y amplio de integración, se han suscrito nuevos con
la Unión Europea, Corea del Sur, la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), y recien-
temente con China y Japón.
Con la excepción del Acuerdo de Libre Comercio suscrito con Canadá29, que incluyó por
primera vez un “Anexo Laboral”, en el cual los firmantes se comprometieron al cumplimien-
to de los Convenios Fundamentales de OIT, en el resto de las iniciativas de este tipo, sus
contenidos aluden exclusivamente a materias de interés comercial, del tratamiento de las
inversiones y otros temas conexos.
En cuanto a los efectos sobre el empleo, un reciente estudio30 prueba que los procesos de
integración comercial y financiera seguidos por Chile desde mediados de los años setenta,
han tenido una incidencia significativa y positiva en la generación de empleo, y se prevé que
lo seguirán teniendo en el futuro.
29
Véase Direcon (2007).
30
Velásquez et al (2007).
208
El MERCOSUR nació el 26 de marzo de 1991 con la suscripción del Tratado de Asunción, en
el cual se establecieron sus bases entre los Estados Partes: la Republica Argentina, la Repú-
blica Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay, y
se busca con ello la búsqueda de mejores condiciones para la inserción internacional.
En la actualidad, y pese a que el bloque enfrenta dificultades para proyectarse hacia la más
amplia integración buscada, se han verificado algunos hechos que han ampliado su sentido
original. Es el caso, por ejemplo, de la constitución del Parlamento del MERCOSUR en 2007,
como órgano de representación de sus pueblos, así como la reciente creación de la Reunión
de Altas autoridades competentes en Derechos Humanos. Y en el plano de las políticas de
empleo y de la igualdad, la creación del Grupo de Alto Nivel para el crecimiento del empleo
y de la Reunión Especializada de Mujeres (REM).
La Estrategia de Empleo
Los órganos sociolaborales del MERCOSUR han ido situando en el centro del proceso de
integración el tema de la generación del empleo, lo que se ha expresado en la decisión del
Consejo de Mercado Común de crear, en diciembre de 2004, el Grupo del Alto Nivel para la
elaboración de una estrategia regional del organismo para el crecimiento del empleo32.
31
Véase Secretaría del MERCOSUR (2007).
32
Basado en Rosales (2006).
209
Posteriormente, el Protocolo de Ouro Preto de mayo de 1994, estableció al Consejo Mercado
Común como el órgano superior del bloque, y la Comisión Parlamentaria y el Grupo Consul-
tivo Económico Social. En 1995, el SGT 11 se transformó en el Subgrupo de Trabajo 10 (SGT
10), que amplió las materias de interés a las relaciones laborales, el empleo y la seguridad
social. En este marco, en 1998, se generó la Declaración Sociolaboral y la constitución de
un Comité de Seguimiento, con el objetivo de verificar los avances en cada país de los
postulados de dicha Declaración.
33
Véase Declaración de los Ministros del Trabajo en la Conferencia Regional de Empleo en Anexo 7.
210
países del pacto, que derivaron en bajo dinamismo económico y aumentos persistentes del
desempleo, configuraron un escenario propicio para que tales esfuerzos fructificaran. Al
menos, en lo que concierne a situar el problema de la generación de empleo y de las políti-
cas necesarias para impulsarlo, en reconocerlo y hacerlo parte de sus objetivos, y en crear
instituciones con el expreso mandato de desarrollar y coordinar acciones entre los países
miembros para enfrentarlo. Así, sin duda que la experiencia descrita constituye un avance
sustantivo en la materia.
Sin embargo, sus efectos prácticos de la constitución del Grupo de Alto Nivel no son nece-
sariamente perceptibles en el corto plazo para los estados miembros, y menos lo son aún
para los países asociados. En efecto, el desafío de coordinar políticas económicas, laborales
y sociales es de alta complejidad, pues muchas veces dicha voluntad se ve enfrentada a las
urgencias de la coyuntura, y a las prioridades de diseño y de implementación de políticas
nacionales. En el caso de Chile, si bien la voluntad de lograr una más amplia integración con
los países del MERCOSUR ha quedado demostrada con la suscripción del Acuerdo de Com-
plementación Económica en 1996, y luego con un Acuerdo de Libre Comercio en 2003, es
claro que la perspectiva de tener que adoptar el arancel común del Pacto, requisito esencial
para pertenecer a éste como miembro pleno, es incompatible con la estrategia de apertura
chilena desarrollada por más de treinta años. Y por tanto, ello aleja toda posibilidad de
lograr una integración completa, y, sitúa la relación con el MERCOSUR, en el ámbito estric-
tamente comercial.
Con el objetivo de incluir una serie de temas no incluidos en las agendas de los subgrupos
de trabajo iniciales del Mercosur, el Consejo Mercado Común, creó las denominadas Re-
uniones Especializadas. Una de ellas es la Reunión Especializada de la Mujer (REM), que
busca institucionalizar un espacio de análisis propio de la situación de la mujer y de la
igualdad de oportunidades entre los países del pacto.
También a partir de este encuentro se creó la Red “Mujer y MERCOSUR” integrada por
organismos gubernamentales para las mujeres, parlamentarias, ONG, investigadoras, sindi-
calistas, y empresarias, con el objetivo de compartir información, estudios y resultados de
investigaciones.
“que el Consejo del Mercado Común implemente los mecanismos necesarios para asegurar
la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en el desarrollo de los trabajos de los
diferentes ámbitos de negociación que integran el MERCOSUR”.
“que consideren la creación de la Reunión de Ministras y/o autoridades del más alto rango
de los órganos gubernamentales responsables de las políticas públicas para las mujeres de
los países del MERCOSUR”.
Y recomiendan:
34
Celiberti, L. (2005).
35
Celiberti, L. (2005) op. cit.
212
La estrategia nacional y la Reunión Especializada de Mujeres
En el caso de Chile, la relación con la REM, y el modo en que se vinculan sus agendas,
pueden ser identificadas a partir de los propios planteamientos de la delegación chilena
ante estas instancias, y que establecen la existencia de una amplia complementariedad
entre los objetivos planteados en la Reunión Especializada de la Mujer de Mercosur, con los
contenidos del Programa de Gobierno de Chile.
En efecto, el Sernam36 plantea que el crecimiento económico y el empleo son temas priori-
tarios, y que uno de los principales retos es el de superar las desigualdades de acceso y de
condiciones laborales de las mujeres al mercado de trabajo. En este plano se inscriben
propuestas en torno al desarrollo de opciones de trabajo en jornada parcial y teletrabajo;
fórmulas para igualar el costo financiero de contratar mujeres y hombres; la implementa-
ción de programas especiales de capacitación laboral para mujeres que han estado aleja-
das por largo tiempo del trabajo, así como fiscalizar el cumplimiento de las normas legales
que prohíben la discriminación.
En el ámbito del sector público, al Sernam le fue encargada la elaboración, en conjunto con
todos los organismos del sector, un “Código de buenas prácticas laborales en el sector
público”, destinado a disminuir las desigualdades entre hombres y mujeres en el trabajo,
especialmente aquellas relacionadas con la discriminación al contratar personal, en ascen-
sos y promociones al interior de las instituciones; en el pago de salarios y beneficios, en la
capacitación y en el desarrollo de la carrera profesional; así como en la conciliación entre la
vida laboral y familiar para hombres y mujeres, incluyendo la protección de la maternidad.
Sin embargo, la condición de Chile como estado asociado (la que no parece posible ser
modificada ni en el corto ni el mediano plazo), no sólo evita que los acuerdos adoptados por
el MERCOSUR le sean vinculantes, sino que frena, en la práctica, las posibilidades de apro-
vechar plenamente este tipo de inicativas.
LA EXPERIENCIA DE ESPAÑA
En el caso de España, los principales hitos vinculados con el desarrollo de las políticas de
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, lo constituyen una serie de iniciativas
que adoptaron la forma de planes y programas, tanto nacionales como comunitarios; diver-
sos acuerdos entre organizaciones de empleadores, trabajadores y el Gobierno, así como
reformas legales destinadas a eliminar la discriminación por razón de sexo.
38
En octubre del 2005 este programa recibió de parte del BID el primer premio del “Concurso de políticas, planes y progra-
mas nacionales con impacto en la igualdad de género en América Latina y El Caribe”.
214
en la que se procedió a eliminar todas las formas de discriminación existentes en la legisla-
ción entonces vigente, hasta el Tratado de Amsterdam (1997), en el cual se establece for-
malmente el compromiso de la Comunidad con la integración de la igualdad en el conjunto
de las políticas39. En particular, la Constitución Europea ha representado un importante avance
respecto de los anteriores tratados, al convertir la igualdad entre hombres y mujeres en un
objetivo concreto ya que: “fomenta en todas las políticas y en el funcionamiento de la Unión
la eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres, y consolida los principios de
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en el mercado laboral”40.
Dicha Estrategia se construyó como un marco común organizador de las distintas políticas
y actuaciones, en materia de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, identifi-
cando cinco ámbitos de intervención: Igualdad de género en la vida económica, Igualdad en
la participación y representación, Igualdad entre hombres y mujeres en el acceso y aprove-
chamiento de los derechos sociales, Igualdad de género en la vida civil, y cambios de los
estereotipos y roles. Complementariamente, se destaca el refuerzo de la cooperación con
organismos de igualdad de los Estados miembros; entre organismos de estudios e investi-
gación; así como el establecimiento de indicadores, realización de informes periódicos y
evaluaciones regulares diversas.
Junto con lo anterior, se registran a su vez, cuatro Planes Específicos de Igualdad de Opor-
tunidades que han tenido como objetivo, impulsar políticas de igualdad de oportunidades
para mejorar la situación de las mujeres. Estos son:
39
Véase Anexo en. Instituto de la Mujer y Ministerio de Trabajo y Asunto Sociales (2005).
40
Instituto de la Mujer et al (2005), op. cit.
215
- Plan de Igualdad III (1997 – 2000), en el que se introduce el concepto de transversali-
zación
- Plan de Igualdad IV (2003 – 2006), que se basa en el compromiso de la Plataforma
para la acción de la Cuarta Conferencia Mundial de las mujeres 1995, y en la Estrate-
gia Marco Comunitaria de 2001 – 2005, así como en las conclusiones de la evaluación
del III Plan de Igualdad de Oportunidades.
En 2003, tras la revisión de la primera fase de los primeros cinco años, se adoptaron nueve
directrices, y la directriz sexta de igualdad entre hombres y mujeres quedó reforzada con el
mantenimiento de la transversalidad de género y con la fijación del objetivo de alcanzar una
tasa de empleo del 60% para las mujeres en 201041. En efecto, el Consejo de Lisboa cele-
brado en marzo de 2000 estableció, como objetivo estratégico para la Unión Europea, el
convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del
mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores em-
pleos y con mayor cohesión social y, a estos efectos se fijaron unos objetivos cuantificables
de tasa de empleo para 2010 de: 70% para la población en general y un 60% para las
mujeres. Además, respecto de las medidas de inserción para desempleados, se indica que
las mujeres participarán en las mismas en proporción a su representación entre los desem-
pleados (61,1%).
41
CES (2003). Plan de Acción para el Empleo del Reino de España, Consejo Económico Social. Observatorio de Relaciones
Industriales, Nº 65, noviembre.
42
Basado en Moltó M. L. (2005). “La Estrategia Europea de Empleo en España desde la perspectiva de género”. Seminario de
Política Fiscal y Género. Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 12 de abril.
43
Moltó, M.L. and Valiente, C. (2000). “Gender mainstreaming in the Spanish National Plan 2000. Report for the European
Commission Group of experts Gender and Employment”, EGGE.
216
a las mujeres en relación con las medidas y objetivos del plan, en todos y cada uno de
los pilares y no sólo en el pilar de igualdad de oportunidades. Es decir, con la finalidad
expresa de aumentar la participación de las mujeres en el mercado laboral, se debe
combinar la aplicación de medidas específicas para diversos colectivos de mujeres con
la aplicación del principio de transversalidad, dado que una vez que las mujeres acce-
den a un empleo remunerado se enfrentan barreras que impiden la plena igualdad, tal
como la segregación horizontal y vertical, el acoso sexual en el trabajo, etc. Asimismo,
la identificación de los responsables de las diferentes acciones debe quedar explícita
en futuros planes para poder exigir responsabilidades en caso de incumplimiento. Por
otro lado, es importante incluir mecanismos que faciliten la evaluación y seguimiento
de futuros planes desde la perspectiva de género. Finalmente, el proceso de elabora-
ción del plan debe involucrar a las mujeres directamente así como a otros agentes
económicos, sociales y políticos que habitualmente se encuentran ausentes de estas
áreas de actuación.
En cada uno de los planes evaluados, es posible advertir una senda de avances a destacar.
En efecto, respecto del Plan en 2001, pese al insuficiente desarrollo del principio de trans-
versalidad, se reparaba en la promoción de la contratación de mujeres mediante rebajas en
las cotizaciones sociales y el fomento del empresariado femenino, mientras que la subven-
ción del 100% del costo de la seguridad social para el empresario que contrate mujeres
desempleadas con hijos de menores de dos años es un ejemplo de nueva política. De este
modo, se admitía que existe un esfuerzo para reducir la temporalidad en el empleo de las
mujeres y también de compatibilizar la vida profesional y familiar.
En éste se declara que, “El cumplimiento de la Estrategia Europea de Empleo define como
una prioridad absoluta de las políticas sociales y laborales el aumento del empleo y de la
participación en el mercado de trabajo. Y, junto a ello, deben promoverse con similar inten-
sidad acciones dirigidas a favorecer el empleo de los jóvenes, de los trabajadores de edad
avanzada, de las personas con discapacidad y de otros colectivos con mayores dificultades
de inserción laboral. Asimismo, el Gobierno y los interlocutores sociales, mediante los ins-
trumentos a su alcance, buscarán de manera concertada soluciones que promuevan la
integración laboral de las mujeres y mejoren sus condiciones de trabajo. Igualmente, procu-
rarán la conciliación de la vida familiar y laboral. Y todo ello, en un sentido en todo conforme
con el principio de igualdad de oportunidades y no discriminación46.”
En cuanto a la negociación colectiva afirman que: “Es éste otro relevante capítulo de esta
nueva etapa del diálogo social, de claro componente bipartito, a través del cual las partes
sociales han de buscar las fórmulas más convenientes para propiciar la capacidad de adap-
tación de la negociación colectiva a las necesidades de empresas y sectores productivos,
así como para mejorar la productividad. El diálogo social también debería definir mecanis-
mos de articulación de la negociación colectiva en sus diferentes ámbitos de acuerdo a los
principios de eficacia y transparencia, y afirmar el papel central de la propia negociación
colectiva como procedimiento no sólo de fijación de las condiciones laborales, sino, ade-
44
Moltó, M.L and Valiente, C. 2004. “Report on the National Action Plan on Employment from a gender perspective – the
Spanish national report. Report for the Experts group on Gender, Social Inclusion and Employment, EGGSIE.
45
“Acuerdo para la Competitividad, empleo estable y cohesión social. Declaración para el diálogo social 2004”.
46
Punto 2, de “Acuerdo para la Competitividad” op. cit.
218
más, de determinación de políticas de empleo (formación profesional, fomento del empleo o
estímulos a la estabilidad laboral, entre otras)”.
Posteriormente, en mayo de 2006, los mismos firmantes del Acuerdo señalado, convergen
sus voluntades en uno nuevo: el “Acuerdo para la mejora del crecimiento y del empleo”,
ratificando que el propósito principal de la actual etapa de diálogo social es favorecer la
competitividad, el empleo estable y la cohesión social, tal como lo establecieran en la De-
claración para el Diálogo Social suscrita en junio de 2004. En este caso, el Acuerdo contuvo
medidas dirigidas a impulsar y apoyar el empleo, la contratación indefinida y la conversión
de empleo temporal en fijo, bonificando y estimulando los nuevos contratos indefinidos y
reduciendo las cotizaciones empresariales al Fondo de Garantía Salarial (sin afectar el equi-
librio financiero de esta institución), y por desempleo.
Cuadro 13:
Nuevo programa de fomento del empleo
(Bonificaciones empresariales a la contratación laboral indefinida)
Por su parte, en el capítulo III sobre “Medidas para potenciar las políticas activas y los
servicios públicos de empleo y para mejorar la protección de los trabajadores ante la falta
de empleo”, se consideró conveniente reforzar los Servicios Públicos de Empleo a fin de
219
aumentar su eficacia e incrementar la aplicación de un enfoque preventivo. Por otra parte,
se acordó analizar y actualizar las políticas activas de empleo, de forma que lleguen de
manera eficaz a los grupos de trabajadores más necesitados de apoyo, y que la respuesta a
estos requerimientos deberá enmarcarse en el desarrollo de la Ley de Empleo.
1. Alcanzar en 2010 la plena convergencia en renta per cápita con la Unión Europea, y
2. Lograr en ese mismo año, una tasa de empleo del 66%, tres puntos porcentuales por
encima de la media europea.
Los avances obtenidos se presentan en el Cuadro 14 que resume los objetivos del PNR. En
particular, en el capítulo relativo al seguimiento y actualización de los siete ejes del Progra-
ma, se plantea que para el Eje 6 – Mercado de Trabajo y Diálogo Social se informa que
desde que el 8 de julio de 2004 con la Declaración para el Diálogo Social, Competitividad,
empleo estable y cohesión social”, el diálogo permanente con los interlocutores sociales,
con más de 20 acuerdos, se ha convertido en el eje básico de la política social y laboral.
El objetivo principal de este eje, y requisito imprescindible para cumplir con éxito los dos
objetivos globales del PNR, es situar la tasa de desempleo femenina de 15 a 64 años por
encima del 57%, la media europea. Esta tasa se ha incrementado en 2 puntos porcentuales,
pasando de 51,2% en el segundo semestre de 2005 al 53,2% en el mismo trimestre de
2006 (el objetivo para 2010 está en el 57%).
Entre las medidas contenidas en el Eje señalado, se destacan aquéllas destinadas a reducir
la temporalidad que se encuentran recogidas en el Acuerdo, como la posibilidad de realizar
a todos los trabajadores temporales el Contrato de Fomento a la Contratación Indefinida
47
Informe Anual de Progreso 2006 del Programa Nacional de Reformas de España. Unidad Permanente de Lisboa. Unión
Europea. Octubre.
CUADRO 14:
220
laboral.
Objetivos España UE - 15 UE - 25 Objetivo PNR 2010
EJE 7: Plan de Fomento empresarial (directrices 14 y 15) 8,0 7,8 9,0 9,8
- Aumentar la tasa de creación de empresas de más de 1 trabajador en torno a un 25%
Objetivo transversal
Reducciones de las emisiones de CO2 (Índice 1990 = 100) 152 140 92,5
se suma a la que ya recibían las mujeres. Y en el ámbito de las políticas activas de empleo,
el que se incorpora la bonificación de la contratación de indefinida de jóvenes varones que
existe el compromiso de que las personas inscritas como demandantes de empleo recibi-
2007. Además, el nuevo programa de bonificaciones que beneficiará más las mujeres y en
(CFCI), con indemnización por despido de 33 días, de forma transitoria hasta finales de
rán, en un plazo no superior a seis meses, una oferta de orientación, formación o inserción
(1): Objetivo promedio para el período 2006 – 2012; (2): N! de víctimas mortales/ 1000 mil pasajeros – Km; (3) % de jóvenes entre 18 – 24 años que han completado como
máximo la primera etapa de educación secundaria y no siguen ningún estudio o formación. Unidad Permanente de Lisboa (2006).
221
Innovaciones legales
En este campo, son dos las iniciativas que interesa destacar. La primera es la Ley de Transver-
salidad de Género, Ley 30/2003 de 13 de octubre, sobre medidas para incorporar la valoración
del impacto de género en las disposiciones normativas que elabore el Gobierno. De este modo,
se tiene, por primera vez, una Ley que obliga a evaluar el impacto de género de cualquier
medida que proponga el gobierno, junto a una estimación de su costo potencial48.
Un seguimiento del desarrollo y aplicación inmediata de esta ley es justamente una de las
recomendaciones que aparecen en el análisis de Moltó y Valiente (2003)49, y además se
destaca la necesidad de realizar una evaluación sistemática desde la perspectiva de género
de medidas propuestas en los Planes Nacionales desde 1998, y establecer objetivos des-
agregados por sexo en los próximos planes de empleo.
48
Véase Instituto de la Mujer et al. (2005) op. cit.
49
Moltó, M.L. and Valiente, C. 2003. “Evaluation of the 2003 National Action Plan on Employment from a Gender-Equality
perspective, Report for the European Commission Group of experts Gender and Employment, EGGE.
50
Véase Anexo 10, Título Segundo, Capítulo Primero.
51
Véase Anexo 10, Título IV.
222
Para favorecer la incorporación de las mujeres al mercado de trabajo, se establece un objetivo
de mejora del acceso y la permanencia en el empleo de las mujeres, potenciando su nivel
formativo y su adaptabilidad a los requerimientos del mercado de trabajo mediante su posible
consideración como grupo de población prioritario de las políticas activas de empleo.
En relación con la reducción de jornada por guarda legal se amplía la edad máxima del
menor que da derecho a la reducción de la jornada, que pasa de seis a ocho años, y se
reduce a un octavo de la jornada el límite mínimo de dicha reducción. Asimismo, se adaptan
las infracciones y sanciones y los mecanismos de control de los incumplimientos en mate-
ria de no discriminación, y se refuerza el papel de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social. Es particularmente novedosa, en este ámbito, la posibilidad de conmutar sanciones
accesorias por el establecimiento de Planes de Igualdad.
Una de las primeras conclusiones que es posible extraer de la información revisada sobre
las características del mercado de trabajo en Chile, es que la situación de las mujeres
respecto de los hombres, presenta diferencias significativas que las desfavorecen. En efec-
to, las mujeres presentan una baja tasa de actividad y de participación entre los países de
América Latina, que equivalen a 54% y 52% de los hombres, respectivamente; pese a que
han registrado aumentos en los últimos años. Este déficit de incorporación de las mujeres a
la vida laboral, a su vez, tiene como contrapartida, el tipo de labores que desempeñan en su
condición de inactivas, ya que en promedio un 45% de la población edad de trabajar feme-
nina declara realizar “quehaceres del hogar”. Si bien es necesario establecer bajo cuáles
condiciones (remuneraciones, jornadas, entre otros) este segmento de la población está
dispuesto a incorporarse al mercado de trabajo, su magnitud sugiere que se trata de una
fuerza de trabajo potencial, que puede ser activada con políticas destinadas a asegurar el
cuidado de niños, enfermos y ancianos.
52
Véase OIT (2007).
224
personal doméstico, vendedoras y demostradoras en tiendas, secretarias, gerentes de co-
mercio mayorista y minorista, maestras de enseñanza primaria, entre otras, en las que se
concentra un 64% de las mujeres.
Finalmente, respecto de las remuneraciones e ingresos, la evidencia muestra que las dife-
rencias salariales aparecen ampliamente explicadas en función del grado de educación,
pues el paso de un nivel educacional a otro, siempre está asociado con aumentos significa-
tivos en los salarios medios. Sin embargo, las características de la inserción por género en
el empleo, también contribuyen a explicar los diferenciales observados, ya que para el caso
de las mujeres persisten diferenciales de sus remuneraciones reales por hora, respecto de
los hombres. Éste es un efecto que también se presenta al considerar los ingresos informa-
les respecto de las remuneraciones formales, ya que mientras el primero representa un
61% del segundo en promedio para la economía, para el caso de las mujeres informales sus
ingresos promedios sólo equivalen a un 58% del salario medio.
Las políticas activas de mercado de trabajo, en las que se consideran los programas de
empleo directo e indirecto, capacitación laboral, así como los servicios de información e
intermediación, han registrado un importante desarrollo, especialmente en lo referente a
los dos primeros programas, al enfrentar varios años de un alto y persistente desempleo.
Así, evaluadas en función de sus objetivos principales han mostrado eficacia, aunque, salvo
excepciones recientes, la perspectiva de igualdad de oportunidades entre hombres y muje-
res no ha estado presente en su diseño, ni en sus criterios de implementación.
Es importante considerar que una política de empleo con perspectiva de género, presenta
desafíos mayores y complejos en su diseño e implementación que una de corte tradicional,
ya que estrictamente éstas deberían considerar un conjunto de servicios complementarios,
que controlen aquellos factores que normalmente impiden la participación e inserción pro-
ductiva de las mujeres en el mercado de trabajo. En efecto, si bien en muchos de los progra-
mas, el grupo objetivo de beneficiarios considera a mujeres, junto con otras características
como el encontrarse cesante, pertenecer a hogares pobres o indigentes, o representar el
único o principal ingreso de un hogar; estos criterios resultan insuficientes para abordar la
situación de las mujeres si no se incluyen otros, como los destinados a asegurar el cuidado
de niños, enfermos o ancianos del hogar, o bien si no se consideran jornadas de trabajo que
permitan compatibilizar la participación en los programas con las actividades domésticas, o
si los contenidos de éstos están orientados a evitar la reproducción de oficios típicamente
femeninos.
225
En la experiencia más reciente de implementación de los programas activos de empleo, la
prioridad fue la disminución de la desocupación abierta, generada por una caída de la acti-
vidad económica, y por una insuficiente generación de nuevos puestos de trabajo. Éste ha
sido el objetivo y criterio fundamental por el cual han sido evaluados. Sin embargo, una vez
que se han superado favorablemente las etapas más críticas, se han observado cambios
significativos; desde la progresiva desinstalación de determinados programas como los de
empleo directo, hacia una mayor implementación de programas de tipo indirecto; hasta un
mayor énfasis en la focalización de beneficiarios en localidades con mayores carencias, así
como también el surgimiento de nuevas iniciativas que buscan integrar diversos instrumen-
tos de intervención, para abordar problemas de mayor complejidad.
En este sentido, las favorables condiciones económicas han permitido crear los espacios
para ir otorgando, progresivamente, mayor especificidad a las distintas intervenciones, donde
la coordinación de programas e instituciones como metodología de gestión, adquiere espe-
cial relevancia para obtener mayores estándares de efectividad.
Desde este punto de vista, las tecnologías desarrolladas en materia de focalización y selec-
ción de beneficiarios, en la coordinación de servicios, en la implementación integrada de
instrumentos diversos, y en los procesos de seguimiento y de evaluación, constituyen acti-
vos que la experiencia reciente ha dejado como legado, y representan un gran potencial
para emprender tareas más complejas, como la incorporación de criterios de igualdad de
oportunidades en el desarrollo de las políticas de empleo. Por otra parte, el cambio en la
composición del financiamiento, otorga mayores posibilidades de aprovechar estas nuevas
ventajas adquiridas, ya que al priorizar partidas presupuestarias, antes que fondos ligados a
la contingencia, se otorga a los operadores una mayor autonomía con un horizonte de pla-
nificación más apropiado, para abordar problemas de mediano y largo plazo.
Si bien, por ahora, no se cuenta con evaluaciones de dicho Programa, que permitan asegu-
rar un mayor desarrollo en el futuro, esta experiencia puede constituirse en una solución
efectiva para ampliar significativamente los recursos destinados a la formación de grupos
de beneficiarios más vulnerables, y ofrece a su vez la posibilidad de replicar con éxito los
acuerdos nacionales tripartitos observados en España, en un esfuerzo por generar benefi-
cios más allá de las fronteras de la empresa, estableciendo reconocimientos explícitos por
su participación.
Por su parte, en el ámbito de los servicios de empleo, las restricciones de recursos asigna-
dos, así como la aún no corregida duplicidad de dependencia de las Oficinas Municipales de
Información Laboral del SENCE y de los Municipios, generan servicios de gran heterogenei-
dad y con poco efecto conocido sobre la cobertura de beneficiarios. Este es otra área en la
cual existen posibilidades de alcanzar mayor desarrollo, e integrar la perspectiva de igual-
dad de oportunidades en su funcionamiento.
Iniciativas recientes como el Programa Piloto de Intermediación Público Privado, que opera
por la vía de la competencia entre instituciones, con incentivos a la colocación y permanen-
cia de los beneficiarios en plazos determinados, permitiría aprovechar las ventajas del uso
de tecnologías desarrolladas por empresas privadas, para beneficiar a quienes normalmen-
te están fuera de su cartera de clientes.
En Chile, este tema ha formado parte de la agenda gubernamental desde 1990 con la crea-
ción del Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), y en 2000, del Consejo de Ministros para
la Igualdad de Oportunidades, con la función de supervisar y dar cumplimiento al Plan de
Igualdad de Oportunidades 2000 – 2010. Este mismo Consejo, en 2003, estableció el eje
Mujer y Trabajo, y conformó un equipo transversal ministerial para facilitar el acceso de las
mujeres al mercado de trabajo, así como potenciar nuevas acciones desde los ministerios.
Por su parte, en el caso del enfoque de género del Programa de Mejoramiento de Gestión
(PMG), se han implementado medidas orientadas a transversalizar el enfoque de género, en
el marco de los mecanismos de control, como parte de la reforma gerencial del sector
público. El PMG apunta a incorporar una cultura de evaluación e incentivos ligada al desem-
peño, mediante una serie de acuerdos que se fijan al interior de las organizaciones públicas,
y abarcan objetivos de gestión específicos que cada institución define para cumplir con su
misión. Sobre la base del cumplimiento de esas metas, se entregan las asignaciones insti-
tucionales por desempeño a los funcionarios el año siguiente.
Este programa, constituye uno de los instrumentos más destacados dentro de los esfuerzos
realizados para transversalizar la perspectiva de género. Desde que se inició, ha impulsado
acciones orientadas a la equidad de género en 173 servicios públicos y ha logrado involu-
crar a casi la totalidad del aparato estatal, incluyendo a los gobiernos regionales.
Tales avances, dificultades y potencialidades responden a las características del país, las
que deben ser consideradas para evaluar la velocidad, amplitud y profundidad de los cam-
bios. Este es también el caso de la experiencia de España, la que muestra importantes
resultados en materia de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, por lo que
resulta útil considerarla, con el fin de identificar y analizar cuáles aspectos de ésta podrían
contribuir a un mejor desarrollo de las políticas locales.
En este sentido, si bien los esfuerzos autónomos de los españoles por desarrollar una polí-
tica de igualdad de oportunidades se remiten desde el Tratado de Roma en 1957 y de la
propia Constitución de 1978, sin duda que los procesos de integración y los compromisos
adquiridos en el marco de la Comunidad Europea y más recientemente en la Unión Europea,
230
han contribuido y facilitado notablemente a la obtención de los resultados obtenidos en esta
materia. La identificación de objetivos comunes, su cuantificación y sus evaluaciones perió-
dicas han servido para ir consolidado metodologías y procesos que permiten la convergen-
cia de esfuerzos, y le otorgan a los actores una preocupación especial por su logro. Es en
este contexto donde, además, la práctica habitual del diálogo social en todos los niveles
potencia iniciativas particulares, y permite conciliar objetivos políticos, económicos y socia-
les.
Tales resultados sólo han podido ser obtenidos bajo las condiciones señaladas, las cuales
no están presentes en el caso de Chile, ya que con el MERCOSUR, por ejemplo, el país no
participa como miembro sino como socio comercial, y sus acuerdos no le son vinculantes,
aunque las instancias de participación, de diálogo y de intercambio de experiencias sí pue-
den contribuir a mejorar la calidad de las políticas nacionales.
231
BIBLIOGRAFÍA
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ro”. Santiago, Oficina Internacional del Trabajo.
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Marinakis, A. 2002. «Políticas activas del mercado de trabajo» en OIT (ed.) “Políticas de empleo,
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ANEXOS
234
Cuadro 1:
Población étnica, situación laboral semana previa. Censo 2002
(Nº de personas)
Componentes Alacalufe Atacameño Aimara Colla Mapuche Quechua Rapa Nui Yámana Total
(Kawashkar) (Yagán)
Población total 2.622 21.015 48.501 3.198 604.349 6.175 4.647 1.685 692.192
- Urbano 2.293 17.409 38.072 2.743 377.133 4.983 4.287 1.462 448.382
- Rural 329 3.606 10.429 455 227.216 1.192 360 223 243.810
PEA 1.962 15.854 35.317 2.469 442.840 4.840 3.161 1.234 507.677
- FUERZA DE TRABAJO 1.213 8.323 19.218 1.364 220.450 2.899 1.769 662 255.898
- OCUPADOS 1.035 7.094 15.939 1.128 186.671 2.560 1.601 567 216.595
- DESOCUPADOS 178 1.229 3.279 236 33.779 339 168 95 39.303
- Cesantes 155 1.060 2.719 206 28.575 285 149 80 33.229
Anexo 1. Características de la Población Étnica, 2002.
Cuadro 2:
Distribución ocupados por sexo, según rama de actividad económica
(en % de totales respectivos)
Cuadro 3:
Distribución de hombres ocupados por oficios
(En % del total)
Coberturas Programas de Empleo Directo con Apoyo Fiscal, Primer Trimestre 2007
Programas Directo
CONAF 2.797 2.917 2.375
Proempleo Inversión en la Comunidad 13.614 13.753 19.284
Programa Mejoramiento Urbano y equipamiento Comunal (PMU) 384 313 166
FOSAC 4.695 4.645 —
Total 21.490 21.628 21.825
Nota: 1. En cifras del programa de mejoramiento urbano y equipamiento comunal (PMU) se considera únicamente la cobertura
del plan Más Trabajo. 2. Coberturas FOSAC completamente traspasadas a programas de Proempleo de la Subsecretaría
del Trabajo.
Fuente: Dipres (2007).
Coberturas Programas de Empleo Indirecto con Apoyo Fiscal, Primer Trimestre 2007
Programas Indirecto
CONAF (CHS) 154 142 23
Fundación Superación de la Pobreza (Programa Servicios Sociales) — — —
Programa Generación Microemprendimiento Indígena — — —
Programa Desarrollo de Competencias Laborales Mujeres (CHS) — — —
SENCE Bonificación a la Contratación Jóvenes (CHS) — — —
SENCE Bonificación a la Contratación (CHS) — — —
SENCE Bonificación a la Contratación — — —
Empleos FOSIS – Programa Microemprendimiento 21.918 19.437 14.718
Total 22.072 19.579 14.744
Nota: En bonificación a la contratación de mano de obra se considera el número de contratos vigentes cada mes
Fuente: Dipres (2007).
238
Anexo 4. Cobertura beneficiarios Franquicia Tributaria, SENCE.
1. Maternidad/paternidad
a. Embarazo
-Ampliación del período de protección contra el despido de la mujer embarazada (Brasil).
-Reducción de la jornada de trabajo para la mujer embarazada (Brasil).
-Licencia de control prenatal (Brasil).
-Licencia y protección contra el despido en caso de aborto espontáneo (Brasil).
b. Licencia maternidad
-Pago de un complemento salarial (Paraguay) y garantía de integridad del salario durante la licencia la
licencia maternidad (Uruguay)
-Extensión de la licencia maternidad hasta 36 días más el permiso legal (Paraguay).
-Licencia de maternidad en caso de “hijo no nacido“ (Argentina).
-Ampliación de la licencia en caso de nacimiento múltiple e hijos discapacitados (Argentina).
c. Lactancia
-Extensión del tiempo diario dedicado a la lactancia (Argentina, Paraguay, Uruguay).
-Ampliación delplazo de duración de la lactancia (Brasil, Uruguay).
d. Cuidado de los hijos
-Licencia para acompañamiento de hijos/as por cuestiones de salud y educación (Brasil).
-Licencia de hasta cuatro horas diarias en caso de enfermedad de hijo menor de un año (Chile).
-Ampliación del tiempo de duración del beneficio de guardería infantil (Brasil, Paraguay).
e. Paternidad
-Institución de la licencia por paternidad (Uruguay, Venezuela).
-Ampliación del período de licencia por paternidad (Brasil, Chile, Paraguay).
-Protección contra el despido delpadre por nacimiento de un/a hijo/a (Brasil).
-Extensión a los padres del derecho de guarderías infantiles (Brasil).
f. Adopción
-Ampliación de los derechos para padres y madres adoptantes (Brasil, Paraguay).
2. Responsabilidades familiares
-Licencia por enfermedad grave de pariente directo (Chile, Paraguay).
3. Condiciones de trabajo
-Sanciones en casos de acoso sexual (Argentina, Brasil).
-Facilidades para prevención de cáncer ginecológico (Brasil, Chile).
1.Maternidad/paternidad 19 37 56 100 35 45
a. Embarazo - 5 5 - 5 4
b. Licencia maternal - 7 7 - 7 6
c. Parenidad 6 16 22 32 15 18
d. Lactancia 1 - 1 5 - 1
e. Guardería infantil 12 4 16 63 4 13
f. Cuidado de hijo enfermo - 5 5 - 5 4
2. Responsabilidades familiares - 54 54 - 50 43
a. Compensaciones parentales
a.1. Asignación educacional - 24 24 - 22 19
a.2. Asignación nacimiento - 8 8 - 7 6
a.3. Asignación familiar - 4 4 - 4 3
a.4. Asistencia médica - 6 6 - 7 5
b. Licencias especiales - 12 12 - 11 10
3. Condiciones de trabajo - 15 15 - 14 12
a. Jornada - 1 1 - 1 1
b. Seguridad e higene - 13 13 - 12 10
c. Salud de la mujer - 1 1 - 1 1
Total convenios/contratos 28
VISTOS:
• El Tratado de Asunción del 26 de Marzo de 1991
• La Decisión 16/91 del Consejo Mercado Común
• El Protocolo adicional al Tratado de Asunción, sobre la estructura institucional del MER-
COSUR (Protocolo de Ouro Preto, 1994)
• La Declaración Sociolaboral del Mercosur aprobada por el Consejo Mercado Común
(1998)
• La creación de la Comisión Sociolaboral del Mercosur (MERCOSUR/GMC/RES. N!15/
99)
• Las recomendaciones del Sub Grupo de Trabajo N! 10 sobre Asuntos Laborales, Em-
pleo y Seguridad Social.
• La Recomendación del Consejo Mercado Común Nº. 02/03
CONSIDERANDO:
La gravedad del problema del empleo en todos los países del MERCOSUR, en tanto un
porcentaje muy elevado de la PEA de la región se encuentra desempleada, en empleos muy
precarios u ocupada en labores informales de muy baja productividad e ingresos.
Que el desafío del MERCOSUR es colocar al empleo de calidad en el centro de las estrate-
gias de desarrollo, a fin de construir instrumentos de intervención relevantes para la inclu-
sión social.
Que no obstante los esfuerzos que nuestros gobiernos están realizando en pos del creci-
miento económico, es necesario señalar que dicho crecimiento es una condición necesaria
pero no suficiente para resolver los graves problemas socio-laborales que aquejan a nues-
tros países, por lo que se requiere la articulación de políticas de estado que tengan como
objetivo central la generación de empleo decente.
Que, en concordancia con estos lineamientos, los Ministros de Trabajo -durante la XIII Con-
ferencia Interamericana realizada en San Salvador de Bahia- expresaron la necesidad de
avanzar en una agenda que incorpore las políticas nacionales y regionales para la integra-
ción de metas económicas y sociales comunes, con el objetivo de reducir las desigualda-
des que hoy caracterizan nuestro presente, y de fomentar las acciones de desarrollo y
crecimiento capaces de generar más y mejor empleo.
Que la misma preocupación fue señalada en el Consenso de Buenos Aires firmado por los
Presidentes de la República Argentina y la República Federativa de Brasil en septiembre de
2003 y en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado de Santa Cruz de la Sierra en
244
Noviembre de 2003, donde se afirmó la convicción de que la pobreza se resuelve articulan-
do políticas de protección social con políticas de generación de empleo, trabajo e ingresos,
evitando la cristalización de una sociedad dividida entre quienes tienen trabajo y quienes
son asistidos, y que es necesario promover en la región condiciones propicias para el desa-
rrollo económico y la inversión productiva generadores de empleo y crecimiento.
Que este compromiso fue ratificado en el Acta de Copacabana firmada por los Presidentes
de Argentina y la República Federativa de Brasil el 16 de marzo de 2004.
Que en razón de las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo los paí-
ses del MERCOSUR, en tanto miembros de la OIT, asumen que el Trabajo Decente es condi-
ción fundamental para el desarrollo sostenible de los países miembros y para el éxito de la
integración económica de la región.
POR ELLO:
Los MINISTROS DE TRABAJO, en el marco de la CONFERENCIA REGIONAL DE EMPLEO con-
vocada por la Comisión Socio-Laboral del MERCOSUR, DECLARAN:
Artículo 1. Solicitar al Consejo Mercado Común que encomiende al Grupo Mercado Común
la elaboración de una ESTRATEGIA MERCOSUR para el CRECIMIENTO del EMPLEO, de acuerdo
a los objetivos y lineamientos establecidos en la presente Declaración, con la activa partici-
pación de la Comisión Socio-Laboral, del Foro Consultivo Económico y Social y de los Minis-
terios de Economía, Producción, Desarrollo, Planeamiento y similares, de los países de la
región.
Artículo 3. Fortalecer el Observatorio Regional del Mercado de Trabajo del MERCOSUR, con
el objetivo de promover la coordinación de políticas de empleo en la región, apuntando a la
identificación de asimetrías, a la armonización de estadísticas laborales e indicadores útiles
a los fines comparativos, y a la promoción de una Encuesta de Hogares común elaborada a
partir de criterios metodológicos consensuados, a fin de lograr rigor técnico en el conoci-
miento y análisis de la realidad ocupacional del MERCOSUR.
Artículo 4. Promover acciones conjuntas para armonizar las políticas y los procesos de
integración de los mercados de trabajo de la región, a fin de garantizar la libre circulación
de los trabajadores, profundizando los lineamientos planteados en el Acuerdo sobre Resi-
dencias Nacionales del MERCOSUR y el Acuerdo de Regularización Migratoria de los Ciuda-
danos del MERCOSUR. Asegurar el trabajo decente para los trabajadores migrantes al inte-
rior de la región, coordinando programas específicos que garanticen el cumplimiento de
estos objetivos en las zonas fronterizas.
246
Artículo 5. Colocar el objetivo empleo en todas las áreas de integración regional y en la
política comercial extra-zona, además de promover medidas que favorezcan el impulso de
políticas de empleo regionales, compatibles con los acuerdos políticos y económicos para
la integración, de acuerdo a lo establecido por la Resolución Nº 02/03 del Consejo Mercado
Común, rechazando el uso indebido de las normas laborales.
Artículo 6. Impulsar la aplicación de la Decisión 27/003 del Consejo Mercado Común, que
prevé, para el año 2004, la realización de estudios orientados al establecimiento de Fondos
Estructurales para el MERCOSUR, destinados a elevar la competitividad de los socios meno-
res y de las regiones menos desarrolladas, reafirmando que tales estudios deben contem-
plar la promoción del trabajo decente y la reconversión económica, identificando las regio-
nes y sectores con mayor desempleo relativo del MERCOSUR, a fin de que puedan ser
potenciales beneficiarias de los fondos mencionados.
Art. 7. Impulsar la integración de los Ministerios de Trabajo a los órganos decisorios perti-
nentes del MERCOSUR, a los efectos de potenciar la dimensión socio-laboral en el bloque
regional.
Art. 9. Los Ministros de Trabajo del MERCOSUR elevan la presente Declaración al CONSEJO
MERCADO COMUN, para su conocimiento y consideración.
MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 46/04
VISTO:
El Tratado de Asunción, el Protocolo de Ouro Preto y la Recomendación CMC N! 02/03.
CONSIDERANDO:
Que los Estados Partes del MERCOSUR están determinados a insertar el tratamiento de
medidas de combate al desempleo y de generación de empleo de calidad de forma priorita-
ria en la agenda de trabajo del MERCOSUR;
Que, entre los desafíos que enfrentan los Estados Partes, se encuentra la necesidad de
eliminar todas las formas de trabajo que vulneran los principios elementales de los dere-
chos humanos;
Que la evolución del MERCOSUR en la dirección de un mercado común, objetivo último del
Tratado de Asunción, en el cual el desarrollo de sus economías se haga de forma concomi-
tante con el aumento de la calidad de vida de los ciudadanos, en un ambiente de paz y
justicia social, constituye la meta a ser perseguida por los Estados Partes;
Que la XXV Reunión del Consejo del Mercado Común avalo el mandato para la elaboración
de una estrategia de crecimiento del empleo en el MERCOSUR;
Art. 1 – Crear un Grupo de Alto Nivel para elaborar una “Estrategia MERCOSUR de Creci-
miento del Empleo”, teniendo como referencia la Declaración de Ministros de Trabajo del
MERCOSUR, emanada de la Conferencia Regional del Empleo.
Art. 2 – El Grupo de Alto Nivel será integrado por los Ministerios responsables por las políti-
cas económicas, industriales, laborales y sociales de los Estados Partes, con la participa-
ción de las organizaciones económicas y sociales que integran las secciones nacionales del
Foro Consultivo Económico y Social y de la Comisión Socio-Laboral del MERCOSUR. De
juzgarlo necesario, el Grupo de Alto Nivel podrá valerse de las contribuciones de organismos
internacionales.
Art. 3 – El Grupo de Alto Nivel deberá elaborar las bases conceptuales, metodológicas y
operativas para la implementación de la Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del empleo.
Art. 4 – El Grupo de Alto Nivel deberá elevar al Consejo del Mercado Común, por intermedio
del Grupo Mercado Común, una propuesta para la creación de la Estrategia MERCOSUR de
Crecimiento del Empleo, a ser considerada en la XXIX reunión del Consejo del Mercado
Común, en diciembre de 2005.
Art. 5 – Al Grupo de Alto Nivel le competerá realizar las tareas de seguimiento de las decisio-
nes emanadas del XXIX CMC.
TÍTULO II
Políticas públicas para la igualdad
CAPÍTULO I
Principios generales
Artículo 15. Transversalidad del principio de igualdad de trato entre mujeres y hombres.
El principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres informará, con
250
carácter transversal, la actuación de todos los Poderes Públicos. Las Administraciones pú-
blicas lo integrarán, de forma activa, en la adopción y ejecución de sus disposiciones nor-
mativas, en la definición y presupuestación de políticas públicas en todos los ámbitos y en
el desarrollo del conjunto de todas sus actividades.
TÍTULO IV
El derecho al trabajo en igualdad de oportunidades
CAPÍTULO I
Igualdad de trato y de oportunidades
en el ámbito laboral
CAPÍTULO II
Igualdad y conciliación
CAPÍTULO III
Los planes de igualdad de las empresas y otras medidas
de promoción de la igualdad
Artículo 48. Medidas específicas para prevenir el acoso sexual y el acoso por razón de sexo
en el trabajo.
1. Las empresas deberán promover condiciones de trabajo que eviten el acoso sexual y
el acoso por razón de sexo y arbitrar procedimientos específicos para su prevención y
para dar cauce a las denuncias o reclamaciones que puedan formular quienes hayan
sido objeto del mismo.
Con esta finalidad se podrán establecer medidas que deberán negociarse con los re-
presentantes de los trabajadores, tales como la elaboración y difusión de códigos de
buenas prácticas, la realización de campañas informativas o acciones de formación.
2. Los representantes de los trabajadores deberán contribuir a prevenir el acoso sexual y
el acoso por razón de sexo en el trabajo mediante la sensibilización de los trabajadores
y trabajadoras frente al mismo y la información a la dirección de la empresa de las
conductas o comportamientos de que tuvieran conocimiento y que pudieran propiciar-
lo.
254
Artículo 49. Apoyo para la implantación voluntaria de planes de igualdad.
Para impulsar la adopción voluntaria de planes de igualdad, el Gobierno establecerá medi-
das de fomento, especialmente dirigidas a las pequeñas y las medianas empresas, que
incluirán el apoyo técnico necesario.
CAPÍTULO IV
Distintivo empresarial en materia de igualdad
TÍTULO V
El principio de igualdad en el empleo público
CAPÍTULO I
Criterios de actuación de las Administraciones públicas
CAPÍTULO II
El principio de presencia equilibrada en la Administración
General del Estado y en los organismos públicos vinculados
o dependientes de ella
Artículo 55. Informe de impacto de género en las pruebas de acceso al empleo público.
La aprobación de convocatorias de pruebas selectivas para el acceso al empleo público
deberá acompañarse de un informe de impacto de género, salvo en casos de urgencia y
siempre sin perjuicio de la prohibición de discriminación por razón de sexo.
TÍTULO VIII
Disposiciones organizativas
PA R A G U AY
ESTUDIO NACIONAL
Verónica Serafini Geoghegan
260
261
INTRODUCCIÓN
El trabajo que se presenta a continuación tiene como objetivo principal realizar un estudio
país sobre el estado del arte en la formulación de políticas de empleo articuladas con las
políticas económicas y sociales para el desarrollo social y la igualdad de oportunidades, con
especial énfasis en la experiencia española.
El desempeño de las variables sociales y económicas del Paraguay de los últimos 15 años
muestra la imposibilidad de generar las condiciones mínimas que permitan iniciar el cami-
no hacia un desarrollo humano, con crecimiento económico sostenido y mejoramiento de
las capacidades y oportunidades de las personas, especialmente las laborales.
El Producto Interno Bruto (PIB) muestra mejorías en el largo plazo pero problemas en los
últimos años. En el largo plazo, la economía paraguaya creció de manera importante en
algunos periodos y como resultado, la cantidad de bienes y servicios por habitante (PIB per
cápita) prácticamente se duplicó entre 1962 y 2000. Las altas tasas de crecimiento anual
de este indicador desde la década de los años setenta hasta inicios de los ochenta se dieron
principalmente por la construcción de las represas de Itaipú y Yacyretá, y la expansión de la
frontera agrícola. El modelo inicia su proceso de agotamiento cuando se termina la cons-
trucción de las obras señaladas y ya no es posible seguir incrementando al mismo ritmo el
área de siembra. Por otro lado, los precios internacionales de los principales rubros agríco-
las presentan una tendencia decreciente y pierden dinamismo las economías vecinas. Los
magros resultados en el sector real de la economía se verifican en la persistente disminu-
ción de la tasa de crecimiento económico (PIB total), pasando de un promedio de 2,9% en el
primer quinquenio de los años noventa (1990-1994), a 1,7% en los siguientes 10 años, para
lograr un leve repunte en los años 2006 y 2007 de alrededor del 4,5%.
Al mal desempeño económico de los últimos años se agregan las todavía altas tasas de
crecimiento poblacional (2,6% anual). El Ingreso per cápita en dólares que había llegado a
1.650 U$S en 1996 pasó a 879 U$S en 2003, casi el mismo nivel de 1989.
La oferta de trabajo
El área urbana se caracteriza por niveles de remuneración mayores de la mano de obra, por
una gran concentración del empleo público y en el sector servicios y por mejores niveles de
vida en lo que se refiere al acceso a servicios públicos como salud, educación y energía.
La progresiva expansión del área destinada a la soja, el fracaso de las políticas agrícolas
destinadas a la pequeña producción agrícola -principalmente la del algodón-, la ausencia
de una reforma agraria y de un mercado de tierras eficiente y una relativamente alta tasa de
fecundidad en el área rural contribuyeron a incrementar la migración, sobre todo de las
mujeres hacia las ciudades.
Paraguay verificó la misma tendencia que el resto de América Latina: un importante aumen-
to de la oferta de trabajo femenina frente a una disminución relativa de la oferta masculina,
disminuyendo de esta manera la brecha (tasa de actividad masculina menos tasa de activi-
dad femenina) existente entre ambos a la mitad, particularmente en el sector urbano. La
brecha en el sector rural se mantiene pero este resultado habría que tomarlo con cuidado
teniendo en cuenta la subvaloración del trabajo agrícola que realizan las mujeres.
En el sector rural, las tasas de fecundidad más altas determinan un mayor número de de-
pendientes, que sumado al hecho de que la mujer suele ser la única responsable del trabajo
264
doméstico y que tiene menor apoyo tecnológico (electrodomésticos), la participación de la
mujer en actividades productivas está más limitada que la de las mujeres del sector urbano.
La edad y la educación son dos factores individuales que influyen, al igual que en los hom-
bres, en la participación económica. Existe una alta participación laboral de las mujeres de
entre 25 y 34 años, etapa que coincide con la reproducción y crianza de los/as hijos/as. La
crisis económica que afectó a los hogares generando la necesidad de nuevos perceptores,
la mayor educación y el patrón de inserción laboral de las mujeres centrado en el trabajo en
el sector informal -por la flexibilidad que permite- o en el sector público -por los beneficios
sociales con que cuenta (guarderías, permisos de maternidad y lactancia, menor cantidad
de horas semanales de trabajo)- podrían explicar este hecho.
A partir de los 40 años, la tasa de actividad femenina empieza a disminuir. Este comporta-
miento podría estar vinculado, por un lado, a concepciones tradicionales que no valoran o
rechazan el trabajo remunerado de la mujer, o por otro lado, a factores de la demanda de
trabajo. El mercado laboral puede estar penalizando la edad o lo que es lo mismo, prefirien-
do a mujeres jóvenes debido a su mayor educación, a los menores “problemas” derivados
de sus responsabilidades domésticas y familiares, o a sus menores expectativas salariales.
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares 2005. STP/DGEEC
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares 2005. STP/DGEEC
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares 2005. STP/DGEEC
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares 2005. STP/DGEEC
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares 2005. STP/DGEEC
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares 2005. STP/DGEEC
267
Población Económicamente Activa por área de residencia y sexo, según condición de
actividad
Fuente: elaboración propia con base en la Encuesta Permanente de Hogares 2005. STP/DGEEC
• La oferta laboral fue modificando su perfil en las últimas décadas, aumentando su nivel
educativo. Los años de estudio son determinantes en la probabilidad de trabajar, tanto
en el caso de los hombres como de las mujeres. A mayor cantidad de años de estudio,
mayor es la oferta de trabajo. Esta tendencia es particularmente importante en el sec-
tor urbano. Obsérvese que en cada tramo de años de estudio se incrementa la tasa de
participación, mientras que en el sector rural una diferencia importante se produce
cuando las personas logran terminar la educación escolar básica, diferencia que se
acentúa en el nivel superior o universitario. La participación laboral de las mujeres que
cuentan con 13 años o más de estudios supera ampliamente la tasa global de partici-
pación (35%) tanto en el sector urbano como rural.
La demanda de trabajo
Esta información debe ser analizada con mayor profundidad atendiendo a las característi-
cas de la ocupación y a la existencia del desempleo oculto. Estos datos se exponen en el
apartado A.3) Problemas de empleo.
Diversos factores determinan la estructura actual del empleo. En el sector rural impactaron
la crisis de la economía campesina, el modelo agroexportador y la ausencia de una reforma
estructural de la tierra. En el sector urbano, las nuevas fuentes de empleo creadas por el
proceso de urbanización y la ampliación de las credenciales educativas influyeron en la
demanda de empleo.
Estructura del empleo según ocupación principal por sexo y área de residencia
Las ocupaciones vinculadas a la industria nunca fueron significativas en el área rural, evi-
denciando el carácter extractivo de la actividad económica en el sector y la poca importan-
cia de la agroindustria como generador de empleo. De hecho, el sector secundario (produc-
ción industrial) de la economía perdió peso relativo en los últimos 40 años, tanto en la
estructura del empleo como en la del Producto Interno Bruto. En el área rural, la ocupación
predominante para los hombres es la agrícola/ganadera con una caída en su importancia en
los últimos 10 años.
Estructura del empleo según rama de actividad por sexo y área de residencia
Las mayores oportunidades laborales se crearon a partir del proceso de urbanización que
generó una mayor actividad económica en las ramas ligadas al comercio y servicios. Por
otro lado, el mayor nivel de ingreso en las ciudades, junto con la salida al mercado de
trabajo de las mujeres con mayor nivel educativo derivó, probablemente, en un aumento de
la demanda de trabajo doméstico.
El análisis del empleo por categoría ocupacional es relevante por varios motivos. En primer
lugar porque las grandes diferencias entre estos dos grupos, que afectan a la calidad del
empleo (estabilidad y regularidad del ingreso, seguridad social, etc.) y, por ende, a las posi-
bilidades de bienestar de la familia. En segundo lugar porque la política estatal puede influir
en forma directa en el trabajo en relación de dependencia; sin embargo su incidencia en el
trabajo por cuenta propia o en el familiar es menos clara y requiere probablemente mayor
esfuerzo gubernamental. En tercer lugar porque la segmentación del mercado laboral en
dos grandes grupos -asalariados y por cuenta propia- es particularmente importante desde
270
la perspectiva de género. En Paraguay, las mujeres han estado tradicionalmente ubicadas
en el trabajo en relación de dependencia o asalariado.
Estructura del empleo según categoría ocupacional por sexo y área de residencia
Dada la estructura productiva del sector rural, caracterizada por la existencia de pequeñas
unidades campesinas con un uso intensivo de fuerza de trabajo familiar, el trabajo por cuen-
ta propia y el familiar no remunerado concentra a casi el 73% de la población rural que
trabaja. Los hombres se ubican además como obreros privados y las mujeres como traba-
jadoras domésticas.
Las brechas entre hombres y mujeres se observan claramente. Las mujeres se encuentra
sobre representadas en el trabajo doméstico y como empleadas públicas o privadas; mien-
tras que los hombres en el trabajo como obrero privado.
La edad no sólo influye en las tasas de participación laboral femenina, también afecta a la
estructura del empleo. Las mujeres jóvenes tienen una mayor participación en el trabajo
como empleada u obrera, con una disminución del peso relativo de esta ocupación a partir
de los 20 años en el sector urbano y de los 30 años en el sector rural. El trabajo por cuenta
propia muestra una importancia mayor a partir de los 35 y 40 años en los sectores urbano
y rural respectivamente. Este comportamiento podría estar relacionado con el número de
271
hijos/as: a medida que las mujeres van teniendo más hijos e hijas, optan por dejar el trabajo
dependiente, trasladándose hacia el trabajo por cuenta propia o informal.
Fuente: DGEEC. Principales resultados de la Encuesta Permanente de Hogares 2005. Empleo y pobreza. Fernando de la Mora,
2006.
Las mayores tasas de desempleo pueden darse por diversas razones. Una de ellas es que
en situaciones de recesión o crisis económica los puestos de trabajo que se decidirían
cerrar son los femeninos bajo la consideración de que el ingreso de las mujeres es “com-
plementario” en el hogar, por lo tanto su trabajo remunerado es más “prescindible” que el
de los hombres. Desde la oferta de trabajo, la mayor flexibilidad de las mujeres para entrar
y salir del mercado, así como su inserción en puestos de tiempo parcial y sin estabilidad (sin
contrato) puede facilitar esta situación.
En Paraguay, varios factores adicionales al anterior pudieron haber tenido un impacto nega-
tivo sobre el empleo de las mujeres. Las sucesivas crisis financieras de la década de los
noventa que redujo a la mitad la cantidad de bancos y financieras, así como la retracción de
la rama de confecciones impactaron en dos sectores con amplia participación laboral feme-
nina.
Uno de los problemas de empleo más importantes es la gran proporción de personas que
trabajan en el sector informal de la economía. Los datos del Censo del 2002, muestran que
el 40% de los hombres trabaja allí, frente a poco menos de un tercio (30,1%) de las mujeres.
Dos factores podrían explicar esta diferencia. Por un lado, las mayores oportunidades edu-
cativas ofrecidas a las mujeres le permitieron optar por empleos “formales”. Hay que recor-
dar que a partir de 2002 el porcentaje de mujeres que supera 13 años de estudio es mayor
que el de los hombres. Por otro lado, y relacionado con lo anterior, la expansión del empleo
en el sector público en la década de los 90, especialmente en el ámbito de la educación
benefició a las mujeres en particular. Desde 1989 hasta 1996, los datos que presenta Caro-
sini (1998) señalan que el empleo público ya había crecido en unos 35.000 nuevos cargos
de los cuales 24.000 son en el Ministerio de Educación y Cultura y 4.000 en las universida-
des. Para 2005, alrededor del 11,7% de las mujeres que trabaja lo hace en instituciones
públicas, mientras que en el caso de los hombres esta cifra llega a 7,5%.
El hecho de ser jefa de hogar también ejerce una influencia importante. Del total de mujeres
jefas de hogar pertenecientes a la Población Económicamente Activa (PEA) urbana, el 40%
trabaja en el SIU (Serafini, 2005). En el caso del hombre, sin embargo, el hecho de ser jefe
no le impulsa a ubicarse en este sector. Esta alta proporción de mujeres jefas trabajando
informalmente haría pensar que, a pesar de que sus hogares presentan arreglos familiares
que suponen la transferencia de responsabilidades domésticas hacia otros miembros (ma-
dres, nueras), la necesidad de combinar trabajo remunerado con trabajo familiar sigue cons-
tituyendo un factor determinante en el mercado laboral femenino.
Finalmente, cabe señalar que los/as jefes/as de hogar presentan tasas de desempleo me-
nores que los no jefes/as. La explicación estaría en la responsabilidad que tienen en el
mantenimiento del hogar. Esta compulsión al trabajo se traduce en un empleo de baja
calidad, ya que estas personas están obligadas a aceptar malos empleos o a generar ellas
mismas su fuente de ingreso.
Las remuneraciones
Fuente: DGEEC. Mano de obra. Encuesta Permanente de Hogares. Fernando de la Mora, 2006.
275
Promedio de ingreso mensual según categoría de ocupación
por área de residencia y sexo
En miles de guaraníes
Fuente: DGEEC. Mano de obra. Encuesta Permanente de Hogares. Fernando de la Mora, 2006.
Dadas las diferencias culturales que separan a los pueblos indígenas en el Paraguay y la
población indígena, su inserción laboral no refleja dicha distancia. Mientras la PEA total en
2005 era del 61,8%, la PEA indígena llegaba al 60%. Condición de actividad de la población
indígena de 10 años y más por etnia, 2002
Maká
Páî Tavyterâ
No indígena
Ayoreo
Sanapaná
Enxet Sur
Avá Guaraní
Guaná
Toba Qom
Chamacoco
Mbyá
Aché
Angaité
Toba
Enlhet Norte
Manjui
Nivaclé
Guaraní Occidental
Toba Maskoy
Tomárâho
Guaraní Ñandéva
Fuente: Arce Bordón, Alicia. Población Indígena. DGEEC. Fernando de la Mora, 2005.
No indígena 6,1
Guaraní Occidental 5,3
Aché 3,5
Maká 3,5
Nivaclé 3,4
Chamacoco 3,1
Toba Qom 2,9
Avá Guaraní 2,6
Guaraní Ñandéva 2,6
Guaná 2,5
Enlhet Norte 2,5
Toba Maskoy 2,3
Ayoreo 1,9
Enxet Sur 1,8
Sanapaná 1,8
Toba 1,7
Angaité 1,3
Tomárâho 1,1
Mbyá 0,8
Páî Tavyterâ 0,7
Manjui 0,7
Fuente: Arce Bordón, Alicia. Población Indígena. DGEEC. Fernando de la Mora, 2005.
En Paraguay, al igual que en América Latina, se verifican altas tasas de inactividad y bajas
tasas de ocupación de las personas con discapacidad con relación al resto de la población
paraguaya, aunque cabe señalar que las brechas por sexo se mantienen.
Población de 15 años y más de edad económicamente activa con y sin discapacidad por
categoría ocupacional, según sexo, 2002
El análisis del empleo en el sector público revela que allí trabajan 429 personas con disca-
pacidad, lo que representa el 0,2% del total de trabajadores públicos. Esto significa que el
estado absorbe aproximadamente al 6% de la población con discapacidad en edad de tra-
bajar, frente al 5,7% de la población sin discapacidad. Por consiguiente, los datos del censo
revelan que no hay medidas que alienten el empleo de personas con discapacidades en el
sector público. Igual que la población indígena, la exclusión laboral está explicada, en parte,
por la exclusión educativa, lo que determina en estos dos grupos poblacionales una acumu-
lación de desventajas que van profundizando sus desigualdades a lo largo de su vida.
A pesar de la importancia que reviste este recurso, Paraguay se ubica como uno de los
países con mayor desigualdad en la distribución de la tierra. La información estadística
proporcionada por el Censo Agropecuario del año 1991 muestra que el 37,7% de las explo-
taciones agrícolas de menos de 5 hectáreas abarca menos del 1% de la superficie cultiva-
ble. Las pequeñas explotaciones tienen, en promedio, 2 hectáreas, por lo que el desarrollo
de una agricultura que posibilite una buena calidad de vida se hace muy difícil, sobre todo
teniendo en cuenta el alto nivel de fecundidad en las familias campesinas.
La Encuesta Integrada de Hogares del año 2002, también provee información acerca de la
distribución de la tierra. Según esta fuente, el 29,7% de la población rural no posee tierras,
el 60% de la población con menos tierra posee el 6,6% y el 10% con más tierra posee el
66,4% de la superficie.
Al analizar la tenencia de tierra por sexo (Paraguay sin excusas, 2005), el 9,4% de las fincas
cuenta con una propietaria mujer y éstas representan el 8% de la superficie en propiedad
individual. El Informe Sombra sobre el cumplimiento de la CEDAW muestra que las regiones
de antiguos asentamientos tienen una mayor participación de las mujeres como propieta-
rias (12%), frente al 8% en las regiones recientemente colonizadas.
No hay datos recientes acerca de la evolución de este problema, sin embargo, dado el
avance de la producción agrícola intensiva en capital (soja, trigo) y de la ganadería hacen
suponer que la distribución de la tierra estaría empeorando. De hecho, el nivel de conflicti-
vidad en torno a la tierra no ha disminuido.
i. Plan de crecimiento económico con equidad: este documento fue producto del Foro de
San Bernardino realizado en el año 2004 con la participación de diversos sectores so-
ciales y económicos. Los resultados de dicho foro constituyen “uno de los elementos
esenciales del Programa de Gobierno 2003-2008”. El objetivo del Plan es construir un
nuevo modelo económico, basado “en una economía de mercado con responsabilidad
social, fiscal y ambiental y en la estabilidad macroeconómica, con una adecuada com-
binación del mercado y el Estado”1.
1
Plan de Crecimiento Económico con Equidad. San Bernardino, 2004.
282
Las líneas de acción que se plantean en el documento son: la reforma y modernización de la
administración pública; entorno económico confiable y previsible; crecimiento económico
sostenible; igualdad de oportunidades en educación, para mejorar el capital humano; pro-
yección externa e inserción internacional; y combate a la pobreza y exclusión social.
Cuatro líneas de acción incorporaron aspectos que hacen referencia al empleo. A continua-
ción se transcriben los objetivos específicos en cada una de ellas.
- Reforma y modernización de la administración pública: capacitación y profesionali-
zación de los recursos humanos del sector público. Establecimiento de una carrera
administrativa y profesional.
- Crecimiento económico sostenible: promoción del incremento del capital humano.
- Igualdad de oportunidades en educación: política global de desarrollo de la educa-
ción superior.
- Combate a la pobreza y exclusión social: programas de generación de empleo e
ingreso para los pobres.
iii. Política del salario mínimo: en la práctica, la política de salario mínimo tiene como único
resultado compensar la inflación pasada, manteniendo el poder adquisitivo del salario.
iv. Estrategia Nacional de Lucha contra la Pobreza: aprobada en 2006 por Decreto Nro.
8.152, tiene como objetivo garantizar que todas las personas y comunidades en situa-
ción de pobreza accedan a las condiciones materiales y sociales para ejercer sus dere-
chos y realizar sus potencialidades de manera plena. Tiene tres tipos de políticas, una
de ellas vinculada al trabajo:
- Protección Social: responde a la necesidad de brindar servicios básicos esenciales,
para que las familias afectadas por la pobreza puedan lograr un desarrollo básico
sostenible y ejercer las funciones y los derechos sociales según el ciclo de vida
(niños, jóvenes, adultos, adultos mayores).
- Promoción social: orientada al empoderamiento de las personas excluidas, desarro-
llando lazos de cohesión y cooperación entre las mismas, sus grupos y sus comuni-
dades, mediante el fortalecimiento de las capacidades colectivas y organizativas.
- Inclusión económica: destinada a modificar las oportunidades económicas para los
pobres, desarrollando mecanismos sostenibles de articulación con los mercados
(laborales, productivos o de servicios), con el fin de mejorar la participación en las
cadenas de producción de valor.
vii. Fondo económico productivo y de reconversión laboral (FEPREL): tiene como objetivo la
atención de problemas sociales de las familias afectadas por el embalse de Yacyretá a
cota 76 y a familias en situación de vulnerabilidad social residentes en el área de in-
fluencia de la represa, a través de dos mecanismos. Por un lado, el aporte financiero
para la implantación de unidades productivas para la generación de ingresos y de un
proyecto de desarrollo comunitario que beneficia a 173 jefes/as de hogar. Por otro lado,
el funcionamiento de un sistema de transferencias directas condicionadas, cuyos bene-
ficiarios ascienden a 1.881 jefes/as de hogar.
2
Programa Tekoporá: tiene por objetivo mitigar y superar las condiciones sociales adversas de la población paraguaya en
extrema pobreza y prevenir su transmisión intergeneracional a través de la entrega de bonos solidarios a cambio del
cumplimiento de corresponsabilidades dirigidas a fortalecer el capital humano y social de sus familias beneficiarias (trans-
ferencia condicionada de complemento al ingreso), de tal forma a incidir y fortalecer las oportunidades de niños y niñas a
través del acceso a educación, salud, alimentación/nutrición, identificación, habitabilidad, participación comunitaria, entre
otros. Abarca los departamentos de Caazapá, San Pedro, Caaguazú, Canindeyu y Concepción.
En total cuenta con 8.838 familias beneficiarias activas que constituyen aproximadamente 53.542 personas de las cuales
27.067 son niños y niñas de 0 a 14 años. En el año 2007 tiene previsto ampliar su cobertura para llegar a 27.000 familias
beneficiarias. La meta intermedia trazada para el año 2008 es de 35.000 familias.
285
x. Programa Paraguayo de Inversiones Sociales (PROPAIS II): destinado a financiar proyec-
tos de desarrollo social formulados y autogestionados por comunidades pobres y gru-
pos sociales en situación de pobreza y vulnerabilidad en centros urbanos y rurales.
Apoyará además a fortalecer la capacidad de la gestión social de los gobiernos locales.
Busca mejorar la calidad de vida de la población en situación de pobreza y reducir los
riesgos de los grupos vulnerables (mujeres jefas de hogar, niñas y adolescentes en
situación de riesgo, poblaciones indígenas, personas con discapacidades y adultas ma-
yores) del país, buscando su incorporación social y económica a la sociedad.
xi. Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2003-2007 (II
PNIO): este plan surge como continuación del I Plan Nacional de Igualdad de Oportuni-
dades para las Mujeres 1997-2001. Es el instrumento para la consecución de los obje-
tivos institucionales de la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República. Está
organizado en nueve ámbitos de acción, uno de ellos se refiere al “Acceso a los recur-
sos económicos y al trabajo”. El objetivo general de este ámbito es “Lograr la igualdad
para mujeres y hombres en cuanto a la permanencia, condiciones en el trabajo, acceso
y control de los recursos económicos”. Sus objetivos específicos son:
- Denunciar las discriminaciones de género en el trabajo y en el acceso a los recursos
económicos.
- Difundir ampliamente los derechos y obligaciones laborales de las trabajadoras y
los trabajadores, empleadoras/es, y visualizar los procesos que intervienen en la
desvalorización del trabajo femenino y su incidencia en la mayor vulnerabilidad a la
pobreza de las mujeres trabajadoras.
- Sensibilizar a actores económicos públicos y privados sobre las formas de preven-
ción de las discriminaciones existentes en el trabajo y promover la capacitación de
mujeres para mejorar su acceso y permanencia en el mercado laboral.
- Formular, impulsar y apoyar cambios y/o adecuaciones en las normativas para eli-
minar las discriminaciones de género en el trabajo y la seguridad social.
- Desarrollar y apoyar políticas, programas y proyectos orientados a lograr el acceso
equitativo de mujeres y hombres al trabajo y a los recursos económicos.
- Profundizar el conocimiento sobre las brechas de género en el trabajo, la generación
de políticas de empleo, capacitación y de acceso a los recursos económicos de las
mujeres.
- Aumentar la capacidad de las mujeres para acceder a los recursos productivos,
como así también acceder y permanecer en el mercado laboral.
Programa Abrazo: orientado a la atención de niños y niñas en situación de calle del Área Metropolitana de Asunción,
promoviendo el acceso a servicios básicos (salud, educación, apoyo familiar, recreación y fortalecimiento de actividades de
subsistencia). El programa atiende actualmente a unos 1.340 niños y niñas y sus familias en los 13 Centros Abiertos, 3 de
ellos en Asunción y uno en San Lorenzo, Fernando de la Mora, Luque, Lambaré, Ñemby, Mariano Roque Alonso, Itauguá,
Villa Elisa y Capiatá, respectivamente.
Programa Ñopytyvo: orientado a mitigar las condiciones de vulnerabilidad de la población en extrema pobreza de la loca-
lidad de Puerto Casado, Alto Paraguay, a través de la transferencia de bonos solidarios y la construcción de un modelo de
intervención para la Región Occidental. El programa atiende en la actualidad a unas 513 familias, 58 de las cuales fueron
inscritas en el programa durante el presente año.
286
xii. Proyecto “Políticas de empleo para la igualdad de género y raza/etnia en los países del
MERCOSUR y Chile”: es coordinado desde la oficina subregional de la OIT en Santiago.
Se inició en 2006. Entre sus objetivos principales está el de promover la generación de
empleos de calidad y eliminar la discriminación de género, raza y etnia en el mundo del
trabajo. El Proyecto busca fortalecer las capacidades de los ministerios de Trabajo para
diseñar, ejecutar y monitorear políticas de empleo que promuevan la igualdad de opor-
tunidades.
xiii. Ley Nro. 1.980/02 de primer empleo: tiene por objeto establecer normas para regular,
incentivar y fomentar el empleo juvenil, concerniente a la prestación subordinada y
retribuida de la actividad laboral. Los sujetos de la Ley son los jóvenes de quince a
veintiocho años de edad; los profesionales recién recibidos que nunca hayan prestado
servicios en relación de dependencia, que no sean mayores de veintiocho años; y, todos
los empleadores, incluidas las pequeñas y medianas empresas.
Esta Ley presenta una escasa posibilidad de implementación, tanto por sus problemas jurí-
dicos, como por la ausencia de una política que la operacionalice.
xiv. Subsidios a pescadores en época de veda. Este subsidio es implementado desde hace
unos años durante los meses de veda pesquera.
- Campaña “Para que la igualdad sea una realidad”: tiene como objetivo informar,
sensibilizar y movilizar a todos los sectores para la ratificación del Convenio 156/
OIT sobre trabajadores con responsabilidades familiares. Es implementada por la
Comisión Nacional tripartita para Examinar y Promover la Participación de la Mujer
en el Trabajo y apoyada por la Organización Internacional del Trabajo.
- Desde el año 2004 se desarrolla la campaña “Iguales en todo”. La intención de la
misma, es difundir y hacer conocer los ámbitos, que aborda el II PNIO. Esta campaña
busca informar e instalar en la opinión pública los diferentes temas que buscan la
igualdad entre mujeres y hombres, entre los que se encuentra el acceso a los recur-
sos.
287
i. Ministerio de Justicia y Trabajo: creado por el Decreto Nro. 17.511 del año 1947. Tiene
a su cargo el régimen del trabajo y las organizaciones sindicales, la legislación social y
la justicia del trabajo. Para ello cuenta con las siguientes dependencias:
- El Servicio Nacional de Empleo: tiene como funciones principales “elaborar pro-
puestas para la Política de Empleo” y “acordar con los actores sociales un docu-
mento base para el lineamiento de la política de empleo”. Adicionalmente a la fun-
ción planificadora, la documentación señala que el Servicio Nacional de Empleo
ofrece servicios de intermediación laboral (registro de desocupados remisión de sus
datos a las empresas) y de información y orientación laboral (provisión de informa-
ción sobre el funcionamiento del mercado de trabajo y los requerimientos de los
puestos de trabajo).
• Dirección General de Trabajo: creada en 1964 por Decreto Nro. 3.286 para cum-
plir, entre otras, las siguientes funciones:
- Aprobar o rechazar los estatutos de los sindicatos de trabajadores y emplea-
dores.
- Homologar los contratos colectivos e individuales de trabajo.
- Fiscalizar el cumplimiento o no de las leyes laborales de las empresas del
país.
El SNPP desarrolla varios programas de capacitación, entre los que se encuentran: el Pro-
grama de Aprendizaje Dual para Jóvenes, el Programa de Formación y Capacitación Modu-
lar en Electrónica y Electricidad (el 80% de sus beneficiarios son jóvenes), el Programa de
Capacitación y Formación Paraguay-Brasil, el Programa de Capacitación del Productor Ru-
ral, el Programa de Formación y Capacitación Empresarial y el Programa de Informática.
ii. Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral (SINAFOCAL): creado en 2000 a tra-
vés de la Ley Nro. 1.652. Tiene como objetivo “prestar a sus beneficiarios oportunidades de
formación y capacitación en sus diversas modalidades, con el propósito de preparar y mejo-
rar la calificación de los beneficiarios que requiera el país en todos los niveles ocupacionales
y que la oferta de bienes y servicios sea competitiva y adecuada a un proceso de moderniza-
ción y de reestructuración económica del Estado”. Tiene como fines:
- La adquisición por sus beneficiarios de conocimientos, habilidades y destrezas para
el desarrollo de su capacidad y creatividad laboral, de acuerdo con las metas que
determinen los planes y políticas del Poder Ejecutivo.
- La formación, capacitación, especialización y reconvención sectorial de sus benefi-
ciarios para adecuar su rendimiento a las actuales condiciones y requerimientos de
la producción de bienes y servicios, y a la demanda del mercado.
- El mejoramiento de la calificación, la competencia y la productividad de la población
económicamente activa.
iii. Gabinete social: fue creado en 2003 a través del Decreto Nro. 401, pero sus funciones
se ampliaron en 2006 con el Decreto Nro. 6.601 estableciéndose como “organismo
coordinador de las políticas y los programas sociales del gobierno”. Está integrado por
un total de catorce ministerios y secretarías con rango ministerial. Al Gabinete Social le
corresponde:
- Orientar la elaboración del Plan Estratégico que sirva como base de ejecución de la
política social, en especial la lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión;
plan que incluye tanto las políticas prioritarias a corto plazo así como las de media-
no y largo plazo.
- Lograr una adecuada coordinación de las actividades relacionadas con la política
social a través de la coordinación entre los diferentes ámbitos institucionales del
Estado.
289
- Buscar la mayor coherencia y complementación entre las políticas económicas y las
de carácter social.
iv. Dirección del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP): a través de
esta Dirección el objetivo es dotar al Gobierno de un mecanismo ágil y efectivo que
garantice una ejecución rápida, eficiente, transparente y participativa de la Estrategia
Nacional de Lucha contra la Pobreza. Atendiendo a las directivas y prioridades del Gabi-
nete Social, así como a la normativa específica estipulada por el decreto consignado, la
Dirección desempeñará las siguientes funciones:
- Coordinar el diseño del Plan de la Estrategia; las acciones de interacción entre las
instituciones encargadas de ejecutar los programas, la participación de los sujetos
beneficiarios; los apoyos de cooperación internacional, y el diálogo y la concertación
con los actores de la sociedad civil.
- Controlar la definición y la aplicación de los estándares de monitoreo de los progra-
mas del Plan, atendiéndose a los principios de focalización, integralidad, participa-
ción y rendición de cuentas.
- Aprobar los desembolsos correspondientes al financiamiento de los programas, en
los casos que correspondan.
v. Grupo Nacional de Alto Nivel de Empleo: integrado por viceministros y técnicos de alto
nivel de los ministerios sociales y económicos con participación del sector sindical,
empresarial y de las cooperativas.
vi. Secretaría de Acción Social (SAS): creada en el año 1995 mediante el Decreto del Poder
Ejecutivo Nro. 9.235, con el mandato de actuar como articulador interinstitucional de las
acciones del Estado, los partidos políticos y la sociedad civil en torno a una política
social dirigida fundamentalmente a combatir la pobreza y promover una mayor equidad
social. La acción institucional de la SAS se enmarca en las directrices de la Estrategia
Nacional de Lucha contra la Pobreza.
viii. Ministerio de Industria y Comercio: tiene como misión “liderar el proceso de desarrollo
sostenible; establecer políticas claras, orientadas al fortalecimiento el sector industrial,
comercial y de servicios …”. Sus objetivos son fomentar la producción industrial me-
290
diante la instalación de nuevos establecimientos y el mejoramiento de los existentes y
facilitar la distribución, circulación y consumo de los bienes de origen nacional. Ejecuta
varios programas dirigidos a MPYMES y con el Centro Integral de Apoyo a las Micro,
Pequeñas y Medianas Empresas (CIAMP). Esta institución ofrece asesoría en gestión y
asistencia técnica.
ix. Agencia Financiera de Desarrollo (AFD): creada en 2005, es la banca de segundo piso
que integra diversos programas e instituciones financieras como el Fondo de Desarrollo
Industrial, el Fondo de Desarrollo Campesino y un programa crediticio a MPYMES del
Banco Central del Paraguay. Tiene como objetivo otorgar créditos a la intermediación
financiera de primer piso públicas o privadas. La AFD estima que gracias a estos fondos
se pudieron crear unos 1.700 nuevos empleos. Entre sus productos se encuentra una
línea de crédito dirigida a micro y pequeños empresarios, que a junio de 2007 represen-
taba el 4,5% de los fondos desembolsados.
Los problemas en la gestión de las políticas públicas en Paraguay han sido ampliamente
estudiadas y documentadas (PNUD, IIG, 1999; Banco Mundial, 2004; Guinovart, 2003). La
presencia de un Estado con características patrimonialistas y clientelistas, el inadecuado
diseño de las políticas, la ausencia de recursos humanos y financieros adecuados y oportu-
nos en su implementación, la falta de gestión por resultados, entre otros factores, contribu-
yen en diferente medida a la baja efectividad de las políticas y programas.
Esta misma situación generó además, en los últimos años, una importante pérdida de capi-
tal humano en el sector público, BCP por ejemplo, por la salida de funcionarios altamente
capacitados hacia el sector privado.
Tanto los informes de monitoreo como el informe anual de gestión presidencial presentan
indicadores de producto, no de efecto ni de impacto. Tampoco incorporan información des-
agregada por sexo, grupos de edad u origen étnico, lo que imposibilita un acercamiento a
grupos particulares.
Dos estudios (Kolbo, 2006; Kaufmann D., A. Kraay, and M. Mastruzzi, 2006) ubican al Estado
paraguayo entre los de menor rendimiento institucional o de menor capacidad para cumplir
sus funciones.
Evaluación del Servicio Civil, Índices (escala de 0 a 100) por países seleccionados
Brasil 56 87 58 61 56 63,6
Chile 59 62 65 47 42 55,0
Uruguay 47 52 45 44 42 46,0
Argentina 50 31 43 47 56 45,4
Bolivia 32 22 18 19 21 22,4
Paraguay 16 20 9 12 19 15,2
Fuente: Banco Mundial: Worldwide Governance Indicators Country Snapshot, 2006 (Governance Indicators for 1996-2005).
293
Eficiencia del Gobierno, países seleccionados (2005)
Chile 86,1
Uruguay 68,9
Brasil 55,0
Argentina 47,8
Bolivia 23,9
Paraguay 23.4
Fuente: Banco Mundial: Worldwide Governance Indicators Country Snapshot, 2006 (Governance Indicators for 1996-2005).
Al no existir puentes institucionales entre estas tres dimensiones, las posibilidades de coor-
dinación disminuyen, sobre todo cuando no existe una política explícita. El caso de la des-
igualdad de género parece ser el que mayor nivel de coordinación, probablemente por la
estructura institucional, tanto por la presencia de una Secretaría de la Mujer, como por la
existencia del PIO I y II. Por otro lado, cabe señalar que esta Secretaría tuvo participación en
el Gabinete económico durante algunos años, debido a las gestiones realizadas por una de
las ministras.
Por su parte, las políticas de empleo no han tenido relevancia, a pesar de que el desempleo
es una de las primeras demandas ciudadanas o factor de insatisfacción con la democracia.
Al no existir una política de empleo, las intervenciones dirigidas a los grupos que sufren
desigualdades fueron puntuales y coyunturales, generalmente vinculadas al interés parti-
cular de la autoridad de turno o a la presión ejercida por grupos de la sociedad civil.
El sector público paraguayo tampoco cuenta con herramientas que le permitan operativizar
en las políticas la no discriminación o la promoción de la igualdad. Por otro lado, las entre-
vistas realizadas revelan la creencia de que la existencia de no discriminación explícita en
la normativa garantiza la igualdad de oportunidades.
295
Las instituciones que podrían tener incidencia directa en las políticas de empleo son varias
en Paraguay: Secretaría Técnica de Planificación (STP), Ministerio de Justicia y Trabajo (MJT),
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Industria y Comercio (MIC).
La Secretaría Técnica de Planificación tiene como objetivo formular el Plan Estratégico Na-
cional, articulando y coordinando las políticas públicas sectoriales y regionales a largo,
mediano y corto plazo. Sin embargo nunca tuvo una real trascendencia en tales ámbitos.
Los diversos planes de desarrollo diseñados en los últimos años no tuvieron la participación
activa de esta institución.
Esta Comisión tiene como objetivo principal “promover la equidad de oportunidades y trato
entre hombres y mujeres, en condiciones de libertad y dignidad, y con respeto por la diver-
sidad entre las personas, para lograr un mayor y mejor acceso y participación al mercado
laboral paraguayo, regional e internacional”. La Comisión ha realizado talleres y actividades
de concientización, sobre todo al interior del sector público con el objetivo de llamar la
atención de la problemática de las mujeres en el empleo en todas las instituciones públicas
involucradas y de incorporar la perspectiva de género en las políticas de empleo.
Las entrevistas realizadas, tanto en el sector público como en el privado, hacen referencia al
nulo impacto de las acciones de esta oficina en materia de generación e implementación de
297
propuestas y de empleo. En general, sus acciones se reducen a campañas de concientiza-
ción y programas de capacitaciones reducidas en cobertura y sin un seguimiento a los
resultados de las mismas. El bajo presupuesto público con que cuenta esta institución au-
nada a la escasa capacidad de gestión explica esta situación.
La producción de algodón es la principal actividad económica realizada por gran parte del
campesinado minifundiario. Desde los años ochentas se convirtieron en el cultivo de renta
por excelencia de este sector social, pero además desplazó a la producción de autoconsu-
mo. La caída de su precio internacional y la baja productividad constituyen causas impor-
tantes de la pobreza rural paraguaya.
El sector campesino organizado es uno de los actores sociales mas importantes en la defi-
nición de acciones en el sector productivo, siendo el apoyo gubernamental al cultivo del
algodón una de sus principales reivindicaciones. La mayor apertura del MAG al debate de
las políticas agrícolas se explica, en gran parte, por la presión ejercida por las organizacio-
nes campesinas.
Sin embargo, la deficiente gestión pública -característica de todo el sector público paragua-
yo-, la alta rotación de la principal autoridad ministerial (18 ministros de agricultura en los
últimos 15 años), la inadecuada asignación de recursos públicos a este Ministerio, la ausen-
cia de planes de desarrollo globales de largo plazo, entre otras causas, no permitieron que
las instancias de participación creadas se constituyan en mecanismos eficientes de defini-
ción de políticas.
Otros rubros que cuentan con actores organizados y con capacidad de incidencia son la
soja y la carne. En ambos casos el perfil de los actores es muy diferente al del sector
algodonero. La ganadería y la producción de soja se realiza en grandes extensiones de
tierra y con un uso intensivo de tecnología. El impacto de estos rubros en la generación de
empleo es mínimo. Estos dos sectores tienen una importante incidencia en la definición de
298
políticas. En la última reforma tributaria, ambos grupos presionaron y lograron beneficios
particulares.
En todos estos casos, las instancias se reúnen cuando la situación lo amerita. No hay una
agenda anual, con objetivos, plazos y productos pre-definidos.
Otros órganos que intervienen en las políticas de empleo pero en el ámbito educativo son el
Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNPP) y el Sistema Nacional de Formación y
Capacitación Laboral (SINAFOCAL). Ambas instituciones cuentan con un organismo de inte-
gración tripartita.
El SNPP cuenta con un Consejo conformado por un representantes del Ministerio de Justicia
y Trabajo, quien a su vez lo preside, del Ministerio de Educación y Culto, del Ministerio de
299
Industria y Comercio, del Ministerio de Agricultura y Ganadería, de la Secretaría Técnica de
Planificación de la Presidencia de la República, de los trabajadores y de los empleadores.
Esta institución ha pasado por numerosos problemas. Durante los años 2002 y 2003 el
Sistema no funcionó debido a la falta de nombramiento del Secretario Técnico y los dos
años siguientes se presentaron eventos de corrupción. En marzo 2005 se reanudaron los
cursos de capacitación, pero ya no a través de bonos (manejos poco transparentes) sino a
través de convenios con organizaciones especializadas.
Hasta fines del 2004, además del diseño del Sistema, se habían implementado los cursos
de capacitación, utilizando como enfoque conceptual el desarrollo de la empleabilidad, la
emprendibilidad y la productividad en función de la modernización y el crecimiento econó-
mico. También se han incluido en sus estrategias a las micro y pequeñas empresas urbanas
y rurales, así como la producción de artesanías.
El sector transporte cuenta con dos instituciones con participación multipartita: la Secreta-
ría de Transporte del Área Metropolitana y Asunción (SETAMA) y la Dirección Nacional de
Transporte (DINATRÁN) del Ministerio de Obras Públicas (MOPC). Con la Ley Nro. 1.590 de
2000, se crean el Sistema Nacional de Transporte y las instituciones encargadas de la polí-
tica y las regulaciones de este sector.
Las máximas autoridades de la DINATRÁN y la SETAMA son dos consejos con similar confor-
mación. El Consejo de la DINATRÁN está integrado por su director y representantes del
Ministerio de Justicia y Trabajo, de los gobernadores, de la Asociación de Municipalidades
del Área Metropolitana (AMUAM) de las demás municipalidades de la República, de los
empresarios del transporte y de los trabajadores del transporte. El Consejo de la SETAMA se
integra con el Gobernador del Departamento Central, el Gobernador del Departamento de
Presidente Hayes, el Intendente de la Ciudad de Asunción, un intendente representante de
la AMUAM, un representante de los empresarios del transporte y un representante de los
trabajadores del transporte.
Ninguna de las dos instituciones tiene competencias directas en materia laboral, aunque sí
en los aspectos relativos a las condiciones y seguridad de los medios de transporte y a la
frecuencia, lo que en la práctica hace que una parte importante de los conflictos laborales
de los choferes sean tratados en estas instancias y parte del Consejo se convierta en me-
diador.
300
Los tres ministerios involucrados en este ámbito y con acciones en ejecución son la Secre-
taría de la Mujer, el MJT y el MAG.
i. La Secretaría de la Mujer: creada en 1992 a través de la Ley Nro. 34. Su objetivo princi-
pal es el de “promover la incorporación de la perspectiva de género en la elaboración,
coordinación, ejecución y evaluación de las políticas públicas a través de instrumentos
normativos eficientes y acciones dirigidas a eliminar todas las formas de discriminación
de género, así como la igualdad de oportunidades y resultados, favoreciendo la demo-
cratización de la sociedad” y en términos de empleo, tiene el objetivo específico de
“elaborar planes y programas tendientes a promover el acceso libre, igual y solidario de
la mujer al trabajo, la seguridad social, la vivienda, la propiedad, la explotación de la
tierra, la administración de empresas y el crédito”.
Para el logro de estos objetivos ha diseñado dos planes principales: el I Plan Nacional de
Igualdad de Oportunidades para las Mujeres 1997-2001 y el II Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2003-2007. Ambos planes incorporaron ámbitos
relativos al acceso de las mujeres al trabajo y a los recursos productivos. Las principales
actividades relacionadas con estos ámbitos tienen que ver principalmente con la coordina-
ción de actividades entre las instituciones estatales –principalmente con el MJT y el MAG-
y con organizaciones de la sociedad civil, tendientes a incorporar la perspectiva de género
en sus acciones.
El MJT cuenta con dos instancias: el Servicio Nacional de Empleo, la Dirección de Promo-
ción Social de la Mujer Trabajadora y coordina la Comisión Nacional Tripartita para Examinar
y Promover la Participación de la Mujer en el Trabajo (CTIO).
iii. Servicio Nacional de Empleo: si bien entre las funciones de esta dependencia no se
hace referencia explícita a la promoción de la igualdad de oportunidades y trato en el
empleo, la documentación a la que fue posible acceder señala que en la elaboración de
las propuestas se considerará como guía “los acuerdos y declaraciones presidenciales
y ministeriales a nivel regional e internacional, así como los derechos y principios fun-
damentales del trabajo y los convenios de la Organización Internacional del Trabajo”. En
tal sentido, es el ámbito con competencias para impulsar acciones positivas que dismi-
nuyan las desigualdades en el empleo.
iv. La Dirección de Promoción Social de la Mujer Trabajadora tiene como objetivo “promo-
ver la incorporación de la perspectiva de género en la elaboración, coordinación, ejecu-
ción y evaluación de las políticas públicas a través de acciones dirigidas a eliminar
todas las formas de discriminación de género en el trabajo, promover mejores condicio-
nes laborales con igualdad de oportunidades y resultados en el mercado laboral, favore-
ciendo la democratización de la sociedad”.
Las actividades realizadas actualmente por esta dirección se dividen en dos áreas bien
diferenciadas: asesoramiento legal laboral a través de la recepción de denuncias y del ase-
soramiento legal para la protección de los derechos de las mujeres y capacitación y difusión
de los derechos de la mujer trabajadoras, especialmente a través de los sindicatos de tra-
bajadores y centrales sindicales.
El Ministerio de Justicia y Trabajo tiene una limitada cobertura geográfica. Sus acciones
están concentradas en Asunción, con escasa o ninguna intervención en el interior del país.
La Secretaría de la Mujer es la única de estas instancias que tiene rango ministerial. Sin
embargo su capacidad de incidencia varía de acuerdo a quien esté al frente de la institu-
ción. A pesar de que las autoridades de esta institución han tenido una relativa continuidad,
al contrario de otros ministerios, el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Muje-
res y Hombres no se ha institucionalizado como política de Estado. Durante varios años, la
Secretaría de la Mujer formó parte del Gabinete Económico, fruto del trabajo de “lobby”
realizado por la anterior ministra. Actualmente sólo forma parte del Gabinete Social.
Las otras instancias señaladas: Comisión Nacional Tripartita para Examinar y Promover la
Participación de la Mujer en el Trabajo (CTIO), Servicio Nacional de Empleo (MJT), Dirección
de Promoción Social de la Mujer Trabajadora (MJT)
Por otro lado, no cuentan con un presupuesto adecuado, más allá del asignado a los servi-
cios personales (sueldos y salarios). Gran parte del trabajo realizado por estos últimos órga-
nos fue financiado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), lo que pone en riesgo
303
la sustentabilidad de las acciones. La escasa importancia relativa del MJT se observa en el
peso presupuestario y en materia de recursos humanos de esta institución en la Adminis-
tración Central. Su presupuesto nunca representó más del 1,5% y su plantel laboral no más
del 2%.
Se han conformado, a partir de las relaciones bilaterales y multilaterales entre los diferen-
tes ministerios y secretarías, una multiplicidad de comisiones, equipos y grupos técnicos,
pero sin un mapa de ruta definido, que cuente con plazos, indicadores de producto, efecto,
impacto o procesos, responsables y recursos asignados.
En ningún caso esta consultoría pudo acceder a evaluaciones de gestión de las instancias
estudiadas. Las escasas memorias institucionales concretizadas en documentos, así como
las entrevistas realizadas revelan escasa capacidad de incidencia.
Entre los años 2000 y 2001, autoridades, dirigentes de empresas, partidos políticos, socie-
dad civil, sindicatos, organizaciones campesinas, ONG’s e intelectuales se reunieron con el
objetivo de realizar un diagnóstico de la situación ética, política, social y económica del país,
construir escenarios y proponer un camino hacia el cambio estructural del país. Esta inicia-
tiva fue denominada Visión Paraguay.
El Plan no pasó de ser una declaración de intensiones. Los ministerios involucrados en las
acciones propuestas continuaron su propia dinámica, e inclusive el debate de la estrategia
de desarrollo perdió peso en la agenda de gobierno.
Los espacios ya señalados en el apartado g) son los institucionalizados y con una participa-
ción estatal importante. Un caso que parece ser relevante a esta consultoría es el de Manu-
factura de Pilar S.A., una empresa de más de 70 años, ubicada en el interior del país y
dedicada a la industrialización del algodón y la exportación de textil y confecciones. Esta
empresa tiene uno de los sindicatos más fuertes del país. Las numerosas crisis de la cade-
na productiva en la que está inmersa la industria (plagas del algodón, baja producción de
algodón, inundaciones, dumping, contrabando, caída de los bancos, entre otros) la ha so-
metido a permanentes reestructuraciones, alianzas y refinanciamientos. El sindicato ha
mantenido una postura “nacionalista” en el sentido de ceder hasta la suspensión de la
vigencia de los derechos laborales básicos en las negociaciones por mantener los puestos
de trabajo y la empresa; sin embargo, en momentos de auge, la negociación colectiva logra
beneficios mayores frente a otros trabajadores del sector.
En general, el diálogo social en Paraguay -tanto en las dos instancias macrosociales referi-
das en este apartado, como en las señaladas en los apartados anteriores-, no ha avanzado
más allá del intercambio de información y de la consulta. Los acuerdos logrados no siempre
son producto de la deliberación y el consenso, sino de una combinación de presión (huel-
gas, marchas), acciones clientelistas/prebendarias y argumentación. Por otro lado, el diálo-
go, generalmente en contextos de conflictos, se constituye en un hecho coyuntural hasta
que se logran los primeros resultados, luego se diluye y vuelve a aparecer en otro conflicto.
Otras veces, el diálogo social a nivel micro se instala para conseguir que el empleador
cumpla con la ley en lo referente a los derechos laborales básicos: salario mínimo y horas
de trabajo, por lo que no hay que sobredimensionar los resultados del mismo (Céspedes,
2002).
Desde hace varios años, el país viene realizando actividades con el objetivo de modernizar
la formación técnica y profesional en el país. En tal sentido, se realizaron esfuerzos en el
ámbito legal e institucional al implementar reformas en el Servicio Nacional de Promoción
Profesional (SNPP) y crear el Sistema Nacional de Formación Técnica y Profesional (SINA-
FOCAL). Sin embargo estas iniciativas se desarrollaron aisladamente, sin una perspectiva
sistémica y sin considerar un marco general de reforma, sin objetivos concretos ni resulta-
dos evaluables en el corto, mediano y largo plazo.
En general, la baja cobertura, calidad y pertinencia de la oferta es percibida tanto por repre-
sentantes del sector público como del sector privado. No existen mecanismos que permitan
monitorear o evaluar el resultado de las actividades que se están implementando en torno a
la educación técnica o profesional. La falta de información y de una metodología adecuada
de seguimiento a los beneficiarios de los programas es un obstáculo para cualquier inicia-
tiva que busque evaluar o por lo menos dar un seguimiento mínimo pero sistemático a las
actividades o programas que se lleven a cabo.
Finalmente, y relacionado con los dos puntos anteriores, se encuentra el débil relaciona-
miento entre el empresariado y el sector público en este ámbito. Esto afecta de manera
estructural al papel de la formación profesional en la promoción y calidad del empleo. El
sector empresarial tiene diversos roles en este nivel educativo: generador de espacios de
formación (pasantías laborales), certificador de competencias, formador de docentes, incor-
poración de nuevas tecnologías.
Una experiencia que puede ser considerada exitosa es la construcción de un barrio coope-
rativo por ayuda mutua que incluyó la capacitación en construcción de hombres y mujeres
cooperativistas. Esta capacitación se realizó en el marco de otro programa llevado a cabo
en forma conjunta entre el sector empresarial y el SNPP. Como producto de esta capacita-
ción se formaron varias mujeres, dos de ellas se desempeñan como maestras albañiles
actualmente.
Otra experiencia que resalta es la llevada a cabo por la Municipalidad de Asunción formando
mujeres choferes de autobuses. Recientemente aparecieron en un medio de prensa cuatro
de estas mujeres que actualmente trabajan en dicha actividad.
Este mismo autor señala que la formación profesional no aparece como tema en el debate
público relativo al empleo o a la producción, debido a que gran parte del mismo surge como
producto de una crisis (amenazas de huelgas, demanda de aumento salarial, reforma agra-
ria, etc.).
Por otro lado, también es necesario considerar la estructura productiva paraguaya, caracte-
rizada por una escasa industrialización, una producción agrícola que no demanda mano de
obra calificada, un alto nivel de empleo en actividades urbanas de baja productividad y un
sector empresarial con escasa capacidad gerencial y de baja valoración del capital humano.
3
“En ese sentido, el SNPP tiene un programa que involucra a toda la familia, porque eso implica también un cambio cultural
–que la niña cocine con brote de soja, que la madre que haga tejido, el padre agricultura con un hijo, otro hijo hace
electricidad, etc.- para que el grupo familiar tenga al menos un ingreso de salario mínimo o un poco más” (SNPP)
4
“No solamente quiero estar cocinando y cuidando hijos, quiero una cosa diferente para realizarme como mujer”. “A mi me
preocupa la formación técnica femenina, la mujer no debe estar solo limpiando y cocinando, queremos una formación
diferente... Apoyar la agricultura de la mujer, eso es formación técnica” (Coordinadora Agrícola).
5
Céspedes, Roberto. Negociación colectiva, diálogo social y participación en la formación profesional en Paraguay. CINTER-
FOR. Montevideo, 2000.
307
La efectividad del trabajo realizado por el SINAFOCAL y el SNPP encuentra obstáculos en la
falta de una política de desarrollo que direccione las acciones de capacitación. Pero adicio-
nalmente a esta grave ausencia, la escasa capacidad de gestión en ambas instituciones y
su falta de credibilidad en el sector empresarial disminuyen sus posibilidades de coordinar
acciones focalizadas o satisfacer la demanda particular de formación técnica de algunos
sectores más dinámicos.
A partir de la caída de la dictadura la organización sindical tomó fuerza y los cambios lega-
les facilitaron el avance de las formas tradicionales de relacionamiento laboral, consideran-
do el aumento en el número de sindicados, contratos colectivos o huelgas realizadas, la
negociación colectiva siguió enfrentando obstáculos estructurales. La estructura productiva
paraguaya caracterizada por un bajo nivel de asalarización, altos niveles de desempleo y
subempleo urbano, escasa cantidad de empresas medianas o grandes y alta ruralidad po-
nen límites a la organización sindical.
En este contexto, la negociación colectiva tiene baja cobertura, aunque cabe señalar que
contribuyó a mejorar la calidad del empleo y favorecer la integración social. A pesar del
aumento de los contratos colectivos y de la sindicación, la proporción de trabajadores in-
cluidos en 1997 no superaba el 2,3% de la PEA urbana (Céspedes, 2002). No existen datos
actualizados, pero las entrevistas realizadas indican que esta proporción no se modificó
sustancialmente en los últimos años. Un cambio que parece ser significativo es el aumento
del peso relativo de los/as trabajadores/as del sector público. Gran parte de los contratos
colectivos se firmaron en los sectores de punta y/o grandes empresas.
No existen estudios específicos acerca del impacto del gasto público, aunque es posible
construir hipótesis y llegar a algunas conclusiones con la información disponible y el análi-
sis de las partidas presupuestarias.
Fuente: elaboración propia con base en datos proporcionados por el Ministerio de Hacienda.
El nivel socioeconómico es una de las variables que determina la problemática laboral. Las
personas con menores niveles de ingreso presentan mayores tasas de desempleo y subem-
pleo y cuentan con menor protección social, tanto en lo relativo a seguro médico como al
sistema jubilatorio (Gatica y Carrera, 2002; DGEEC, 2005).
Este resultado es consistente con el importante incremento del gasto en educación ocurrido
desde los primeros años de la década del noventa. Con la nueva Constitución vigente desde
1992 que exige una cuota del 20% a la educación, la prioridad fiscal educativa se incre-
mentó del 13,0% al 20,0% en 2005, incrementando la oferta educativa pública.
Con respecto al gasto en salud, también el Ministerio de Salud Pública fue beneficiado por el
aumento del gasto social, aunque en menor medida que el Ministerio de Educación y Cultu-
ra. Uno de los indicadores utilizados para analizar el acceso a la salud son las consultas
realizadas cuando se enferman. La evidencia mostrada por la encuesta de hogares señala
que el quintil más pobre mejoró relativamente más que los quintiles más ricos en los últi-
mos años. No obstante, para el año 2005, solo el 45% de las personas que pertenecen al
quintil más pobre consulta cuando se enferma, frente al 73% de las personas del quintil
más rico.
Fuente: Proyecto Gasto Social en el Presupuesto. “Invertir en la gente”. Año 4. Nro.5. Junio 2006.
Cabe destacar que en los dos casos anteriores, el análisis se realizó desagregando la cober-
tura de las instituciones públicas, mientras que en la provisión de agua potable se incluye la
inversión privada, que en el caso de las poblaciones pobres está dada por los llamados
“aguateros”, empresas privadas que distribuyen agua ya sea con camiones con tanques de
agua o con instalaciones precarias de caños.
Fuente: Proyecto Gasto Social en el Presupuesto. “Invertir en la gente”. Año 4. Nro.5. Junio 2006.
Con respecto al gasto en mujeres y jóvenes, dos grupos particularmente afectados por
problemas laborales. El análisis del presupuesto público de los últimos 7 años indica la baja
importancia de estos sectores. El gasto dirigido especialmente a los jóvenes no supera el
0,5% del total del gasto de la Administración Central, mientras que el dirigido a las mujeres
se sitúa cerca el 1%. La juventud cuenta con tres programas presupuestarios etiquetados:
el gasto del viceministerio de la juventud, el del Programa Fomento y difusión de deportes y
el del Programa de formación permanente a jóvenes y personas con necesidades especia-
les.
El gasto social dirigido al empleo es bajo y muy fluctuante. En este gasto se han sumado
varios programas: Viceministerio del trabajo, Servicio Nacional de Promoción Profesional
(SNPP) y Sistema Nacional de Promoción Profesional (SINAFOCAL). Sólo el primero de ellos
se incluye en la Función Relaciones Laborales, los otros dos se encuentran en la Función
Educación.
El presupuesto ejecutado revela la baja prioridad fiscal que tienen estos programas. Un
indicador que confirma este hecho es la baja ejecución con respecto a lo presupuestado. De
entre todas las funciones que componen el gasto social (salud, educación, seguridad social,
etc.) es el que menor ejecución presenta.
Las instituciones que ejecutan estos programas presupuestarios prestan sus servicios a la
población con mayores problemas socioeconómicos: el servicio de empleo de Viceministe-
rio del trabajo ofrece sus servicios a personas que no recurren a las empresas privadas de
empleo. De la misma manera la capacitación laboral que ofrece el sector público (SNPP y
SINAFOCAL) es gratuita o de bajo costo y no exige credenciales educativas en la mayoría de
los casos.
312
Evolución del gasto social dirigido al empleo
Ejecución/presupuesto
gasto social 85,5 90,2 89,4 88,8 92,2 90,7 90,6
Ejecución/presupuesto
relaciones laborales+
educación laboral 64,3 59,3 57,1 51,7 75,1 78,7 86,8
El proyecto de presupuesto para el año 2008 prevé un considerable aumento del gasto
social, llegando a representar el 50% del total. Gran parte de este aumento fue incorporado
al tipo 3: Programas de Inversión y será destinado a los planes de combate a la pobreza. El
siguiente cuadro muestra los programas presupuestarios incluidos, que se agregan a los
tradicionalmente ejecutados.
La mayor parte de estos programas presupuestarios están financiados con fondos externos,
lo que supondría su ejecución total. Sin embargo, los problemas de gestión de la burocracia
estatal, así como la falta de previsión para cubrir el aporte nacional de contrapartida impi-
dieron en años anteriores el normal desarrollo de la política social.
313
Proyecto de Presupuesto 2008: gasto social en Programas de Inversión
En Guaraníes
Las entrevistas realizadas señalan que la participación en el MERCOSUR refuerza las inicia-
tivas nacionales cuando éstas están vinculadas a otras de los países miembros, por ejemplo
cuando se requieren armonizar normas.
En el marco del trabajo del Sub grupo 10, el Acuerdo multilateral de seguridad social del
Mercado Común del Sur suscripto en Montevideo en el año 1997 tuvo su primer efecto en
314
2007, luego de un año de haber entrado en vigencia. El principal objetivo del acuerdo es
establecer normas que regulen las relaciones de seguridad social entre los países del MER-
COSUR. Este mecanismo permite que las personas que viven y trabajan en un país y hayan
aportado antes en otro país puedan jubilarse en el país de residencia una vez que tengan los
años de aporte y la edad exigida. En Paraguay, el Instituto de Previsión Social (IPS) es la
unidad gestora y el organismo enlace para el Paraguay. En julio de 2007 empezó a cobrar la
primera persona en Paraguay y están próximas a cobrar otras 6.
El Ministerio de Relaciones Exteriores está creando el Instituto Social, que incorporará una
base de datos de indicadores sociales, entre los que se incluirán indicadores laborales. Esta
podría ser una iniciativa útil para el país. La Dirección General de Estadística, Encuestas y
Censos (DGEEC) cuenta con información censal y de encuestas, publica materiales y anual-
mente emite informes; sin embargo el país no cuenta con indicadores sistemáticamente
creados y actualizados en el sector público.
Aún no hay acciones que operacionalicen dicha decisión; sin embargo el Ministerio de In-
dustria y Comercio (MIC) viene implementando estrategias, ya señaladas en apartados an-
teriores y el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones se encuentra revisando la nor-
mativa que rigen las contrataciones públicas en materia de obras viales con el objetivo de
favorecer la competencia de las pequeñas y medianas empresas en la construcción de
obras. Las evaluaciones preliminares son pesimistas en el sentido de la dificultad de cum-
plimiento de los requisitos de calificación técnica y financiera (incluyendo garantías) por
parte de las MPYMES, la ausencia de mecanismos para la promoción de éstas, de las limi-
taciones existentes para la transferencia de fondos públicos, y la gran dificultad para la
creación y formalización de estas empresas.
Cabe señalar que en el proyecto de presupuesto para 2008 se incluyó por primera vez una
línea presupuestaria de Gs. 861.885.600 (US$ 170.000) denominado Programa de Lucha
contra el Tráfico de Personas a ser ejecutado por la Secretaría de la Mujer.
Las entrevistas realizadas muestran que el país tiene una relativa incidencia en los órganos
del MERCOSUR sobre el tema del empleo. Los ejemplos dados sobre esto fueron las pro-
puestas de Paraguay sobre las directrices a ser incorporadas a la Estrategia MERCOSUR de
crecimiento del empleo y la negativa de incluir en el Acuerdo multilateral de seguridad
social del Mercado Común del Sur la prestación de los servicios de salud, por las asimetrías
316
existentes entre la cobertura paraguaya (más amplia ya que incluye accidentes laborales) y
las del resto de los países miembros.
PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES
El contexto económico y político de los últimos años no ha sido el más adecuado para
mejorar la situación laboral de paraguayos y paraguayas, así como tampoco para diseñar e
implementar políticas de empleo.
Tanto la producción de carne como de soja y trigo absorben escasa mano de obra y deman-
dan fuerza de trabajo poco calificada. La producción de algodón se basa en mano de obra
familiar campesina, pero con una cada vez menor rentabilidad.
El sector industrial mantuvo su peso relativo, tanto en el PIB como en la PEA, mientras que
el sector terciario incrementó su importancia. Este último sector fue el que absorbió mayor
trabajo, sobre todo en el comercio y en el sector público. El comportamiento del sector
terciario favoreció particularmente a las mujeres, quienes fueron incorporándose al comer-
cio y al sector público que en la transición se expandió en las áreas de salud y educación,
contratando a mujeres (docentes, personal de blanco).
No obstante este contexto positivo para las mujeres en el sector urbano, los indicadores
laborales muestran que la apertura de puestos de trabajo para ellas no fue suficiente, dado
el gran número de ellas que decidió ofrecer su tiempo para trabajar. Las tasas de desem-
pleo (abierto y oculto) aumentaron más rápido que la de los hombres, así como el subem-
pleo. Debido a la ausencia de datos desagregados por etnia y discapacidad, no es posible
analizar las condiciones laborales particulares de estos grupos, aunque estudios específi-
cos muestran amplias brechas entre éstos y el promedio nacional.
El contexto político e institucional tampoco fue propicio para las políticas de empleo y
reducción de las desigualdades. En primer lugar ninguno de los temas se encuentra en la
agenda pública, a pesar de varias encuestas de percepción ciudadana ubican al desem-
pleo como el principal problema del país. En segundo lugar, el marco institucional relati-
vo a estos temas de sumamente débil. Como se vio en apartados anteriores, los ministe-
rios de Justicia y Trabajo y de la Mujer tienen un peso mínimo en el gasto público, reve-
lando la escasa importancia que se le da a los temas de su competencia. Los ministerios
de Industria y Comercio y Hacienda, si bien el último cuenta con importantes recursos, no
317
ubican al empleo como eje de su preocupación. En tercer lugar, la ausencia de una
política nacional y de puentes entre las instituciones para coordinar acciones impidió la
ejecución de programas de manera coordinada, que podrían haber tenido impactos espe-
cíficos en esto temas.
Al no haber una política de empleo estructurada, las iniciativas que se están implementando
surgen como producto de la cooperación externa (préstamos reembolsables y no reembol-
sables) o de acuerdos logrados en el marco del MERCOSUR. Las iniciativas no tienen vincu-
lación entre sí y no se aprovechan los recursos existentes ni se generan sinergias.
La mayoría de las instituciones vinculadas a las políticas de empleo son débiles, con recur-
sos humanos capacitados escasos y poco presupuesto. Una excepción son las instituciones
de capacitación laboral que sí cuentan con un nivel presupuestario que permitiría tener
mayores resultados que los que actualmente tienen.
Al contrario del caso español, cuando existe alguna acción, ésta no tiene mecanismos de
llegada a los grupos excluidos del mercado laboral, ni sistemas de incentivos que faciliten
el cumplimiento de los objetivos de discriminación positiva. Las acciones son aisladas y
al margen de una estrategia que sincronice el aporte de cada uno de los actores involu-
crados.
Dada esta situación general y los aspectos específicos analizados en este trabajo, se propo-
nen las siguientes recomendaciones:
1. Impulsar el diseño de una política de empleo que considere explícitamente las actua-
les desigualdades existentes y específicamente:
5. Todo el proceso de esta política pública debe ser realizada en el marco de la construc-
ción de la confianza entre los actores principales hoy casi inexistente, debido princi-
palmente a la ineficacia de iniciativas anteriores y a la creación de espacios de inter-
locución que conduzcan a resultados observables en el corto y mediano plazo por
todos los actores.
7. Coordinar esta política con los programas que ya se están implementando y deberían
tener algún impacto en el empleo, como por ejemplo los de pobreza (Red de Protec-
ción y Promoción Social) que cuenta con el pilar de inclusión económica, con las capa-
citaciones que realizan SINAFOCAL y SNPP, con las acciones de la Secretaría de Acción
Social y CONAVI en materia de construcción de viviendas y con el gasto de royalties de
Itaipú y Yacyretá, entre otros.
11. Debe concretarse la reforma del marco institucional de la formación técnica y capaci-
tación laboral para lograr efectividad en este ámbito. Hay recursos financieros sufi-
cientes para lograr resultados importantes en el corto plazo si el sistema de formación
técnica y capacitación laboral (SINAFOCAL) funcionara como tal.
13. El fortalecimiento también debe incluir a las organizaciones ciudadanas que se en-
cuentran realizando acciones en el ámbito del empleo y la igualdad de oportunidades:
mujeres empresarias y cooperativistas, asociaciones de discapacitados y jóvenes.
14. La construcción de alianzas con estos sectores puede constituir una estrategia nece-
saria para lograr incidencia en otros sectores menos sensibilizados: ámbitos del Poder
Judicial y Ministerio Público relacionados con lo laboral, Poder Legislativo, ya que se
requieren cambios jurídicos (por ejemplo para el primer empleo) y la aprobación del
presupuesto público, líderes empresariales, cooperativas, organizaciones de trabaja-
dores/as, entre otros.
15. Una metodología que podría ser útil para vincular las múltiples iniciativas dispersas en
el Estado paraguayo y lograr sinergias podría ser la implementación de proyectos-
piloto que incluyan objetivos claramente medibles, mecanismos de coordinación inte-
rinstitucional (público, privado, ONGs), recursos asignados en las instituciones públi-
cas en presupuestos por programa y basados en resultados y sistemas de control,
monitoreo y evaluación participativos).
U R U G U AY
ESTUDIO NACIONAL
Lilian Celiberti
322
323
INTRODUCCIÓN
El presente estudio se enmarca en las actividades del Proyecto sobre “Políticas de empleo
para la igualdad de género y raza/etnia en los países del MERCOSUR y Chile”
Para ello, se propone generar nuevos conocimientos sobre políticas de empleo e igualdad
de oportunidades, promoviendo el intercambio con otras realidades y recogiendo las inicia-
tivas que surjan de los actores sociales a fin de elaborar propuestas de políticas y progra-
mas a nivel nacional en cada uno de los países involucrados.
El informe sobre el empleo en el Uruguay parte de la convicción de que una de las principa-
les preocupaciones en el mundo de hoy es la situación del empleo y sus perspectivas. Al
respecto, existen sobradas razones económicas, sociales y éticas para privilegiar el tema,
pues la eficiencia y el equilibrio económico, como la paz y el bienestar social descansan, en
gran medida, en la capacidad que tienen las economías para generar puestos de trabajo de
buena calidad.
El análisis de la experiencia reciente indica que en materia laboral, los países de la región
han realizado cambios que afectan la calidad del empleo provocando, en la mayoría de los
casos, un aumento en los niveles de pobreza y la disminución de la protección social. Ello ha
significado, sin lugar a dudas, un desafío que compromete a toda la sociedad y obliga a los
países a adoptar medidas concretas para disminuir el desempleo, a la vez que mejorar la
productividad y las condiciones laborales de los puestos de trabajo, en especial de los sec-
tores más rezagados.
324
EL EMPLEO EN EL URUGUAY
A su vez, en algunas variables establecidas para la elaboración de una línea de análisis, los
criterios de relevamiento de la información han cambiado en el tiempo, por lo que la cons-
trucción de una serie homogénea se vuelve relativamente dificultosa. Es el caso de la infor-
malidad, medida a través de la falta de cobertura de la seguridad social. Hasta el año 2001,
dicha dimensión del funcionamiento del mercado de trabajo se mide a través de la cobertu-
ra de salud (se considera que un trabajador es informal si no cuenta con la cobertura sani-
taria establecida para los ocupados formales, DISSE). A partir de este año, se comienza a
preguntar directamente a las personas si aportan a la seguridad social. Este cambio produ-
ce un salto discreto en la serie que obliga a interpretar con cuidado los resultados obteni-
dos. Un comentario similar puede realizarse para otros indicadores.
Por último, alguna de la información solicitada es posible elaborarla únicamente para el año
2006. En particular, las estadísticas que utilizan la ascendencia racial como variable de
corte pueden elaborarse únicamente para dicho año, dado que con anterioridad no se rele-
vaba esa información. En este caso, las estadísticas no provienen directamente del proce-
1
Entre 1991 y 1997 la encuesta es representativa de las localidades urbanas de 900 y más habitantes, mientras que entre
1998 y 2005 el marco muestral abarca las localidades de 5000 y más. Para que las series resulten estrictamente compa-
rables se excluyen las localidades entre 900 y 5000 habitantes en el primer período mencionado.
2
La tasa de muestreo de hogares alcanza 1 en 12.
325
samiento de los microdatos, sino del informe especial realizado para el INE por parte de
Bucheli y Capella (2007).3
No obstante, a partir de 1999 el país ingresó en una fase recesiva que desemboca en una de las
más profundas crisis de su historia como país independiente, cuyo epicentro se ubica en el año
2002 con el descalabro del sistema financiero y del régimen cambiario vigente hasta el momen-
to. La caída del PIB superó el 10% en ese año, la inflación trepó a más de 25 % y la devaluación
superó el 90%. A partir del 2003, el país retoma una senda de crecimiento, creciendo en torno a
7% en promedio entre los años 2004-2006. No es de extrañar que las principales variables que
caracterizan al mercado de trabajo respondan a estos fuertes cambios.
Es posible detectar algunas tendencias de largo plazo en cada uno de los aspectos conside-
rados en este documento. La oferta de trabajo, medida a través de la tasa de actividad,
muestra un crecimiento de largo plazo importante, fenómeno que responde fundamental-
mente a la participación femenina, ya que el nivel de actividad de los hombres – ubicado a
comienzos de la década de los noventa en un nivel muy elevado – no muestra variaciones
relevantes. Entre 1991 y 2006 la tasa de actividad crece cuatro puntos porcentuales, pero
mientras que la tasa de actividad masculina permanece prácticamente igual, la tasa de
actividad femenina pasa de 43% a 52%.
Por cierto, esta dinámica de la oferta es sensible al ciclo económico. Durante los años de
recesión y crisis, la tasa de actividad muestra signos de debilitamiento. Nuevamente, la
actividad femenina parece ser algo más sensible a este tipo de movimientos, pero las dife-
rencias en este sentido no parecen ser muy importantes.
3
http://www.ine.gub.uy/enha2006/Informe%20final%20raza.pdf
326
La oferta de trabajo de los adolescentes ha tendido a caer, no obstante es necesario ser
cuidadoso al interpretar este resultado. Si bien es deseable que los jóvenes en este tramo
de edad muestren una alta adscripción al sistema educativo, Uruguay muestra un patrón
donde la tasa de abandono de los adolescentes se muestra una fuerte inercia, a la vez que
aumenta la proporción de los jóvenes que ni estudian ni trabajan.
En este contexto, el crecimiento del empleo resultó menos dinámico que la oferta, aún
durante el período de crecimiento económico que caracterizó a la década de los noventa
(ver cuadro B). Como resultado, la tasa de desempleo muestra una tendencia creciente a
partir de mediados de los noventa, tendencia que se agudiza con la crisis (cuadro C).
4
Tal como es el procedimiento estándar y habitual en la literatura, los diferenciales salariales que se presentan en el cuadro
D se calculan a partir de una regresión del logaritmo del salario por hora sobre un conjunto de variables independientes
integradas por una variable binaria que señala el género (tomando valor 1 para el caso de los hombres), un conjunto de
variables binarias que indican el nivel educativo y una expresión cuadrática de la edad (edad y edad al cuadrado).
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 (*)
País
Oferta de trabajo
urbano Total país
Indicadores primer nivel
Tasa de actividad 56.6 56.6 56.1 58.4 59.4 58.5 58.0 59.9 58.2 58.7 60.6 59.1 58.1 58.5 58.5 60.8 60.9
segundo nivel
a. Composición de la PEA
a.1-nivel educativo
hasta educación primaria completa 76.5 74.4 73.1 71.4 68.5 67.2 68.5 62.5 64.1 63.6 59.9 60.4 61.1 57.7 57.0 57.9 52.7
educación secundaria incompleta 45.7 47.0 49.2 47.0 46.0 48.3 48.3 48.7 49.2 50.1 51.4 53.4 53.7 52.1 52.7 52.1 53.4
A. Indicadores de Oferta
educación técnica (no terciaria) 8.8 9.8 9.5 10.0 10.3 10.6 11.7 11.2 11.9 11.4 11.0 11.4 11.7 12.2 12.4 10.3 11.0
educación secundaria completa 18.1 17.1 18.1 18.0 17.9 18.5 18.6 17.7 18.0 17.2 17.1 17.1 18.5 21.2 1 16.9 17.8
educación terciaria incompleta 9.2 9.9 10.1 9.6 10.4 10.8 10.8 10.9 10.8 10.9 11.4 11.7 12.1 12.7 12.9 12.9 14.0
educación terciaria completa 9.9 10.2 10.4 10.3 10.7 11.1 10.5 11.4 11.1 11.6 11.4 12.5 12.6 13.1 13.5 11.9 13.1
a.2-género
Hombres 58.6 57.3 57.3 57.4 56.9 56.0 56.7 56.0 55.8 55.5 54.4 54.8 54.2 55.0 54.0 54.9 53.6
Mujeres 41.4 42.7 42.7 42.6 43.1 44.0 43.3 44.0 44.2 44.5 45.6 45.2 45.8 45.0 46.0 45.1 46.4
a.3.raza (**) -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.-
Afro 9.0
Blanca 97.0
Indígena 3.8
a.4-rural -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- 20.8
Mujeres 43.4 44.4 43.8 45.8 47.1 47.3 46.3 48.9 47.7 48.5 50.9 49.4 48.9 48.7 49.5 50.9 51.8
b.2-raza -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.-
Afro -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- 66.1
Blanca -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- 60.1
Indígena -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- 66.6
b.3- jóvenes (14 a 17 años) 27.1 27.0 26.5 30.7 30.1 27.0 24.0 24.6 21.8 20.3 21.1 17.5 15.4 16.0 16.0 17.9 16.8
(*) P ara todos los años, la información corresponde al Uruguay urbano de 5000 y más habitantes. La excepción es el año 2006, donde se realizó una encuesta representativa del
total país. Para este año, los resultados se presentan desagregados Para total país y país urbano, de forma tal que resulten comparables con la serie anterior.
(**) No suma 100% porque se pregunta por ascendencia, por lo cual la persona puede elegir dos ascendencias raciales distintas.
-.- indica que no se cuenta con información sobre estas serias en las fechas señaladas
327
señala que dicha reducción se asocia a la expansión del nivel educativo de las mujeres,
mientras que el factor discriminación no muestra cambios relevantes durante todo el perío-
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 País 2006
328
Demanda de Trabajo
urbano Total país
Indicadores primer nivel
Tasa de empleo 51.6 51.5 51.4 53.0 53.2 51.5 51.3 53.9 51.6 50.7 51.4 49.1 48.3 50.8 51.4 54.1 53.9
segundo nivel
a. Estructura sectorial del empleo:
Primario 3.9 4.1 3.5 4.2 4.4 4.2 4.4 4.1 4.0 17.4 4.3 4.3 4.7 5.1 5.0 5.0 8.2
Secundario 21.9 21.2 20.1 19.0 17.8 16.3 16.6 16.1 15.9 1.6 14.5 13.5 13.7 14.0 14.3 14.7 12.5
Terciario 74.2 74.7 76.3 76.8 77.8 79.5 79.0 79.8 80.0 81.0 81.2 82.2 81.7 80.9 80.7 80.3 79.4
b. Tasas de empleo según género
Hombres 66.9 66.3 66.2 68.2 68.0 64.9 65.2 67.2 64.4 62.9 63.9 61.2 59.7 62.9 62.7 66.3 65.4
B. Indicadores de Demanda
Mujeres 38.5 39.1 39.1 40.2 40.9 40.3 39.5 42.5 40.7 40.2 40.9 38.9 38.8 40.6 41.9 43.7 44.4
todos l
(*) Para todos los años, la información corresponde al Uruguay urbano de 5000 y más habitantes. La excepción es el año 2006, donde se realizó una ecuesta representa-
tiva del total país. Para este año, los resultados se presentan desagregados para total país urbano, de forma tal que resulten comparables con la serie anterior.
-.- indica que no se cuenta con información sobre estas serias en las fechas señaladas.
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Problemas de empleo País
urbano Total país
Indicadores primer nivel
Tasa de desempleo 8.8 8.9 8.3 9.2 10.4 12.0 11.6 10.3 11.3 13.4 15.0 16.7 16.6 12.8 12.0 10.2 11.5
Informalidad
% de ocupados sin cobertura de la
seguridad social -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- 36.0 37.2 39.5 40.7 38.7 34.9 35.0
% de trabajadores independientes sin
capital 8.4869 9.2823 8.5715 8.7513 8.755 8.6765 8.6702 8.5912 9.1349 9.7106 8.8249 10.298 9.7215 9.2232 8.2457 6.77595 6.530171
segundo nivel
Desempleo de larga duración(****) 2.9301 2.8775 2.8194 3.0151 3.3851 4.2549 4.6177 3.7289 4.5667 5.7096 6.4867 7.4476 7.4726 1.6492 1.0622 0.78041 0.7748872
% de hogares con jefes desempleados 1.8718 1.7706 1.5053 1.8601 2.3418 3.0685 2.7594 2.6635 2.9511 3.7253 4.175 4.9874 4.7894 3.3296 3.275 3.20731 3.051784
C. Problemas de empleo
% subempleo 8.2961 6.4902 5.6802 6.9817 10.562 12.035 10.509 9.0177 10.555 12.443 16.503 19.472 20.422 17.45 18.58 15.9223 15.0087
% trabajadores no remunerados 2.2039 2.6474 2.227 2.4935 2.4015 2.391 2.6333 1.9924 1.9507 1.8888 1.3935 1.5214 1.3649 1.5855 1.3249 1.39822 2.057482
% servicio doméstico (***) ´-.- ´-.- ´-.- ´-.- ´-.- ´-.- ´-.- 9.5 9.8 8.5 8.6 8.6 9.0 8.3 9.7 -.- 8.1
Tasas de desempleo específicas
a-nivel educativo
hasta educación primaria completa 3.7 3.7 2.9 3.7 4.5 5.0 4.5 4.5 5.1 6.6 6.8 7.5 7.3 5.5 5.1 5.2 5.6
educación secundaria incompleta 7.2 6.9 6.8 7.9 8.5 9.6 9.6 8.4 8.7 10.0 11.5 12.7 12.0 9.8 9.3 8.3 8.6
educación técnica (no terciaria) 5.1 5.5 5.5 5.1 5.9 7.4 7.1 5.8 7.3 7.4 8.6 9.3 9.0 7.4 6.0 5.5 5.5
educación secundaria completa 7.0 7.6 7.2 8.4 9.3 10.7 9.8 8.1 9.0 10.5 13.0 13.0 12.8 9.7 9.4 8.0 8.1
educación terciaria incompleta 7.1 7.5 7.3 6.7 7.4 8.1 7.6 7.4 8.6 10.5 13.5 13.7 14.4 10.1 9.3 9.4 9.5
educación terciaria completa 3.1 2.6 3.0 1.8 2.6 2.4 2.9 2.3 2.6 4.4 4.3 5.8 6.0 4.2 4.1 3.6 3.6
b-género
Hombres 7.0 6.8 6.5 7.1 8.2 9.8 9.1 7.8 8.7 10.9 11.5 13.5 13.5 10.2 9.5 8.2 8.8
Mujeres 11.4 11.8 10.8 12.1 13.3 14.7 14.8 13.0 14.6 17.0 19.7 21.2 20.8 16.5 15.3 14.2 14.4
c.raza
Afro -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- 14.1
Blanca -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- - 10.5
Indígena -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- 13.2
d-rural -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.- -.-
f- tramos de edad
14 a 17 años 34.9 34.8 34.9 38.1 40.9 42.8 41.3 37.6 37.6 45.2 48.2 51.3 50.1 48.4 46.1 37.6 40.6
18 a 24 años 21.2 21.0 19.9 20.6 21.3 24.3 24.0 22.0 24.0 28.4 32.0 36.2 36.6 30.7 27.0 26.5 27.5
25 a 34 años 7.0 7.6 7.1 7.4 8.9 10.5 10.5 8.2 10.1 12.1 14.2 16.5 16.9 12.9 12.7 10.4 10.7
35 a 49 años 4.5 4.8 4.2 4.6 5.8 7.1 6.8 6.1 7.1 8.4 9.8 11.5 11.4 8.0 7.7 6.7 6.9
50 años y más 3.5 3.2 2.2 3.4 4.5 5.7 5.2 4.7 5.9 7.4 8.1 9.3 9.3 6.5 6.0 5.7 6.1
(*) Para todos los años, la información corresponde al Uruguay urbano de 5000 y más habitantes. La excepción es el año 2006, donde se realizó una encuesta representativa del total
país. Para este año, los resultados se presentan desagregados para total país y país urbano, de forma tal que resulten comparables con la serie anterior.
(**) No suma 100% porque se pregunta por ascendencia, por lo cual la persona puede elegir dos ascendencias raciales distintas.
-.- indica que no se cuenta con información sobre estas serias en las fechas señaladas
(***) Se identifica servicio doméstico sólo a partir de 1998 para contar con una serie homogénea. Es posible realizar una estimación para años previos - que ronda el 8.5% de los
ocupados - pero no resulta comparable con la estimación realizada a partir de 1998
La serie no es comparable a partir de 2004, dado los cambios en los criterios para relevar el desempleo de larga duración
329
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Remuneraciones
330
educación técnica (no terciaria) 0.61 0.61 0.64 0.64 0.66 0.65 0.65 0.61 0.61 0.63 0.60 0.61 0.60 0.57 0.57 0.60
educación secundaria completa 0.28 0.28 0.25 0.28 0.31 0.30 0.29 0.27 0.30 0.29 0.34 0.39 0.36 0.37 0.39 0.35
educación terciaria incompleta 0.74 0.81 0.81 0.84 0.82 0.84 0.83 0.86 0.83 0.88 0.88 0.86 0.84 0.88 0.88 0.91
educación terciaria completa 0.86 0.90 0.91 0.92 0.98 1.04 1.03 1.00 1.04 1.06 1.06 1.08 1.04 1.10 1.10 1.30
Diferencial de remuneraciones por género
(premio a la condición de hombre) 0.29 0.29 0.28 0.29 0.25 0.26 0.22 0.25 0.22 0.22 0.20 0.18 0.19 0.22 0.19 0.23
331
POLÍTICAS Y PROGRAMAS CON IMPACTO EN EL EMPLEO
Asimismo se afirma que “a los efectos de perseguir el objetivo de crear más y mejor empleo
el gobierno procurará consolidar un clima propicio para la inversión productiva tanto en
capital fÍsico como en capacitación de los recursos humanos. Adicionalmente, el gobierno
promoverá políticas destinadas a incentivar la creación de empleos a través de una reorien-
tación del gasto hacia una mayor inversión pública, dispondrá incentivos tributarios, apoya-
rá la conformación de pequeños emprendimientos productivos, en tanto que orientará sus
contrataciones considerando como contrapartida cierto grado de utilización de recursos
humanos. Por otra parte, el gobierno buscará perfeccionar el sistema de seguro de desem-
pleo, así como desempeñar un rol más activo en referencia a las acciones que apoyan la
reinserción del desocupado”
Quedan planteadas por lo tanto dos líneas de acción, la articulación de los actores públicos
y privados y la implementación de diversas medidas, con el objetivo de generar más y mejor
empleo.
Finalmente cabe mencionar diversas iniciativas desarrolladas por la sociedad civil que im-
plementan programas con objetivos de empleo, ente las que se pueden mencionar (en una
lista incompleta) al Movimiento Tacurú, El Abrojo, los Talleres de Don Bosco o el Fondo R.
Sendic, etc...
El artículo 322 de la Ley 16320 confiere a la Dirección Nacional de Empleo los siguientes
cometidos:
a) elaborar la política nacional de empleo;
b) asesorar en la programación y ejecución de planes migratorios del sector laboral;
c) programar, ejecutar o coordinar planes de colocación para grupos especiales de tra-
bajadores;
d) ejercer la supervisión de las empresas privadas de colocación;
e) proponer y ejecutar programas de orientación laboral y profesional, pudiendo para ello
celebrar convenios con organismos públicos y entidades privadas nacionales, extran-
jeras e internacionales;
f) desarrollar programas de información acerca de la mano de obra y su evolución;
g) llevar una nómina del personal recapacitado o beneficiario del sistema de reconver-
sión laboral, de acuerdo a lo que determine la reglamentación a dictarse;
h) desarrollar programas de orientación y asistencia técnica a trabajadores que deseen
transformarse en pequeños empresarios;
333
i) implementar, ejecutar y coordinar estudios y proyectos referentes a planes nacionales,
regionales, departamentales y locales de desarrollo social y económico en lo relativo a
la utilización de recursos humanos;
j) actualizar la Clasificación Nacional de Ocupaciones y coordinar con otros organismos
la certificación ocupacional.
Asimismo, de acuerdo al artículo 317 de la Ley de presupuesto Nº 17930 del período 2005-
2009; a la DINAE se le asignan los siguientes cometidos:
PROGRAMAS CENTRALIZADOS:
Este es el sistema informático oficial que opera un mercado laboral electrónico en Internet
entre personas que buscan empleo y empresas demandantes de mano de obra.
Para cumplir ese objetivo se pone a disposición de las empresas, trabajadores con el perfil
requerido y brinda a los trabajadores la posibilidad de registrar sus datos y postularse a
demandas laborales publicadas en el sitio.
Emprendimientos Productivos
A partir de estas premisas, la Estrategia nacional para el fomento del empleo incorpora el
objetivo de promover y apoyar el desarrollo de unidades productivas, en especial aquellas
de pequeño y mediano porte incluyendo las provenientes de la Economía Social y otras
figuras del trabajo asociado (MIPyMEs5), empresas recuperadas y en proceso de reconver-
sión, tanto a nivel nacional como local.
5
En adelante, con la expresión MIPyMES se entiende las micro, pequeñas y medianas empresas, la cooperativas de produc-
ción y las asociaciones de la economía social.
336
iv. Articular las acciones de la DINAE con otros ámbitos gubernamentales de política de
fomento de la micro y pequeña empresa a través de nexos que permitan acercar y
coordinar los objetivos productivos que tienen estas iniciativas con los objetivos de
empleo de la DINAE; con el fin de introducir la “perspectiva ocupacional” como eje y
objetivo de dichas iniciativas, además de colaborar para un uso más racional y orde-
nado de los recursos existentes.
v. Apoyar y acompañar el proceso de construcción de los Servicios de Apoyo Empresarial
(SAE) diseñados en el marco de programa REDEL como experiencia piloto, sistemati-
zando y evaluando dicha experiencia.
vi. Colaborar en la implementación de los subprogramas de bancarización y formaliza-
ción con otros ámbitos gubernamentales.
Este programa tiene por objetivo apoyar iniciativas locales relativas a emprendimientos que
mejoren y/o generen de empleo.
El origen de los recursos son fondos presupuestales del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social asignados a la DINAE.
Este programa se viene desarrollando desde 1996, cuenta con 172 proyectos aprobados a
junio del 2007, implementándose en 14 departamentos. A nivel nacional existen 12 Fondos
Rotatorios en 12 Departamentos del país.
Criterios de selección.
Las condiciones sustantivas definen la situación, permiten incluir o excluir solicitudes. Las
solicitudes son consideradas, es decir pasan la red de criterios, sólo si cumplen con las
condiciones catalogadas de sustantivas («si y sólo si»).
1. El proyecto factible económicamente deberá impactar positivamente en el empleo:
consolidando el empleo existente y/o creando puestos de empleo.
2. Deberá ser una iniciativa que involucre a personas de escasos ingresos y/o con dificul-
tades de acceder a créditos convencionales.
3. El o los titulares del proyecto deberán tener formación o experiencia relacionada a la
actividad propuesta.
Las condiciones adjetivas califican la situación, permiten priorizar los proyectos de acuerdo
al orden planteado.
1. Proyectos vinculados a políticas de desarrollo Departamental y/o Nacional.
2. Proyectos preferentemente en el marco de estrategias asociativas (ej. cooperativas,
asociaciones de productores, ligas de fomento, bolsas de trabajo, etc.).
3. Proyectos presentados por personas que hayan realizado cursos a través de progra-
mas implementados por JUNAE – DINAE relacionados con el emprendimiento.
4. Contar con apoyo técnico relacionado a la actividad a desarrollar
Durante el año 2006 se llevó a cabo la entrega de equipamiento y maquinaria a los titulares
de los proyectos aprobados en el marco del programa de inversión productiva ejecutado, en
convenio, por la Dirección Nacional de Empleo y la Intendencia Municipal de Rivera.
PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN
Para asignar los recursos y el porcentaje de financiación la Junta nacional de Empleo, prio-
riza determinados sectores o empresas con problemas actuales coyunturales pero con po-
sibilidades de expansión, determinadas zonas geográficas y determinadas poblaciones de
riesgo (mayores de 45 años, mujeres, discapacitados).
PROJOVEN.
Los sectores productivos requieren recursos humanos competentes, con habilidades, des-
trezas y actitudes que les permitan una adecuada inserción en las organizaciones empresa-
riales.
Los jóvenes en Uruguay, como en la mayoría de los países de la región, registran las mayo-
res tasas de desempleo, constituyendo cerca de la mitad de los desocupados, agravándose
esta situación en los hogares de menores ingresos.
PROJOVEN es un programa pensado para dar una oportunidad a los jóvenes con dificulta-
des de inserción laboral. Se propone mejorar sus calificaciones mediante capacitaciones
actualizadas desde un punto de vista técnico e incrementar sus posibilidades de empleo
mediante cursos de orientación laboral, pasantías y apoyos a las inserciones en el mercado
de trabajo. El diseño del programa prioriza la articulación de las acciones de formación con
las necesidades y oportunidades identificadas en los sectores productivos del país.
Su finalidad es apoyar a los y las jóvenes de los sectores de menores ingresos para que
puedan mejorar sus posibilidades y oportunidades de inserción laboral mediante de proce-
sos de formación laboral, efectivamente articulados con las demandas de recursos huma-
nos detectadas en el mercado de trabajo. Hasta el momento se ha trabajado, desde el año
94, con más de 15.000 beneficiarios. Las principales características del Programa son:
Las inserciones laborales deben darse en empresas privadas formales y son pagadas en su
totalidad por los empresarios, existiendo como único beneficio la Ley 16783 de Fomento a
340
la inserción y formación de empelo juvenil, mediante la cual, las empresas pueden contratar
jóvenes a término, por un plazo máximo de un año, durante el cual se ven exoneradas de los
aportes patronales a la seguridad social.
3. Descentralización de la gestión
Los cursos los realizan instituciones de formación contratadas para ello mediante lla-
maos públicos a presentación de ofertas. Cada institución decide el área ocupacional en la
que realizará el curso, de acuerdo a las posibilidades del mercado laboral, para poder cum-
plir con las exigencias mencionadas en el primer punto. Cada institución también decide los
programas y recursos humanos con los que trabajará. Entre las ofertas recibidas se eligen
las mejores considerando la calidad educativa, la vinculación efectiva con las demandas del
mercado de trabajo y el precio propuesto.
Se han hecho varias encuestas a los egresados que muestran que más de la mitad están
trabajando un año después de terminar el contacto con el programa. Además un grupo
importante vuelve a estudiar, de forma tal que quienes no trabajan ni estudiaban son el 63%
en el momento de ingresar, pero sólo el 29% de los egresados.
Se trata de un Programa que se ejecuta por un Acuerdo entre el Ministerio de Vivienda Orde-
namiento Territorial y Medio Ambiente (a través de MEVIR) y el Ministerio de Trabajo y Seguri-
dad Social (a través de DINAE/JUNAE), con recursos del Fondo de Reconversión Laboral.
Está orientado a mejorar la situación laboral de los trabajadores rurales mediante acciones
de capacitación diseñadas a partir de las posibilidades de empleo detectadas en cada zona.
Este apoyo cubre hasta un máximo del 80% de la inversión requerida para este tipo de
actividad, dependiendo de la modalidad elegida.
Las empresas beneficiarias del programa son Micro y Pequeñas Empresas, radicadas en los
departamentos de Canelones, Colonia, Maldonado, Montevideo, Paysandú, San José y Ta-
cuarembó. Las mismas deben cumplir con los siguientes requisitos:
Objetivos
El programa busca alcanzar la consecución de los siguientes objetivos:
Es importante destacar que la cobertura que ofrece el subsidio es con impuestos incluidos.
En caso de que el 80% de la inversión requerida para la asistencia supere los topes de
cobertura, la diferencia deberá ser cubierta por la empresa beneficiaria.
Para ingresar al programa las MYPES interesadas deben solicitar un formulario vía e-mail a:
fomypes@ucu.edu.uy o bajarlo de la página web www.fomypes.gub.uy. Dicho formulario
debe ser completado y remitido con los datos solicitados, por esta misma vía.
A todas las solicitudes que no cumplan con los requisitos indicados, se les informa sobre la
no admisión al programa.
El proceso consta de cinco etapas cada una de ellas eliminatorias entre sí.
La población meta está constituida por mujeres y varones residentes en áreas urbanas o
rurales de todo el país, que hayan perdido su empleo, que lo estén buscando por primera
vez o que se encuentren en cualquiera de las situaciones de empleo con restricciones.
Marco Institucional:
La Unidad Coordinadora del Programa (UCP) tiene a su cargo la dirección y coordinación del
Programa, también participa en la evaluación del mismo. La UCP está integrada por un
equipo de trabajo propuesto por la DINAE y avalado por la JUNAE, y recibe un acompaña-
miento de delegados del sector empleador y del sector trabajador.
Cinterfor/OIT, hoy desvinculada de la gestión del Programa, transfirió hasta el 2007, meto-
dologÍas, estrategias, materiales didácticos y lecciones aprendidas en el marco de sus ac-
ciones en el campo de la formación y especÍficamente las generadas por el Programa Re-
gional para el Fortalecimiento de la Formación Profesional y Técnica de Mujeres de Bajos
Ingresos en América Latina, Formujer, cofinanciado por el BID y ejecutado por el Ministerio
de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos de Argentina, el INFOCAL de Bolivia
y el INA de Costa Rica.
Las Instituciones oferentes que ganen el llamado a ofertas, co-ejecutarán bajo la dirección
de la UCP, las distintas etapas del Programa para el cumplimiento de los objetivos plantea-
dos según las funciones descritas en las bases de los llamados respectivos y los convenios
suscritos oportunamente.
25
20
Porcentaje
15
10
0
18 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 40 41 y más
50
40
30
20
10
0
Tradicionales No tradicionales
Por otra parte se consolidó la herramienta Proyecto Ocupacional como instrumento que en
la medida que pone el foco en el sujeto le otorga pertinencia a las intervenciones, y al
constituirse en eje articulador de los procesos formativos facilita la transversalización del
enfoque de género.
Los objetivos y metas del Programa se enmarcaron en el Plan Nacional de Igualdad y el Plan
de Equidad implementados por el actual gobierno. Por otra parte Proimujer con el apoyo de
Cinterfor (OIT) promovió la creación de la Red Nacional de Género y Trabajo concretada en el
año 2005 e integrada por instituciones pública y privadas, cuyo objetivo es el de potenciar
los aportes especÍficos de las instituciones miembro en la incorporación del enfoque de
género a nivel de las políticas públicas. En diciembre de 2007 se realizó en Primer Encuen-
tro Nacional de la Red de Género y Trabajo.
• Continúa siendo débil en muchos departamentos el anclaje local de los proyectos for-
mativos. La participación de los actores locales en las diferentes zonas, es muy dispar.
349
• TodavÍa es insuficiente el grado de sensibilización y de compromiso con relación a la
temática por parte del sector empresarial. Necesidad de consolidar el sistema Tripar-
tito a nivel territorial.
• Consolidar un componente especÍfico para el desarrollo de microemprendimiento, y la
articulación con el programa Emprende Uruguay JUNAE.
25
20
15
%
10
0
Construcción
Industria
Seguridad
Informática
Agro
Pisteras
Diseño
Ventas
Hotelería
Gastronomía
y afines
y afines
y afines
De la evaluación externa realizada en el 2005 por Alma Espino, Lorena Asesina, Fabiana
EspÍndola, Graciela Sanromán destacamos un aspecto que sigue detectándose en el 2007
como debilidad del programa.
Trabajo por Uruguay fue un componente del Plan de Atención Nacional a la Emergencia So-
cial (PANES 2005-2007). Su objetivo era contribuir al fortalecimiento ciudadano y a la mejora
de la calidad de vida de las personas inscriptas en el PANES mediante una experiencia
sociolaboral que amplíe oportunidades educativas y promueva el desarrollo de estrategias
personales y sociales para la construcción de rutas de salida, priorizando al trabajo como
herramienta de inclusión social.
La población objetivo del Programa son ciudadanas y ciudadanos mayores de 18 años, des-
ocupados/as que no percibían ningún tipo de prestación social (salvo Asignación Familiar y
prestaciones por discapacidad).
6
El PANES tiene un conjunto de Programas articulados y acotados en el tiempo, dirigido a la población de menores recursos.
A los efectos de este informe se analiza uno de esos componentes Trabajo por Uruguay ya que es una intervención centra-
da en empleos transitorios con miras al desarrollo de habilidades laborales y sociales.
351
El diseño del programa articula tres actores: los organismos públicos, las Organizaciones de
la Sociedad Civil (OSC) y los protagonistas. El punto de partida es el relevamiento, por parte
de los organismos públicos, de las tareas de valor local a ser desarrolladas. Luego los prota-
gonistas se inscriben en un sorteo para ser incluidos en el programa. Y finalmente las OSC
presentan propuestas para implementar las obras, incorporar a los protagonistas en su plan-
tilla laboral y acompañar los procesos de aprendizaje y reinserción social.
Los primeros dos llamados de Trabajo por Uruguay establecía cuatro meses de trabajo. A
partir del tercer llamado, el período se extiende a cinco meses, al que se agrega un período
de un mes con el objetivo de fortalecer el egreso del Programa, apoyando la elaboración
personal o colectiva de proyectos de mejora de ingresos económicos que potencien los apren-
dizajes adquiridos. La jornada laboral es de 6 horas diarias y tienen 20 horas mensuales de
formación y trabajo grupal.
Se realizaron acuerdos de trabajo con 22 organismos públicos (15 intendencias, ANEP, AFE,
MSP, INAU, Ministerio de Turismo, Ministerio de Vivienda y Medio Ambiente y Administración
Nacional de Correos) en todos los departamentos del país.
En todas las ediciones del Programa se constató una amplia mayoría de mujeres (más del
77%), en su mayoría jefas de hogar con hijos a cargo, de las cuales el 91 % han culminado
todo el proceso de aprendizaje.
Otro elemento importante es el bajo porcentaje de renuncias que ocurren. En el primer llama-
do alcanzó el 9.3%, de las cuales el 67 % se debió a dificultades de adaptación y apoyo
familiar (18%), obtención de empleos o trabajos (25%) y a problemas de salud (24%).
El Subprograma de Salud Bucal, realizó convenios de atención para 10.303 participantes en
19 departamentos, involucrando al Ministerio de Salud Pública, a tres Intendencias del inte-
rior (Salto; Paysandú y Tacuarembó) y a la Universidad de la República (Facultad de Odonto-
logía).
7
Del vientre de los sueños nace la realidad. Sistematización Programa Trabajo por Uruguay. Dirección de Desarrollo Ciuda-
dano. MIDES.
352
Según el documento de sistematización ya señalado “Si bien Trabajo por Uruguay no es un
programa dirigido a mujeres, reconoce la realidad de desigualdad y heterogeneidad que
viven las mujeres pobres, en términos de acceso al consumo de bienes y servicios básicos
como salud, educación y seguridad social” “Trabajo por Uruguay” contribuyó a aportar
transformaciones en torno a las imágenes y roles adjudicados a mujeres y hombres. En
todas las capitales del país y en numerosas localidades pudo apreciarse la labor de estas
mas de 15.000 trabajadoras y trabajadores que en equipo con obreros especializados del
SUNCA, refaccionaron un número importante de centros educativos, centros de salud y
centros de infancia”.
El Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) realizó un análisis del Programa “Trabajo por
Uruguay” en el marco de una estrategia de transversalización de la perspectiva de género
en el Ministerio de Desarrollo Social.
Otras experiencias pioneras en trabajo temporal fueron realizadas con anterioridad por el
Gobierno Municipal de Montevideo con el programa de Barrido otoñal (programa exclusiva-
mente dirigido a mujeres).
Por otra parte en Convenio con la Intendencia Municipal de Montevideo, el PAPPUM aborda
la creación dos Centros de Desarrollo Económico Local (CEDEL) en los barrios de Casavalle
y de Carrasco Norte que en el mapa político administrativo de descentralización de la IMM
353
ocupan parcialmente las áreas de los Centros Comunales Zonales 11 y 8 respectivamente.
Su concreción es el resultado de varios años de la labor conjunta entre la cooperación
europea, las instituciones nacionales y municipales y las comunidades respectivas. Por su
relación con el tema de este Seminario el análisis se centrará en este componente del
PAPPUM.
Orientación.
El Programa PAPPUM participa de la orientación que destacan las Agendas XXI Locales de la
Unión Europea que entiende que: “el Desarrollo Local es producto de un esfuerzo colectivo,
comprometido y articulador de los actores que comparten un mismo espacio de territorio”.
En este sentido, se alienta a través de la cooperación al fortalecimiento de la vinculación
que existe entre los componentes naturales de la sociedad local: los grupos sociales, las
instituciones públicas y el mercado, a los efectos de potenciar recursos humanos y materia-
les existentes con vistas al desarrollo endógeno local.
Objetivos.
Acorde con lo anterior, el PAPPUM tiene como principal objetivo contribuir al reestablecimiento
de condiciones de inserción laboral y de bienestar que permitan lograr la mejora efectiva de la
situación socioeconómica y de la calidad de vida de la población beneficiaria. Como objetivos
especÍficos de integración social a través de la reinserción laboral se propuso:
Análisis de resultados.
Los siguientes cuadros muestran la población beneficiada por el Programa desagregada
por las orientaciones programáticas del mismo. En lo referente a las actividades formativas,
se han dictado 79 cursos de capacitación presenciales que implicaron 929 plazas y se inició
un curso a distancia con 225 personas participantes.
Las metas iniciales del Programa Operativo General apuntaron a la atención de aproxima-
damente 7000 personas en ambas zonas. La evaluación primaria del Programa Operativo
(POA 2) indica que se pudo llegar con resultados a un 40% de lo previsto en el programa de
inserción laboral y a un 35% en los programas de formación y capacitación.
Capacitación laboral
* El rubro “asesoramientos” comprende tanto a personas directamente interesadas en aspectos del Programa como informa-
ción general y derivaciones a instituciones públicas o privadas.
** En adelante no se incluirá en el análisis los 128 beneficiarios atendidos por DINAE.
355
PROGRAMAS VINCULADOS AL MIEM
DINAPYME
La DINAPYME fue creada por ley de Presupuesto Nº 16.170 del 28 de diciembre de 1990,
como Unidad Ejecutora del MIEM encargada de coordinar acciones en todo el territorio
nacional, en favor de las Micro, Medianas y Pequeñas Empresas.
DINAPYME es la organización que coordina todos los Programas y Políticas sobre PYMES en
el Uruguay, con el fin de desarrollar sinergias que potencien la competitividad, evitando la
duplicación de esfuerzos.
Dicho programa está encarado en consonancia con las políticas de descentralización terri-
torial en vigencia, por lo que se lleva a cabo principalmente, en colaboración con las Inten-
dencias Municipales de todo el país y de acuerdo a las demandas específicas de los em-
prendedores locales.
Programa ONUDI
Desde comienzos del año 2005 se viene implementando el Proyecto Fomento a la Actividad
Empresarial Uruguaya. Dicho proyecto que es financiado por la Cooperación Italiana, está
siendo ejecutado por la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
356
(ONUDI) y tiene como contraparte nacional a la Dirección Nacional de Artesanías, Pequeñas
y Medianas Empresas (DINAPYME) del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM).
El presente proyecto pretende ser una contribución al desarrollo económico del país en
forma equilibrada, a través del fomento de la actividad empresarial con perfil exportador. De
manera que, atención y promoción empresarial desde el propio ámbito local, capacitación y
tutorías empresariales, búsqueda de financiamiento, asociatividad, asesoramiento en co-
mercio exterior, etc. son todos elementos necesarios para contribuir al logro de los objetivos
planteados.
El programa está dirigido a mejorar la situación de las PYMES con actual o potencial orienta-
ción exportadora, fundamentalmente, propiciando la constitución de consorcios exportadores
y mejorando el funcionamiento de las instituciones gubernamentales responsables de impul-
sar la exportación de bienes manufactureros y de servicios de turismo. De modo que la crea-
ción de consorcios exportadores es un instrumento clave a utilizar en el programa.
PACPYMES
La competitividad bien entendida empieza por casa PACPYMES EMPRESAS apoya a empre-
sas exportadoras o con potencial exportador o sus proveedores estratégicos, a través de
subsidios para acceder a asesoramiento y capacitación empresarial.
8
La información es recogida de la memoria anual 2007 de DIPRODE.
358
El PACC lo conforman tres componentes y su intervención busca generar ventajas competi-
tivas dinámicas promoviendo, una mejor articulación y la cooperación estratégica de cara a
los mercados internacionales.
Los beneficiarios directos del Programa son empresas integrantes de los COPs selecciona-
dos y sus trabajadores, así como instituciones vinculadas alcanzando mayores niveles de
competitividad sistémica en el territorio.
Los Conglomerados (COPs) seleccionados son: Piedras Preciosas (Artigas); Vestimenta (Área
Metropolitana); Calzado y Marroquinería (Área Metropolitana); Vitivinícola (Sur); Arándanos
(Todo el país); Audiovisuales (Área Metropolitana y Región Costera); Apicultura (Litoral, Cen-
tro y Sur); Software (Área Metropolitana); Turismo (Colonia).
Evaluación de resultados:
Piedras Preciosas
Extracción preparación y exportación de geodas y gemas de amatista y ágata en bruto.
Problemas enfrentados:
• Grupo Gestor del Conglomerado y Grupo de Apoyo poco dinámico y participativo.
• Escasa masa crítica con inserción en mercados dinámicos.
• Que se logre ejecutar los proyectos identificados
Próximos pasos
• Fortalecimiento institucional
• Electrificación de canteras
• Elaborar líneas de productos con alto valor agregado
• Mejoras en la promoción y comercialización (Centro Comercial y Semana de la Piedra)
• Mejora en la gestión empresarial y procesos de calidad
• Mejora de condiciones laborales
Vestimenta
Logros: PRC terminado, buen nivel de ejecución de proyectos (mitad del co-financiamiento
de U$ 500.000. Creación de una estructura de GGC.
Problemas enfrentados:
• Dificultades asociadas a la baja asociatividad del sector.
• Validación del GGC en un contexto complejo
359
• Escaso compromiso real de cámaras poco representativas
• No contar con un facilitador permanente
Próximos pasos
• Incorporar actores
• Nuevas empresas presentando proyectos
• Definir nuevo financiamiento para el sector
Calzado y Marroquinería
Logros: PRC terminado, Oficina técnica de Proyectos funcionando, proyectos enfocados a
abrir mercados externos, más de 25 empresas participaron de algún proyecto, conforma-
ción de mesa de instituciones de diseño, 7 proyectos ejecutados o en ejecución.
Problemas:
• Sector en crisis
• Descreimiento de parte de los sectores
• Necesidad de cambio estratégico
Próximos pasos
• Agenda para la internacionalización
• Programa de capacitación de operarios en la industria
• Consolidación de dos redes de exportación
• Segunda feria Montevideo a tus pies.
Vitivinícola
Logros: Conformación de un grupo de trabajo representativo con propuesta de Cambio es-
tratégico enfocado a la exportación. Elaboración del documento de estrategia con amplia
participación del sector privado.
Problemas:
• La estructura de incentivos no se adecua a la estrategia
• La red institucional es compleja con enfoque tradicional; INAVI y múltiples gremiales.
• Falta de coordinación
Próximos pasos
• Finalizar el PRC
• Alinear el presupuesto del INAVI
• Desarrollo de la marca
• Fortalecimiento institucional
• Integrar a las bodegas del segundo escalón
Arándanos
Logros: PRC terminado, trabajo en conjunto de dos gremiales del sector; apertura del mer-
cado estadounidense; formulación de los primeros proyectos.
360
Problemas
• No formalización del Grupo Gestor
• Falta de fondos de contrapartida
Próximos pasos:
• Identificar alternativas de institucionalización del conglomerado
• Identificación de fuentes de co-financiamiento
• Apoyo a proyectos presentados
Audiovisual
Entre Micro, Pequeñas y Medianas empresas se estiman unas 150 productoras que se
articulan con otras 200 empresas en Montevideo y 100 en el interior que forman parte de la
cadena de valor. Las empresas exportadoras son unas 50.
Logros: PRC terminado, Grupo Gestor dinámico y participativo; acciones de corto plazo en
ejecución; amplia participación del sector público y privado
Problemas:
• Diversidad del sector
• Falta de institucionalidad
• Dimensión cultural no considerado en la competitividad
Próximos pasos
• Lanzamiento de la estrategia
• Conformación del Centro de Desarrollo audiovisual
• Creación de la agenda para apoyar la internacionalización del sector
• Articulación con la CUTI. Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información.
Apicultura
La apicultura involucra a unos 5000 productores en todo el país. Los Departamentos que
presentaron el Conglomerado tienen el 42% de los apiarios.
Logros: PRC terminado, Grupo representativo de la cadena de valor de la miel, amplia parti-
cipación de actores locales, vinculación de actores relevantes del sector público.
Problemas:
• Indefinición para la formulación de Comisión Honoraria Apícola.
• Demoras en la aplicación del plan estratégico
Próximos pasos
• Difusión en las localidades
• Formulación de proyectos
• Fortalecimiento institucional
361
Software
303 empresas, ventas de 260 millones de dólares, exportaciones de 100 millones de dóla-
res. Las empresas ensambladoras y comercializadoras agrupan 450 empresas en Montevi-
deo y 1600 consultores independientes. El conglomerado genera 4900 empleo de alta cali-
ficación.
Logros: PRC terminado, compromiso de la CUTI con el Plan; un buen y dinámico Grupo
Gestor.
Problemas
• Demora en la finalización del PRC
• Identificación de proyectos estructurantes
Próximos pasos
• Ejecución, se espera mayor demanda que ofertas de fondos
• Definir el papel del facilitador
Turismo en Colonia
Logros: PRC terminado, Grupo gestor y de Apoyo dinámico y participativo; acciones de corto
plazo en ejecución, dos proyectos presentados y aprobados, amplia participación del sector
público y privado.
Problemas
• Articulación con facilitador
Próximos pasos
• Fortalecimiento institucional (ente mixto)
• Plan de promoción y comercialización turística
• Creación de productos turísticos (Ruta del queso, ruta del vino, puesta en valor de
monumentos históricos
• Mejora de la calidad de la oferta turística.
362
NIVEL DE IMPLEMENTACIÓN, EVALUACIÓN Y MONITOREO DE LAS POLÍTICAS
Y PROGRAMAS CON IMPACTO EN EL EMPLEO.9
Se analiza en este apartado los resultados de la información relevada en el 2006 por parte
de la OPP-OIT. Se trata de 25 formularios correspondientes a iniciativas10 del Poder Ejecuti-
vo. Cabe observar que el 40% de las iniciativas comenzaron durante el año 2006, por lo que
los resultados y los datos que se informan a continuación no son los actuales pero sirven
para tener un indicador de resultados.
Actores involucrados
El 60% de las iniciativas relevadas no cuentan con fecha de finalización, por tratarse de
programas permanentes. Por otro lado, el 40% del relevamiento trató con propuestas inau-
guradas durante 2006.
Las distintas iniciativas relevadas pueden resultar en efectos múltiples. Esto es, una misma
iniciativa puede generar impactos simultáneamente en la demanda y la oferta de trabajo. El
análisis que se detalla a continuación prescinde de estas interrelaciones y aísla los efectos
sobre cada componente del mercado.
Del total relevado, el 80% de las iniciativas puede modificar al menos la demanda de traba-
jo, 20% al menos la conexión de oferta y demanda, 32% al menos la oferta de trabajo y 40%
al menos la calidad del empleo.
9
La información de este apartado se recoge del estudio realizado en 2006 por Jorge Notaro, José Alonso, Ivonne Perazzo en
el marco de un Proyecto OPP-OIT.
10
Hay distintas clases de iniciativas: Programas, Proyectos y Acciones. Se entiende por Programa a un conjunto de proyectos
relacionados; por Proyecto a un conjunto de acciones relacionadas, un grupo objetivo y un objetivo económico, uno o más
instrumentos y una asignación de recursos; y por Acción (actividad o tarea), a la unidad más desagregada, sencilla y
transitoria (puede ser por una sola vez) que tiene un grupo objetivo, un objetivo económico, una instrumentación y una
asignación de recursos.
363
Por tratarse de porcentajes sobre cada categoría, y dado que una misma iniciativa puede
tener efectos sobre más de uno de estos aspectos, los guarismos reportados no suman
100%.
Hecha la anterior aclaración, las iniciativas con objetivos de empleo relevadas alcanzan a
12.350 personas, mientras que aquellas con impacto en el empleo involucran a 19.755
beneficiarios.
De los programas relevados con objetivos de empleo, aquellos que apuntan a segmentos
que presentan problemas de empleo12, tenemos:
Jóvenes 8%
Mujeres 8%
Baja instrucción formal 8%
Pobres y/o indigentes 25%
Desocupados y ocupados con problemas 42%
Del total de formularios con objetivos de empleo el 8% tiene como población objetivo a las
mujeres. Eventualmente, la población objetivo puede ser algo más específica, por ejemplo
mujeres pobres mayores de 25 años.
Los jóvenes se benefician del 8% del total de iniciativas con objetivos de empleo
11
Se entiende por población beneficiaria al número de integrantes del grupo objetivo que recibió apoyo. A su vez, se entiende
por grupo objetivo a aquel cuya situación se quiere mejorar. Se delimitan con distintos criterios: género, condición de
actividad, posición en el hogar, relación con la pobreza y la indigencia, edad, desertores del sistema de enseñanza, instruc-
ción formal u otros en caso que corresponda.
12
Estos grupos se desprenden del diagnóstico realizado como primer producto de este proyecto.
364
La población pobre e indigente es población objetivo específica del 25% de las iniciativas
con objetivos de empleo. En el caso del MIDES, no todas sus iniciativas entran en esta
categoría ya que las consideran con objetivos de integración social e impacto en el empleo.
El 42% del total de formularios con objetivos de empleo tienen como grupo objetivo a los
desocupados u ocupados en empleos de mala calidad, sin otras especificaciones o restric-
ciones.
Recursos financieros
Por el lado de los recursos financieros, se tienen estimaciones de mínima ya que, o bien no
todas las iniciativas reportaron sus montos, o bien la primera ejecución no ha finalizado y no
se cuenta con los montos ejecutados para el año de referencia.
Jóvenes 18%
Mujeres 12%
Baja instrucción formal 18%
Pobres e indigentes 39%
Desocupados y ocupados con problemas 55%
Instrumentos
La capacitación del trabajador (o del empresario, en los casos que así corresponde ya que
algunas iniciativas apuntan a los empleadores) es la práctica más difundida: asciende a
84% en los formularios totales correspondientes a iniciativas llevadas adelante desde el
Poder Ejecutivo y al 83% de los casos de iniciativas con objetivos de empleo.
El 56% de estas iniciativas se financian únicamente con fondos nacionales, 16% se finan-
cian únicamente con fondos externos y con fondos mixtos el 28% restante.
El 46% de las iniciativas que cuentan con financiamiento externo se han beneficiado de
donaciones, mientras que el resto ha contraÍdo endeudamiento.
Procedimientos de Evaluación
El 88% del total de iniciativas tiene prevista la evaluación, y 23% de éstos últimos ya la han
realizado. Recordando que casi el 40% de las iniciativas han comenzado en 2006 y restan-
do las mismas del total, el porcentaje de evaluación realizada asciende a 80% de los casos.
Esta evaluación, cuando está prevista, incluye en el 90% de los casos la metodología de
desempeño/monitoreo, en 38% evaluación de impacto y en 19% de proceso y de costo-
beneficio.
366
GASTO PÚBLICO SOCIAL Y SU DISTRIBUCIÓN ENTRE LOS SECTORES
CON MAYORES DIFICULTADES DE INSERCIÓN LABORAL.
En los últimos años se han realizado y publicado estudios sobre Gasto Social, en el 2004 la
OPP realizó un estudio que consolida la información sobre gasto social en el sector público
para el período 1999-2003. (Disponible en “Documentos” sitio Web de OPP). OIT realizó un
estudio sobre Protección social en Uruguay: financiamiento, cobertura y desempeño que
comprende el período 1990-2002 realizado por Ferreira-Coimbra, y corteza (OIT 2004). En
el 2005 el BID realiza un estudio realizado por G. Flood, C. Grau, y A. Melgar que analiza el
monto de GPS su relación con variables macroeconómicas y sus impactos distributivos.
Este trabajo revisa la metodologÍa e introduce cambios en el alcance del GPS excluyendo a
las empresas estatales (menos OSE). Una segunda diferencia con el cálculo realizado en el
2004 es el de la seguridad social, específicamente las prestaciones de carácter contributi-
vo. El informe del 2006 no incluye a los gobiernos departamentales.
El Gasto social ha sido de los más altos de América Latina en términos de producto y de
población. A pesar de ello, los niveles de pobreza se duplicaron en los últimos diez años y
hacia 2002 llegaron a niveles desconocidos para el país.
Si se toma el GPS del Gobierno Central (incluidas las transferencias a los organismos de
seguridad social) la proporción del PBI representó más de 25% y durante los 90 y superó el
30% a finales de la década. (ATPS-OPP).
Debido a la crisis del 2002 el total del Gasto Público tuvo una drástica reducción hasta llegar
a 19.5% en el 2005. El principal determinante de la reducción del gasto social fue la dismi-
nución de los salarios reales de los empleados públicos.
367
En el promedio de la última década, los incisos relacionados con “asuntos sociales” (in-
cluyendo la asistencia financiera a la seguridad social) representaron el 47% del total. El
resto del Gasto Público se distribuye de la siguiente forma: 7% aproximadamente a gas-
tos de Administración de Gobierno (Presidencia, Ministerio de Economía y finanzas, Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores, Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral,
Tribunal de lo Contencioso Administrativo); Defensa y Seguridad 13% aproximadamente,
Servicios Económicos 7% (Ministerio de Agricultura y Pesca, Ministerio de industria y
Energía, Ministerio de Turismo y Deperte, Subsidios y subvenciones); intereses de deuda
14%. El resto corresponde a diversos créditos y partidas a reaplicar. (Documento Mides-
OPP)
Las jubilaciones y pensiones son mayoritariamente recibidas por el quintil de ingresos más
elevados (44%) mientras el quintil más bajo recibe el 4%. ATPS-OPP 2004.
COORDINACION INTERINSTITUCIONAL
El Gobierno que asumió en el 2005 tiene como una de sus metas el avanzar en la coordina-
ción interinstitucional del Estado Uruguayo. Se han creado ámbitos en tal sentido, para
abordar temas estructurales como la Seguridad Social. En el 2005 se crea el Gabinete
Social integrado por los Ministerios del área social y coordinado por el MIDES.
“El propósito del Plan es fortalecer todos los dispositivos públicos existentes, introducir
transformaciones sustantivas en la organización de las estructuras e instrumentos de pro-
tección social y mejorar sensiblemente la provisión y regulación de servicios sociales apun-
tando así a promover parámetro políticamente aceptables de integración y justicia social
con la finalidad última de asegurar el bienestar de los uruguayos y uruguayas.”
Objetivos estratégicos
1. Mejorar la equidad intergeneracional, contribuir a la igualdad de oportunidades y de-
rechos entre hombres y mujeres eliminando la discriminación por razones de género,
transversalizar el componente étnico racial en los programas y acciones del plan.
2. Expandir una Red de Asistencia Social que actué como malla de contención frente a
nuevos riesgos y situaciones de vulnerabilidad.
3. Articular esta Red con las políticas sociales sectoriales y las prestaciones tradiciona-
les.
Población objetivo
Población prioritaria: sectores sociales que se encuentran bajo la lÍnea de pobreza
(25% de la población total aproximadamente) si bien el plan abarca al conjunto de la socie-
dad.
Asistencia a la vejez
Para personas en pobreza extrema se estima para el 2008 un incremento de 1.200 nuevas
prestaciones y unas 6.800 para el 2009.
Se señalan a continuación los aspectos del Plan de Equidad que refieren específicamente al
estÍmulo al trabajo.
Trabajo promovido
Tiene por finalidad fortalecer los procesos de integración social reconociendo al trabajo
como actividad humana que produce efectos sinérgicos en la órbita personal, familiar y
social.
Componentes
a. Subprograma “Uruguay trabaja”
b. Subprograma de Incentivo a la contratación “Objetivo Empleo”
Población destinataria: Desocupados/as por más de dos años, en situación de pobreza (una
por hogar), con menos de 9 años de escolaridad, entre 18 y 65 años.
“Uruguay Trabaja”
El trabajo será transitorio, 30 hrs. semanales por 9 meses y será implementado por el MI-
DES.
Los trabajadores tendrán cobertura asistencial de ASSE, cobertura del BPS, aportes y cóm-
putos de servicio. Se prevé en lÍneas específicas para mujeres mayores de 45 años y jóve-
nes.
Cobertura
2008-2009 Tres mil personas por año con la meta de inserción laboral del 20% ya sea en el
mercado formal o en cooperativas o emprendimientos sociales.
“Objetivo Empleo”
Participantes: Personas entre 18 y 65 años con más de dos años de desocupación y que
hayan cursado hasta ciclo básico incompleto. (Secundaria o UTU)
Se sortearán entre los inscriptos 10.000 personas que corroborados los datos personales
de acuerdo a la convocatoria ingresarán a una base de datos que quedará a disposición de
los empleadores que soliciten trabajadores para cubrir puestos vacantes.
El período analizado comprende los años 2001 a 2006. En el primer año considerado co-
menzaban a observarse los primeros efectos de la inminente recesión sobre el mercado de
trabajo, los cuales se profundizaron en gran medida en los dos años posteriores, siendo el
2003 el año de mayor deterioro de la calidad del empleo. A partir del 2004 se constata una
leve mejoría que puede considerarse tal en el año 2006, año en el que el índice pasa de 61,4
a 67. (Informe de Coyuntura, 2007, Instituto Cuesta- Duarte.
“Durante todo el período considerado se constata que la calidad de los puestos de trabajo
ocupados por los trabajadores jóvenes fue siempre inferior al promedio de todos los em-
pleados”.
De acuerdo a este índice “no se constatan grandes diferencias entre hombre y mujeres,
salvo para el año 2003 y 2005 donde la brecha desfavorable para las mujeres es mas
profunda”. Análisis de Coyuntura 2007
Según el Informe; a nivel nacional se constata que casi el 35% de los ocupados no están
registrados en la seguridad social, es decir que son trabajadores precarios, mientras que un
12% está afectado por el subempleo, lo que significa que trabaja menos de 40 horas por
semana y desearía trabajar más.
Para el segundo semestre del 2007 los registros a la Seguridad Social son superiores en
más del 20% a los registrados a principios del 2005.
13
Farné, Stefano; (Oficina Subregional para los países andinos, 2003).
373
honorario y compuesto por representantes de los intereses económicos y profesionales del
país. Fué creado por Ley 17935 de 15/12/05
Consejos de Salarios
Se describe en el apartado sobre Negociación Colectiva
El 1 de noviembre de 1992 se sanciona la ley Nº. 16.320 que es una ley de un contenido
muy vasto, dentro de la cual se crea dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social la
Dirección Nacional de Empleo. La ley prevé la creación de la Junta Nacional del Empleo
integrada por tres miembros: el flamante Director Nacional de Empleo que la presidiría y
dos miembros designados por el Poder Ejecutivo uno a propuesta de la organización sindi-
cal mas representativa y otro a propuesta del sector patronal (industria comercio y agro).
Órganos relativos al trabajo infantil. Comité Nacional para la erradicación del trabajo infantil.
Fue institucionalizado por el Decreto 460/2000 y está integrado por Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social que lo preside, Instituto Nacional del Menor, quien ejerce la Secretaría
Técnica, Ministerio de Salud Pública, Ministerio del Interior, Ministerio de Educación y Cultu-
ra, Administración Nacional de Educación Pública, dos representantes por cada uno de los
actores sociales, Asociación Nacional de ONG, Red de Infancia Niñez y Adolescencia y en
carácter de asesores un representante de UNICEF y uno del Instituto Interamericano del
Niño. Tiene como misión asesorar, coordinar y promover políticas y programas tendientes a
la eliminación del trabajo infantil.
A nivel territorial los SPE se integran en los Centros Públicos de Empleo (CEPE).
- Comisión Sociolaboral del MERCOSUR creada como órgano auxiliar del GMC, de ca-
rácter tripartito y con el cometido de realizar el seguimiento y la promoción de los
derechos consagrados en la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR.
- Foro Consultivo Económico y Social órgano principal del MERCOSUR, donde participan
empresarios, trabajadores y otros representantes de la sociedad civil.
- Consejo Gestor del Observatorio de Mercado de Trabajo del MERCOSUR, órgano tripar-
tito que tiene a su cargo la proposición de lÍneas de trabajo y actividades a realizar y
promocionar a través del Observatorio de Mercado de Trabajo del MERCOSUR.
- Grupo de Alto Nivel para la elaboración de la estrategia regional de fomento del empleo.
A nivel del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se ha creado recientemente (2008) una
área de trabajo de género con la participación de las diferentes Direcciones del Ministerio.
Es un espacio aún incipiente, que carece de un nivel de institucionalización que garantice
su permanencia y fortalecimiento, sin embargo es un paso fundamental para la incorpora-
ción de la perspectiva de género en todas las áreas de trabajo del MTySS.
Una dificultad específica para la protección de las trabajadoras en casos de acoso sexual se
refiere a las dificultades de producir prueba por parte del trabajador y a la falta de protec-
ción de los denunciantes. Las denuncias presentadas en el marco del Protocolo de procedi-
miento de la Inspección General del Trabajo fueron desestimadas por falta de prueba o
archivadas por desistimiento del denunciante.
En el año 2006, el Instituto Nacional de las Mujeres construyó el primer Plan de Igualdad de
Oportunidades y Derechos 2007- 2011 aprobado por Ley en marzo del 2007 (Ley 18.104).
La misión del INAMU es ejercer como ente rector de las políticas de género, la promoción,
diseño, coordinación y evaluación de las políticas públicas; así como garantizar la igualdad
de derechos y oportunidades para mujeres y hombres asegurando la participación en los
ámbitos político, económico, social, territorial e internacional.
Si bien, este mecanismo para la igualdad tiene una estructura jerárquica de escaso rango
dentro de la estructura del estado (se encuentra dentro del MIDES y no cuenta con autono-
mía financiera) tiene por Ley una competencia de articulación y transversalización de las
políticas a nivel del Estado uruguayo.
Los ejes estratégicos en los que ha desarrollado su actividad desde la aprobación del PIO-
DNA según refiere la Memoria 2007 publicada en su sitio Web son:
- Fortalecer y desarrollar la Institucionalidad del Instituto con énfasis en el territorio. El
INAMU cuenta hoy con referentes territoriales en 7 Departamentos del país).
- Apoyar, desarrollar y articular el trabajo con las direcciones y programas del MIDES. (Se
han establecido coordinaciones con todas las divisiones del Ministerio y se han analiza-
do los principales programas del PANES para incorporar la perspectiva de género:
- Desarrollar instrumentos y mecanismos para la implementación del PIODNA.
- Impulsar y fortalecer la institucionalidad de género en el Estado. Se está realizando un
diagnóstico del estado actual de la institucionalidad de género en el conjunto de orga-
nismos que componen el estado uruguayo.
- Fortalecer la integración regional y la trasversalidad de la perspectiva de género en el
MERCOSUR. Se ha realizado la coordinación y generación de propuestas para los ám-
bitos institucionales del MERCOSUR impulsando el fortalecimiento de la Reunión Es-
pecializada del MERCOSUR.
En el último período se han dado pasos sustantivos para avanzar en una plataforma de
igualdad en las políticas públicas en Uruguay. Se mantienen sin embargo obstáculos y va-
cíos que requieren un trabajo en profundidad en particular en las áreas de capacitación del
personal, en la dotación de recursos institucionales, financieros y humanos para procesar
los saltos cualitativos requeridos para garantizar la Igualdad de oportunidades y Trato.
380
NEGOCIACIÓN COLECTIVA
En Uruguay existe una larga tradición de negociación colectiva desde la década de los
40 cuando se aprueba la creación de los CONSEJO DE SALARIO con participación tri-
partita como ámbitos privilegiado de negociación colectiva. El Estado, a través del Mi-
nisterio de Trabajo hace de mediador entre las partes sociales. Si bien desde la reinsti-
tucionalización de la democracia fue un ámbito de discusión tripartita activo en rela-
ción con las condiciones salariales y laborales en general, el mismo dejó de convocarse
a partir de 1992, retirándose el Estado de los procesos de negociación, salvo en secto-
res estratégicos como la salud, la construcción, el transporte y el transporte de leche.
Se reinstalan como ámbito en la convocatoria del 2005 donde se realiza la primera
ronda de negociaciones y en el 2006 la segunda. Para mediados del 2008 está convo-
cada la tercera ronda.
El Dr. Oscar Ermida Uriarte valora el impacto de los Consejos en relación al derecho a la
información en cuanto la Ley 10449 reconoce a los Consejos, atribuciones inspectivas
de los libros de las empresas.
sido convocados los Consejos de Salarios) que la decisión respecto a los grupos de activi-
dad en los que se dividiría la negociación colectiva sería objeto de discusión en un ámbito
tripartito y de alto nivel, promoviendo así la obtención del consenso.15 En igual sentido, con
carácter previo a la primera reunión de los Consejos de Salarios se discutió el papel que
habrían de jugar los delegados del Ministerio de Trabajo en la negociación, así como la
posibilidad de “descuelgue” de los términos de los acuerdos por parte de las empresas que
no estuvieran en condiciones de cumplirlos”.
Se crea también por primera vez en la historia del país de un ámbito de negociación tripar-
tito el sector rural. En efecto, el propio Decreto 105/05 convoca a las organizaciones más
representativas de los empleadores y de los trabajadores del sector rural a un Consejo
Tripartito Rural (CTR), con el objeto de determinar y fijar los criterios básicos para la instala-
ción y funcionamiento inmediato de Consejos de Salarios en el sector.
Una mención especial merece el anuncio de convocar a los representantes de las trabaja-
doras y empleadores del sector doméstico en la ronda 2008.
Fuero Sindical
La Ley 17.940 de enero 2006 denominada de Protección y promoción de la actividad sindi-
cal, introduce prerrogativa como la licencia sindical, la retención de la cuota de afiliación,
cartelera sindical etc. El Comité de libertad sindical de OIT había observado reiteradamente
a Uruguay por la ausencia de un mecanismo de protección sindical.
14
Ana María Santestevan Empleo y Relaciones Laborales en Uruguay: Un enfoque jurídico, Proyecto OIT-OPP
15
A partir de la ley 10.449 la negociación colectiva en el país se organizó sobre la base de sectores de actividad, autorizán-
dose al Poder Ejecutivo a clasificar en grupos dichos sectores. En el período comprendido entre 1985-1991 los grupos
fueron establecidos por el Decreto 178/85 alcanzando un total de 48 grupos.
382
El gobierno derogó en el 2005 un decreto que autorizaba el desalojo de los lugares de
trabajo a solicitud de los empleadores. Pero estableció en el 2006 un decreto en los térmi-
nos ahora recogidos en el Proyecto de Ley.
Fortalecimiento de la sindicalización
En el trabajo realizado por Rodrigo Arim y Gonzalo Salas16 para el Instituto Nacional de
EstadÍsticas, se destaca que más del 40% de los trabajadores privados ingresaron a los
sindicatos en el trienio 2004-2006, determinando un proceso de resindicalización. Para el
sector Público este proceso se da en el período de reapertura democrática (1985-1987).
En el trabajo realizado por OIT en el 2005, Marta Márquez señala que “Los nuevos conteni-
dos negociables que aparecieron en los noventa no abordan hasta ahora de manera ade-
cuada la dimensión de género, limitándose apenas a incluir alguna cláusula general de
igualdad, provenientes de las normas heterónomas, o a mantener ciertos beneficios rela-
cionados especialmente con la protección de la maternidad”. (M. Márquez, 2005)
La legislación uruguaya tiene un nivel aceptable en cuanto a las normas de igualdad sin
embargo Marta Márquez señala la persistencia de carencias y aspectos negativos:
a. ausencias de normas de promoción de la igualdad. No adopción de las medidas pro-
mulgadas por la Ley 16045.
b. Insuficiencias de la Ley 16.045 que requieren de modificación; procedimiento ágil de
reclamación; inversión de la carga de la prueba en los casos de acose sexual; protec-
ción de eventuales represalias de los empleadores; incentivos económicos de recono-
cimiento a los empleadores
c. Distancia entre las normas de igualdad y su aplicación práctica.
Tal como refiere Ana Aguilera17 del Departamento de Género y Equidad del PIT-CNT, las
sindicalistas han trabajado en la elaboración de propuestas de cláusulas generales y espe-
cíficas. Estas fueron aportadas a la Comisión de Negociación Colectiva.
16
Rodrigo Arim, Gonzalo Salas; Situación del empleo en Uruguay. Instituto Nacional de Estadísticas. 2007
17
Ana Aguilera. “Equidad y Negociación Colectiva”. 2006. Departamento de Género y Equidad del PIT CNT
383
Las propuestas impulsadas fueron:
• Incluir perspectiva de género en la formación de quienes participan en la Negociación
Colectiva.
• Promover la participación de mujeres en la formación para negociar y en la negocia-
ción.
Hasta la ronda 2005 de Consejos de Salarios, solo 4 organizaciones sindicales, de las que
negociaban incluyeron cláusulas que referían a la Ley 16.045 y los convenios 100, 111 y
156. Estos son AEBU (banca), AOEC (lácteos) (Cláusula colocada por el sindicato en forma
unilateral), FUS (Salud Privada) y UNTMRA (Industria metalúrgica).
Sin embargo en aquellos grupos con posibilidades de negociar, se habÍa suscripto cláusulas
vinculadas al trabajo femenino, algunas de estas son:
• Relativas a la protección de la maternidad-paternidad.
• Relativas a las condiciones de trabajo de la mujer y las relaciones de género.
• Relativas a la equidad de género y no discriminación.
Después del 2005 con la reinstalación de los Consejos de Salarios y pesar de los avances,
los resultados siguen siendo escasos. Los convenios que tienen cláusula de no discrimina-
ción por sexo son:
• Sector Público, Cláusula Banca Pública y convenio de la Universidad de la República
con los gremios de: ADUR, AFFUR y UTHC18, convenio de COFE que comprende a la
Administración central y salud pública.
• Privado: 17 de los 137 convenios firmados y ya decretados.
18
Sindicatos de docentes, funcionaria/os y de Hospital universitarios, respectivamente.
19
Confederación de Obreros y Empleados del Estado.
384
nidad. Compromiso de apoyo al Plan Nacional de Igualdad, prevención del acoso sexual
y moral. Grupo 1.
• No discriminación por raza: Grupo 8, sub. 1
• No discriminación por raza, color y orientación sexual: Grupo 8, sub. 8
En la ronda del 2006 se firmaron 147 acuerdos, en los que se continuó con la suscripción de
las cláusulas propuestas.
Se destacan dos grupos que tienen mayoría de mujeres, comercio y acompañantes. Otro
aspecto significativo es la convocatoria a una de negociación para las trabajadoras del
servicio doméstico, al que ha contado con dificultades de integración de la representación
patronal.
A convocatoria del Gobierno Nacional se instala en julio del 2007 el Dialogo Nacional sobre
Seguridad Social en el que participan 46 organizaciones empresariales, sindicales y socia-
les y la Universidad de la República. El diálogo fue instrumentado por los Ministerios de
Trabajo y Seguridad Social, Salud Pública y el Banco de previsión Social. El 10 de abril 2008
será entregado al Presidente de la República los resultados del diálogo y las recomendacio-
nes que surgen de los trabajos realizados.
Según fuentes gubernamentales del diálogo surgen consensos respecto a los proble-
mas a abordar en particular el envejecimiento demográfico del país que de persistir la
385
baja natalidad y la emigración, requerirá de la adopción de políticas para evitar en el
2050 un total desfinanciamiento del sistema. También hubo coincidencias en que la
Seguridad Social debe pensarse más allá de las jubilaciones y es necesario enfatizar
en las prestaciones de actividad como Seguro de paro, de Enfermedad y Asignaciones
Familiares.
1. El Trabajo como derecho, asumiendo este principio como derecho universal. “Se aban-
dona por tanto una concepción centrada en los grupos objetivo, sin desconocer por
ello la existencia de grupos que requieren acciones específicas (discriminación positi-
va). Esto significa que todos las personas con necesidades relativas al ámbito del
trabajo podrán buscar alguna respuesta a sus inquietudes específicas y que sean de
competencia de la Dirección de Empleo”.
2. La persona como sujeto que refuerza la concepción de la persona como sujeto activo
y no como objeto pasivo de políticas. De acuerdo a esta postura, pierden fuerza las
acciones de corte asistencialista y se privilegian las relaciones basadas en la co-res-
ponsabilidad entre las personas y los servicios para el éxito de los objetivos propues-
tos.
Directrices de trabajo:
La estrategia nacional asume dos enfoques rectores: desarrollo local y desarrollo sectorial.
Enfoque de género
Como señalan Espino y Salvador “Una de las caracterÍsticas constitutivas de los mercados
laborales en general, y en particular en la región, es la segregación ocupacional de género.
Esta se funda en la responsabilidad socialmente asignada a las mujeres en la reproducción
social, en la medida que ésta influye en el lugar que ocupan en el mercado laboral.”
La ausencia explícita de esta dimensión, puede invisibilizar los esfuerzos realizados desde
la DINAE para superar las inequidades. La persistencia y reproducción de los factores de
discriminación que afecta a las mujeres requieren de un rol activo del Estado y las políticas
públicas, para contribuir al cambio de las relaciones sociales.
Asesoría en Género
Competencias Funciones
“Es, por otra parte, importante develar e identificar claramente la dimensión de género
implícita en las políticas sociales y laborales. Las políticas destinadas a perpetuar el pa-
pel cuidador de las mujeres en la familia en lugar de cambiar el comportamiento de los
varones, y no solo el de las mujeres, están indicando conceptos de igualdad de oportuni-
dades completamente diferentes. Los conceptos van desde el modelo nórdico de dos
sustentadores familiares, al modelo de único sustentador masculino, pasando al modelo
holandés de sustentador y medio. Es pues conveniente explicitar al máximo el contrato
de género y el modelo de organización social en el que sustentará la política de empleo.”
(Moltó: 2005)
Así, el primer párrafo del Preámbulo del Tratado alude al concepto de “justicia social” como
el objetivo al que apuntan los procesos de desarrollo económico en la región. La propia
referencia a la justicia social conjuntamente con el desarrollo económico, implica por sí sola
la elaboración de un programa y un condicionamiento del proceso de integración. Como se
sabe, la importancia del Preámbulo respecto al contenido del Tratado se refleja en su inter-
pretación, confiriendo los parámetros o pautas fundamentales sobre las que habrán de
cimentarse los objetivos y los fines del acuerdo.
Se entiende que todo proceso avanzado de integración, como pretende llegar a ser el MER-
COSUR, aunque engendrado desde una perspectiva marcadamente economicista, llegará
en su momento a constituirse en un auténtico mercado común.
389
ÓRGANOS DEL MERCOSUR CON INCIDENCIA EN LAS POLÍTICAS DE EMPLEO
Y NO DISCRIMINACIÓN.
Sin abarcar la totalidad de los órganos MERCOSUR que en forma directa o indirecta tienen
competencias para regular o avanzar en los temas señalados, mencionaremos a aquellos
que consideramos más significativos:
La Declaración Sociolaboral del MERCOSUR, suscrita por los Presidentes de los cuatro Esta-
dos Parte en el mes de diciembre de 1998 constituye tal vez el producto más trascendente
en materia sociolaboral del proceso de integración.
El Observatorio se nutre con la información que proveen los Estados Partes del MERCOSUR,
a partir de las pautas metodológicas que se establecen a través del Consejo Gestor del
referido Observatorio.
Esta incorporación se hace a partir de los datos existentes en los cuatro países, acordándo-
se, en la reunión del Consejo Gestor del OMT de Río de Janeiro de octubre de 2000 la
necesidad de establecer cuáles son los indicadores de género que deberían ser tomados en
cuenta y con qué apertura.
Durante la XVI reunión de la REM, llevada a cabo en Río de Janeiro en noviembre de 2006,
se realizó el Seminario sobre Género e Integración regional: Políticas de Empleo para las
mujeres en el MERCOSUR.
Esta actividad es el producto de una alianza entre la Fundación Ebert, la Comisión de Muje-
res de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, Red Internacional Género y
391
Comercio, Articulación Feminista MARCOSUR, Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas
para la Mujer – UNIFEM y Organización Internacional del Trabajo – OIT.
Se analizaron los avances de los países de la región y desafíos pendientes en la región. Las
delegaciones de los países resaltaron la importancia de avanzar en una agenda concreta de
actuación en particular la articulación con el GANemple para la incorporación de la perspectiva
de género en las directrices regionales para la elaboración de planes nacionales de empleo.
Se destaca asimismo del Seminario, el estudio presentado sobre “Regímenes jurídicos so-
bre trabajo doméstico remunerado en los países del MERCOSUR”.
Este trabajo marcó un paso importante para las agendas de incidencia política. En esencia
permite:
1. Colocar la necesidad de avanzar en la armonización legislativa con miras en a acción
del Parlamento del MERCOSUR.
2. Comenzar una articulación entre la REM y las Comisiones tripartitas para la Igualdad
de Oportunidades en le Empleo.
3. Vincular a la REM a un importante sector laboral de mujeres como es el de las trabaja-
doras domésticas.
La norma establece que los Estados Partes se enfrentan a la necesidad de eliminar todas
las formas de trabajo que vulneran los principios elementales de los derechos humanos y
sostienen que el objetivo último del Tratado de Asunción es alcanzar el desarrollo de sus
economías en forma concomitante con el aumento de la calidad de vida de los ciudadanos,
en un ambiente de paz y justicia social.
El Grupo de Alto Nivel está integrado por los Ministerios responsables de las políticas eco-
nómicas, industriales, laborales y sociales de los Estados Partes, con la participación de las
organizaciones económicas y sociales que integran las secciones nacionales del Foro Con-
sultivo Económico y Social y de la Comisión Socio-Laboral del MERCOSUR.
392
El cometido esencial del GANemple es elaborar las bases conceptuales, metodológicas y
operativas para la implementación de la Estrategia MERCOSUR de Crecimiento del empleo
en la región.
Como consecuencia del trabajo del Grupo de Alto Nivel de Empleo, el Consejo del Mercado
Común, a través de la Decisión No. 19/07 aprueba dos Directrices Regionales y recomienda
a los Estados Partes que promuevan la elaboración de Planes Nacionales de Empleo acorde
a las orientaciones y objetivos establecidos en las Directrices Regionales aprobadas.
Sin embargo cabe destacar que en el caso de Uruguay, la integración de las delegaciones
del sector gubernamental ante los órganos sociolaborales del MERCOSUR se caracterizó
por la presencia de representantes mujeres, que reunían a la vez la condición de integran-
393
tes de diversos ámbitos de promoción de la igualdad a nivel nacional, como es el caso de la
Comisión Tripartita de Igualdad de Oportunidades y Trato en el Empleo.
Por otra parte, en la práctica política de los movimientos y redes de mujeres en Uruguay se
comienza a incorporar nuevas agendas y ejes de investigación. Es así que a partir del 2000,
en torno al seguimiento y la evaluación de los cinco años de la Conferencia de Beijing, y el
Cairo, se profundizan los intercambios a nivel regional de las organizaciones, y surgen nue-
vas articulaciones regionales que colocan en sus objetivos de trabajo la incidencia en el
MERCOSUR. (Articulación Feminista MERCOSUR, Red Internacional de Género y Comercio,
CLADEM que se articulan con la Comisión de Mujeres de la Coordinadora de Centrales
Sindicales del Cono Sur).
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS
Las principales conclusiones del diagnóstico de situación pueden resumirse en los siguien-
tes aspectos:
En la Estrategia Nacional para Fomento del Empleo se señala que: “para dar cumplimiento
a los cometidos establecidos en la Ley 16320 de creación de la DINAE, el Decreto Nº 191/
997, de reformulación de la estructura organizativa del MTSS establece tres áreas de traba-
jo: la División Investigación, la División Programas Especiales de Empleo y la División For-
mación Profesional.
De acuerdo a los cometidos asignados por la ley, así como a los proyectados, la estructura
organizativa de la DINAE demuestra ser insuficiente e inadecuada para su cumplimiento,
teniendo en cuenta asimismo que el Decreto mencionado no incorpora el apoyo a la admi-
nistración del Fondo de Reconversión Laboral de la Junta Nacional de Empleo y de los
programas de formación profesional, así como de otras unidades sustantivas como la de
intermediación laboral.
Las tres dimensiones suponen una Dirección Nacional fortalecida tanto en recursos huma-
nos como organizativos.
Competencias Funciones
Es de resaltar en tal sentido la inclusión de los ejes del Plan Nacional de Igualdad de Opor-
tunidades en la formulación del Plan de Equidad 2008-2009, cuando define como eje estra-
tégico 1:
Tanto desde el punto de vista teórico como de la experiencia práctica para que una meta de
igualdad tenga efectos en la transformación de las inequidades debe contar con metas
cuantitativas y cualitativas evaluables identificando las áreas y las acciones a las que están
dirigidas las políticas con ese objetivo.
Sería necesario analizar, por ejemplo, como señalan Notaro, Alonso, y Perazzo las caracte-
rÍsticas de la nueva oferta femenina para hipotizar sobre los motivos de las mayores dificul-
tades de inserción que los hombres, lo que a su vez genera un nuevo desafío para las
políticas, ¿calificación inadecuada para los nuevos puestos, condiciones aspiradas que los
puestos vacantes no satisfacen, bajas remuneraciones o discriminación? (Notaro, Alonso,
Perazo: 2006)
El subsidio se aplicará con una acción positiva hacia las mujeres, tendiente a incrementar
su participación en el mercado de empleo, aplicando un 60 % del coste laboral para los
hombres y 80% para las mujeres.
Sería recomendable avanzar en una definición más precisa de metas, objetivos y estrate-
gias de igualdad en el Plan Nacional de Políticas de empleo.
397
La reinserción de las personas adultas con desempleo de larga duración, en particular las muje-
res entre 25 y 34 años con escasa escolaridad requiere de “acciones específicas, identificando
los requisitos para la empleabilidad, la eventual necesidad de transferencias de ingresos y rutas
de inclusión complementarias del sistema educativo o el trabajo”. (Notaro, Alonso y Perazzo)
Con el objetivo de avanzar en una matriz de políticas públicas que articule el mundo pro-
ductivo con el reproductivo y por tanto contribuya a modificar las raÍces estructurales de la
desigualdad de género, se han formulado en los últimos años las estrategias de transversa-
lidad de las políticas de género.
El Plan de trabajo definido por la Comisión Europea 2006-2010 reconoce que “a pesar de
los progresos significativos alcanzados gracias a la legislación sobre la igualdad de trato y
al diálogo social, Europa sigue teniendo ante sÍ retos considerables”.
El Plan Nacional de Acción para el empleo definido en España incorpora en la Ley de empleo
el mainstreaming de género al exigir que el diseño de las políticas activas de empleo tenga
en cuenta el objetivo de la igualdad de trato entre hombres y mujeres para garantizar en la
práctica la plana igualdad por razón de sexo, así como el objetivo de garantizar la igualdad
de oportunidades y no discriminación.
Con la aprobación del Plan de Equidad se ha tendido un puente entre los programas focali-
zados y las metas tendientes a aumentar la ocupación de los sectores mas desfavorecidos.
Dado que el Plan de Equidad está recién en fase de instrumentación no es posible sacar
conclusiones de su aplicación.
La indigencia se redujo en el transcurso del año 2005. Durante el primer semestre el por-
centaje de personas indigentes fue el mismo que durante el año 2004, pero en el último
trimestre de 2005 se redujo 1.3% con relación a los tres semestres anteriores, lo que signi-
fica que 36.200 salieron de la indigencia.
En el marco del Plan de Emergencia además del ingreso ciudadano se implantaron Progra-
mas de empleo temporal “Trabajo por Uruguay” que convocó a un alto porcentaje de muje-
res. Como señala Bonino, “el acceso a ingresos aunque es condición necesaria no es sufi-
ciente para asegurar autonomía económica ni autonomía en otras esferas. Las políticas
tendientes a que las mujeres pobres puedan efectivamente superar las desventajas, pare-
cerían estar relacionadas tanto con las posibilidades reales de acceder a ingresos económi-
cos como al fortalecimiento de sus capacidades para aumentar su valoración personal,
romper su aislamiento y generar una mayor autodeterminación sobre sus vidas y ejercicio
de sus derechos en diferentes áreas. (Kabeer Nalia: 2004; Chant Sylvia: 2003; Valenzuela
María Elena: 2003)” Bonino 2007
La evaluación de otras experiencias de empleo temporal, Barrido Otoñal y Trabajo por Monte-
video implementada por la IMM y realizada por Bonino y Espino en el 2005 identificó un
conjunto de cambios en las mujeres, fundamentalmente y de acuerdo a sus opiniones, una
mayor valoración de sí mismas, mayor poder sobre sus vidas, mejores condiciones para en-
frentar el futuro, mayor capacidad de establecer vínculos con su entorno. Se registraron cam-
bios en relación al desarrollo de competencias transversales para la empleabilidad, un por-
399
centaje relativamente alto al finalizar el programa se encontraba en vÍas de obtener ingresos.
(Bonino: 2007)
Los elementos que habrían permitido estos cambios según las autoras serían fundamental-
mente dos; la experiencia de un empleo formal aunque limitado en el tiempo, socialmente
valorado, que rompÍa estereotipos laborales, unido al acompañamiento pedagógico clara-
mente pautada a derechos y realizada en articulación con el trabajo.
La diferencia entre Barrido Otoñal y la de Trabajo por Uruguay es que la primera está dirigida
exclusivamente a mujeres mientras que los grupos de Trabajo por Uruguay son mixtos.
En Uruguay se han dado pasos significativos en las políticas de igualdad con la aprobación
del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos. En la agenda gubernamental
este eje se encuentra jerarquizado, al menos en el discurso, existiendo condiciones para el
fortalecimiento de una perspectiva transversal en las acciones estatales.
Existe un debate acerca de la inserción institucional del INAMU dentro del Estado uruguayo,
varios actores gubernamentales, del sistema político y organizaciones sociales de mujeres,
impulsan la jerarquización institucional del INAMU dentro del Estado del Estado para poder
desarrollar las funciones de coordinación de las políticas que se le ha asignado. Este punto
se inserta en el proyecto de Reforma del Estado.
Para el desarrollo de las competencias establecidas por Ley, el INAMU debe desarrollar un
sistema de indicadores que permita monitorear efectivamente el desarrollo del Plan de
Igualdad de Oportunidades y Derechos.
La CTIOTE ha elaborado un plan de fortalecimiento para los próximos dos años que incluye
la creación de comisiones a nivel departamental y la creación de una Tripartita regional que
actuaría en el ámbito del MERCOSUR.
Analizando la experiencia española entre 1997 y 2004 María Luisa Moltó Carbonell señala
que la falta de comprensión del concepto de “Gender Mainstreaming” unido a las dificulta-
des de implementación de esta nueva perspectiva ha contribuido a invisibilizar la igualdad
en los planes de empleo. En general; señala la autora,- faltan instrumentos como infraes-
tructuras institucionales e indicadores de evaluación, para hacer transversales las políticas
de empleo.
Las dos líneas relacionadas con el empleo en el Plan de Equidad, una instrumentada en la
órbita del MIDES (URUGUAY TRABAJA y la otra en el MTYSS OBJETIVO EMPLEO) requiere del
seguimiento del impacto en términos de género. En relación al subsidio de empleos es
necesario vigilar la segregación horizontal y vertical del mercado para realizar acciones que
impidan que la lógica de la división sexual del trabajo suponga una reproducción de las
condiciones de discriminación de las mujeres y de las jóvenes en particular.
Uno de los ejes identificados por la Comisión Tripartita Igualdad de Oportunidades y trato
para avanzar en la transversalidad de las políticas de género en el empleo es la Negociación
401
colectiva. Desde la CTIOT se han tomado iniciativas para la incorporación de cláusulas de
género como pautas de negociación por parte del Consejo Superior de Salarios. Se requiere
una acción sostenida en capacitación para la negociación colectiva tanto de los sectores
sindicales, empresariales como gubernamentales.
Existe consenso respecto a que las trabajadoras del servicio doméstico y los trabajadores
por cuenta propia sin local presentan los mayores problemas de calidad del empleo, por el
alto porcentaje sin cobertura de la seguridad social y los bajos niveles de ingresos.
La CTIOTE tiene dentro de sus metas para el 2008-2009 una más amplia difusión de la Ley
a partir de una campaña pública.
Tal como establece la resolución de la XVIII reunión de la REM, sería pertinente avanzar en
la articulación institucional de los grupos de trabajo del MERCOSUR.
La resolución establece:
1. Promover la articulación activa entre la REM y el GANEMPLE a efectos de aportar al
análisis de los impactos de género en relación a las dos directrices ya aprobados.
2. Relevar la información disponible o en su caso promover la realización de un análisis
sobre la participación de las mujeres en el desarrollo de las micro, pequeñas y media-
nas empresas, agricultura familiar, cooperativas, el que será remitido como insumo al
GANEMPLE a fin de contribuir a la adopción de planes y programas, según las tareas.
402
Responsabilidad del diálogo tripartito para la promoción de la Igualdad
Por su parte, las organizaciones sindicales deben actuar como agentes de promoción de la
igualdad procurando:
a. Dar a la sindicalización de las trabajadoras una prioridad mayor que hasta ahora en los
programas sindicales.
b. Adoptar medidas de acción positiva a corto y mediano plazo para garantizar la repre-
sentación adecuada de las mujeres en todos los niveles de la organización sindical.
c. Cambiar la cultura y prácticas masculinas que predominan en los sindicatos y que
tienden a desalentar a las mujeres a la participación efectiva.
d. Organizar programas especiales de formación y liderazgo para las mujeres sindicalis-
tas, con el objeto de que adquieran confianza en sÍ mismas y puedan ocupar puestos
de dirección.
403
e. Prestar apoyo para facilitar las tareas familiares y para que, entre las prioridades de
los sindicatos en sus negociaciones futuras con la dirección de la empresa, figuren
asuntos de interés para la mujer.
f. Establecer alianzas con organizaciones, asociaciones y coaliciones de mujeres, con
fines de apoyo mutuo.
g. Mantener registros de datos desglosados según el sexo, para seguir de cerca los cam-
bios que se produzcan.
h. Actuar como agentes de contralor del cumplimiento de la normativa vigente en mate-
ria de igualdad, recibiendo denuncias y canalizándolas por la vÍa correspondiente, así
como informando adecuadamente a las trabajadoras sobre sus derechos.
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