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Sintético Lei Da Responsabilidade Fiscal LRF
Sintético Lei Da Responsabilidade Fiscal LRF
Sintético Lei Da Responsabilidade Fiscal LRF
FINANCEIRA E
ORÇAMENTÁRIA
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF
PDF SINTÉTICO
Livro Eletrônico
Presidente: Gabriel Granjeiro
Vice-Presidente: Rodrigo Calado
Diretor Pedagógico: Erico Teixeira
Diretora de Produção Educacional: Vivian Higashi
Gerência de Produção de Conteúdo: Magno Coimbra
Coordenadora Pedagógica: Élica Lopes
Todo o material desta apostila (incluídos textos e imagens) está protegido por direitos autorais
do Gran. Será proibida toda forma de plágio, cópia, reprodução ou qualquer outra forma de
uso, não autorizada expressamente, seja ela onerosa ou não, sujeitando-se o transgressor às
penalidades previstas civil e criminalmente.
CÓDIGO:
240117386709
MANUEL PIÑON
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PDF SINTÉTICO
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF
Manuel Piñon
SUMÁRIO
Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1. Introdução ao Estudo da LRF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.1. Aspectos Iniciais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. Abrangência. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.3. Pressupostos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.4. Princípios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1.5. Equilíbrio das Contas Públicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.6. Planejamento na LRF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2. Resultado Nominal e Resultado Primário . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
3. Execução Orçamentária e Cumprimento de Metas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
4. Receita Pública na LRF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
4.1. Receita Corrente Líquida – RCL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
4.2. Renúncia de Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
5. Despesa Pública na LRF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5.1. Geração da Despesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5.2. Despesa Obrigatória de Caráter Continuado – DOCC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
5.3. A Regra de Ouro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
5.4. Despesa com Pessoal – Limites. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
5.5. Despesa com Seguridade Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
6. Transparência, Controle e Fiscalização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
6.1. Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
6.2. Relatório de Gestão Fiscal – RGF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
6.3. Escrituração, Consolidação e Prestação De Contas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
7. Destinação de Recursos para Setor Privado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
8. Transferências Voluntárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
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9. Gestão Patrimonial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
10. O Banco Central na LRF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
11. Dívida Pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
12. Controle, Fiscalização e Prestação de Contas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
13. Vedações na LRF no Âmbito do Endividamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
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Manuel Piñon
APRESENTAÇÃO
Escrever um livro é algo desafiador. Porém, escrever para o público concurseiro torna
a tarefa ainda mais árdua.
Afinal, há candidatos com diferentes níveis de conhecimento, estudando para seleções
de áreas variadas.
No entanto, existe algo em comum entre aqueles que se preparam para um concurso
público: todos querem a aprovação o mais rápido possível e não têm tempo a perder!
Foi pensando nisso que esta obra nasceu.
Você tem em suas mãos um material sintético!
Isso porque ele não é extenso, para não desperdiçar o seu tempo, que é escasso. De
igual modo, não foge da batalha, trazendo tudo o que é preciso para fazer uma boa prova
e garantir a aprovação que tanto busca!
Também identificará alguns sinais visuais, para facilitar a assimilação do conteúdo. Por
exemplo, afirmações importantes aparecerão grifadas em azul. Já exceções, restrições ou
proibições surgirão em vermelho. Há ainda destaques em marca-texto. Além disso, abusei
de quadros esquemáticos para organizar melhor os conteúdos.
Tudo foi feito com muita objetividade, por alguém que foi concurseiro durante
muito tempo.
Para você me conhecer melhor, comecei a estudar para concursos ainda na adolescência,
e sempre senti falta de ler um material que fosse direto ao ponto, que me ensinasse de um
jeito mais fácil, mais didático.
Enfrentei concursos de nível médio e superior. Fiz desde provas simples, como recenseador
do IBGE, até as mais desafiadoras, sendo aprovado para defensor público, promotor de
justiça e juiz de direito.
Usei toda essa experiência de 16 anos como concurseiro e de outros tantos ensinando
centenas de milhares de alunos de todo o país para entregar um material que possa
efetivamente te atender.
A Coleção PDF Sintético era o material que faltava para a sua aprovação!
Aragonê Fernandes
APRESENTAÇÃO DO PROFESSOR
Para você me conhecer melhor, sou Administrador de Empresas, com especialização em
Finanças pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil
e Professor desde 2014, nas disciplinas Administração Financeira e Orçamentária (AFO),
Direito Financeiro e Finanças e Economia. Também fui Auditor de Finanças e Controle da CGU.
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Manuel Piñon
Como concurseiro, fiz meu primeiro concurso e fui aprovado em 1998, para Auditor da
Receita Federal. Trabalhei por dois anos, pedi exoneração e fui trabalhar na iniciativa privada.
Seis anos depois, voltei a estudar para concursos públicos. Tive algumas reprovações até
ser aprovado na CGU. Ainda na CGU, continuei os estudos até ser aprovado novamente
como Auditor da Receita Federal, em 2010, onde me encontro até hoje, super realizado
profissionalmente.
Assim, venho aprimorando nossos PDFs ao longo desses anos e este material procura
sintetizar toda essa experiência adquirida como concurseiro e como professor.
Espero que goste e que seja decisivo em sua aprovação.
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Manuel Piñon
A LRF surge como “Código de Boas Condutas Fiscais”, buscando estabelecer um novo
paradigma para as finanças públicas de nosso país, após anos de alta inflação, sucessivas
crises econômicas e aumento do endividamento público.
A LRF baseia-se nos princípios da administração pública e tem como objetivos
diminuição da dívida pública, estabilização dos preços, desenvolvimento sustentável, entre
outros, de modo que o orçamento público seja efetivamente mecanismo de limitação de
gastos, organização estatal e representação dos anseios sociais.
A LRF regulamenta parte do artigo 163 e todo o contexto do artigo 169 da Constituição
Federal de 1988, no capítulo relativo às finanças públicas, estabelecendo normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, bem como disciplina
outras providências.
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1.2. ABRANGÊNCIA
Em verdade, em termos de abrangência, a LRF estabelece normas de finanças públicas,
a serem observados pelos três Poderes nas três esferas de Governo: federal, estadual,
distrital e municipal, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
No que diz respeito à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão
compreendidos o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de
Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público; bem como as respectivas Administrações
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A LRF é uma lei federal com efeitos gerais ou nacionais, de modo que inexiste necessidade
de outra lei para dar aplicabilidade a seus dispositivos, assim como também inexiste
previsão de lei no âmbito de qualquer âmbito que venha sobrepor a LRF.
Repare que a empresa estatal não dependente (ou independente) não faz parte do
campo de aplicação da LRF, já que é autossustentável, não sofrendo as restrições da LRF,
para poder concorrer com a iniciativa privada em igualdade de condições.
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1.3. PRESSUPOSTOS
É importante destacar ainda que responsabilidade na gestão fiscal, por sua vez,
pressupõe:
• ação planejada e transparente;
• prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas;
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1.4. PRINCÍPIOS
São quatro as vigas mestras que sustentam a LRF em seu audacioso projeto de moralizar
a gestão pública brasileira:
1) Planejamento.
2) Transparência.
3) Controle.
4) Responsabilização.
O Planejamento serve para determinar os objetivos a alcançar e as ações a serem
realizadas, compatibilizando-as com os meios disponíveis para a sua execução.
O Planejamento em questão diz respeito às metas, limites e condições para renúncia
e arrecadação de receitas e geração de despesas, refletidas nas peças orçamentárias,
ou seja, no PPA, na LDO e na LOA.
Podemos dizer que o Planejamento é a base do processo de gestão fiscal, já que é por
meio dele que se programará a execução do orçamento, adequando as ações governamentais
ao que fora planejado.
Já a Transparência exige que todos os atos de entidades públicas sejam praticados
com publicidade e com ampla prestação de contas em diversos meios e para isso implica
na divulgação irrestrita dos projetos e dos resultados da administração pública, e para isso
cria novas peças e procedimentos, como o AMF – Anexo de Metas Fiscais, o ARF – Anexo
de Riscos Fiscais, o RREO – Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o RGF –
Relatório de Gestão Fiscal, com foco também no uso da internet para essa divulgação.
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Obs.: Caso seja verificado, ao final de cada bimestre, que a realização da receita poderá
não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal
estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão,
por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes,
limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados
pela LDO.
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Amigo(a), chamo a sua atenção para o fato de que o cumprimento das metas de
resultado primário e nominal é demonstrado no Anexo de Metas Fiscais.
Pode-se observar que a essência da LRF (em termos de resultado) são as metas de
resultado primário e nominal.
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Fica proibida a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe tal
determinação no que se refere aos impostos, ou seja, a vedação quanto às transferências
voluntárias se refere apenas aos impostos e não aos tributos, não alcançando, entretanto,
as transferências voluntárias destinadas às ações nas áreas de assistência social, saúde
e educação.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos
das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de
qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos
últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia
de cálculo e premissas utilizadas.
Registre-se ainda que, de acordo com o artigo 13 da LRF, as receitas previstas serão
desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a
especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação,
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da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da
evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.
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• Prever medidas de compensação nos três exercícios já referidos, podendo ser por
meio de: elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo ou novos tributos ou
contribuições, sendo que nos dois últimos casos o benefício só entrará em vigor após
a ocorrência do aumento da receita.
Essas medidas deverão observar ainda, o princípio da anterioridade, nos termos do
Código Tributário Nacional. Guarde que estão isentos das restrições anteriores apenas
os cancelamentos de débitos em valor inferior aos seus custos de cobrança, assim como
às alterações das alíquotas dos tributos de natureza extrafiscal (II, IE, IPI, IOF).
Ainda a respeito da renúncia de receitas, lembre-se que, de acordo com artigo 5º, II,
da LRF, o projeto de LOA, elaborado de forma compatível com o PPA e com a LDO será
acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e
ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.
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Atenção: a despesa precisa estar adequada à LOA e compatível com o PPA e a LDO.
Cuidado com um eventual trocadilho de palavras!
Uma despesa é adequada à LOA quando dispõe de dotação específica e suficiente,
ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que, somadas todas as despesas
da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam
ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício.
Podemos dizer que uma despesa é compatível com PPA e LDO quando está de acordo
com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas neles previstos e não contrarie suas
disposições.
Essa norma é condição prévia, não só para a aquisição de bens, serviços e obras, como
também para a desapropriação de imóveis urbanos, que, de acordo com a Constituição,
deverá ser paga em dinheiro.
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5) A DOCC não será executada antes da implementação das medidas referidas no item
2, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
O roteiro é o seguinte:
Ao se criar uma despesa obrigatória de caráter continuado, o poder público deverá
inserir no ato de sua criação, comprovação de que a despesa criada ou aumentada não
afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais, devendo seus
efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente
de receita ou pela redução permanente de despesa.
Essa comprovação anteriormente mencionada será efetivada mediante demonstração
das premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo da compatibilidade da
despesa com as demais regras do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
Por sua vez, o aumento permanente de receita é o proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
A despesa de caráter continuado não poderá ser executada antes da comprovação de que
esse gasto não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais.
Observe que já listamos uma série de vedações impostas pela LRF aos Gestores Públicos
no intuito de torná-los responsáveis. Essa é a idéia da LRF.
A geração de despesa de caráter continuado destinada ao serviço da dívida e
ao reajustamento de remuneração ou subsídio dos servidores públicos dispensa a
demonstração da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que
deva entrar em vigor e nos dois subsequentes.
Em relação ao reajustamento de remuneração ou subsídio dos servidores público
anteriormente excepcionada, estamos falando apenas daquela revisão geral anual, sempre
na mesma data e sem distinção de índices da remuneração dos servidores e do subsídio de
membro de Poder, de detentor de mandato eletivo, de Ministros de Estado e de Secretários
Estaduais e Municipais, que é uma revisão para apenas manter o poder de compra.
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A LRF estabelece os limites máximos para a despesa total com com pessoal de cada
Poder e órgão, sendo que a verificação do cumprimento dos limites estabelecidos para as
despesas com pessoal será realizada ao final de cada quadrimestre.
A LRF estabeleceu em seu artigo 18 o que se entende por despesa total com pessoal,
compreendendo o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e
os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares
e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos
e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,
inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza,
bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.
É importante destacar que outras despesas consideradas como indenizatórias não
são consideradas espécies remuneratórias, não entrando, dessa forma, no cálculo do
percentual de despesas com pessoal, tais como auxílio-alimentação, assistência pré-
escolar e auxílio-transporte.
É importante destacar ainda que os Tribunais de Contas devem alertar os Poderes
quando constatarem que a despesa com pessoal chegou a 90% do limite, os montantes
de dívida consolidada e mobiliária forem superiores a 90% do limite (LIMITE DE ALERTA) e
quando os gastos com inativos e pensionistas esteja acima do limite definido em lei.
Vale ressaltar que se a despesa com pessoal exceder 95% dos limites (LIMITE
PRUDENCIAL) estabelecidos, o Poder ou órgão NÃO PODE: dar aumento aos servidores –
ressalvada a revisão anual (inflação), criar cargo, emprego ou função, conceder hora extra,
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fazer alteração na estrutura que gere aumento de despesa, dar provimento de cargo
público (a não ser que haja aposentadoria ou falecimento do servidor nas áreas de saúde,
educação e segurança.
Em relação aos estouros das Despesas com pessoal, a LRF determina que deve ser
reconduzida ao limite nos próximos 2 quadrimestres, sendo de pelo menos 1/3 nos
primeiros 4 meses. No tocante à Dívida pública, a LRF obriga o ente a reconduzi-la ao limite
nos próximos 3 quadrimestres, sendo pelo menos 25% no primeiro.
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Mas aqui também temos exceções, ou seja, é dispensada da compensação por aumento
permanente de receita ou pela redução permanente de outras despesas se o aumento
de despesa decorrer de:
1) concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista
na legislação pertinente;
2) expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;
3) reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.
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Vale ressaltar ainda que, para os Municípios, de acordo com a CF/1988, as contas devem
permanecer, durante 60 dias, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação,
o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. Assim, a LRF ampliou o
prazo constitucional de 60 dias para todo o exercício também para as contas municipais.
No caso da prestação de contas da União, guarde que ela deve conter demonstrativos
do Tesouro Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o BNDES,
especificando os empréstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos
orçamentos fiscais e da seguridade social e no caso das agências financeiras, avaliação
circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exercício.
Ainda em relação à Transparência na Gestão Fiscal, a LRF enfatiza o papel da fiscalização
da gestão fiscal.
Assim, o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas,
e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o
cumprimento das normas da LRF, com ênfase no que se refere a:
1) Atingimento das metas estabelecidas na LDO.
2) Limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em restos a pagar;
3) Medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal.
4) Providências tomadas para recondução dos montantes das dívidas consolidada e
mobiliária aos respectivos limites.
5) Destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos.
6) Cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
É de competência privativa do Presidente da República prestar, anualmente, ao
Congresso Nacional, dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, as contas
referentes ao exercício anterior.
Em decisão proferida na ADIN 2324, o STF suspendeu a aplicação do caput dos artigos
56 e 57 da LRF no sentido de que esses dispositivos são incompatíveis com o texto da
CF/1988, no que diz respeito ao fato de que apenas as contas do Poder Executivo devem ser
julgadas pelo Poder Legislativo, cabendo ao TCU a competência de julgar as contas dos demais
poderes. Assim, tais dispositivos não tem aplicabilidade prática, estando suspensos.
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Se na questão falar “nos termos da literalidade da LRF”, você pode marcar como
está escrito na LRF. Entretanto, se na questão disser “de acordo com a jurisprudência”
siga o entendimento do STF na ADIN 2324.
Guarde ainda que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do
Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas na LRF.
Falando em Tribunais de Contas, é importante destacar que eles cumprem o relevante
papel de verificar os cálculos dos limites da despesa total com pessoal de cada Poder
e órgão e de alertar os Poderes ou órgãos quando constatarem:
1) A possibilidade de a realização da receita não comportar o cumprimento das metas
de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO.
2) Quando o montante da despesa total com pessoal e das dívidas consolidada e mobiliária,
das operações de crédito e da concessão de garantia se encontrarem acima do limite de
alerta, ou seja, acima de 90% dos respectivos limites.
3) Quando os gastos com inativos e pensionistas se encontrarem acima do limite
definido em lei.
4) Fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de
irregularidades na gestão orçamentária.
O TCU ainda exerce, especificamente, o papel de acompanhar o Banco Central (BACEN)
para garantir que ele apenas compre diretamente títulos emitidos pela União para refinanciar
a dívida mobiliária federal que estiver vencendo em sua carteira, e o papel e de garantir que
o Tesouro Nacional não compre títulos da dívida pública federal existentes na carteira do
BACEN, ainda que com cláusula de reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária.
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O descumprimento do prazo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o Ente
receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas
ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Constam, portanto, do RGF:
• as informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites de que trata
a LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão
de garantias, das operações de crédito e das despesas com juros;
• elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus
respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das
disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.
Somente no último quadrimestre, o RGF deve conter os seguintes demonstrativos:
1) Do montante das disponibilidades de caixa em 31/12;
2) Da inscrição em restos a pagar, das despesas liquidadas; empenhadas e não
liquidadas; empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade
de caixa; não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram
cancelados; e
3) Do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do artigo 38, que
trata das operações de crédito por ARO – Antecipação de Receita Orçamentária.
É importante destacar ainda que o RREO e o RGF devem ser elaborados de forma
padronizada e seus modelos podem ser atualizados pelo conselho de Gestão Fiscal – CGF.
Falando em conselho de Gestão Fiscal – CGF, que ainda não existe por falta de lei
para sua implementação, é importante informar que a ele caberá o acompanhamento e a
avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal, sendo
composto representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público
e de entidades técnicas representativas da sociedade, visando a:
1) harmonização e coordenação entre os entes da Federação.
2) disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do
gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência
da gestão fiscal.
3) adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações
de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata a LRF, normas
e padrões mais simples para os pequenos municípios, bem como outros, necessários ao
controle social.
4) divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
No âmbito da LRF, o CGF deve fomentar premiação e reconhecimento público aos titulares
de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social,
conjugados com a prática de uma gestão fiscal.
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Seguindo a mesma linha do que vale para o RGF e para o RREO, o descumprimento dos
mencionados prazos, até que a situação seja regularizada, impede que o ente da Federação
receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas
ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Importante registrar que os principais dispositivos da LRF que tratam sobre prestação
de contas estão com eficácia liminarmente suspensa devido a uma Ação Direta de
Inconstitucionalidade – ADIN no STF.
Nesse ponto, o STF diz que qualquer prestação de contas por órgão não vinculado ao
Executivo somente pode ser objeto de julgamento pelo respectivo Tribunal de Contas e
que a inclusão das contas referentes às atividades financeiras dos Poderes Legislativo,
Judiciário e do Ministério Público, dentre aquelas prestadas anualmente pelo Chefe do
EXECUTIVO, tornaria inócua a distinção entre apreciar e julgar as contas, já que todas as
contas seriam passíveis de controle técnico, a cargo do Tribunal de Contas, e político, de
competência do Legislativo.
Dessa forma, o caput do artigo 56 da LRF, que determina que “as contas prestadas
pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as dos Presidentes
dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, as quais
receberão parecer prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas” está suspenso.
O STF também suspendeu os seguintes dispositivos:
Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo de
sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições estaduais
ou nas leis orgânicas municipais.
§ 1º No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil habitantes
o prazo será de cento e oitenta dias.
§ 2º Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas de Poder, ou
órgão referido no art. 20, pendentes de parecer prévio.
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Essa decisão reforça esse entendimento o fato de que essa regra disciplina o procedimento
de apreciação das contas especificadas no artigo 56 da LRF, que também pretendia as
contas resultantes da atividade financeira dos órgãos componentes de outros poderes à
opinião do Tribunal de Contas.
Obs.: Por seu turno, o TCU – Tribunal de Contas da União manifestou entendimento de
que a medida cautelar concedida pelo STF em que foi suspensa a eficácia do caput
dos artigos 56 e 57 da LRF não alterou a estrutura do relatório sobre as contas do
Governo da República, já que continua contemplando a gestão e o desempenho dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e do MPU – Ministério Público da União.
Ressalte-se, entretanto, que o parecer prévio é exclusivo para o Chefe do Poder Executivo,
cujas contas serão julgadas posteriormente pelo Congresso Nacional, mas o TCU pode apreciar,
em processo específico, o cumprimento, por parte dos órgãos dos Poderes Legislativo e
Judiciário, das disposições da LRF.
Guarde ainda que continuam válidas as demais determinações da LRF sobre as prestações
de contas:
1) as contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito da União, pelos
Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, consolidando as dos
respectivos tribunais; dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando
as dos demais tribunais.
2) A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à
previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e
combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa
e judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de
contribuições.
3) Deve ser dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas
ou tomadas.
4) Para evitar que as Cortes de Contas emitam parecer sobre suas próprias contas, a CMO
– Comissão Mista de Orçamento prevista na CF/1988, ou equivalente das Casas Legislativas
estaduais e municipais, deve emitir parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas.
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8. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
A transferência voluntária é a entrega de recursos correntes ou de capital a outro
ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não
decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
A LRF resguarda em seu artigo 25, a garantia para a continuidade de transferências
voluntárias relativas as ações de saúde, educação e assistência social. Isto no que diz
respeito àqueles convênios já em execução.
Em regra, o ente que estivesse descumprindo a LRF não podia contratar novos convênios,
nem mesmo aqueles destinados às ações de saúde, educação e assistência social. Entretanto
com a modificação no artigo 65 da LRF trazida pela LC 173/2020, tal exigência foi
excepcionada.
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9. GESTÃO PATRIMONIAL
O tema gestão patrimonial está presente nos artigos 43 a 47 da LRF, onde a LRF trata
dos seguintes tópicos sobre gestão patrimonial:
1) disponibilidades de caixa;
2) preservação do patrimônio público; e
3) empresas controladas pelo setor público.
A LRF determina ainda regras de gerência das gestões patrimonial e financeira relacionadas
às disponibilidades de caixa, preservação do patrimônio público e empresas controladas,
além de impor restrições de gastos no último ano do final dos mandatos do Presidente
da República, Governadores de Estados e Distrito Federal, Prefeitos, presidentes dos órgãos
dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas, presidentes de
autarquias, dirigentes de fundações públicas, reitores das universidades entre outros.
As regras acerca das disponibilidades de caixa é o assunto que é mais cobrado em
provas dentro do tema gestão patrimonial.
A Conta Única do Tesouro visa, em conformidade com o disposto no artigo 164 da
CF/1988, centralizar as disponibilidades financeiras da União. Esse dispositivo, determina
que as disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos
estados, do Distrito Federal, dos municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público
e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os
casos previstos em lei.
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Obs.: Uma empresa controlada é aquela sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação.
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federal, bem como a operação de compra e venda, a termo, daquele título, cujo efeito
final seja semelhante à permuta. Ressalte-se que essa proibição não se aplica ao estoque
de Letras do Banco Central do Brasil, Série Especial, existente na carteira das instituições
financeiras, que pode ser refinanciado mediante novas operações de venda a termo.
A LRF veda ao BACEN conceder garantia, sendo proibido ao Tesouro Nacional adquirir
títulos da dívida pública federal da carteira do BACEN, mesmo com cláusula de reversão,
exceto se for para reduzir a dívida mobiliária.
Cabe ao TCU fazer o acompanhamento do cumprimento dessas proibições.
Ainda em relação ao BACEN você deve ir para a prova sabendo que as suas despesas
relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a
benefícios e assistência aos servidores e a investimentos integram as despesas da União
e devem ser incluídas na LOA.
Guarde também que o resultado positivo do BACEN, apurado após a constituição
ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o
décimo dia útil subsequente à aprovação dos balanços semestrais.
O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro e deve ser consignado em
dotação específica no orçamento.
RESUMO DA ÓPERA: o Tesouro Nacional se beneficia dos resultados positivos do BACEN,
apurados após a constituição ou a reversão de reservas, e é prejudicado por seus resultados
negativos.
A LRF determina ainda que tanto o impacto quanto o custo fiscal das operações realizadas
pelo BACEN sejam demonstrados trimestralmente, de acordo com o disposto na LDO.
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Não confundir dívida pública (que é um passivo) com dívida ativa (que é um ativo).
Enquanto a dívida pública representa as obrigações do Ente Público para com terceiros, a
dívida ativa abrange os direitos/créditos a favor da Fazenda Pública.
Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações
financeiras do ente da Federação, assumida em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados
ou da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.
Vale destacar que a dívida consolidada ou fundada tem prazo de amortização superior a
doze meses, com exceção das autorizações de operações de crédito feitas no orçamento
e os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento que tiverem
sido incluídos.
LRF, artigo 29, inciso III:
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Ainda não existe a definição da dívida consolidada federal, bem como da dívida mobiliária
federal, por falta, respectivamente, de Resolução do Senado e de Lei Ordinária Federal.
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3) dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno
da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, de suas autarquias e demais
entidades controladas pelo Poder Público federal.
4) dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações
de crédito externo e interno.
5) estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos
estados, do Distrito Federal e dos municípios.
Exercendo essa competência, a Resolução do Senado Federal n. 43/01 conceituou
dívida pública consolidada, mobiliária e dívida consolidada líquida da seguinte forma:
• Dívida pública consolidada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações
financeiras, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, do Estado, do Distrito
Federal ou do Município, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou
tratados e da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior
a 12 (doze) meses, dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000
e não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos, e
das operações de crédito, que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham
constado como receitas no orçamento;
• Dívida pública mobiliária: “dívida pública representada por títulos emitidos pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios”;
• Dívida consolidada líquida: “Dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades
de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros”. Deve-se considerar
ainda as obrigações a pagar, posto que devam ser deduzidas das disponibilidades
financeiras.
O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não deve exceder, ao final de cada
ano, o valor final do ano anterior somado ao valor total das operações de crédito autorizadas
no orçamento e efetivamente realizadas, acrescido da respectiva atualização monetária.
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As despesas com juros e encargos não devem ser computadas como refinanciamento
da dívida.
Como as operações de crédito do tipo ARO integram a dívida flutuante, não são
computadas nos limites ao endividamento público (dívida fundada).
Também não são computadas para efeito do que dispõe a regra de ouro, mas somente
se forem liquidadas com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 de dezembro
de cada ano.
As operações de créditos normais ou usuais são subdivididas nas seguintes espécies:
• compromisso financeiro assumido em razão de mútuo;
• abertura de crédito;
• emissão e aceite de título;
• aquisição financiada de bens;
• recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços;
• arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de
derivativos financeiros.
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Os contratos de operação de crédito externo não podem conter cláusula que importe
na compensação automática de débitos e créditos.
Um ente público pode alterar da finalidade de operação de crédito, sem a necessidade
de nova verificação pelo Ministério da Fazenda, desde que:
• haja prévia e expressa autorização para tanto, no texto da lei orçamentária, em
créditos adicionais ou em lei específica;
• que se demonstre a relação custo-benefício e o interesse econômico e social da
operação; e
• que não configure infração a dispositivo da LRF.
Obs.: Uma operação realizada com infração do disposto na LRF deve ser considerada
nula e, assim, cancelada e efetuada a devolução do principal, vedados o pagamento
de juros e demais encargos financeiros. Caso a devolução não seja efetuada no
exercício de ingresso dos recursos, deve ser consignada reserva específica na
LOA do exercício seguinte.
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A LRF determina que, enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido
está sujeito às seguintes sanções:
1) fica proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação
de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
2) terá que obter resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite,
promovendo, entre outras medidas, limitação de empenho.
Nos casos em que o ente não consegue readequar sua dívida ao limite no prazo, enquanto
perdurar o excesso, ele fica impedido de receber transferências voluntárias da União ou do
estado, exceto aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Exceções aos prazos do artigo 31 da LRF para recondução da dívida aos limites:
1) as restrições devem ser aplicadas imediatamente se o montante da dívida exceder o
limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
2) em caso de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da
União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos estados e municípios; e em caso
de estado de defesa ou de sítio decretado na forma da constituição, enquanto perdurar a
situação, ficam suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas no artigo 31.
3) em caso de crescimento real baixo ou negativo do PIB – Produto Interno Bruto nacional,
regional ou estadual, por período igual ou superior a quatro trimestres, os prazos do artigo 31
ficam duplicados. Baixo crescimento, nesse caso, é a taxa de variação real acumulada do PIB
inferior a 1%, no período correspondente aos quatro últimos trimestres.
4) quando ocorrerem mudanças drásticas na condução das políticas monetária e
cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo poderá ser ampliado em até quatro
quadrimestres.
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Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF
Manuel Piñon
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