At Claudia Porras Rodríguez
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com
Señor(a)
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER (Oficina de Reparto)
E. S. D.
I. PARTES
1. LA PARTE ACCIONANTE
La parte accionante, legitimada por activa en el presente trámite judicial, está compuesta
por CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ, mayor de edad, domiciliada en la
ciudad de Bogotá e identificada con la cédula de ciudadanía Nro. 37.745.719 de
Bucaramanga – Santander, investigada dentro del proceso disciplinario con radicado Nro.
IUS COVID-E-E-2020.212691 / IUC-D-2020-1502335, representadas por el suscrito,
en virtud de lo previsto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.
2. PARTE DEMANDADA
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8. Luego de esto procedí a apelar la decisión. El recurso formulado fue concedido por
el fallador de primera instancia. Sin embargo, lo hizo en el efecto devolutivo
amparado en lo dispuesto en el literal e) del artículo 53 de la Ley 137 de 1994. Todo
lo anterior, en detrimento del principio de favorabilidad de mi cliente e infringiendo
el derecho fundamental al debido proceso.
“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario,
por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata
de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión
de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se
solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en
todo caso, este lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual
revisión.
Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio
de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
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incluso ante la presencia de otro mecanismo judicial, si este no resulta idóneo para
proteger instantánea y objetivamente los derechos vulnerados u objetos de amenaza, y
así evitar un perjuicio irremediable
Por otro lado, el inciso cuarto del artículo citado estableció el carácter subsidiario del
mecanismo, esto es, que procede ante la inexistencia de otro medio de defensa judicial
idóneo y eficaz para lograr la protección del derecho amenazado o vulnerado. El Tribunal
Constitucional, en Sentencia T-040 del 16 de febrero de 2018 frente a este elemento
sostuvo:
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En ese contexto, se tiene que en el asunto bajo estudio nos encontramos en el escenario
de esta excepción. Lo anterior, porque al conceder el recurso de apelación dentro de la
actuación disciplinaria, el operador disciplinario lo hizo en el efecto devolutivo. De modo
que, la decisión adoptada por el ad quo se ejecutará sin que haya sido revisada y confirmada
por la Segunda Instancia. Es decir, que mi cliente saldrá del cargo sin que exista una
providencia en firme. Así lo dispuso el Procurador Regional de Santander en el numeral
quinto1 del resuelve de la Resolución Nro. PRS 013 del 27 de julio de 2020. Lo anterior
en detrimento del principio de favorabilidad que debe guiar este tipo de actuaciones.
Así las cosas, ante la manifiesta violación del debido proceso a mi cliente, es procedente
el uso del presente mecanismo para evitar la materialización de un perjuicio irremediable,
cuya configuración se daría al removerse a mi poderdante de su cargo de elección popular
existiendo la posibilidad de que la segunda instancia revoque la determinación del fallador
de primera instancia. En esa línea, a pesar de que existen otros medios de defensa – como
el recurso de apelación, agotado por esta defensa – no son los idóneos, ni oportunos para
evitar la configuración del aludido perjuicio irremediable, toda vez que no evita que mi
cliente, la señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ, sea suspendida del
ejercicio de sus funciones con un fallo que no está en firme.
1 Comuníquese inmediatamente lo resuelto al señor Gobernador de Santander, para que proceda de conformidad
con la ley, teniendo en cuenta que los efectos del fallo son inmediatos por lo que se hace indispensable designar
alcalde durante el tiempo de suspensión de la alcaldesa del Socorro a CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS
RODRÍGUEZ, o hasta que se surta la segunda instancia de este proceso, teniendo en cuenta que según el numeral
2° del artículo 45 del Código Disciplinario Único “La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en
cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria”.
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De acuerdo con lo anterior, se tiene que la finalidad del debido proceso es evitar la
arbitrariedad de las autoridades y garantizar que las actuaciones que éstas adelanten
siempre sean apegadas a lo previsto en la constitución y la ley. Por otra parte, en la misma
providencia la Corte ha establecido una serie de garantías mínimas que deben observarse
por parte de los operadores, así:
De la jurisprudencia traída a colación se extrae que existe violación al debido proceso por
parte de una autoridad, cuando en el juicio no se permite el ejercicio del derecho de
defensa o se adelanta sin la plena observancia de las formas previstas en el ordenamiento
jurídico. En ese contexto, esto es, la vulneración de las referidas prerrogativas
constitucionales – como acaeció en el asunto bajo estudio – la acción de tutela se
constituye en el mecanismo idóneo para buscar su protección.
2 Corte Constitucional, sentencia T - 051 del 10 de febrero de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
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solamente del derecho penal, pues también cobija al derecho disciplinario. En relación
con este principio y su aplicación al disciplinario, la Corte Constitucional ha señalado lo
siguiente:
3 Corte Constitucional, sentencia C-692 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
4 T-625 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). De la misma manera, en la sentencia C-200 de 2002
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte determinó que en “(…) la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal, no
cabe hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales, pues el texto constitucional no establece diferencia alguna que permita
un trato diferente para las normas procesales” Iguales consideraciones fueron expuestas en la sentencia C-592 de 2005
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), que analizó la forma de aplicación en el tiempo del sistema penal acusatorio. Igualmente,
en la sentencia C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), se manifestó: “En materia penal y, actualmente,
en el campo del derecho disciplinario, el principio de favorabilidad se aplica también a las normas procesales, a pesar de que se mantiene
el principio general de la aplicación inmediata.” Ver también las sentencias C-619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra) C-922 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
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Por una parte, en el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 el Legislador consagró un régimen
disciplinario que debía aplicarse en caso de estados de excepción y para los eventos
contemplados en él. Así, según esta regulación el proceso que se adelantaría sería verbal
y breve. La norma contempla la oportunidad de presentar descargos y solicitar pruebas,
así como la posibilidad de impugnar la decisión de primera instancia. Este fue el régimen
elegido por el Procurador Regional de Santander para avocar el conocimiento del
proceso disciplinario en contra de la señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS
RODRÍGUEZ, tal y como consta en el Auto de Citación a Audiencia del 24 de abril de
2020.
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Situación más gravosa que la esbozada con precedencia, es que el proceso se tramitó bajo
un régimen especial derogado. Al respecto, se tiene que la Ley 137 de 1994 reguló todo
lo concerniente a los estados de excepción. En esa línea, fijó los requisitos para la
declaratoria de los distintos estados de excepción, como el término de duración de cada
uno de ellos. De igual forma, estableció – de manera aislada – el régimen disciplinario
que tendría lugar solamente en tiempos excepcionales y cuando un funcionario
obstaculizara grave e injustificadamente el cumplimiento de las medidas legislativas de
excepción o se extralimitara en su ejercicio.
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El artículo traído a colación de manera diáfana estableció que las normas debían ser
aplicabas a todos los servidores públicos y derogaba cualquier regulación general o
especial disciplinaria que estuviera vigente al respecto, incluido lo contemplado en el
artículo 53 de la Ley Estatutaria que reglamentó los Estados de Excepción sobre el
“Régimen Disciplinario”. Posteriormente, fue expedida la Ley 734 de 2002 que también
derogó6 las disposiciones contrarias.
6 ARTÍCULO 224. Vigencia. La presente ley regirá tres meses después de su sanción y deroga las disposiciones
que le sean contrarias, salvo las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstos en la Ley 190 de 1995 y el
régimen especial disciplinario establecido para los miembros de la fuerza pública.
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Esta finalidad unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo
establezca que sus normas se aplican a "todos los servidores públicos
sin excepción alguna y derogan las disposiciones generales o especiales
que regulen materias disciplinarias a nivel nacional, Departamental,
Distrital, Municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes
especiales de la fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 175 de este código." En efecto, si el Legislador pretendía por medio
del CDU unificar el derecho disciplinario, es perfectamente razonable que
sus artículos se apliquen a todos los servidores públicos y deroguen los
regímenes especiales, como es obvio, con las excepciones establecidas por
la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos altos dignatarios que tienen
fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser investigados por la Cámara
de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de la Fuerza Pública, pues
en este caso la propia Carta establece que ellos están sujetos a un régimen
disciplinario especial (CP arts 217 y 218), debido a las particularidades de la
función que ejercen. En relación con los funcionarios de la rama judicial que
carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido que no vulnera la Carta
el ejercicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría, siempre y
cuando "dicha competencia no haya sido asumida a prevención por parte del
Consejo Superior de la Judicatura".
Por tal razón, la Corte considera que no son admisibles los cargos contra las
expresiones acusadas de este artículo 177, las cuales serán declaradas
exequibles, por cuanto no sólo su contenido es congruente con la finalidad
misma del CDU sino que, además, no es cierto que se puedan consagra
normas disciplinarias en leyes estatutarias, ya que ésta es una
competencia del Legislador ordinario (CP art. 150 ord 23). Por tal razón,
esta Corporación declaró inexequibles todas aquellas normas del proyecto de
ley estatutaria de administración de justicia que eran disciplinarias, pues
consideró que éstas no eran del resorte de una ley estatutaria.” (Resaltado y
subrayado fuera de texto) (Notas al pie omitidas)
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específicamente, el debido proceso que exige a las autoridades que en las actuaciones que
adelante únicamente se puede ser juzgado con observancia “de la plenitud de las formas
propias de cada juicio.”
“Es la propia Constitución la que determina cuales son las materias sujetas a
reserva de ley estatutaria, sin que le sea dable al legislador ampliar o restringir
esa definición. Y ha puesto de presente la Corte que una misma ley, tramitada
por la vía propia de las leyes estatutarias, puede contener disposiciones que estén
sometidas a reserva de ley estatutaria y materias propias de la legislación
ordinaria.
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De otro lado, la aplicación del régimen especial establecido en la Ley 137 de 1994 supone
la violación del principio de igualdad – aludido por la Corte Constitucional en la
jurisprudencia referida- a mi cliente. Lo anterior, porque la Procuraduría General de la
Nación en procesos disciplinarios iniciados por la contratación en época de la pandemia
aplicó lo consagrado en la Ley 734 de 2002. Al respecto, se tiene la actuación tramitada
en contra del Gobernador de Arauca de la que se anexa la decisión de primera instancia.
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(…)
7Corte Constitucional, Sentencia C-030 del 1 de febrero de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. (Notas al pie
omitidas)
8 Corte Constitucional, sentencia C-699 del 18 de noviembre de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.
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En dicho contexto, se debe recordar que el principio de tipicidad “cumple con la función de
garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e
inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro, proteger la seguridad jurídica”9. La
adecuación típica debe, entonces, establecer claramente una contrariedad entre la acción
desarrollada por la persona a quien se le imputa la conducta reprochable y la descripción
legal de su conducta. En otras palabras, como es bien sabido, se debe determinar si las
acciones del sujeto contradicen lo estipulado en una norma.
De lo anterior se desprende que los autos que formulan cargos deben comprender la
“descripción, caracterización y determinación detallada de la conducta”10. Dicha
descripción, atendiendo la importancia del principio de tipicidad 11, debe exponer de
forma clara, precisa y detallada las normas, hechos y cargos que se le imputan al
investigado. En esta exposición se debe realizar un proceso lógico-jurídico, conocido
como adecuación típica, para establecer la ocurrencia de una contrariedad entre la acción
desarrollada por el sujeto pasivo del poder disciplinario y la descripción legal de la misma.
Al respecto de la figura en mención, el Consejo de Estado ha dicho que la misma
corresponde a:
9C. ISAZA SERRANO, Teoría General del Derecho Disciplinario – Aspectos históricos, sustanciales y procesales, 2da. Ed.
Temis, Bogotá, 2009.
GAITÁN PEÑA, Jorge Eliecer. “Pliego de Cargos: Su Naturaleza Jurídica y Estructura Normativa”. Ediciones
10
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(…)
Este proceso es una de las piezas esenciales de todo acto que manifieste la potestad
sancionadora del Estado y, en consecuencia, uno de los requisitos esenciales de la
legalidad y juridicidad de toda sanción. Así lo ha manifestado el Consejo de Estado. Para
el máximo juez de lo contencioso administrativo, cualquier decisión sancionatoria de las
autoridades en aplicación de la ley debe incluir, como parte fundamental de su
motivación, un proceso de adecuación típica de la conducta de la persona procesada bajo
la norma sancionatoria aplicable13. Por expresa disposición del artículo 163 del Código
Disciplinario Único, este proceso debe verse reflejado en el auto de formulación de
cargos. En palabras del Consejo de Estado:
12Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”. Sentencia del 6 de
octubre de 2016. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Actor: Piedad Esneda Córdoba Ruiz. Accionado: Procuraduría
General de la Nación. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00681-00 (2362-2012)
13Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: Gustavo
Eduardo Gómez Aranguren, 26 de marzo de 2014, Rad. No.: 2013 00117 00 (0263-13)
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El caso bajo estudio, el principio de legalidad y tipicidad no se observó por parte del
Procurador Regional de Santander. Lo anterior, toda vez que imputó una falta inexistente
en el régimen por el que gestiona la actuación disciplinaria. Veamos, según el Auto de
14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. César Palomino Cortés, 15 de noviembre
de 2017, Rad. No. 2014-00360.
15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P.: Gustavo
Eduardo Gómez Aranguren, 26 de marzo de 2014, Rad. No. 2013 00117 00 (0263-13)
16 Corte Constitucional, sentencia C-025 de 2009. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
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De este modo, el artículo citado definió que daría lugar al “Proceso Breve” la
obstaculización grave e injustificada o la extralimitación en el cumplimiento de las
medidas legislativas de excepción. Por consiguiente, era esa la falta disciplinaria – y no
otra – sobre la que debía efectuarse la adecuación típica a mi cliente. Lo contrario, implicó
una violación a los principios de legalidad y tipicidad, que demandan que es la ley y no el
operador jurídico quien define las conductas susceptibles de investigación disciplinaria.
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Sin embargo, en el asunto bajo estudio, el ente de control disciplinario decidió que el
reproche a mi cliente era la falta gravísima contemplada en el numeral 31 de artículo 48
de la Ley 734 de 2002. Esta apreciación del despacho supuso una clara extralimitación
de lo contemplado en la ley que de manera previa definió las conductas susceptibles de
censura y sanción disciplinaria en curso de un estado de excepción.
De ahí que, se erija como una clara violación de los derechos al debido proceso y defensa
que le asisten a la señora PORRAS RODRÍGUEZ, toda vez que fue juzgada en un
“Procedimiento Breve” por conductas que no podían ventilarse y enrostrarse a través de
éste. O en el evento que así lo hagan, deben tipificarse de manera correcta, esto es,
acudiendo a lo previsto en el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 que en todo caso es la
fuente de la tipicidad para este tipo de procesos.
En ese contexto, el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 no prevé como falta la infracción
de los principios de la contratación estatal contemplados en la Ley 80 de 1993 – esto
tampoco significa que mi cliente los haya vulnerado -, solamente consagró que el
comportamiento susceptible de reproche era la obstaculización grave e injustificada de
las medidas legislativas decretadas en un estado de excepción. De modo que el cargo
presentó una ausencia de tipificación, infringiendo el principio de legalidad y tipicidad
estudiado líneas atrás.
Es de resaltar que, como se estudió líneas atrás, los principios de legalidad y tipicidad
tienen como finalidad salvaguardar el debido proceso, evitando que la discrecionalidad
del operador disciplinario - como representante del Estado – salga a relucir reprochando
conductas que el legislador no estableció como faltas previamente. También pretende
brindar seguridad jurídica al investigado en el curso de un proceso al evitar la aplicación
de uno u otro procedimiento, dependiendo de la conveniencia del ente de control y en
detrimento de los derechos del sujeto procesal.
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sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión
de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones
generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
17 CORTE IDH. Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia. Sentencia de 26 de mayo de 2010
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Así las cosas, debe entenderse que los derechos políticos y electorales son derechos
fundamentales relacionados estrechamente con otras prerrogativas consagradas en
nuestra Constitución Política y en la Convención Americana de Derechos Humanos.
Estos no son absolutos, toda vez que son susceptibles de ser limitados siempre y cuando
no se afecte su núcleo esencial, no se vulneren garantías fundamentales, y la limitación
este de acuerdo a lo contemplado en el artículo 23 de la CADH.
Ahora bien, el artículo 23 de la CADH regula las limitaciones máximas a las que los
derechos políticos pueden ser sometidos. Lo anterior, con la finalidad de no atentar
contra el núcleo esencial de dichas garantías, pues como he expresado, el Estado no
puede imponer cargas y limitar derechos fundamentales so pretexto de proteger otros
principios que considere legítimos, sin hacer una correcta aplicación del principio de
proporcionalidad, favorabilidad y razonabilidad.
En el caso López Mendoza vs Venezuela, utilizado muchas veces para fundamentar una
posible limitación a derechos políticos y electorales, se desarrolla la idea de que para que
dichos derechos se puedan limitar, el proceso se debe desarrollar con respeto de las
garantías al debido proceso. El mismo expone:
“Sin embargo, ese propio Tribunal (Corte IDH) recordó que todos los
órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional,
sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones conforme a las
garantías del debido proceso. Y a continuación reconoció expresamente
que “las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales,
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una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones,
naturaleza similar a la de estas”, de manera que lo que se exige es que en
el marco de esas actuaciones se respeten el debido proceso y las garantías
que le son inherentes.”19 (Subrayado propio)
Con ello lo que la Corte IDH ha querido dar a entender es que, en los procesos donde
se impongan “sanciones administrativas”, tal como la suspensión o destitución e
inhabilidad, se debe atender al debido proceso y a las garantías propias de dichos
procedimientos, como lo es el principio de favorabilidad, previamente explicado.
Ahora, no puede aducirse que el artículo 53 de la Ley 137 de 1994 contempló esta
situación y de ahí que la actuación sea legal, porque es un claro desconocimiento de la
garantía constitucional de debido proceso. Al respecto, este derecho consagra el principio
de favorabilidad. De manera que, el operador disciplinario no estaba limitado por el
contenido de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción para aplicar la Ley 734 de
2002 al ser más favorable en lo concerniente al efecto en el que se concedía el recurso de
apelación. En ese contexto, el Procurador General de la Nación vulneró el derecho
fundamental a elegir y ser elegido de mi cliente, la señora CLAUDIA LUZ ALBA
PORRAS RODRÍGUEZ.
Para lograr que la eventual sentencia que se profiera en la presente acción de tutela no
tenga efectos nugatorios o meramente simbólicos, se hace necesario que se decreten
ciertas medidas cautelares tendientes a garantizar los derechos al debido proceso, a la
igualdad y a elegir y ser elegido, garantías que han sido vulneradas con la decisión de
primera instancia proferida por la Procuraduría Regional de Santander. En esta
providencia se sancionó a la señora CLAUDIA LUZ ALBA PORRAS RODRÍGUEZ
con suspensión del ejercicio de sus funciones de Alcalde Municipal de El Socorro por el
término de cinco (5) meses, y se concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo
lo que supone que mi cliente debe ser separada inmediatamente del cargo.
19 Corte IDH, Caso López Mendoza vs. Venezuela. Sentencia de 1 de septiembre de 2011
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Por ende, se solicita que se decrete como medida provisional, para la garantía de sus
garantías fundamentales, la suspensión de los efectos de la precitada decisión hasta tanto
no se haya resuelto de fondo la presente acción de tutela.
Esta petición se fundamenta sobre el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, que a la letra
reza:
IV. PETICIONES
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V. JURAMENTO
Bajo la gravedad del juramento, me permito manifestarle que por los mismos hechos y
derechos no he presentado petición similar ante ninguna autoridad judicial.
V. PRUEBAS
Solicito respetuosamente sean tenidas como pruebas documentales que anexo a este
escrito y señalo a continuación:
1. Auto de Citación a Audiencia del 24 de abril de 2020.
VI.NOTIFICACIONES
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