Ecofi 103 0171

Stratégies et instruments d'une régulation
macroprudentielle
Laurence Scialom
Dans Revue d'économie financière 2011/3 (N° 103), pages 171 à 186
Éditions Association Europe Finances Régulations
ISSN 0987-3368
ISBN 9782916920269
DOI 10.3917/ecofi.103.0171
© Association Europe Finances Régulations | Téléchargé le 26/06/2024 sur www.cairn.info (IP: 41.159.134.227)
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GRP : revues JOB : num103 DIV : 17⊕Scialom p. 1 folio : 171 --- 21/9/011 --- 10H23
STRATÉGIES ET INSTRUMENTS D’UNE

RÉGULATION MACROPRUDENTIELLE
LAURENCE SCIALOM*
L
a régulation macroprudentielle qui est au cœur des initiatives
du G20 depuis 2008 vise à stabiliser le système monétaire et
financier dans sa dimension macroéconomique et donc à
contenir le risque systémique. Ainsi, ses objectifs sont de réduire la
probabilité d’occurrence de crises financières systémiques et de limiter 171
leur intensité et donc les coûts afférents quand elles se produisent.
Cette préoccupation n’est pas récente, mais a fortement gagné en
acuité et surtout s’est transformée en propositions opérationnelles
depuis 2007. Pour autant, le cadre et les outils de la politique
macroprudentielle restent encore à un stade embryonnaire dans la
plupart des pays.
Comme le souligne Clément (2010), l’origine du terme macro-
prudentiel remonte à des documents non publiés de la fin des années
19701, mais le terme n’est véritablement devenu familier des écono-
mistes travaillant sur les crises et la régulation financière qu’à partir
des années 2000 notamment grâce aux travaux de Claudio Borio et
ses équipes de la Banque des règlements internationaux (BRI). Ces
chercheurs de la BRI ont en particulier travaillé sur les signes
avant-coureurs des crises financières graves. Leurs travaux souli-
gnent que parmi les facteurs annonciateurs de crise, la forte expan-
sion du crédit bancaire, c’est-à-dire les déviations durables par rap-
port au trend de long terme, ainsi que les dérives cumulatives des
prix de l’immobilier sont les ingrédients ayant le pouvoir prédictif
le plus fort.
* Professeur, EconomiX, UMR 7235, université Paris Ouest Nanterre La Défense.
REVUE D’ÉCONOMIE FINANCIÈRE
DU MICROPRUDENTIEL AU MACROPRUDENTIEL
Indiscutablement, la crise financière globale de 2007-2008 a dras-
tiquement remis en cause l’approche jusque-là dominante de la régu-
lation financière qui était essentiellement microprudentielle. Son pré-
supposé était qu’en renforçant la robustesse des établissements
bancaires individuels et donc leur capitalisation ajustée aux risques
portés, on contribuait à accroître la solidité du système financier global.
Cette proposition ressemble à un truisme, mais en réalité, il s’agit d’un
sophisme car le risque systémique n’est pas appréhendable par simple
agrégation des expositions individuelles aux risques, d’autant plus que
ces dernières sont sous-estimées du fait de la logique des modélisations
mobilisées pour les évaluer. En effet, les modèles internes de contrôle
des risques des banques servant de base de calcul aux exigences en
capital réglementaire2 sont fondés sur une conception du risque comme
un jeu contre la nature, c’est-à-dire un risque exogène. Or en période
de stress, le risque devient endogène car il résulte des répercussions
croisées des actions de chaque participant face à la perception de la
montée des risques. Les mesures prises par chaque institution indivi-
duelle pour se protéger contre les risques peuvent miner la stabilité du
système dans son ensemble (Danielsson, 2009 ; Danielsson et al.,
172 2001 ; Danielsson, Shin et Zigrand, 2010). Ainsi, si l’objectif est la
stabilité financière globale, c’est une erreur de fonder la régulation
financière sur les meilleures pratiques de gestion du risque au niveau
individuel comme le fait la réglementation du capital bancaire sous
Bâle II. Les réponses individuelles optimales face à la montée des
risques ne font que rendre les crises systémiques plus graves et plus
coûteuses collectivement.
La régulation macroprudentielle ne peut donc pas s’inscrire dans une
logique de botton-up, ni se fonder sur l’autorégulation qui sous-tend le
ratio de capitalisation du fait de la reconnaissance des modèles internes
de contrôle des risques des banques pour le calcul du capital réglemen-
taire. Si ces deux points font largement consensus, cela est loin de clore
le débat sur les dispositifs opérationnels de la politique macropruden-
tielle.
LES DIMENSIONS TEMPORELLE ET TRANSVERSALE

DE LA FRAGILITÉ FINANCIÈRE GLOBALE
Le caractère éclaté des propositions et des travaux relatifs à la régu-
lation macroprudentielle s’explique notamment par le fait que les
risques financiers globaux s’inscrivent dans deux dimensions bien dis-
tinctes : d’une part, leur évolution au cours du temps et, d’autre part,
leur distribution et leur concentration à un moment donné. Les ins-
STRATÉGIES ET INSTRUMENTS D’UNE RÉGULATION MACROPRUDENTIELLE
truments macroprudentiels dédiés à chacune de ces dimensions sont

eux-mêmes différents. La clarification du débat sur la politique macro-
prudentielle nécessite donc d’avoir pleinement conscience de cette
partition tout en reconnaissant la porosité entre ces deux dimensions.
La dimension temporelle se réfère à la question de la procyclicité du
système financier, c’est-à-dire aux processus multiples et souvent auto-
renforçants par lesquels se constituent des fragilités financières cachées
dans la phase ascendante du cycle financier qui rendront la crise
financière d’autant plus grave si elle éclate dans la phase récessive. Ainsi,
dans la phase haute du cycle, la hausse de la valeur de marché des actifs
et les dérives du crédit se nourrissent mutuellement via notamment le
canal des collatéraux. La sous-évaluation systématique des risques et
l’écrasement corrélatif des spreads constituent une autre source d’ac-
croissement général du levier d’endettement dans la période euphori-
que. Ce biais dans l’évaluation des risques s’accompagne d’une défor-
mation des structures de financement vers des financements plus
courts, ce qui, évidemment, renforce la vulnérabilité du système au
risque de liquidité. Or ce dernier présente dans les systèmes financiers
contemporains des caractéristiques d’emblée systémiques du fait de
l’interdépendance et des processus autorenforçants entre illiquidité de
marché et de financement (spirales d’illiquidité). Les spirales d’illiqui- 173
dité sont liées à la détérioration des bilans des emprunteurs. Quand les
prix d’actifs et la liquidité se contractent en période de crise, les
exigences pour le financement des intermédiaires financiers augmen-
tent en raison de l’érosion de la valeur des collatéraux dans le bilan des
emprunteurs, de l’accroissement des marges et/ou parce que les inves-
tisseurs sont incapables de renouveler leurs engagements à court terme.
De plus fortes marges obligent les institutions financières à réduire leur
levier exacerbant le déclin des prix d’actifs.
La dimension transversale du risque systémique concerne la distribu-
tion des risques à un moment donné. Elle se focalise donc sur la concen-
tration des risques qui peut découler soit d’expositions communes entre
institutions financières provenant d’actifs, comme les actifs dits « toxi-
ques », ou d’engagements, comme, par exemple, une trop forte dépen-
dance à la liquidité de financement sur les marchés de gros, soit de
l’interdépendance entre les institutions financières, c’est-à-dire du ris-
que de contrepartie. Pour cette dimension du risque systémique, la
politique visant à assurer la stabilité financière doit se focaliser sur les
institutions financières dites « systémiques » en s’attachant à évaluer leur
contribution à ce risque systémique. Ce volet de la politique macropru-
dentielle pose donc la question du périmètre de la régulation financière
car comme la crise financière l’a dramatiquement illustré, les institutions
systémiques ne sont pas uniquement des banques au sens strict. Le
système bancaire fantôme non régulé et des institutions financières non

bancaires comme AIG ou Fannie Mae et Freddie Mac ont également été
des vecteurs puissants de risque systémique.
À ces deux dimensions – temporelle et transversale – des risques
financiers globaux auxquelles la politique macroprudentielle doit ré-
pondre s’ajoute une difficulté additionnelle liée au fait que ces deux
dimensions ne sont pas cantonnées au niveau domestique. À une
finance internationalisée et globalisée dans laquelle les institutions
financières systémiques sont des groupes transfrontières doit répondre
une politique macroprudentielle conçue et mise en œuvre au niveau
international.
LES INSTRUMENTS DÉDIÉS À LUTTER CONTRE
LA PROCYCLICITÉ DU SYSTÈME FINANCIER
Pour une part non négligeable, les instruments macroprudentiels
sont directement issus de l’adaptation d’instruments microprudentiels
existants à des objectifs plus macrofinanciers. Ainsi, la promotion de
régulations microprudentielles contracycliques, c’est-à-dire conçues et
calibrées pour contrer le cycle financier – leaning against the wind –, est
une approche qui fait consensus notamment en raison de la procyclicité
174 reconnue des règles prudentielles actuelles qui tendent à amplifier les
cycles financiers, à la hausse comme à la baisse. En effet, la réglemen-
tation du capital bancaire pondéré par les risques encourage une prise
de risques procyclique car les périodes prolongées de faible volatilité
réduisent les mesures statistiques du risque, donc allègent la contrainte
en capital réglementaire et incitent à la prise de risques. Dès que le cycle
se retourne, on supporte un mouvement de balancier qui produit au
contraire une aversion excessive pour le risque et un alourdissement
corrélatif de la contrainte en capital qui aggrave la phase récessive de
désendettement. Cette procyclicité des règles prudentielles qui est donc
étroitement liée à la procyclicité de l’évaluation des risques a été
accentuée dans la période récente par un ensemble d’autres facteurs
alimentant la procyclicité du système financier au premier rang des-
quels l’adoption de nouvelles règles comptables mark-to-market.
Ce calibrage d’instruments microprudentiels à des fins macropru-
dentielles cherche également à répondre à un paradoxe bien connu dans
le domaine de la réglementation bancaire qui concerne tant la régle-
mentation en capital qu’en liquidité, à savoir que tout poste du bilan
qui sert d’amortisseur (actifs liquides et/ou capital) contre des chocs
adverses et imprévisibles cesse de remplir cette fonction dès que le
régulateur fixe un seuil quantitatif minimal le concernant. Ainsi, seul
le capital en excès par rapport au minimum réglementairement requis
constitue un véritable absorbeur de pertes non anticipées. Quand le
seuil minimal est atteint, les pertes additionnelles grèvent le capital

réglementaire et induisent un rationnement du crédit ou un autre
ajustement procyclique du bilan. D’absorbeurs de chocs, les minima
réglementaires deviennent amplificateurs de chocs. Le même raison-
nement peut être appliqué à la réglementation quantitative en liquidité.
La contracyclicité des règles prudentielles s’oppose donc à l’invariance
dans le temps des ratios de liquidité et de capital.
L’idée d’introduire de la contracyclicité dans la réglementation ban-
caire a été retenue par les accords de Bâle III. Ainsi, tant le capital dit
« de conservation » que le coussin de capital contracyclique à la
discrétion des régulateurs nationaux et le ratio de levier minimum
illustrent cette volonté de lutter contre la procyclicité des règles pru-
dentielles. De la même manière, les nouveaux ratios de liquidité contri-
bueront à limiter la constitution de fragilités financières cachées dans
la phase haute du cycle financier3.
Le provisionnement dynamique est également un instrument mi-
croprudentiel ayant des vertus contracycliques. En effet, les provisions
pour créances douteuses sont très procycliques dans la mesure où les
pertes sont enregistrées quand elles surviennent ou dès que l’on a une
forte présomption de la dégradation de la valeur d’une créance. Ce
faisant, l’accroissement des provisions dans les périodes de cycle bas 175
pèse sur les bénéfices comptables et incite les banques à adopter un
comportement d’octroi de prêts procyclique en rationnant leur finan-
cement quand l’activité est déjà ralentie. Le principe du provisionne-
ment dynamique consiste au contraire à reconnaître que la probabilité
de pertes futures est mesurable et à la couvrir dès que le prêt est accordé.
Ce provisionnement ex ante des pertes attendues calculées à partir de
méthodes statistiques permet d’atténuer l’incidence de la dépréciation
des créances sur le compte de résultat et donc la procyclicité du
provisionnement. Finalement, ce dispositif 4 revient à obliger les ban-
ques à constituer des coussins de provisions dans les périodes fastes, ce
qui les aide à absorber les pertes quand le cycle se retourne. Les
expériences menées suggèrent que le provisionnement dynamique ren-
force la résilience des banques aux effets du retournement du cycle
financier, mais n’est pas efficace à juguler le boom financier lui-même
(Crowe et al., 2011).
Les instruments prudentiels contracycliques cherchent à contrer la
constitution de fragilités financières dans les phases euphoriques du
cycle financier, c’est-à-dire qu’ils visent à agir préventivement. Dans cet
esprit, des instruments prudentiels quantitatifs ajustés au cours du cycle
et/ou par secteur peuvent aussi être mobilisés pour contrer les dérives
excessives du crédit alimentant les bulles sur certains prix d’actifs. Ainsi,
l’application de ratios maximums ou variables au cours du cycle pour
les rapports prêt/valeur ou service de la dette/revenu pourrait lutter

efficacement contre l’accumulation de risques de crédit dans les phases
de croissance excessive du crédit et réduire la probabilité d’occurrence
et l’ampleur des bulles immobilières. Le Committee on Global Finan-
cial System (CGFS) a récemment souligné que ces instruments sont
largement utilisés à des fins macroprudentielles par les pays asiatiques5
(CGFS, 2010a). L’attractivité de ce type de mesures tient à son in-
fluence directe sur la croissance du crédit, mais également au fait que
la variation des seuils au cours du cycle financier donne un signal simple
et facilement interprétable aux institutions financières et au public sur
les préoccupations des régulateurs. Dans le même esprit, des réserves
obligatoires progressives sur les crédits dont la progression est jugée
excessive pourraient être activées. Dans les pays émergents, l’ajustement
des réserves obligatoires sur les financements à court terme en devises
des institutions financières peut être utilisé à des fins de stabilité
financière en raison des vulnérabilités systémiques créées par ce type de
structure de financement.
Parmi les autres dispositifs prudentiels contracycliques, le CGFS a
fait d’intéressantes propositions visant à introduire de la contracyclicité
dans la fixation des décotes (haircuts) et dans les pratiques de marge de
176
manière à limiter l’accroissement du levier dans les périodes fastes et à
tempérer les effets systémiques du désendettement dans les épisodes de
contraction des prix de marché (CGFS, 2010b). Ces propositions
concernent notamment les financements sur collatéraux et les exigences
de collatéraux applicables sur les marchés dérivés de gré à gré.
LES INSTRUMENTS DÉDIÉS AUX INSTITUTIONS

FINANCIÈRES SYSTÉMIQUES
Les politiques visant à traiter cette dimension du risque systémique
sont nettement sous-développées relativement à celles cherchant à
contrer la dimension temporelle des risques financiers globaux. Ce
retard se retrouve dans les travaux analytiques et quantitatifs inhérents
à la dimension transversale du risque systémique même si depuis 2008,
sous l’impulsion du G20 et en concertation avec les grandes institutions
financières internationales (Fonds monétaire international – FMI –,
BRI, Financial Stability Board – FSB –, ...), un vaste programme de
recherche a été lancé dans ce domaine au niveau international, relayé
par les travaux académiques et de banques centrales se développant au
niveau national.
L’évaluation des interdépendances entre les institutions financières
systémiques des concentrations de risques, en termes à la fois d’expo-
sitions et de dépendances excessives au financement sur les marchés de
gros de certaines institutions financières, voire de certains systèmes

financiers, ainsi que l’estimation du levier et de l’exposition au risque
de transformation des maturités au niveau du système financier global
sont au premier rang des priorités en matière d’amélioration de l’in-
formation et de l’analyse requise pour mettre en œuvre une politique
macroprudentielle.
L’identification et la quantification des facteurs qui conditionnent
l’importance systémique des intermédiaires financiers, à savoir leur
taille, leur degré d’interconnexion avec d’autres institutions financières,
le degré auquel les services qu’elles fournissent peuvent être assurés par
des substituts ainsi que leur degré d’internationalisation, sont essen-
tielles à la conception d’instruments dédiés à la maîtrise du risque
systémique dans sa dimension transversale.
Ce débat sur les institutions financières systémiques est une
réactivation d’un débat plus ancien sur les banques too big to fail 6 et
sur les moyens de contrer ce syndrome. Mais le débat s’est enrichi et
complexifié car il est aujourd’hui évident que la taille ne capte pas tout
le potentiel systémique des firmes financières et que la complexité et
les positions de ces institutions à des nœuds de connexions particuliers
dans le système financier sont essentielles pour apprécier la contri-
bution systémique des établissements. Par ailleurs, il est également 177
reconnu que ce potentiel systémique n’est pas constant dans le temps
et dépend largement de la situation du système financier global au
moment où la défaillance se produit. Ainsi, LTCM (Long Term
Capital Management) fut considéré comme systémique en 1998,
c’est-à-dire à une période où les marchés étaient déjà extrêmement
fragilisés par la crise russe, alors que le hedge fund Amaranth, en
septembre 2006, qui pourtant généra plus de pertes que LTCM, ne
bénéficia pas de ce statut et ses pertes furent absorbées sans difficulté
majeure sur le marché. Dans la même veine, les cas de Northern Rock
et IKB, en 2007, soulignent que des banques qui en période
« normale » ne seraient pas considérées comme systémiques peuvent
être traitées comme too big to fail en période de stress financier. La
garantie implicite des États dont bénéficient les institutions finan-
cières systémiques crée un environnement permissif à une prise de
risques excessive et renforce donc l’aléa moral tout en générant un
engagement contingent massif pour les États. Le cas irlandais est une
sorte de cas d’école d’une crise bancaire ayant généré une crise de dette
souveraine via une socialisation des coûts de gestion de cette crise. En
2007, le solde budgétaire irlandais est à l’équilibre (excédent de 0,1 %
du PIB) et la dette publique s’élève à 25 % du PIB ; en 2010, le déficit
budgétaire s’élève à 32,4 % du PIB et la dette publique explose pour
atteindre 96,2 % du PIB...
Ce problème du too big to fail s’aggrave depuis une vingtaine d’an-

nées et a été exacerbé par les modalités de gestion de la crise financière
de 2007-2008 qui ont conduit à un accroissement net de la concen-
tration des systèmes bancaires. Le tableau 1 témoigne de l’importance
de ce mouvement de concentration bancaire.
Tableau 1
Actifs combinés des trois plus grosses banques relativement au PIB
Pays 1990 2006 2009

Allemagne 38 117 118
Royaume-Uni 68 226 336
France 70 212 250
Italie 29 110 121
Espagne 45 155 189
Pays-Bas 154 538 406
Suède 89 254 334
Japon 36 76 92
États-Unis 8 35 43
Source : Banque des règlements internationaux.
Les politiques macroprudentielles visant à maîtriser ce problème des

178 institutions financières systémiques sont encore largement en chantier,
tant au niveau national qu’international. Trois grands types d’options
de politique économique sont envisageables dans ce domaine.
La première option, la plus radicale, est celle de la prohibition qui
viserait à imposer une taille maximale aux établissements et/ou à séparer
les activités. Quelle serait la justification d’une telle proposition ? En
principe, l’accroissement de la taille va de pair avec une plus grande
diversification qui réduit la vulnérabilité au risque idiosyncratique.
Mais si le système financier est dominé par des institutions financières
systémiques très diversifiées et présentant une forte similarité de leurs
portefeuilles, elles deviennent très vulnérables au risque systématique.
Le système financier manque alors de diversité et l’on est face à une
situation paradoxale : la diversification excessive constitue une trop
forte homogénéisation des portefeuilles qui génère de la fragilité sys-
témique. Cependant, des restrictions sur la taille et les activités des
banques les empêcheraient de bénéficier pleinement des économies
d’échelle et d’envergure. Cet argument n’est pas pleinement corroboré
par les études empiriques (Amel et al., 2004 ; Berger, Demsetz et
Strahan, 1999). Dans le secteur bancaire, la courbe de coût moyen a la
forme d’un « U » relativement écrasé, ce qui signifie qu’au-delà d’une
certaine taille, les déséconomies (inefficiences-X notamment) domi-
nent les économies d’échelle et de gamme. Les ressorts de la concen-
tration seraient donc à rechercher ailleurs, dans des motivations plus
contestables, comme l’accroissement du pouvoir de marché et la créa-

tion de barrières à l’entrée, les arbitrages de régulation facilités dans les
grands groupes financiers complexes ou la relation entre la taille des
banques et la rémunération du top management. Ce faisant, la prohi-
bition semble économiquement fondée. En réalité, cette option ne peut
pas faire l’objet d’un accord international compte tenu de la structure
très différenciée des secteurs bancaires nationaux, en particulier entre
les États-Unis et l’Union européenne. Le degré de concentration de
l’industrie bancaire étant nettement plus élevé dans la plupart des pays
européens qu’aux États-Unis et au Japon (cf. tableau 1 ci-contre), il est
évident qu’un accord international sur une limitation de la taille des
institutions financières en termes de parts de PIB est irréaliste car elle
signifierait un démantèlement de fait des plus grandes banques euro-
péennes et des ajustements bien moindres de leurs homologues amé-
ricaines ou japonaises. Cette première option de la prohibition n’est
d’ailleurs vraiment discutée qu’aux États-Unis.
La seconde option consiste à agir ex ante en décourageant les firmes
financières à devenir too big to fail et en créant des incitations les
poussant à internaliser les externalités associées à l’existence de la
garantie implicite des États. Cette option dépend crucialement de la
mesure de la contribution de chaque institution financière au risque 179
systémique et peut se décliner via plusieurs instruments. Parmi ceux-ci,
le Comité de Bâle travaille à l’instauration de surcharges en capital et
éventuellement en liquidité, proportionnées au potentiel systémique
des établissements. Certains pays, dont la Suisse, se sont déjà engagés
dans cette voie. Ainsi, un comité d’experts (2011) a préconisé pour
UBS et le Crédit suisse un ratio de capital total sur actifs pondérés par
les risques (APR) de 19 %, dont 10 % de l’APR en actions ordinaires
et 9 % en capital contingent (CoCos – contingent convertibles), auto-
matiquement convertibles en actions ordinaires à un seuil prédéfini de
dégradation de la capitalisation.
Dans la même veine, Perotti et Suarez (2009) constatant que les
banques qui avaient une structure de financement les rendant trop
dépendantes à des financements de court terme non garantis ont été des
maillons amplificateurs de la crise de liquidité en alimentant massive-
ment les ventes de détresse proposent « d’internaliser » cette externalité
négative via un dispositif de « contribution au risque de liquidité ». Il
s’agirait de taxer les institutions financières pour les coûts fiscaux des
soutiens futurs des Pouvoirs publics au secteur financier dans une
logique pigovienne de « pollueur-payeur ». Les recettes fiscales pour-
raient être accumulées dans un fonds de résolution des institutions
financières en difficulté. Les contributions individuelles des institutions
devraient être ajustées sur leur contribution au risque systémique et aux
variations du risque global au cours du cycle. La régulation du capital

des banques étant calibrée en fonction des risques portés à l’actif, taxer
les banques sur le passif non assuré et donc massivement sur les
financements de marché de court terme serait une mesure complémen-
taire à la réglementation de la solvabilité des banques qui présenterait
l’avantage de constituer une réponse à l’interdépendance croissante
entre insolvabilité et illiquidité des banques révélée par la crise de
2007-2008. Malheureusement, en dépit de sa pertinence, les objectifs
de cette proposition étant partiellement redondants avec ceux du net
stable funding ratio (NSFR) proposé par le Comité de Bâle, elle a peu
de chance d’être retenue.
La troisième option – la plus ambitieuse – consiste à maîtriser le
problème du too big to fail en créant un cadre juridique permettant à
tout intermédiaire financier de faire faillite sans créer d’instabilité
financière systémique. Cette option se situe à la frontière entre le droit
et l’économie et concerne plus précisément deux types de propositions
complémentaires : d’une part, l’imposition de living wills ou plans de
rétablissement et de résolution et, d’autre part, les outils juridiques
requis pour créer un cadre de résolution des établissements systémi-
ques permettant le démantèlement ordonné des groupes financiers
180 complexes tout en minimisant les incidences systémiques. L’idée
générale sous-jacente est que le renflouement ne doit pas être la seule
option s’imposant aux Pouvoirs publics. Il faut créer un cadre insti-
tutionnel et juridique permettant de délier les mains des autorités
publiques : toutes les institutions financières doivent pouvoir être
démantelées en préservant les fonctions essentielles qu’elles assument.
Les testaments bancaires devraient contribuer à rendre opérationnelle
cette lutte contre le syndrome du too big to fail en fournissant au
régulateur un ensemble d’informations précises expliquant comment
l’institution peut être légalement démantelée. Pour cela, la structure
légale du groupe doit être suffisamment simple avec des entités
constitutives faciles à identifier et à séparer. Les trois principaux
objectifs de ces testaments seraient :
– de mettre en place ex ante les conditions devant permettre d’ac-
tiver un large éventail d’options de résolution autres que le simple
renflouement total de la banque, d’où l’importance d’adopter en pa-
rallèle un régime juridique spécifique de défaillance et de résolution des
institutions financières systémiques ;
– de permettre aux régulateurs d’imposer une simplification des
structures légales des groupes bancaires complexes et opaques, l’assise
juridique donnée aux pouvoirs du régulateur étant ici cruciale ;
– de fournir une base au partage des pertes en cas de défaillances d’un
groupe financier transfrontière. Pour cela, ils devraient inclure des pro-
positions de partage des pertes entre les pays impliqués dans le plan de
résolution et pourraient alors devenir des instruments de coordination
internationale ex ante (Avgouleas, Goodhart et Schoenmaker, 2010).
Le régime spécifique de résolution des institutions financières sys-
témiques, quant à lui, devrait doter le régulateur d’instruments juridi-
ques ayant en commun d’imposer des pertes aux actionnaires en place
et de réduire les délais de résolution. Ces derniers doivent faciliter une
résolution ordonnée de la défaillance des institutions financières sys-
témiques en préservant la stabilité financière tout en protégeant les
intérêts des contribuables et pas seulement les intérêts financiers privés.
Dans l’Union européenne, cette procédure devrait être placée sous
l’autorité légale du régulateur systémique européen qui aurait les pou-
voirs d’engager rapidement une action de résolution en étroite colla-
boration avec les autorités du pays d’origine du groupe sur la base du
testament de l’institution concernée qui déterminerait le partage des
pertes. La nouvelle architecture De Larosière permet cette répartition
des pouvoirs. Cependant, il faudrait préalablement que tous les pays de
la zone instaurent des procédures administratives de résolution et soient
dotés des mêmes instruments légaux leur offrant une large palette
d’options. L’adoption d’une directive est ici impérative.
Parmi ces instruments juridiques, on peut citer (Cihak et Erlend, 181
2009) :
– la vente à un acquéreur privé. Cette solution permet la continuité
des services financiers et protège les intérêts des créditeurs et autres
contreparties. Cet instrument n’est mobilisable que si l’autorité de
résolution a les moyens légaux de réaliser la vente même si elle impose
des pertes aux actionnaires. La vente de Washington Mutual, la sixième
plus grande banque en termes d’actifs des États-Unis, à JP Morgan
Chase sans apports de fonds publics a été permise parce que le FDIC
(Federal Deposit Insurance Corporation) en tant qu’administrateur
provisoire disposait d’un tel pouvoir légal ;
– la création d’une banque-relais (bridge bank). Une banque-relais est
une institution temporaire (charte limitée dans le temps) créée par
l’autorité de résolution pour prendre en charge les activités de l’insti-
tution défaillante pendant une certaine période permettant à l’autorité
de résolution d’explorer les options de résolution les moins coûteuses ;
– le transfert partiel des dépôts et des actifs à une banque saine.
L’institution résiduelle qui conserve les actifs difficiles à évaluer ainsi
que les fonds tirés du transfert devient alors une bad bank et continue
à être détenue par les actionnaires de l’institution défaillante dont le
capital reste exposé au risque de pertes sur la valeur des actifs toxiques ;
– la vente « aidée » à un acquéreur du secteur privé. Quand une partie
des actifs est difficile à évaluer, une solution est de vendre l’institution
dans son ensemble, mais en fournissant à l’acquéreur un soutien fi-

nancier ou une garantie qui peut, par exemple, prendre la forme d’une
prise en charge des pertes au-delà d’un certain seuil. Cette garantie doit
être fournie à l’acheteur et non aux actionnaires de l’institution dé-
faillante. Si pour le contribuable, le coût des deux options est équivalent
en termes de maîtrise de l’aléa moral, la garantie offerte aux actionnaires
est désastreuse. C’est ce type de solution qui a été mobilisé pour la
résolution de Wachovia, la quatrième plus grande holding bancaire
américaine par ses actifs, ainsi que pour Bear Stearns ;
– la nationalisation temporaire est un instrument qui peut être très
adapté, notamment quand le système bancaire est très concentré avec
peu d’options de rachat privé.
QUELQUES REMARQUES CONCLUSIVES

La crise financière globale a en priorité touché des démocraties qui
portaient le capitalisme financier. La manière dont elle a été gérée et qui
finalement se résume à une privatisation des gains par l’industrie
financière en période faste et une socialisation des pertes en période de
crise a fortement ébranlé la confiance dans l’équité et l’impartialité avec
lesquelles sont traités les différents acteurs du capitalisme financier.
182 Les modalités de gestion de la crise posent donc des problèmes qui
vont bien au-delà de la pure économie et touchent aux relations qui
lient les citoyens à leurs représentants dans les démocraties représen-
tatives. La préservation de la stabilité financière est un bien public qui
doit être reconnu comme tel. L’effervescence et le dynamisme des
travaux et des propositions en matière macroprudentielle semblent aller
dans ce sens et marquent le retour des États et des banques centrales
dans le contrôle de la sphère financière. En effet, le dénominateur
commun à l’ensemble de ces mesures macroprudentielles est la recon-
naissance de l’échec de l’autorégulation et de la discipline de marché
dans la finance. Mais ce renouveau de l’implication des États dans la
supervision et le contrôle de la finance risque de se heurter aux conflits
d’intérêts nationaux. En effet, les limites que l’on peut dès maintenant
entrevoir à l’accomplissement de l’ambition portée par cette nouvelle
politique économique tiennent justement aux antagonismes entre les
États. La finance globalisée est par essence internationale, la politique
macroprudentielle doit elle-même nécessairement intégrer cette di-
mension, ce qui implique un degré élevé de coordination et de conver-
gence entre les pays. Le foisonnement de propositions d’ordre macro-
prudentiel ne butera-t-il pas sur des comportements de free riding de la
part de certains États ? Les effets de la crise financière s’éloignant, la
préférence pour le présent et le court-termisme payant ne vont-ils pas
annihiler les espoirs de mise en œuvre d’une véritable politique de
préservation de la stabilité financière ? Il est beaucoup trop tôt pour

répondre à ces questions, mais celles-ci doivent nous inciter à la vigi-
lance.
NOTES
1. Compte rendu d’une réunion du Comité Cooke, ancêtre de l’actuel Comité de Bâle, sur la supervision
bancaire et document préparé par la Banque d’Angleterre.
2. Depuis 1996, pour le risque de marché avec le premier amendement au ratio de Bâle I et depuis 2004,
avec Bâle II pour le risque de crédit.
3. Voir : l’article de Jean-Paul Pollin dans ce numéro.
4. Adopté en Espagne, en Chine, en Colombie, en Inde et en Uruguay.
5. Chine, Hong Kong, Corée du Sud, Malaisie, Singapour, mais également Suède.
6. L’expression « too big to fail » s’est généralisée à partir de l’épisode de sauvetage de Continental Illinois
en 1984 aux États-Unis.
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