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15 Anos de Bolsa Família - Pobreza e Desigualdade de Renda No Brasil
15 Anos de Bolsa Família - Pobreza e Desigualdade de Renda No Brasil
15 Anos de Bolsa Família - Pobreza e Desigualdade de Renda No Brasil
São Paulo
2022
GIOVANNA ALVES DA SILVA
São Paulo
2022
Agradeço aos meus pais pelo apoio e incentivo nos momentos mais difíceis da minha
vida acadêmica. Este trabalho é dedicado a eles.
AGRADECIMENTOS
A Deus por ter me proporcionado perseverança para que eu pudesse ultrapassar
todos os obstáculos ao longo da realização deste trabalho.
Aos meus pais e à minha irmã que me incentivaram em cada decisão e me
apoiaram ao longo de todo o período de tempo em que me dediquei a este trabalho.
À todos os professores que fizeram parte na minha trajetória academia, que
compartilharam conhecimentos, experiências e conselhos que guiaram o meu
aprendizado. Em especial à coordenadora Érika pela paciência e esforços realizados para
que eu pudesse concluir este trabalho neste semestre e pelo professor Miguel Huertas por
ter sido o meu orientador e ter desempenhado tal função com dedicação e amizade.
À todas as pessoas que contribuíram, direta ou indiretamente, para o
desenvolvimento deste trabalho, influenciando e enriquecendo o meu aprendizado.
A todos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística e do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada pelo fornecimento de dados e materiais que foram fundamentais
para o desenvolvimento da pesquisa que possibilitou a realização deste trabalho.
À instituição de ensino Universidade São Judas, essencial no meu processo de
formação profissional, por tudo o que eu aprendi ao longo de todos os anos do curso.
Superar a pobreza não é um assunto de caridade, mas de
justiça. Tal como a escravidão e o apartheid, a pobreza não
é natural. É feita pelo homem e pode ser superada e
erradicada pelas ações dos seres humanos. (MANDELA,
Discurso na Praça Mary Fitzgerald de Johanesburgo, em 2
de julho de 2005, num ato contra a pobreza).
15 ANOS DE BOLSA FAMÍLIA: A POBREZA E A DISTRIBUIÇÃO DE RENDA
NO BRASIL
15 YEARS OF BOLSA FAMÍLIA: POVERTY AND INCOME DISTRIBUTION
IN BRAZIL
Giovanna Alves da Silva
Abstract: The Bolsa Família Program is a social policy of conditional income transfer
for the population in poverty and extreme poverty which generated a great expectation in
the Brazilian population regarding poverty reduction and reduction of income inequality
in the country. Thus, the objective of this scientific article is to analyze the impacts of the
Bolsa Família Program on poverty and income distribution in Brazil in the 15 years of
this social programme from 2003 to 2018. The bibliographic references analyzed indicate
that the PBF has an excellent focus on the 20% poorer population in Brazil and despite
having a low budget cost, not exceeding 0.47% of GDP, the program is effective in
reducing poverty and extreme poverty and income inequality of Brazilians. In 2017, the
PBF managed to remove more than 3.4 million people from the extreme poverty line
(R$89.00) and raise 3.2 million above the poverty line (R$178,00). In addition, Gini
indices also fell by an average of 1.00% and 1.5% per year, almost 17% in the total period
observed, indicating a considerable improvement in the country's income inequality. The
conclusions suggest that the Bolsa Família Program has a considerable impact on poverty
and income redistribution, however, the income volatility of households and the low value
of transfers act as the main limiting factors of the efficiency of this social policy.
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................08
REFERÊNCIAS .............................................................................................................26
8
INTRODUÇÃO
O Programa Bolsa Família (PBF) surgiu com o principal objetivo de garantir não
só o acesso à renda complementar, como também aos direitos sociais para as famílias
mais vulneráveis da sociedade brasileira. Conforme Campello (2013, p. 17), além disso,
pretendia interromper de forma considerável o ciclo de reprodução da pobreza, por meio
do incentivo da oferta e demanda por serviços de educação e saúde. Para que esse objetivo
fosse alcançado, o programa implementou as transferências de renda em dinheiro para
famílias em situação de pobreza e extrema pobreza de forma condicionada (para
receberem os benefícios as famílias deveriam cumprir com compromissos em áreas como
saúde e educação).
Para isso, a pesquisa será fundamentada nos resultados obtidos em artigos e livros
publicados anteriormente acerca do assunto, realizando um cruzamento dos
9
Para melhor compreensão, o artigo será divido nas seguintes seções: a seção 2
conta com um resumo do funcionamento do Programa Bolsa Família, apresentando os
principais desafios e resultados obtidos pelo Bolsa Família por estudos anteriores; a seção
3 analisa os principais efeitos do PBF sobre os índices de pobreza e pobreza extrema do
país; a seção 4 estuda seus principais resultados sobre a redistribuição de renda e realiza
uma análise sobre o índices de desigualdade, medidos pelo Gini; e por fim, a seção 5
reúne as considerações finais.
De acordo com Campello (2019), para viabilizar a boa gestão dos programas
sociais e alcançar todas as famílias em situação de pobreza, foi criado o Cadastro Único
para Programas Sociais (CadÚnico) que permitiu a superação dos registros incompletos,
fragmentados e duplicados. A unificação administrativa e a consolidação do CadÚnico
ocorreram com a criação do Programa Bolsa Família no final de 2003. Além disso, o PBF
passou a ser administrado por apenas um mistério, o da Cidadania, antigo Ministério do
10
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados disponibilizados pelo Ministério do Desenvolvimento
Social (MDS/ SENARC), (2018).
11
Faixa de renda per capita Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Extrema Pobreza 80,96 81,10 88,67 73,17 57,48 62,68
Pobreza 15,80 15,86 9,12 22,65 26,69 31,62
Baixa renda 3,24 3,04 2,21 4,19 15,83 5,71
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados disponibilizados pelo Ministério do Desenvolvimento
Social (MDS/ SENARC), (2018).
De acordo com CAMARGO et al. (2013, p.159), até 2013 a maior parte das
beneficiárias do Bolsa Famílias eram constituídas por famílias monoparentais femininas
(42,2%), ou seja, famílias em que a mãe é a única provedora de renda e recursos, tendo
que conciliar o trabalho externo, atividades domésticas e cuidados com os filhos. Neste
mesmo, o arranjo familiar monoparental masculino foi de apenas 1,6% das famílias
beneficiárias. Entende-se que a expressividade das famílias monoparentais femininas
indica estratégias de sobrevivência mais vulneráveis e também relatam que mulheres com
filhos e sem cônjuge tem participação considerável entre as famílias brasileiras.
Tabela 2 - Perfil das pessoas beneficiárias do PBF (sexo e cor/raça), segundo as grandes
regiões (julho de 2018).
(Em %)
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados disponibilizados pelo Ministério do Desenvolvimento
Social (MDS/ SENARC), (2018).
Tabela 3 - Perfil das pessoas beneficiárias do PBF por faixa etária segundo as grandes
regiões (agosto de 2018).
(Em %)
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados disponibilizados pelo Ministério do Desenvolvimento
Social (MDS/ SENARC), (2018).
O PBF buscou atingir toda a população em situação de pobreza (com renda per
capita de R$89 até R$178) e em condições de extrema pobreza (com renda per capita de
até R$89,00). De acordo com o Decreto nº 9.396, de 30 de maio de 2018 que alterou o
Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004, haviam quatro benefícios condicionados:
O Benefício Básico; o Benefício Variável vinculado às crianças de 0 a 15 anos, gestantes
e nutrizes; o Benefício Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ); e o Benefício de
Superação da Extrema Pobreza.
1
Com base nos valores atualizados em 2018 conforme o Decreto 9.396, de 30 de maio de 2018.
14
Conforme supracitado, as famílias teriam que cumprir com deveres para que
pudessem receber os benefícios do programa. As famílias foram incentivadas, por meio
das condicionalidades, a matricular os seus filhos e garantir a frequência das crianças e
adolescentes no ensino. No artigo “Uma década derrubando mitos e superando
expectativas” Campello (2019, p.17) ressalta que as condicionalidades voltadas para área
da educação exigiam que famílias realizassem a matrícula e acompanhassem a frequência
das crianças e adolescentes presentes na unidade familiar. A frequência mínima para as
crianças de 6 até 15 anos era de 85% da carga horária e para os adolescentes de 16 e 17
era de 75%. Pode se entender que tal condicionalidade buscava incentivar a educação e
diminuir os indicadores de alfabetização, repetência, evasão e defasagem da idade dos
alunos por série. Já na área da saúde, as famílias tinham o compromisso de fazer o
acompanhamento das crianças em hospitais no mínimo a cada 6 meses e manter o
calendário de vacinação em dia para os menores de 7 anos. Para grávidas e nutrizes que
também participavam do PBF eram exigidos o acompanhamento e o pré-natal.
O valor total repassado por ano equivale a junção de todos os valores atribuídos
aos benefícios de cada família, ou seja, a soma de toda a renda complementar que as
famílias receberam para que pudessem, na teoria, superar a pobreza e a extrema pobreza.
Tabela 4 – Valor Total Repassado por ano do Programa Bolsa Família (% do PIB).
Valor Total
PIB anual (Milhões
Ano Repassado por ano (%)
de Reais)
(Milhões de Reais)
2004 3.792 1.957.750 0,19%
2005 5.692 2.170.584 0,26%
2006 7.525 2.409.450 0,31%
2007 8.965 2.720.263 0,33%
15
Tabela 5 – Número de famílias atendidas, Valor Repassado e Valor Médio dos benefícios
do Programa Bolsa Família em dezembro de cada ano.
Valor Médio
Número de Valor Valor Repassado dos
Valor
Ano famílias Médio dos corrigido pelo benefícios
Repassado (R$)
atendidas benefícios INPC* (R$) corrigido
pelo INPC*
2004 6.571.839 439.870.605,00 R$ 66,93 1.192.902.160,68 R$ 181,52
2005 8.700.445 549.385.527,00 R$ 63,14 1.411.844.055,23 R$ 162,27
2006 10.965.810 686.701.812,00 R$ 62,62 1.720.198.339,59 R$ 156,87
2007 11.043.076 831.106.698,00 R$ 75,26 1.986.745.684,76 R$ 179,91
2008 10.557.996 905.899.897,00 R$ 85,80 2.020.026.411,31 R$ 191,33
2009 12.370.915 1.174.266.196,00 R$ 94,92 2.513.729.687,00 R$ 203,20
2010 12.778.220 1.239.042.080,00 R$ 96,97 2.500.272.306,05 R$ 195,67
2011 13.361.495 1.605.970.114,00 R$ 120,19 3.052.227.784,94 R$ 228,43
2012 13.902.155 2.012.731.564,00 R$ 144,78 3.610.293.767,92 R$ 259,69
2013 14.086.199 2.139.325.691,00 R$ 151,87 3.634.436.022,74 R$ 258,01
2014 14.003.441 2.367.019.543,00 R$ 169,03 3.781.729.368,57 R$ 270,06
2015 13.936.791 2.270.795.927,00 R$ 162,94 3.269.425.214,29 R$ 234,59
2016 13.569.576 2.458.172.701,00 R$ 181,15 3.295.691.559,80 R$ 242,87
2017 13.828.609 2.480.967.459,00 R$ 179,41 3.262.798.703,90 R$ 235,95
2018 14.142.764 2.641.616.078,00 R$ 186,78 4.350.485.443,71 R$ 307,61
*Valores corrigidos pelo INPC de abril de 2022
Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados disponibilizados pelo Ministério da Cidadania e Secretária
de informação e gestão de informação (SAGI), (2022).
Outra observação a ser feita tendo a tabela 5 como instrumento de análise é que o
valor médio dos benefícios recebidos por cada família não ultrapassa nem 25% do valor
do salário mínimo mensal por indivíduo em 2018, o que evidencia que os valores
repassados para cada família são modestos, sendo trinta vezes inferior às despesas
previdenciárias (OSÓRIO et al.,2019, p.12).
17
3. IMPACTOS NA POBREZA
Ainda utilizando a tabela 5 da seção anterior, é possível notar que o valor médio
do benefício, corrigido pelo INPC de abril de 2022, em 2018 era de R$307,61, um grande
avanço se comparado com 2004, onde o não passava de R$181,52 por família. Contudo,
conforme ressalta Osório et. al. (2019), os valores dos benefícios atribuídos para a
população em situação de pobreza e extrema pobreza ainda eram modestos e muito baixos
para que cumprissem com o objetivo do programa, ou seja, garantir uma renda mínima
para todas as famílias pobres do Brasil e erradicar a extrema pobreza.
Fonte: de Souza, Pedro H. G. Ferreira; Osorio, Rafael Guerreiro; Paiva, Luís Henrique; Soares, Sergei,
(2019).
Fonte: de Souza, Pedro H. G. Ferreira; Osorio, Rafael Guerreiro; Paiva, Luís Henrique; Soares, Sergei,
(2019).
para níveis próximos de zero para erradicar a pobreza no Brasil. Até 2012 a explicação
para tal fato estava relacionada ao baixo valor médio dos benefícios, o que fazia com que
famílias em situação de extrema pobreza não ultrapassassem a linha de pobreza, mesmo
após terem recebido o valor da transferência de renda.
Souza et al. (2019) ainda ressalta que da mesma forma que a renda pode variar
para baixo do declarado, também pode ter uma variação para cima. Entende-se que se
uma família que declarou renda zero e conseguiu o Benefício de Superação da Extrema
Pobreza teve um mês bom no trabalho e ultrapassou a Linha de Extrema Pobreza, as
estimativas apontavam que, de fato, é o caso de uma família que superou a extrema
pobreza. Caso esta família recebesse uma visita da pesquisa domiciliar feita pelo IBGE
20
em um mês muito bom em que a família ultrapassou a linha da pobreza, ela sequer seria
considerada como pobre e não entraria nos gráficos de redução da pobreza depois da
transferência. Contudo, como o trabalho informal é caracterizado como imprevisível e
instável, a perda de renda poderia levar a inserções temporárias na pobreza e nada garantia
que o valor da transferência de renda do PBF seria suficiente para tirar determinada
família da situação de pobreza ou pobreza extrema.
Conforme Osório, Soares e Souza (2011 apud de SOUZA et.al, 2019, pg.23), a
não erradicação da pobreza após a transferência, exceto em casos de erro na declaração
dos valores de renda (transferida ou própria), estava diretamente relacionada ao modesto
valor médio transferido pelo Bolsa Família, que continuava sendo insuficiente para tirar
as famílias da pobreza. Além disso, devido a volatilidade de renda das famílias, o
programa só conseguiria cumprir de fato com o seu objetivo se as famílias declarassem
renda nula, pois desta forma o valor recebido se igualaria a linha da pobreza.
4. IMPACTOS NA DESIGUALDADE
Além de gerar uma melhora significativa nas taxas de pobreza e extrema pobreza,
as transferências de renda condicionada do PBF também tiveram impacto na diminuição
da desigualdade de renda domiciliar per capita no Brasil. O gráfico 3 presente nesta seção
demonstra os valores estimados do coeficiente de Gini para a renda domiciliar de cada
indivíduo com e sem o Programa Bolsa Família.
Vale lembrar que o índice de Gini é instrumento utilizado para mensurar o grau
de concentração de um grupo, neste caso os brasileiros, determinando a divergência de
renda entre os mais ricos e os mais pobres. O índice varia de 0 a 1, quanto mais próximo
de 0 menor será a desigualdade de renda, onde o 0 representa um país completamente
igualitário. O número um representa um país inteiramente desigual, onde apenas um
limitado e pequeno grupo de indivíduos retêm toda a renda do país.
Observando o gráfico 3, é possível perceber que até 2004 as diferenças dos índices
de Gini mensurados com e sem o Bolsa Família são mínimas, em 2001 essa diferença era
apenas de 0,001 e em 2003 era de 0,003. Números que indicam que as políticas sociais
anteriores ao Programa Bolsa Família surtiram pouco efeito sobre o índice de
concentração e não foram tão efetivas no combate à desigualdade de renda no Brasil.
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Fonte: de Souza, Pedro H. G. Ferreira; Osorio, Rafael Guerreiro; Paiva, Luís Henrique; Soares, Sergei,
(2019)
Somente após 2004 que as diferenças entre os coeficientes de Gini com e sem
Bolsa Família tornam-se mais visíveis e as linhas ficam mais espaçadas uma da outra. Em
2005 a diferença entre os índices mensurados é de 0,005, cinco vezes maior do que o
observado em 2001, já em 2015, último ano antes da mudança metodológica da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílio, essa diferença aumentou consideravelmente para
0,009. Após o Bolsa Família os índices caem em média entre 1,00% e 1,5%, conforme
ressalta de Souza et. al., 2019. Em todos os anos os índices de Gini observados
diminuíram, demonstrando que o PBF teve de fato impacto na diminuição da
desigualdade de renda nacional.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Apesar do Programa Bolsa Família ter tido um custo orçamentário baixo, não
ultrapassando 0,47% do PIB, o fator multiplicador foi de R$1,78, ou seja, para cada real
adicionado no gasto do Bolsa Família é estimado um crescimento de R$1,78 no PIB.
(Marcelo et. al., 2013). Sendo assim, além de contribuir consideravelmente para redução
da pobreza e pobreza extrema e da desigualdade social do país, o PBF também conseguiu
estimular o Produto Interno Bruto Brasileiro. O grande fator limitador da eficiência do
PBF e do impacto na pobreza foi o baixo valor das transferências, tendo em vista que a
focalização do programa é muito boa, com capacidade de cobertura nos 20% mais pobres.
Outro fator que deve ser considerado na análise dos resultados acerca da redução
da pobreza e desigualdade social do Brasil é a constante movimentação de entradas e
saídas das famílias que existiu durante a duração do Programa Bolsa Família, tendo em
24
vista que conforme o IMDS (2022), apenas 22,6% dos beneficiários de 2005 constavam
na folha de pagamentos do PBF em 2019.
Além disso, vale lembrar que o Brasil passou por três períodos de recessões no
período analisado; a crise do apagão que ocorreu durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso de 2001 a 2003; a crise internacional do Subprime que ocorreu de 2008 a 2009
e por fim a crise política e econômica brasileira que afetou principalmente os anos de
2014 a 2016; fator que não pode deixar de ser considerado pois sem dúvidas também
influenciou no aumento do número de desemprego, instabilidade das famílias e
consequentemente na quantidade de famílias em situação de pobreza e pobreza extrema.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Bolsa Família 15 Anos (2003-2018). Brasília: ENAP, 2018. Disponível em:
<https://repositorio.enap.gov.br/handle/1/3647> Acesso em 17 abr. 2022.
2022.
NERI, Marcelo. Desigualdade e pobreza em alta. Rio de janeiro: FGV Social, 2017.
Disponível em: <https://www.cps.fgv.br/cps/bd/clippings/tc349.pdf>. Acesso em: 18
abr. 2022.