R. Prof. Badjo Cours de Finances Publiques 18 - 19 (Prof. Badjo)
R. Prof. Badjo Cours de Finances Publiques 18 - 19 (Prof. Badjo)
R. Prof. Badjo Cours de Finances Publiques 18 - 19 (Prof. Badjo)
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Loi organique n°2014-336 du 05 Juin 2014 relative aux lois de finance et le décret n°2014-417 du 09 juillet
2014 portant nomenclature budgétaire de l’Etat.
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regardants, plus critiques quant à la perception, à l’affectation et à
l’utilisation de l’argent public dont ils sont les principaux pourvoyeurs. En
réalité, ces citoyens sont les vrais bailleurs de fond et donc les vrais
propriétaires que les gouvernants n’en sont les gestionnaires. Ce cours
pourrait aider à sensibiliser afin que ceux-ci comprennent la pertinence des
actions financières publiques en l’occurrence les ressources publiques mises
à la disposition de l’Etat et les collectivités territoriales pour supporter les
charges publiques.
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déterminant dans l’histoire des finances publiques en Côte d’Ivoire régit pendant
longtemps par un texte colonial à savoir. L’héritage colonial financier ivoirien
est illustré par la loi organique du 31 Décembre 1959, fille de l’ordonnance
française du 1er Janvier 1959. Cette loi organique est restée en vigueur et a régi
le droit financier jusqu’à l’adoption de la loi organique n°2014-336 du 05 juin
2014 relative aux lois de finances. Le même jour, une autre loi importante est
adoptée. Il s’agit de la loi n°2014-337 du 05 juin 2014 portant code de
transparence dans la gestion des finances publiques. Ces deux textes
marquent un renouveau des finances publiques en côte d’Ivoire car elles opèrent
une transformation substantielle du système ivoirien. Leur adoption est favorisée
par l ‘évolution du cadre juridique de l’espace communautaire UEMOA en
matière financière qui a par ses instances notamment par le Conseil des
ministres pris des actes communautaires telles que les Directives
n°01 /2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant de transparence dans la
gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA ;
n°06 /2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances au
sein de l’UEMOA.
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Les finances de l’Etat évoluent dans un environnement général qui prend en
compte l’historicité des finances publiques, le cadre politique, économique et
juridique. De là, il importe de présenter le contexte général des finances
publiques d’hier et d’aujourd’hui.
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le consentement du parlement avant d’instituer les dépenses extraordinaires. Le
roi s’oppose à l’application de cette coutume qui constitue, selon lui la perte de
son pouvoir. Le roi insiste pour dire que les initiateurs de cette coutume en
veulent plutôt à son pouvoir qu’ils comptent restreindre gravement. Pour ne pas
y céder, il élabore des stratégies consistant à contourner l’application de cette
coutume. Il s’ensuit des révoltes et des conflits sanglants à l’issue desquels le roi
fut décapité et le parlement qui en sort vainqueur de ces confrontations et obtient
la limitation des pouvoirs du roi dont le pouvoir financier. C’est l’origine du
régime parlementaire britannique fruit de l’application d’un principe
fondamental : celui du consentement à l’impôt. Ce principe est donc à l’origine
des finances publiques en Grande Bretagne et la raison d’être des premières
Assemblées parlementaires britanniques. Désormais, on a le triomphe du
parlement et la restriction des pouvoirs du roi. Profitant de cette victoire, le
parlement va élaborer des principes protecteurs du contribuable. C’est la
naissance des premiers grands principes budgétaire qui sont au nombre de 03 :
- Autorisation des recettes par le parlement ;
- Autorisation des dépenses par le parlement y compris les dépenses
extraordinaires. Le renouvellement périodique de ces autorisations. La
périodicité est fixée à 01 an ; c’est le principe de l’annualité budgétaire.
La périodicité annuelle choisit a pour objectif de contrôler l’action du
gouvernement régulièrement. Le principe du consentement à l’impôt va être
étendu en France.
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que le principe va effectivement émerger et s’appliquer par l’adoption d’un
budget autorisé par le parlement. Concrètement, le principe a été adopté avec
l’instauration du régime parlementaire français qui est un contre-pouvoir au
pouvoir royal ou monarchique, resté très hostile au principe pendant plus de 05
siècles. En Grande Bretagne et en France, on note que la lutte pour le pouvoir
financier va se solder par la victoire du peuple sur le roi ; le peuple par cette la
voie le véritable détenteur du pouvoir mais le roi est toujours présent et ses
pouvoirs aussi malgré la perte du pouvoir financier. Dans un souci d’équilibrer
le pouvoir financier est partagé entre le peuple (législatif) et le roi (exécutif).
Mais, cet équilibre est de toute évidence de façade car dans un premier temps, le
parlement détient le pouvoir et oblige le gouvernement à s’y soumettre. Dans un
second temps, le parlement va abuser de ce pouvoir, ce qui va entrainer des
blocages et des crises institutionnelles.
Comme on le voit, le principe du consentement à l’impôt est à la base du droit
budgétaire français dont a hérité la Côte d’Ivoire.
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pouvoir financier dans la colonie est exercé par le chef du territoire qui est le
gouverneur. C’est ce dernier qui a le pouvoir d’inscrire d’office les dépenses
obligatoires même non voté par l’assemblée (effort de guerre).
En 1958, la Côte d’Ivoire devient membre de la communauté française. Elle
obtient pour cela une autonomie financière légèrement améliorée. Un an plus
tard (1959), est adoptée une ordonnance, celle du 02 Janvier 1959, relative aux
lois des finances en France qui va inspirer l’adoption de la loi organique du
31 Décembre 1959 en Côte d’Ivoire relative aux lois des finances. Cette loi
organique est la copie de l’ordonnance de 1959 en France. Cette ordonnance a
régie les finances publiques de la plupart des colonies françaises.
La loi organique de 1959 va poser les grands principes budgétaires. En 1960, la
Côte d’Ivoire, indépendante, va maintenir cette loi coloniale jusqu’en 2014
même si quelques modifications lui ont été apportées. Cette loi à la longévité
extraordinaire, est à l’image de l’ordonnance de 1959 en France qui a longtemps
régie le système financier français jusqu’en 2001. C’est la réforme de
l’ensemble du système financier français qui a sans doute motivé la réforme du
système financier de l’ensemble des anciennes colonies françaises. C’est ainsi,
qu’en Côte d’Ivoire, 02 lois organiques seront adoptées le même jour ; ce sont la
loi organique n°2014-336 du 05 Juin 2014 relative aux lois de finances et la
loi n°2014-337 du 05 juin 2014 portant code de transparence dans la gestion
des finances publiques. La loi organique relative aux lois de finances est
étrangement similaire à celle relative aux lois des finances en France.
La loi organique de 1959 a subi quelques modifications pour être adapté au
nouveau contexte politico-socioéconomique. C’est ainsi qu’a été pris le décret
n°98-716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et des
procédures d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de
l’Etat, des comptes spéciaux du trésor et mise en œuvre du système intégré
de gestion des finances publiques (SIGFIP).
Comme on peut le constater, le principe du consentement à l’impôt existait déjà
en France et a été étendu en Côte d’Ivoire dans le cadre de la colonisation. Il
n’est nullement le résultat d’une lutte comme ce fut le cas en France et en
Grande Bretagne. En tant qu’héritage colonial, ce principe a été introduit en
Côte d’Ivoire dans les textes fondamentaux depuis l’indépendance.
De ce qui précède, on pourrait deviner le cadre politique et le cadre économique
des finances publiques qui reste essentiellement historique. Quant au cadre
juridique, il montre que la Côte d’ivoire indépendante, entend affirmer son
indépendance financière sur tous les plans en dépit des pesanteurs de l’Etat
colonisateur.
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Paragraphe II : Le cadre politique : les finances publiques et la naissance
de la démocratie parlementaire
La lutte pour le pouvoir financier a opposé l’exécutif au législatif. Avec la
victoire du législatif, on observe d’une part l’élargissement de son pouvoir
financier et d’autre part, la perte de ce pouvoir consécutive à l’abus qu’il en a
fait et qui va faire revenir l’exécutif en force.
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désormais le parlement ne puisse pas facilement renverser le gouvernement.
Tout au plus, la procédure de renversement du gouvernement va être longue
difficile et complexe. Le parlement ne pourra qu’approuver le budget, l’adopter
et le contrôler sans participer à sa préparation qui incombe au gouvernement.
Par ailleurs, le fait majoritaire vient pour donner le pouvoir de décision à la
majorité au parlement. C’est de cette majorité que sort, le chef de l’exécutif. La
plupart du temps, une seule majorité soutient l’action gouvernementale et il
apparait un contrôle mutuel entre parlement et gouvernement.
En matière financière, le pouvoir financier du parlement est fortement réduit au
profit de celui du gouvernement dont la prépondérance est remarquable dans la
plupart des textes (constitution, lois etc.). C’est notamment le cas des Etats au
régime présidentiel ou présidentialiste. Au plan financier, les principes
budgétaires dégagés demeurent mais ils connaitront de nombreuses dérogations.
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strict minimum, étaient neutres et le parlement veillait à ce que les citoyens ne
payent pas plus que ce qui était nécessaire.
Ce contrôle parlementaire a vocation à réduire les gaspillages de deniers publics
et donc à limiter les dépenses en conduisant à un budget improductif (neutre).
De là, l’exigence d’avoir des recettes fiscales qui ne dépassent pas les dépenses
publiques : c’est la naissance du principe de l’équilibre budgétaire 2 qui
n’admet ni excédent ni déficit budgétaire. Pour tout dire, les finances publiques
ne déterminaient pas l’orientation de la vie économique parce que l’Etat
intervenait très peu dans l’économie. Cette intervention étant limitée à la
régulation.
Le concept de l’Etat gendarme est favorable à la neutralité des finances
publiques étant donné que l’impôt n’a d’autres buts que de procurer des
ressources financières à l’Etat pour le fonctionnement de ses services publics
régaliens.
Mais, pour combien de temps l’Etat tiendra-t-il dans ce rôle surtout quand on
pense aux conséquences désastreuses de la 2nd guerre mondiale.
Avec ces conséquences et l’accroissement des besoins de la population, l’Etat-
gendarme va s’éclipser pour faire place à l’Etat-providence.
2
Recette = dépense
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domaine économique. L’Etat doit développer son action en se chargeant de
nouvelles activités pour accroitre ses ressources financières. Avec Wagner, les
finances publiques deviennent un moyen privilégié de redistribution des
richesses car l’Etat va accorder des subventions aux organismes de sécurité et de
prévention sociale pour soutenir les plus démunis. En conséquence, on
enregistre l’accroissement des dépenses publiques. Ce qui n’est pas sans danger
sur la survie des principes budgétaires. Mais Wagner conseille que le secteur
public aide le développement de l’économie en corrigeant les effets néfastes ou
négatifs de ce développement.
Les déséquilibres enregistrés ne devraient pas effrayer et c’est à ce niveau que
John M. KEYNES intervient. KEYNES est celui-là même qui a démystifié le
déficit budgétaire en montrant qu’il a des aspects positifs et qu’il peut même être
nécessaire dans certains cas. En sa qualité de concepteur de l’interventionnisme,
KEYNES construit sa théorie autour de l’investissement en s’appuyant sur la
théorie de l’offre et de la demande. Pour KEYNES, il y a forcément un lien
entre l’offre et la demande mais cette loi naturelle connait des insuffisances car
elle ne peut pas à elle seule assurer la régulation économique et le plein emploi.
C’est pourquoi l’Etat doit s’impliquer dans le domaine économique au moyen de
son budget (recettes fiscales) pour opérer des rendements ou des bénéfices
indispensables permettant de compenser des déséquilibres. Le budget devient un
levier puissant en matière économique et sociale perdant ainsi sa neutralité.
Néanmoins, KEYNES déconseille le déficit budgétaire en période de crise
même si pour lui, ce déficit budgétaire peut intervenir non pas pour entrainer un
surendettement de l’Etat mais pour contribuer à une reprise des activités
économiques et donc à un retour de l’équilibre.
Le budget va exercer inévitablement une influence importante sur la situation
économique et sociale de la nation. Bien évidemment, la théorie keynésienne
sera combattu en raison des difficultés qu’elle va connaitre. Mais on constate
que cette théorie n’a pas été abandonnée puisque de nos jour et partout dans le
monde, le rôle de l’Etat a considérablement évolué et la plus part des Etats du
monde pratique l’interventionnisme car il appartient à l’Etat d’intervenir pour
créer des richesses et cela devient une obligation de se substituer à l’initiative
privée en cas de défaillance par la création d’entreprises publiques, de prise de
participation.
De ce qui précède, on peut dire que la pensée keynésienne à profondément
marquée le droit budgétaire et les finances publiques sont passées des volumes
réduits à des volumes plus important aujourd’hui avec un accroissement
exponentiel. En Côte d’Ivoire, l’interventionnisme s’est manifesté par la
création de plusieurs entreprises publiques telles que les sociétés d’Etat, des
sociétés d’économie mixte ayant permis à l’Etat ivoirien d’engranger beaucoup
d’argent public. Ce sont ces ressources financières publiques qui ont servi à
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réaliser toutes ces infrastructures socio-économiques, culturelles, etc. Mais au-
delà, cet interventionnisme est à l’origine du miracle ivoirien.
L’interventionnisme a permis que le budget général passe en 1963, de 82,8
milliard à 6000 milliard aujourd’hui.
L’interventionnisme en Côte d’ivoire dans les années 1970 est abandonné
aujourd’hui au profit de la privatisation de la plus part des entreprises (CIE,
Côte d’Ivoire Telecom, SODECI).
L’interventionnisme selon Keynes a inspiré plusieurs Etats au monde avec l’idée
de lui apporter des collectifs notamment recourir aux emprunts extérieurs pour
financer l’investissement
Les sources internes comprennent des sources écrites et des sources non-
écrites.
Au titre des sources écrites, on a :
- la première qui est la loi fondamentale à savoir la constitution celle du 08
Novembre 2016, en son chapitre II.
- Les lois organiques notamment celles n°2014-336 et n°2014-337 du 05 Juin
2014 relatives respectivement aux lois des finances et portant code de
transparence dans la gestion des finances publiques.
- Les lois ordinaires qui sont adoptées chaque année par le parlement. En
matière financière, la compétence générale du parlement est reconnue. C’est
ainsi que pour l’exercice budgétaire de l’année suivante, une loi de finance
portant budget est adoptée. Parmi les lois ordinaires, on peut avoir des lois de
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programmation des finances publiques, les lois de financement de la sécurité
sociale comme en France, la loi fiscale ou annexe fiscale. Les lois de
finances sont généralement adoptées dans les conditions ordinaires. En Côte
d’Ivoire, on a la loi portant régime fiscal domanial et régime relatif aux lois
des finances. En plus des lois fiscales, on peut citer des lois contenues dans le
code général des impôts qui intéresse les finances publiques.
- Au titre des sources écrites, on peut citer les règlements, les décrets, les
arrêtés etc. Un exemple de décret important en C.I est le décret 98-716 du
16 Décembre 1998 portant réforme des circuits et des procédures d’exécution
des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat des comptes spéciaux
du trésor (CST) et mise en œuvre du système intégré de gestion des finances
publiques (SIGFIP). On peut ajouter le règlement du sénat qui est une source
règlementaire. Comme tous les règlements qui intéressent les finances
publiques.
On appelle source externe, celles qui font intervenir les sujets de droit
international à savoir l’Etat et les Organisations internationales dans leur relation
avec d’autres sujets de droit international. On peut regrouper ses sources en 02
catégories qui sont les conventions fiscales internationales et les actes
communautaires.
Les conventions fiscales internationales sont de 02 types : d’une part les
conventions fiscales bilatérales et d’autre part, les conventions fiscales
multilatérales. L’objectif de ces conventions est d’éviter la double imposition ;
c’est le cas de la convention fiscale bilatérale entre la Côte d’Ivoire et la France
dans ses relations avec son homologue français en ce qui concerne leur
ressortissant respectif. C’est la convention fiscale franco-ivoirienne du 06
avril 1966 modifiée le 25 février 1985 et le 19 Octobre 1993.
Quant aux conventions fiscales multilatérales, elles sont des accords ou traités
en matière fiscales, douanières ou toute autre matière intéressant les finances
publiques. Leur objectif est soit de supprimer les barrières douanières, soit
d’harmoniser les législations fiscales en présence. Ces conventions peuvent
exister entre plus d’un Etat et entre un Etat et des organisations internationales.
C’est le cas du traité sur l’OMC généralement appelé GATT. Mais aussi les
traités en droit communautaire parmi lesquels on peut citer celui de l’UEMOA,
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de la CEDEAO dont les institutions ou organes prennent des actes
communautaires qui sont soit des règlements soit des directives communautaires
comportant des dispositions financières ou fiscales. Ex : la directive
n°01/2009/CM/UEMOA du 27 Mars 2009 portant code de transparence dans la
gestion des finances publiques de l’UEMOA.
Les actes pris par les institutions communautaires en matière financière sont de
véritables sources du droit budgétaire ivoirien même s’ils ne sont que du droit
dérivé
A. Le parlement
B. Le gouvernement
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aux parlementaires, l’exécute, le contrôle en interne etc. Au sein du
gouvernement, les rôles varient et sont plus ou moins important selon qu’il
s’agit du 1er ministre, du ministre du budget et des autres ministres.
Il s’agit du gouvernement avec à sa tête, le 1 er ministre. Au regard de la
constitution ivoirienne du 08 Novembre 2016 des conditions précédentes, le
président de la République participe fortement de cette prépondérance.
La cour des comptes est une institution importante en matière financière car elle
est le juge des comptes publics.
Elle repose d’abord sur les nouveaux principes budgétaires, ensuite sur les
mutations des finances publiques qui passent d’un budget de moyen à un budget
par objectif (résultat) et les adaptations de la gestion publique.
Paragraphe I- Les principes de la gouvernance financière
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– Les missions
Les missions sont des grands objectifs qui représentent les politiques publiques
qu’entend mener l’Etat (culture, sécurité, etc.). Ces missions peuvent relever
d’un ou plusieurs ministères.
Elles sont composées de programmes.
– Les programmes
B– La sincérité budgétaire
1- Signification :
Ni sous estimation ni surestimation
Ce principe a été introduit par la LOLF. Selon ce principe, les lois de finance
doivent présenter de façon « sincère » les ressources et les charges de l’Etat. Les
ressources ne doivent alors pas être surestimées et les dépenses ne doivent pas
être sous-estimées.
2- Contenu
Sincérité Comptable
Ce principe de sincérité s’applique également aux comptes de l’Etat. La
comptabilité de l’Etat doit donner ce que l’on appelle une image fidèle de
son patrimoine et de sa situation financière.
Sincérité budgétaire
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Ce principe est donc à la fois budgétaire et comptable. La Cour des comptes a
pour fonction de certifier la sincérité des comptes de l’Etat.
Partout dans le monde, les Etats se forcent de réformer leurs systèmes financiers,
de le moderniser afin que l’instrument budgétaire produise des résultats
concrets, visibles et palpables. C’est le phénomène de la nouvelle gestion
publique encore appelé bonne pratique en matière de gestion des finances
publiques. Devant ce défi, les budgets de moyen sont obsolètes et sera
abandonné au profit du budget par objectif.
Budget par objectif, budget programme, budget de résultat ; tous ces concepts
pour désigner le nouveau système qui consiste à viser non pas les moyens
financiers mais les résultats devant être atteint par ces moyens.
On privilégie la gestion par programmation pluriannuelle au lieu de la limitation
annuelle. Le terme de départ choisit est désormais 03 ans. C’est au bout des 03
ans qu’on apprécie si oui ou non les objectifs sont atteints. Dans ce nouveau
système, la finalité de la dépense est connu car le gestionnaire de crédit aura les
mêmes moyens mais devra atteindre les résultats concrets. Ainsi le budget
programme est un instrument qui relie toutes les dépenses des objectifs à
l’avance avec des indicateurs connus.
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Ainsi, les actions d’un ministère sont regroupées par programme en rapprochant
les crédits alloués aux résultats attendus ; c’est la technique de l’allocation
budgétaire.
B. La performance en France
S’inspirant du PPBS ; la France va expérimenter un système appelé la RCB
(rationalisation des choix budgétaires). Ce système met l’accent sur les
programmes pluriannuels mais il se soldera par un échec et sera très vite
abandonné car non seulement il n’a pas obtenu l’adhésion du parlement, mais
n’a pas pu être étendu à tout l’ensemble du système public. Suite à cet échec, la
France va initier une autre réforme dans les années 2000 avec l’adoption de la
nouvelle loi organique relative aux lois des finances appelée LOLF et qui
remplace la vielle loi de 1959.
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La réforme ainsi enclenchée va être soutenue par l’union Européenne qui va
établir des critères tels que le critère de stabilité et de croissance par lesquels les
Etats membres de l’UE doivent éviter les déficits publics. Il leur ait demandé
que le déficit public ne dépasse pas 3% du PIB. Cette exigence pour montrer
qu’il existe une interdépendance entre les économies des Etats membres de la
même zone. Si une seule économie est affectée, elle entrainerait toutes les autres
(Ex : la crise en Grèce).
Pour mieux apprécier ces critères (stabilité, croissance, convergence), il faut
prendre en compte toutes les finances publiques dans l’Etat (finances de l’Etat et
celles des collectivités territoriales) pour s’inscrire dans une logique de
globalisation et même de consolidation. La culture de la performance ainsi testé
en France va être étendue aux Etats membre de l’UEMOA et de la CMAC.
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Paragraphe I : Notion de finances publiques
Il n’existe pas de définition légale de la notion de finance publique. Mais l’effort
fournit par la doctrine pour pallier la carence de définition légale n’est pas
uniforme.
4
Etatique, local
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Satisfaction de l’intérêt général
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Bien plus, les finances publiques restent une science pluridisciplinaire au
carrefour de plusieurs autres sciences.
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A- lois sur les finances et lois de finances
les lois de finances sont celles adoptées chaque année et comprennent la loi de
finances de initiale, les lois de finances rectificatives et la loi de règlement.
Quant aux lois sur les finances, elles peuvent être des lois organiques ou des lois
ordinaires adoptées par le parlement et qui n’ont pas une durée de vie limitée à
un an comme les lois de finances. C’est le cas de la loi organique de 1959 et
celles de 2014.
1- Notion de budget
Il est la traduction financière des choix de société exprimés par les gouvernants
pour le compte du peuple représenté au parlement qui, seul a compétence pour
l’adopter. Par exemple, le budget de l'Etat est adopté par le parlement et
constitue un acte législatif : une loi particulière appelée loi de finances. Celle-ci
intervient pour encadrer la liberté et le pouvoir discrétionnaire des gestionnaires
est des décideurs politiques dans leur action de définition des actions ou
politiques publiques.
- Un acte de prévision :
En cette qualité, le budget permet d’assurer la prévision des dépenses et des
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recettes pour l'année budgétaire à venir et devant faire l’objet d’autorisation
budgétaire antérieurement. C’est pourquoi, le budget est un acte d’autorisation.
- Un acte d'autorisation :
En adoptant le budget, l'assemblée délibérante, autorise la réalisation des
opérations qui y figurent. Autrement dit, elle autorise, l'exécution des dépenses
et le recouvrement des recettes par l'exécutif de l'institution. C'est à dire pour
l'Etat, par le gouvernement, par les ministres. Autrement dit, le budget exprime
le partage des compétences entre l'organe délibérant et l'organe exécutif. Cette
autorisation doit être préalable. Elle doit en principe précéder les opérations
d'exécution. Cette règle constitue une nécessité juridique. On dit que le budget
est un acte-condition. La sanction de cette règle consiste que si le budget n'est
pas voté (adopté) en temps voulu, dans l'impossibilité » pour l'exécutif d'assurer
l'engagement des dépenses pour le recouvrement des recettes.
Les lois de finances contiennent des dispositions qui sont présentées comme
pour toute loi sous la forme d'articles. Il s'agit par exemple de dispositions
fiscales, ou encore de dispositions qui peuvent concerner les finances des
collectivités territoriales. Le budget est un document comptable, chiffré, des
dispositions prises dans le cadre de la loi de finance.
Au niveau des finances locales, la notion de lois de finances n’existe pas. Seule
celle de budget est utilisée comme c’est le cas de la loi n°2003-489 du 26
décembre 2003 portant régime financier, fiscal et domanial des collectivités
territoriales.
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Pour tout dire, les lois de finances constituent un acte législatif qui « autorise les
recettes et les dépenses budgétaires » et le budget, un document comptable
qui « décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de
finances », en vertu de l’article 7.
Par exemple, la loi de finance pour 2018 doit être votée pour le 31 décembre
2017.
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CHAP III: L’ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES
L ‘élaboration de la loi de finances permet d’abord d’analyser la présentation de
la loi de finances qui s’appuient sur les principes budgétaires classiques
(SECTION I). Ensuite d’examiner la question de la préparation de la loi de
finances, (SECTION II) Enfin et son adoption (SECTION III).
A l’époque de l’Etat gendarme, la préparation, l’adoption et l’exécution
du budget étaient régies par de grands principes. Ils visaient un objectif
politique, l’aménagement d’un meilleur contrôle du Parlement sur l’exécutif, et
un objectif financier ou technique, l’organisation d’une gestion comptable claire
des dépenses publiques (une bonne gestion des finances publiques).
Ces principes prévoyaient une présentation unique, une présentation
complète, détaillée, et équilibrée des projets de dépenses et de recettes. Ils
prévoyaient également certaine garantie quant à l’étendue de l’autorisation
parlementaire. Les principes budgétaires traditionnels sont donc au nombre de
cinq : unité, spécialité, équilibre, annualité et universalité. Apparus en matière
de budget de l'Etat, ces principes ont ensuite été étendus aux finances locales, en
partie aux finances sociales, et même au budget communautaire (UEMOA). Il
faut, cependant, préciser que ces principes ont été dépassés et battus en brèche,
de sorte qu’ils connaissent aujourd’hui de nombreux assouplissements ou
exceptions. Mieux, dans certains Etats, des principes supplémentaires se sont
ajoutés (le principe de la sincérité budgétaire en France). Ils seront étudiés selon
qu’ils répondent à une exigence de présentation ou à une réglementation de
l’étendue de l’autorisation parlementaire.
Section I : La présentation de la loi de finances et ses exigences
Trois grands principes budgétaires encadrent la présentation du budget.
Ce sont les principes de l’unité, de la spécialité et de l’équilibre.
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dans un même document et présentées simultanément au vote de l'Assemblée
Nationale. Ce principe permet à l'Assemblée Nationale d'avoir une vue
synthétique du montant et de la composition du Budget de l'Etat. Il favorise une
présentation claire du budget et en facilite le contrôle.
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A- La signification du principe
Ce principe est apparu en Grande-Bretagne au XVIIe siècle. C'est l'une des
règles les plus contraignantes des finances publiques. Il consiste à détailler
l'autorisation parlementaire, afin que chaque crédit ait une destination indiquée
par la loi de finances. Le respect de ce principe implique que le Gouvernement
ne puisse modifier la destination des crédits sans l'autorisation du parlement.
Les crédits budgétaires ne sont donc pas accordés en bloc, mais ventilés et
détaillés. Chaque crédit est accordé pour une dépense précise et définitive. En
effet, pour que l’autorisation donnée par le parlement conserve sa portée initiale,
il faut éviter que le Gouvernement change la nature des crédits accordés.
Deux critères président à l'application du principe de spécialité :
- Le critère de la nature de la dépense, qui s'applique aux moyens à mettre en
œuvre ;
- Le critère de la destination de la dépense, qui renvoie à l'objectif à atteindre.
En CI, la réforme budgétaire effectuée depuis 1999 consacre la répartition
des crédits par Titre, Chapitre, Article, Paragraphe et par ligne. Les crédits
budgétaires sont répartis par destination (fonctionnelle ou administrative) et par
nature de dépense.
Ce principe de la spécialité budgétaire qui exige que chaque crédit doit être
utilisé pour les dépenses correspondant à la nature ou à la destination prévue au
budget apparaît trop rigide et a nécessité des assouplissements.
27
toute les fois qu'il s'opère un transfert d'attribution d'un ministère à un autre. Les
crédits tout en passant d'un chapitre à un autre restent affectés au même emploi.
- Les virements de crédits
Les virements de crédits de chapitre à chapitre à l’intérieur du budget d’un
même ministère sont de réelles exceptions au principe parce qu’ils changent la
nature de la dépense. La nature de la dépense (les biens ou services qui en
sont l'objet) change mais le service chargé de l'exécuter ne change pas
contrairement au transfert de crédit.
En principe, ils sont interdits. Mais, ils peuvent être autorisés par arrêté du
ministre des finances ou par le Directeur Général du Budget et des Finances si :
*le virement porte sur une même catégorie de dépense
*le montant ne dépasse pas le 1/10 des dotations des chapitres intéressés.
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En Côte d'Ivoire, le principe de l'équilibre budgétaire est consacré par
l'article 112 al2 de la constitution de 2016 qui dispose que : « Le Parlement vote
le budget en équilibre ». Cependant, la notion d’équilibre budgétaire a évolué.
Cette théorie va être appliquée avec plus ou moins de succès ici et là. En
France, sans pourtant se référer à la théorie de Keynes, le budget sera presque
constamment en déficit. Cependant, avec les doutes suscités par les limites
observées dans l'application des thèses de Keynes, on assiste depuis les années
1980 à une volonté de retour vers un équilibre financier classique. L'équilibre
budgétaire s'impose de nos jours car entre autres raisons, accepter un" déficit
élevé conduit à reporter sur les générations futures le fardeau de son
financement, à rigidifier les dépenses ultérieures et à sacrifier les priorités
nationales. En définitive, le principe de l'équilibre budgétaire est bien présent
dans l'esprit des décideurs même si sa réalisation reste aléatoire.
2- La théorie du budget cyclique
29
La notion de budget cyclique repose sur l’idée selon laquelle la périodicité
annuelle du budget est trop courte pour permettre au Gouvernement de réaliser
l’équilibre budgétaire. Celle- ci ne peut être réalisée que sur une période plus
longue, de préférence 3 années, en s’appuyant sur le cycle économique qui
alterne les périodes de prospérité et les périodes de dépression. Lors des phases
de prospérité, on récolte des excédents qui seront mis en réserve pour pallier les
phases de dépression. Dès les premiers indices de défaillance, l’Etat pourrait
intervenir. Le problème avec cette théorie réside dans la difficulté à prévoir la
durée des cycles économiques. De plus, rien ne garantit que les excédents
récoltés en période de prospérité seront effectivement bien gérés pour pallier les
déficits en période de dépression.
3- L’impasse budgétaire
art 3 du décret
Les recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du
Trésor définies dans la loi organique relative aux lois de finances sont classées
selon leur nature correspondant à l’assiette de l'impôt, et éventuellement selon
leur source.
Les recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux
du Trésor sont codifiées par articles, paragraphes et lignes. L’article est une
subdivision de la classe comptable. Le premier chiffre désigne la classe des
comptes du Plan Comptable de l’Etat. L’article est identifié par les deux
premiers caractères du code de la classification des recettes. Il est codifié sur
deux chiffres comme suit:
30
70:Ventes de produits
71 : Recettes fiscales
72 : Recettes non fiscales
73 : Transferts reçus d’autres budgets 74 : Dons Programmes et Legs
75 : Recettes exceptionnelles
Le paragraphe est une subdivision de l’article. Il est identifié par les trois
premiers caractères du code de la classification des recettes. Il est codifié
comme suit :
- Les lois de programmes sont des lois ordinaires n'ayant aucun effet
contraignant (simple déclaration d’intention) dont le but est de prévoir à titre
32
indicatif les sommes allouées sur les trois prochaines années à une politique
donnée. Elles regroupent les investissements que l’Etat se propose de
réaliser les trois prochaines années. Pour se réaliser, les crédits doivent être
votés chaque année par la loi de finances.
33
Ce principe a une signification et est assorti de certaines atténuations.
34
SECTION II:LA PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES
Parag I : L’initiative de l’élaboration de la loi de finances
35
1. Les ressources permanentes
Composées de recettes fiscales et de recettes non fiscales.
a-les recettes fiscales
Les recettes fiscales sont les impôts et taxes et tout prélèvement obligatoire
ayant une nature fiscale. Selon le code général des impôts, les ressources
fiscales sont principalement subdivisées en 02 grands groupes. On a d’une part,
les impôts directs (Impôt Général sur le Revenu) et d’autre part, les impôts
indirects (TVA). Mais on dénombre d’autres classifications qui distinguent les
impôts analytiques des impôts synthétiques, les impôts progressifs des impôts
proportionnels etc.
36
b-L’aide publique au développement
37
A-: LE RECENSEMENT D’INFORMATIONS
Le recensement des informations, en prélude à l’élaboration du document
budgétaire, découle de la multitude des contraintes de la préparation du budget.
En effet, les autorités budgétaires doivent nécessairement insérer leurs choix
budgétaires dans le contexte économique international et national.
1-LES CONTRAINTES DE L’ENVIRONNEMENT
INTERNATIONAL
L’environnement international est un indicateur essentiel à l’élaboration
du document budgétaire. Un environnement international marqué par une forte
inflation, une hausse des cours du pétrole ou une dépression sur le marché des
matières premières ne peut être ignoré par les acteurs budgétaires. Le
dynamisme de l’activité économique internationale peut, en effet, se révéler
favorable ou non aux importations et exportations de l’Etat et subséquemment
aux FP. La réalité de l’environnement international permet alors de mieux
mener l’évaluation des ressources à inscrire au projet de budget.
2-LES EXIGENCES DE L’ENVIRONNEMENT NATIONAL
Elles sont d’ordre politique et économique.
Au niveau politique, il est indéniable que la préparation du projet de
budget ne peut être démarquée des choix politiques opérés au sein de l’Etat. On
privilégie telle ou telle dépense en fonction des objectifs fixés dans le
programme de Gouvernement. De même, le montant des prélèvements fiscaux
dépend de l’orientation de la politique nationale ou du volume des activités
économiques à mener. Dans la même logique, le dynamisme des groupes de
pression peut influencer négativement ou positivement les choix budgétaires.
Au niveau économique, le projet de budget prend obligatoirement en
compte l’activité économique antérieure à son élaboration. Il prend également
en compte les indicateurs économiques et sociaux du moment. Dans cette
hypothèse, le cadrage macroéconomique distingue entre :
- Le secteur réel. Ici les indicateurs d’activités analysés sont notamment le
taux de croissance, le solde du commerce extérieur et la consommation
des ménages.
- Le secteur financier. Il repose sur l’évaluation de l’équilibre du Trésor
Public, le service de la dette.
- Le secteur extérieur. Il indique l’équilibre des échanges à travers
l’examen de la balance des paiements.
38
- Le secteur monétaire. Il indique la situation des avoirs extérieurs nets qui
permet d’avoir une idée de l’équilibre de la monnaie.
Les indicateurs sociaux pris en compte sont notamment l’inflation et le
chômage. Au-delà de cette analyse de la situation économique du moment, il est
également fait une projection macroéconomique sur la base de la conjoncture
nationale. Toutes ces informations recueillies favorisent une meilleure
appréciation des ressources et des charges à inscrire au projet de budget.
B-: l’évaluation des composantes du budget
Le projet de budget ne peut être élaboré sans l’évaluation de son contenu
c’est-à dire de ses composantes qui sont les recettes et les dépenses publiques.
1-L’évaluation des recettes publiques
Deux techniques permettent d’évaluer les recettes publiques: les méthodes
d’évaluation automatique et la technique de l’évaluation directe.
a- Les méthodes d’évaluation automatique
Ce sont la méthode de la « pénultième année » et la méthode du « tantièmes
de majoration ». La méthode de la « pénultième année » consiste à inscrire
comme produit probable de l’exercice budgétaire à venir le montant des recettes
obtenues du dernier exercice budgétaire connu. Cela signifie que l’on prend pour
appui le résultat de l’avant-dernier budget par rapport au budget préparé, d’où
son appellation de règle de la « pénultième année ». Par exemple, pour évaluer
le montant des recettes pouvant figurer au budget de 2012 en cour de
préparation, l’on s’appuie sur les recettes obtenues au cours de l’exercice
budgétaire de 2010.
Cette méthode, parce qu’elle ne prend pas en compte l’accroissement
probable de la matière imposable ou les risques de récession économique,
aboutit généralement à des résultats peu fiables. C’est pourquoi, elle est
complétée par une méthode de correction par majoration ou « tantièmes de
majoration ». Cette technique consiste à ajouter aux prévisions résultant de la
pénultième année une majoration égale à la moyenne des accroissements de
recettes constatés au cours des 5 années précédentes.
Ces méthodes d’évaluations automatiques ne sont plus utilisées. Elles font
place aux méthodes d’évaluation directe jugées plus souples.
b-La méthode d’évaluation directe
Face à la faillite de la méthode de la pénultième année, c’est une méthode
nouvelle liée aux méthodes de la prévision économique. Elle consiste à évaluer
les recettes en prenant appui sur les résultats les plus récents fournis par la
direction des douanes, la direction des impôts, la direction de la prévision et des
39
services du trésor. En effet, cette méthode repose sur certains éléments : les
résultats les plus récents du rendement fiscal, les variables intervenues en
matière de dépenses publiques, la croissance du PIB…
2-L’évaluation des dépenses publiques
Il existe plusieurs techniques d’évaluation des dépenses publiques. Loin
d’effectuer un choix unique entre toutes ces méthodes la CI s’est forgée une
expérience particulière à travers une évaluation multiforme de ses dépenses
publiques.
40
dépenses en tenant compte des objectifs et des moyens en fonction des
ressources disponibles en vue d’un maximum d’efficacité pour un minimum de
coût. Cette méthode a vue le jour aux USA sous l’appellation Planning
Programming, Budgeting System (PPBS).
Elle a connu plusieurs adaptations. Il y a le Management by objectives
(MBO). C’est une méthode participative qui consiste à fixer des finalités au
niveau central en laissant le soin aux gestionnaires de fixer leurs objectifs
propres. Les finalités, les objectifs et les ressources disponibles font par la suite
l’objet de coordination. Il y a également le Budget Base Zéro (BBZ).
Le budget base zéro s’oppose à la procédure classique d’établissement
du budget qui consiste à considérer comme acquis les crédits budgétaires de
l’année précédente. Dans cette méthode, les responsables font des propositions
qui sont soumises à l’analyse. Par la suite des choix sont faits en fonctions des
priorités retenues.
En France, la méthode du PPBS été adaptée sous la dénomination de
Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB).
La CI a initialement opté pour la technique américaine du PPBS, avec
l’élaboration de plans quinquennaux et de lois de programmes triennales. Cette
rationalisation des choix budgétaires consiste à :
-Déterminer les objectifs en termes généraux à atteindre à long terme,
-préciser ces objectifs en action ainsi que les catégories de personnes
concernées. C’est la planification des dépenses publiques,
-analyser les moyens pour atteindre ces objectifs et à les regrouper en
programme. C’est la programmation des dépenses publiques,
-à choisir entre les programmes proposés, les dépenses à inscrire chaque année
dans la loi de finances. C’est la budgétisation des dépenses publiques.
Entre l’indépendance et 1980, la CI a adopté 4 lois portant Plan de
développement économique et social. Ce fut la période d’essor de la
planification et de la programmation. A partir de 1980, le plan a connu un
déclin en raison des difficultés à faire des projets à long terme et du non-respect
des lois de programmes triennales. Mais, loin d’avoir rompu avec la méthode de
la planification, les plans nationaux se sont se sont imbriqués dans les
Programmes d’ajustements structurels.
41
administrateurs de crédits sont libres de reconduire ou non les crédits antérieurs
de leur ministère dans la répartition des enveloppes plafonds qui leur sont fixées.
Quant aux dépenses d’investissement, la méthode utilisée se rapproche de
celle du BBZ. Chaque année la direction du plan élabore en association avec le
ministère des finances et les ministères concernés un Programme triennal
d’Investissement Public (PIP). L’adoption du PIP se fait selon une procédure
bien déterminée. D’abord, on rappelle les objectifs généraux et sectoriels
retenus à moyens terme par le Gouvernement en matière d’investissement et les
stratégies à mettre en place. Ensuite, on procède à la sélection des projets. Celle-
ci passe par une mise en cohérence des propositions de projets avec les grandes
orientations du Gouvernement. Enfin, sur présentation du ministre des finances,
le Conseil des ministres approuve le choix des projets retenus et les montants
des financements. Les projets retenus figurent pour la première année du
programme au budget de la même année.
42
déterminé dans le cadrage macroéconomique permet d'effectuer les prévisions
de recettes fiscales qui sont ensuite examinées avec les Régies Financières.
Le Gouvernement peut apporter des ajustements ou donner de nouvelles
orientations en fonction de l'évolution de la situation sociopolitique et
économique.
2 : L'élaboration du cadrage budgétaire
Elaboré par la Direction Générale du Budget et des Finances, le Cadrage
Budgétaire est un tableau d'équilibre qui met en cohérence les engagements de
l'Etat et les ressources mobilisables qui se composent des recettes intérieures
(fiscales et non fiscales) et des concours extérieurs (prêts et dons projets, appuis
budgétaires...).
Le cadrage budgétaire est donc la représentation synthétique du budget qui
se compose des grandes masses de ressources d'une part et des grandes masses
de dépenses (tenant compte des priorités économiques et sociales du
Gouvernement, ainsi que les engagements extérieurs) d'autre part. Le
Gouvernement approuve les choix de dépenses et le niveau de ressources
mobilisables. Cette validation ouvre ainsi la voie à la répartition des enveloppes
entre les ministères, Institutions.
43
par ces dotations peuvent être exprimés. Ces besoins feront l'objet d'un examen
lors des conférences budgétaires. La ventilation des crédits par les DAAF est
transmise à la Direction Générale du Budget et des Finances par voie électronique
grâce au Système Intégré de Gestion Budgétaire (SIGBUD). Peuvent alors
commencer les conférences budgétaires.
5: LA TENUE DES CONFERENCES BUDGETAIRES AVEC LES DAAF
Les conférences budgétaires, élargies au BNETD et à la Direction
Générale du Plan et à la Société Nationale de Développement Informatique,
permettent d'examiner les propositions de répartition des enveloppes réalisées
par les ministères, Institutions et Collectivités Décentralisées. Elles ont pour
objet :
- de vérifier le respect des orientations données dans la lettre de cadrage du
Premier Ministre ;
- de s'assurer que toutes les unités administratives sont dotées (y compris
les structures nouvellement crées) ;
- de s'assurer de la prise en compte des engagements antérieurs non encore
dénoués (exemple : reliquat marché, DENO) ;
- de s'assurer que les opérations ponctuelles (achats d'ordinateurs, de
meubles...) de la gestion précédente ne sont pas systématiquement
reconduites ;
- d'analyser les justifications des demandes éventuelles de crédits
complémentaires.
44
PARAG I : L'ADOPTION DU PROJET DE LOI DE FINANCES PAR LE
CONSEIL DES MINISTRES
Le Conseil des ministres adopte le projet de budget sous la forme d’un projet de
loi de finances auquel est annexé de nombreux documents.
45
Les articles 110, 111, 112 de la constitution du 8 novembre 2016
Le projet de loi de finances est d’abord examiné avant de faire l’objet d’un
vote.
A-: LA PRIMAUTE DE L’AN DANS L’EXAMEN DU PROJET DE LOI
DE FINANCES Article 110 alinéa 2
L’examen du projet de loi de finances est effectué par la Commission des
Affaires Economiques et Financières de l’Assemblée Nationale (AN) en
première lecture puis en assemblée plénière.
46
Après la présentation des travaux de la commission, le ministre en charge du
budget rappelle le contexte économique et politique dans lequel le projet de Loi
de finances a été préparé, présente la politique économique et financière du
Gouvernement et expose les objectifs et le contenu des principales dispositions
du projet de loi de finances. Ces différents exposés donnent lieu à un débat
général, puis le projet de budget est examiné dans ses différents articles avant
d'être voté dans les limites d'amendement et de délai prévues par la Constitution.
B-: LE VOTE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
Des délais et des règles stricts sont imposés pour le vote du projet de loi
de finances.
47
3-LES RESTRICTIONS AU DROIT D’AMENDEMENT DES
PARLEMENTAIRES
L’article 107 alinéa 1 de la Constitution reconnaît un droit d’amendement
aux membres du Parlement. Il dispose que « Les membres du Parlement ont le
droit d'amendement ». Mais ce droit est limité à l’alinéa 2. Cet article prévoit
que « les propositions et amendements déposés par les membres de l'Assemblée
nationale ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence
soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation
d'une charge publique, à moins qu'ils ne soient accompagnés d'une proposition
d'augmentation de recettes ou d'économies équivalentes ». Sont également
interdits en vertu de l’article 40 de la loi organique, les cavaliers budgétaires
(les dispositions étrangères à la loi de finances).
Ainsi, tout comme le parlement ne peut partager l'initiative de la loi de
finances contrairement aux autres lois, elle ne peut proposer d'amendements à la
loi de finances sans se heurter aux dispositions de l'article 107 précité, si ces
derniers sont de nature à réduire le niveau des recettes où à augmenter celui des
dépenses.
Au-delà de son pouvoir d'amendement limité, le Parlement est confiné
dans un délai de soixante-dix jours pour se prononcer ou se voir dessaisir de sa
compétence budgétaire si elle ne finit pas par voter la loi de finances lors d'une
session extraordinaire convoquée non par son Président mais par le chef de
l'exécutif. Cette possibilité peu démocratique d'établissement du budget
méconnaît aux citoyens leur droit de consentir l'impôt. Elle donne lieu à une
ordonnance portant budget et non à une loi de finances. Cela n'est pas de nature
à faciliter les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif. Elle soulève
enfin la problématique de l'exercice de l'autorité budgétaire.
Les questions budgétaires ont souvent fait l’objet d’adoption
d’ordonnances budgétaires n’est respectée quant à l’adoption de ces
ordonnances budgétaires qui apparaissent donc comme des ordonnances sans
fondement constitutionnel.
Il est important de souligner, en outre, qu’en dehors de cet état de fait, des
pouvoirs spéciaux dévolus au Gouvernement viennent atténuer davantage la
compétence du Parlement.
D’abord, il y a les ordonnances prévues à l’article 106 de la Constitution.
Selon cet article « le Président de la République peut, pour l'exécution de son
programme, demander à l'AN l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant
un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». Il en
découle que sur le fondement de cet article, des mesures peuvent être prises par
l’exécutif dans le domaine budgétaire au détriment des dispositions de la loi de
finances.
Ensuite, il y a les services votés, les crédits évaluatifs, les Comptes spéciaux
du trésor, les fonds spéciaux, les transferts et virements de crédits, les dépenses
48
imprévues qui limite la portée de l’autorisation budgétaire donnée par le
parlement. De même, les décrets d'avances par un arrêté du Ministre de
l'Economie et des Finances ou par une décision du Directeur Général du Budget
et des Finances peuvent modifier l’autorisation donnée par le parlement à travers
le vote de la loi de finances.
La loi de finances, une fois votée, doit être exécutée. Le droit de la
comptabilité publique définit les règles de l’exécution du budget.
49
CHAPITRE IV: L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES
Conformément au décret du 30 décembre 1912, mis à jour par le décret
98- 716 du 16 décembre 1998 portant réforme des circuits et procédures
d’exécution des dépenses et des recettes du budget général de l’Etat, des
Comptes Spéciaux du Trésor et mise en œuvre du Système Intégré de Gestion
des Finances Publiques (SIGFIP), la comptabilité publique est l’ensemble des
règles applicables à la gestion des deniers publics. Ainsi, elle « regroupe
l’ensemble des règles relatives d’une part, aux procédures d’exécution des
recettes et des dépenses des organismes publics, aux obligations et aux
responsabilités des agents qui les exécutent ainsi qu’aux contrôles auxquels ils
sont soumis et, d’autre part, à la tenue et à l’exploitation de la comptabilité qui
retrace l’activité de ces agents » (Dictionnaire encyclopédique de finances
publiques). L’objectif visé par ces règles est d’assurer la régularité des
opérations financières et de sanctionner les irrégularités éventuelles.
En effet, l’exécution de la loi de finances repose sur des considérations
financières et administratives. Elle doit s’effectuer dans le respect de
l’autorisation parlementaire pour garantir l’équilibre financier et économique.
Dans cette logique, des mesures sont prises pour empêcher les dérives et les
malversations éventuelles des fonctionnaires chargés de l’exécution du budget.
Ainsi, les règles d’exécutions sont strictes et les mécanismes de contrôle sont
diversifiés.
Il faut distinguer entre l’exécution juridique et comptable de la loi de
finances et l’exécution financière.
50
comptable public. L’article 107 du décret du 30 décembre 1912 pose le principe
en ces termes : « les fonctions d’agents de l’ordre administratif et d’ordonnateur
sont incompatibles avec celles de comptable». En cela, le comptable public jouit
d’une indépendance organique et fonctionnelle à l’égard de l’ordonnateur. Il est
délié de tout devoir d’obéissance ou de lien hiérarchique dans les domaines
susceptible d’engager sa responsabilité comptable.
L’intérêt de la séparation est double. D’abord, elle favorise la division du
travail. Cela réduit le risque de l’excès de concentration du pouvoir. Ensuite,
elle permet d’éviter les détournements de deniers publics en confiant l’exécution
du budget à 2 fonctionnaires n’étant astreints à aucun lien de subordination l’un
à l’égard de l’autre. Chacun est tenu de rester dans la sphère de ses compétences.
B- LES AGENTS DE LA PHASE ADMINISTRATIVE
1- Le rôle des ordonnateurs
L’ordonnateur de recettes ou de dépenses a qualité au nom de l’Etat, d’une
collectivité ou d’un Etablissement public pour constater, liquider une créance ou
une dette, et pour ordonner, soit le recouvrement d’une créance, soit le paiement
d’une dette.
Il existe 3 catégories : les principaux, les secondaires et les délégués.
L’ordonnateur principal de l’Etat est le Ministre de l’Economie et des Finances.
Il est aidé par des ordonnateurs délégués qui sont, dans les ministères, les
Directeurs des Affaires Administratives et Financières (DAAF), sauf pour les
dépenses de personnel (pour lesquels le directeur de la solde est ordonnateur
délégué) et de remboursement de la dette.
Dans les services déconcentrés, les ordonnateurs principaux sont aidés par
des ordonnateurs secondaires. Ces ordonnateurs secondaires sont des
fonctionnaires locaux. Par exemple, le préfet ou les ambassadeurs sont
ordonnateurs secondaires.
Toutefois, au niveau de chaque ministère l’initiative des dépenses appartient
à chaque ministre. Le ministre est donc un administrateur de crédits. Il peut
confier, par délégation de signature, une partie de ses pouvoirs à ses
collaborateurs pour engager les dépenses. Les fonctionnaires délégués sont
appelés administrateurs de crédits délégués. Notons que les fonctions
d’ordonnateur et d’administrateur de crédit peuvent être cumulées.
En ce qui concerne le budget des collectivités territoriales, le président du
conseil général est l’ordonnateur principal pour le budget du département et le
maire est ordonnateur principal pour le budget de la commune.
2- La responsabilité des ordonnateurs
La responsabilité des ordonnateurs est civile, pénale et politique. La
responsabilité civile implique une réparation pécuniaire. L’article 44 de la loi
organique relative aux lois de finances retient contre les ministres leur
51
responsabilité personnelle et civile pour les dépenses exécutées sans engagement
préalable. La responsabilité pénale est prévue par l’alinéa 2 du même article qui
interdit à peine de forfaiture (infraction criminelle commise par un fonctionnaire
dans l’exercice de ses fonctions), aux ministres, aux secrétaires d’Etat, et à tous
les fonctionnaires publiques de prendre sciemment des mesures ayant pour
objectif d’engager des dépenses au-delà des crédits ouverts ». La responsabilité
politique est engagée à travers le renvoi du ministre.
La responsabilité des ordonnateurs, telle que présentée, est théoriquement
importante, mais elle est pratiquement nulle, parce que difficile à mettre en
œuvre ou jamais mise en œuvre. C’est à dessein que Benjamin Constant affirme
que « les ministres seront dénoncés, accusés quelquefois, condamnés rarement,
punis presque jamais ».
PARAG II- LES AGENTS DE LA PHASE COMPTABLE : LES
COMPTABLES PUBLICS
A-Le rôle des comptables publics
Est comptable public tout fonctionnaire ou agent régulièrement nommé en
cette qualité par le Ministre de l’économie et des finances et qui a seul
compétence pour exécuter au nom de l’Etat, des collectivités, des Etablissement
publics, le recouvrement des ordres de recettes, le paiement des dépenses, la
conservation et la garde des valeurs inactives (les timbres) et en portefeuille (les
bons du Trésor) ainsi que les pièces justificatives. Les comptables publics sont
indépendants des ordonnateurs.
Leur fonction est double : en dehors de celle qui concerne le paiement des
dépenses et l’encaissement des recettes, ils ont pour fonction de contrôler la
régularité des opérations des ordonnateurs. Ce contrôle est minutieux, qui porte
sur la validité de l’ordre qui leur est adressé par l’ordonnateur. Ils vérifient la
qualité de l’ordonnateur. Ils vérifient aussi si les crédits sont disponibles. Ils
vérifient aussi si la dépense ou la recette figure bien au budget de l’ordonnateur.
Si le comptable public constate des irrégularités, il refuse d’exécuter l’ordre qui
lui est donné. A défaut, il engagerait sa responsabilité pécuniaire. Une fois les
contrôles effectués, le comptable paie la dépense ou recouvre la recette et
enregistre ces opérations dans sa comptabilité.
Les comptables publics sont regroupés dans un corps de comptables
hiérarchisé relevant du ministère de l’économie et des finances. Il y a les
comptables supérieurs et les comptables principaux. Ce sont le Trésorier Payeur
Général (TPG), les Trésoriers principaux des agences comptables centrales et les
trésoriers départementaux. Ils relèvent de la compétence de la chambre des
comptes. On a aussi les comptables subordonnés ou secondaires qui relèvent du
contrôle de leur supérieur hiérarchique (les comptables principaux).
B-La responsabilité des comptables publics
52
La responsabilité du comptable est réglementée par le décret 64- 240 du 2
juin 1964. En vertu de ce texte, le comptable encourt une responsabilité civile,
disciplinaire et pénale en cas de faute de service. Il peut être responsable de son
propre fait ou du fait des comptables subordonnés, des régisseurs et des
comptables de fait s’il a eu connaissance de leurs actes et ne les a pas signalés à
son supérieur hiérarchique. Il peut aussi être responsable du fait de son
prédécesseur pour les opérations prises en charge sans réserves lors de la
passation de service, ou non contestées dans les 6 mois suivants.
Cependant, il n’est pas responsable des opérations effectuées sur réquisition
régulière des ordonnateurs. La responsabilité du comptable est engagée, même
s’il n’a pas commis une faute, elle est acquise dès l’instant où l’administration
subit un préjudice. Le comptable paye sur ses deniers personnels les sommes
dues, ou la valeur du bien manquant.
En cas de non remboursement, il sera constitué en débet par un arrêt de débet
de la chambre des comptes (comptable principal) ou par un arrêté ayant force
exécutoire, pris par le Ministre de l’économie et des finances (comptable
secondaire).
Pour garantir la solvabilité du comptable public, il est obligé, avant sa prise
de fonction, de réaliser un cautionnement. En cas de force majeure, le comptable
peut bénéficier de la décharge partielle ou totale. Il peut aussi bénéficier d’une
remise gracieuse du ministre des finances des soldes laissées à sa charge.
PARAGRAPHE III : LES PROCEDURES D’EXECUTION
Elles varient selon qu’il s’agit des dépenses ou des recettes.
A- L’EXECUTION DES DEPENSES PUBLIQUES
Il existe une procédure de droit commun et des procédures dérogatoires.
1- La procédure de droit commun
Elle comprend 4 étapes successives :
- l'engagement : il peut s'agir du fait générateur de la dette ou de la simple
constatation de l'existence d'une dette. Il se définit à la fois comme un acte
juridique et comme l’utilisation d’un crédit budgétaire. Ainsi, faut-il distinguer
l'engagement juridique d'où découle la dette et qui peut être le fait de personnes
autres que l'ordonnateur, et l’engagement comptable qui relève du seul
ordonnateur. L’engagement juridique est, en effet, l’acte par lequel un
organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de la quelle
résultera une dépense (ex : le recrutement d’un fonctionnaire). L’engagement
comptable ou « blocage de crédit » consiste à affecter une partie des crédits
budgétaires à la réalisation de la dépense qui résulte de l’engagement juridique.
53
L’engagement comptable doit toujours précéder l’engagement juridique.
L’engagement est soumis au visa du contrôleur financier.
- la liquidation : elle a pour objet de vérifier la réalité de la dette, notamment en
vérifiant que le service a bien été effectué (constatation du service fait), puis
d'arrêter le montant de la dépense (la liquidation proprement-dite: par exemple,
la vérification de la non-application de la prescription quadriennale de la dette
des personnes publiques). Ces opérations peuvent être réalisées matériellement
par des fonctionnaires.
- l'ordonnancement : c’est l'acte administratif par lequel l’ordonnateur donne
au comptable l'ordre de payer la dette. Il comporte 2 opérations : l’ordre de
payer et la remise d’un titre de règlement au créancier afin que celui-ci puisse
obtenir le règlement des sommes qui lui sont dues. Il relève de la compétence du
seul ordonnateur. Le mandat de paiement est soumis au visa du contrôleur
financier.
-- le paiement : C’est la phase comptable. Elle commence par le contrôle de la
régularité de l'ordre de dépense et de la présence des pièces justificatives. En
effet, le comptable vérifie la validité de l’ordre qui lui est adressé par
l’ordonnateur. Il vérifie la qualité de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits,
et s’assure que la dépense figure bien au budget de l’ordonnateur. Après les
vérifications, a lieu le paiement proprement dit. Ainsi, quand il ne décèle aucune
irrégularité, le comptable procède au visa des mandats et effectue le paiement.
En cas d’irrégularité le comptable peut différer ou refuser son visa. Il refuse
alors de payer. Mais, l’ordonnateur principal peut requérir le comptable de
payer. Dans ce cas, l’ordonnateur endosse la responsabilité.
Le circuit de la dépense publique reste marqué par un processus de
modernisation. Celui-ci est matérialisé par l’introduction de l’outil informatique
dans la chaîne de la dépense à travers deux Progiciels intégrés, notamment le
SIGFIP pour la partie administrative de la dépense et ASTER pour la partie
comptable. Ces outils d’organisation contribuent à assurer la traçabilité de
l’information et sa fluidité tout au long de la chaîne de la dépense publique.
Ainsi, le comptable prend en charge les mandats de paiement dans le SIGFIP au
moyen d’une validation électronique.
2- Les procédures simplifiées
Elles concernent les dépenses engagées et ordonnancées de manière
concomitantes qui sont prévues à l’article 68 du décret SIGFIP. Pour ces
dépenses seuls les documents d’ordonnancement sont édictés. Il s’agit
notamment:
- des régies d’avances : pour faciliter l’exécution des dépenses courantes dans un
service, des régies d’avances sont crées par arrêté du Ministre des finances
auprès des services administratifs. Le régisseur d’avance est un agent qui n’a pas
54
la qualité de comptable public. Mais, il exerce toutes les opérations d'exécution
des dépenses, sous le contrôle d’un comptable.
- des dépenses relatives à la dette publique…
3- La déchéance quadriennale des dettes publiques
La déchéance quadriennale ou prescription quadriennale est une règle de
comptabilité publique. Elle a pour objet de proscrire au profit des personnes
morales de droit public les créances non payées dans un délai de quatre ans à
partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont
été acquis. Cependant, il est aménagé, au profit des créanciers de
l’administration, des mécanismes d'interruption de ce délai de prescription afin
de leur permettre de faire valoir leurs demandes ou leurs réclamations dès lors
qu'elles ont trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de
la créance qu’ils estiment détenir contre l’administration. C’est le cas lorsque :
-il y a émission de moyen de règlement.
- le créancier adresse une demande de paiement par écrit à l’administration
relative au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la
créance.
- un recours juridictionnel est introduit concernant le fait générateur, l'existence,
le montant ou le paiement de la créance.
-une communication est écrite par une administration intéressée et qu’elle à trait
au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance.
-le créancier méconnait l’existence de la créance.
-il y a un retard imputable à l’administration.
55
recouvrement proprement-dit c'est-à-dire faire entrer dans les caisses de l’Etat
les sommes dues par les contribuables.
2- Les procédures simplifiées
Elles concernent des dépenses précises. Il s'agit des recettes non
définitives (avances, acomptes sur travaux) qui peuvent être encaissées sans
liquidation. D'autres recettes peuvent être encaissées sans ordre de recettes dans
la mesure où elles ont été établies directement par le contribuable : par exemple,
la TVA. Il y a aussi le cas des régies de recettes dans lesquelles un régisseur
exerce toutes les opérations d'exécution des recettes, y compris le recouvrement.
Mais, cela se fait sous le contrôle d’un comptable. S'agissant des recettes non
fiscales, l'ordonnateur détermine le service rendu à l'usager, en calcule le
montant et émet un ordre de recettes que le comptable public exécute.
Le Trésor public est l'ensemble des moyens financiers dont dispose un État.
Par métonymie, l'expression désigne également l'administration chargée de gérer
ces ressources. Dans cette logique, le Trésor Public (TP) est l’organe chargé de
l’exécution financière des lois de finances. C’est une direction générale du
ministère des finances ou du ministère de l’économie et des finances ou encore
du ministère en charge du budget. En tant que service public administratif, la
DGCT ou le TP n’a pas de personnalité juridique distincte de celle de l’Etat. Sa
compétence ne se limite pas à l’exécution du budget de l’Etat. Elle s’étend à
l’exécution des budgets annexes, des Comptes Spéciaux du Trésor et du service
de la dette publique.
56
Le TP est à la fois caissier de l’Etat, instrument de l’Etat banquier et
gestionnaire des emprunts.
En tant que caissier, il procède aux opérations de recouvrement des
recettes et de paiement des dépenses publiques dans l’exécution de la loi de
finances. Dans l’exercice de cette mission, il est responsable des mouvements de
fonds. Il doit veiller à la gestion équilibrée des liquidités disponibles dans
l’espace et dans le temps afin qu’il n’y ait pas de rupture. Pour réussir cet
aménagement des fonds publics dans l’espace et dans le temps le trésor s’appuie
sur l’unité de caisse et l’unité de trésorerie.
B- BANQUIER DE L’ETAT
En tant qu’instrument de l’Etat banquier, le TP peut accorder des prêts, se
porter garant et prendre des participations au capital de certaines entreprises
pour le compte de l’Etat. D’ailleurs, l’Etat a créé l’Agence Comptable Centrale
des Dépôts qui est une banque nationale.
En tant que gestionnaire des emprunts, il tient les statistiques relatives à la
dette publique et gère les emprunts contractés pour le compte de l’Etat et de
d’autres organismes.
57
CHAPITRE V: LE CONTROLE DE L’EXECUTION DE LA LOI DE
FINANCES
Selon les articles 14 et 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du
Citoyen (DDHC), les citoyens ont le droit de suivre l’emploi de la contribution
publique et donc d’exiger que tout agent public rende compte de son
administration. Pour se faire, des mécanismes de contrôle sont institués. Il
importe, en effet, que les FP soient gérées conformément à l’autorisation
parlementaire et en toute transparence. Les irrégularités et fraudes doivent, par
conséquent, être dénoncées et punies. Le contrôle de la régularité doit être
doublé d’un contrôle de qualité pour optimiser les dépenses.
Trois catégories de contrôles sont exercées pour favoriser la bonne
exécution du budget: le contrôle administratif, le contrôle juridictionnel et le
contrôle politique.
SECTION I : LE CONTROLE ADMINISTRATIF
C’est un contrôle interne exercé par les organes avant ou pendant
l’exécution des opérations budgétaires. Il vise la régularité des opérations,
complétée souvent par une appréciation de la qualité de la gestion
administrative. Il s’agit du contrôle financier, du contrôle budgétaire et du
contrôle des organes d’inspection.
PARAGRAPHE I : LE CONTROLE FINANCIER
Le contrôleur financier (CF) est le dispositif central du contrôle à priori.
Tout acte, toute mesure ayant pour effet immédiat ou susceptible d’entrainer
dans l’avenir une dépense budgétaire doit être soumise au visa préalable du
contrôleur financier. Le contrôle ainsi exercé est un contrôle de la régularité.
Mais, le CF est aussi un conseiller et un informateur.
A- UN CONTROLE DE LA REGULARITE
Il porte sur les dépenses de personnel et les dépenses de matériel. Le
contrôle des dépenses de personnel s’effectue à travers le visa préalable des
actes de recrutement. Il concerne aussi le visa préalable de toutes décisions à
incidence financière qui concernent la carrière du fonctionnaire ou de l’agent
(titularisation, mise en disponibilité…).
Le contrôle de la régularité des dépenses de matériel s’opère avant et
après l’engagement juridique.
Avant l’engagement juridique, le CF a 8 jours pour contrôler la régularité
des opérations. Il contrôle la qualité de l’administrateur de crédit, la disponibilité
des crédits, l’exactitude de l’imputation budgétaire, l’utilité et l’évaluation du
coût de la dépense et le respect de la législation et de la réglementation. C’est
donc à la fois un contrôle de la régularité, de la légalité, mais dans une certaine
mesure, un contrôle de l’opportunité ; même non affirmé par les textes.
58
Après l’engagement, le CF contrôle la réalité du service fait et opère un
contrôle au stade de l’ordonnancement pour veiller à ce que celui-ci s’effectue
dans la limite de l’engagement.
Lorsque le CF ne constate aucune irrégularité, il appose son visa. Dans le
cas contraire, il diffère son visa ou appose son visa avec observations, ou encore
notifie son refus par un avis motivé.
B- LE ROLE DE CONSEILLER ET D’INFORMATEUR DU
CONTROLEUR FINANCIER
En tant que conseiller, le CF donne son avis motivé sur tous les projets de
loi, décret, arrêté, contrats ou marchés publics ou toutes mesures envisagées par
le ministre ayant une répercussion budgétaire ou financière immédiate ou à
venir. Il donne également son avis sur les demandes de crédits additionnels
formulées par les départements ministériels ou circonscriptions administratives
dont il dépend. Il est en quelque sorte l’avocat du ministère dépensier devant le
Ministre de l’économie et des finances.
En tant qu’informateur, il établit chaque année le rapport d’activité assorti
de propositions sur l’exécution du budget de la structure à laquelle il est
rattaché.
PARAGRAPHE II : LE CONTROLE BUDGETAIRE
Le contrôleur budgétaire (CB) est nommé auprès de chaque Etablissement
Public National. Il exerce un contrôle à priori, un contrôle concomitant et un
contrôle de gestion.
A- UN CONTROLE A PRIORI
Le CB contrôle à priori tous les engagements de dépenses. Il vérifie la
régularité de l’imputation de la dépense, le rythme de consommation des crédits,
la réalité des coûts avec à l’appui les pièces justificatives, la disponibilité des
crédits et l’application des textes.
S’il ne décèle aucune irrégularité, il appose son visa dans un délai de 8
jours. Il peut approuver avec observations. Son refus d’approbation doit être
notifié à l’ordonnateur par avis motivé.
B- UN CONTROLE CONCOMITANT ET DE GESTION
Dans le cadre du contrôle concomitant, le CB examine mensuellement
l’état d’exécution du budget de l’EPN visé par l’agent comptable. S’il constate
une irrégularité, il la notifie par écrit au directeur de l’EPN, au président du
conseil de gestion et au Ministre de l’économie afin que des mesures de
redressement soient prises.
Concernant le contrôle de gestion, il intervient à la clôture de l’exercice
budgétaire après examen du compte financier de l’agent comptable ou du
rapport financier du directeur de l’EPN. Le CB vérifie si les ressources sont
59
obtenues et utilisées efficacement et de manière efficiente au regard des
objectifs visés et de la rentabilité économique et technique de la structure. En
cas de décalage, en recettes ou en dépenses, entre les prévisions et les résultats,
il recherche les causes pour proposer des mesures correctives.
PARAGRAPHE III : LE CONTROLE DES ORGANES D’INSPECTION
C’est le contrôle exercé par les organes d’inspection des régies
financières et par l’inspection générale des finances du ministère de
l’économie et des finances.
A- LE CONTROLE DES ORGANES D’INSPECTION DES
REGIES FINANCIERES
Il existe trois organes d’inspection. Il y a d’abord l’inspection générale
du trésor et de la comptabilité publique. Elle s’assure de la bonne
application des textes législatifs et réglementaires par les comptables
publics, contrôle les opérations effectuées par ceux-ci et toutes missions
qui leur sont confiées par le directeur général de la comptabilité ou par le
ministre de l’économie et des finances.
Il y a ensuite, l’inspection générale des services fiscaux assure le
contrôle et l’audit des services fiscaux.
Enfin, l’inspection générale des douanes contrôle le respect des
règlementations et procédures douanières.
B- LE CONTROLE DE L'INSPECTION GENERALE DES
FINANCES
L’Inspection Générale des Finances assiste le Ministre de l’Economie et
des Finances dans l’exercice de sa mission de contrôle permanent des
Finances de l’Etat, des collectivités locales, des établissements et offices
publics ou semi-publics, ainsi que des organismes de toute nature recevant
une aide financière ou matérielle des collectivités publiques ou
concessionnaires d’un service public. Elle est chargée :
- de contrôler et d'auditer les structures du Ministère et les
établissements sous tutelle
- de vérifier l'emploi des ressources publiques
- de veiller à l'efficacité de la lutte contre la fraude et la corruption sous
toutes ses formes
- d'effectuer sur instruction du Ministre, toutes opérations d'inspections
jugées nécessaires
- d'assister les structures susvisées et évaluer leurs performances.
Inspecteur Général des Finances est dirigée par un Inspecteur Général des
Finances ayant rang de Directeur Général d'Administration Centrale.
L'Inspection Générale des Finances est chargé :
60
- de contrôler et d'auditer les structures du Ministère et les établissements
sous tutelle
- de vérifier l'emploi des ressources publiques
61
manquantes. Il peut s’agir aussi d’un arrêt d’avance en cas d’excès de recettes
injustifiées ou d’insuffisance de dépenses.
62
B- L’APUREMENT DES GESTIONS DE FAIT
63
recommandations en vue de la bonne préparation et présentation de la loi de
finances et du projet de loi de règlement.
En vertu de l’article 84 de la L.O.L.F. prévoit que, dans un délai à fixer par une
loi, la juridiction financière procède à la certification des comptes en lieu et
place de la déclaration générale de conformité.
La certification est une mission d’audit externe des comptes. Elle vise à
formuler une opinion sur la conformité des comptes appliquée à un référentiel
comptable. Cette opinion ne se limite pas à la régularité des comptes, elle
conduit également à se prononcer sur leur sincérité : elle se distingue ainsi de la
seule vérification des comptes. La certification donne au parlement et aux
ministères l’assurance supplémentaire de disposer d’une comptabilité générale
abilisée.
64
- de la situation par chapitre des titres de recettes et des recouvrements
effectués.
En outre, à l’occasion du vote des lois de finances rectificatives, les députés
peuvent exiger des explications sur les ajustements de crédits sollicités par le
Gouvernement.
65
CONCLUSION
L’administration ivoirienne fait des efforts pour améliorer la gestion des
finances publiques et particulièrement pour la modernisation de son système de
dépense publique. Ce processus de modernisation s’inscrit dans le cadre général
des mesures communautaires adoptées au niveau de l’Union Economique et
Monétaire Ouest Africaine (UEMOA).
En effet, de nombreuses directives ont été prises dans le domaine des
finances publiques des Etats membres. Elles portent essentiellement sur leur
modernisation à travers le renforcement de l’informatisation des systèmes de
gestions financières, un renforcement par la création d’institutions de contrôle a
posteriori (Cour des comptes ) et l’amélioration du cadre réglementaire des
marchés publics avec l’adoption d’un nouveau code des marchés publics qui
renforce l’égalité des chances des opérateurs économiques. Au niveau
organisationnel, les directives prescrivent l’élargissement de la compétence des
ordonnateurs délégués du budget de l’Etat, l’élargissement du nombre de postes
comptables supérieurs pour assurer une meilleure efficacité de l’action
comptable. Mieux les finances publiques nationales doivent s’inscrire dans une
logique de performance avec l’objectif de consolidation des finances publiques
nationales(finances étatiques et locales).
Il reste à espérer que les mesures communautaires soient effectivement
transposées dans l’ordre interne des Etats membres.
Cependant, il faut faire remarquer que toutes les réformes entreprises et la
performance des mesures prises ne valent rien si elles ne sont pas mises en
œuvre par des hommes de qualité. L’intégrité morale, la compétence technique
et l’indépendance fonctionnelle des agents sont les meilleures garanties de
l’efficacité de la gestion financière publique.
66
TITRE II- LES FINANCES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
1- LE PRINCIPE DE L’UNITE
Le budget est un document unique qui englobe la totalité des charges et des
produits de la CT. La notion de budget annexe existant dans certains pays, n’est
pas encore utilisée pour les CT en Côte d’Ivoire. Seules peuvent accompagner le
budget divers documents annexes qui précisent ou développent des inscriptions
portées au budget (états du personnel, du parc auto etc…).
67
2- LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITE
B- PRINCIPES D’ADOPTION
1- LE PRINCIPE DE L’ANNUALITE
2- LE PRINCIPE DE L’ANTERIORITE
Le budget est un acte prévisionnel. Il doit donc être arrêté avant l’ouverture
de l’exercice auquel il s’applique, aucune recette ni aucune dépense ne pouvant
être réglée sans inscription antérieure au budget. Pour éviter les difficultés qui
surgiraient si le budget n’était pas approuvé avant le début de l’exercice, la loi
portant régime financier a prévu un aménagement à la règle de l’antériorité.
Dans pareil cas, le maire peut engager les dépenses de caractère obligatoire
strictement indispensable au fonctionnement des services à la double condition :
que ces dépenses aient été inscrites pour le même
68
objet au budget approuvé de l’exercice précédent ;
qu’elles soient prévues au projet de budget transmis à l’autorité de tutelle.
L’ordonnateur ne peut toutefois engager de cette façon des sommes n’excédant
pas, pour chaque mois écoulé ou commencé, le douzième (1/12) du montant
total inscrit pour le même objet au budget de l’exercice précédent.
B- LA SINCERITE BUDGETAIRE
Les prévisions portées au budget doivent donc être sincères et aussi justes que
possibles.
69
Dans cette mission, il est secondé par les services de la CT et par le payeur ou le
trésorier municipal le cas échéant.
70
rétablir l’équilibre réel du budget. Le vote obéit à des exigences de délais et est
soumis à certains contrôles.
A- LE DELAI DE VOTE
Le budget doit être voté avant le 1er janvier de l’année au titre de laquelle il
s’applique. En règle générale le vote intervient au cours du dernier trimestre de
l’année précédant celle au titre de laquelle il s’applique. Le budget voté n’est
exécutoire que lorsqu’il a été approuvé par le ministre chargé de la
décentralisation, autorité de tutelle.
Toutefois, il convient de signaler que l’article 19 de la loi N°2003-489 du 26
Décembre 2003 portant régime financier, fiscal et domanial des CT dispose que
le budget est exécutoire 15 jours après sa transmission à l’autorité de tutelle.
C’est l’urgence budgétaire.
Ce délai court à partir du 1er Janvier de l’exercice auquel il se rapporte. Cette
exigence de l’approbation préalable de l’autorité de tutelle ne concerne pas les
budgets des départements. Seuls sont soumis à cette approbation préalable leur
programme triennal, la création des régies et l’emprunt.
71
Plusieurs cas peuvent se présenter. Si le budget est correctement établi, l’autorité
de tutelle approuve le budget par arrêté. Le budget est ensuite adressé au maire
pour exécution. l’autorité de tutelle peut effectuer d’office et sans renvoi du
budget les corrections de forme. Elle en avise le maire en même temps qu’elle
lui adresse en retour un exemplaire du budget approuvé. Dans les cas énoncés
ci-après, l’autorité de tutelle renvoie dans les 12 jours le budget au maire à
charge pour lui d’inviter le conseil municipal à le modifier ou à le compléter :
lorsque le budget n’est pas établi conformément aux dispositions de la loi
;
lorsqu’il a été omis d’y inscrire une ou plusieurs dépenses obligatoires ;
lorsque les crédits ouverts pour faire face aux dépenses obligatoires sont
insuffisants ;
lorsqu’il apparaît qu’il y a surestimation des recettes ou sous-estimation
des dépenses réelles.
Lorsque le budget est renvoyé au maire dans l’un des cas précités, la décision de
l’autorité de tutelle comporte mise en demeure :
soit d’établir le budget conformément aux dispositions
légales ou réglementaires ;
soit d’y inscrire toute dépense obligatoire omise ;
soit d’augmenter le montant prévu pour une ou plusieurs dépenses
obligatoires ;
soit de réduire ou supprimer tout ou partie des dépenses facultatives à
l’effet de rétablir l’équilibre du budget ;
soit si la réduction ou la suppression des dépenses facultatives ne suffit
pas à rétablir l’équilibre budgétaire, à augmenter le taux de certains
impôts ou taxes ou à instituer de nouvelles impositions dans la limite des
lois et règlements ainsi que des possibilités fiscales de la commune.
C- LE DELAI D’APPROBATION
En cas de renvoi du budget par l’autorité de tutelle, le maire doit soumettre le
budget dans les 5 jours à une seconde délibération du conseil municipal. Celui-ci
doit statuer dans les meilleurs délais et au plus tard dans les 15 jours suivants la
réception du budget renvoyé. Le maire expédie aussitôt le budget rectifié à
l’autorité de tutelle au plus tard 3 jours après le vote du conseil. A défaut pour le
maire de retourner le budget dans les délais définis à l’article précédent ou pour
le conseil d’apporter les modifications reprises dans la mise en demeure de
l’autorité de tutelle, celle-ci peut se substituer au conseil et prendre elle-même
par arrêté les mesures demandées. Après avoir ainsi modifié le budget, l’autorité
de tutelle l’adresse ensuite en retour au maire pour exécution. Le maire informe
le conseil des modifications apportées d’office à sa prochaine réunion.
72
PARAGRAPHE II- MODIFICATION BUDGETAIRE EN COURS
D’EXERCICE.
Ces modifications constituent des exceptions au principe de l’annualité du
budget, exceptions qui se justifient par la nécessité d’assurer la continuité de la
gestion financière de la commune. Les modifications budgétaires s’analysent,
ainsi, soit comme des documents de liaison, soit comme des documents
rectificatifs.
En effet, ces modifications interviennent de façon privilégiée à deux
moments de l’exercice. Après la fin de l’exercice précédent, donc après la
clôture des comptes. Cette première modification a pour objet de tenir compte
des résultats de l’exercice précédent, et permettre ainsi la liaison entre deux
exercices successifs.
En cas de déficit, le budget devra être modifié pour assurer la résorption
de ce déficit. Si au contraire, l’exercice présente un excédent, ce dernier peut
permettre la prévision de nouvelles recettes.
Dans les deux cas l’intégration des résultats doit se faire initialement dans
les fonds de réserve ou d’investissement. Cette modification se substitue ainsi au
budget additionnel établi antérieurement.
Dès que les émissions des impôts perçus par l’Etat pour le compte des
communes sont connues, en général au mois de juillet, cette 2ème modification
permet de rectifier et d’ajuster les prévisions initiales de recettes fiscales. Les
modifications apportées au budget doivent être préparées, votées et approuvées
dans les mêmes conditions que le budget initial.
Toutefois, hors le cas où le conseil municipal a décidé que le budget sera
voté par article ou par paragraphe, les virements à l’intérieur d’un même
chapitre du budget peuvent être opérés par décision du maire après autorisation
préalable du conseil municipal. Enfin, aucun remaniement du budget ne peut
être soumis à l’approbation de l’autorité de tutelle au cours du dernier mois de
l’exercice.
73
CHAPITRE III : L’EXECUTION DU BUDGET
74
-l’existence matérielle des ordres de recettes ;
- la qualité de l’ordonnateur c’est-à-dire si les documents sont signés par le
Président du Conseil ou du Gouverneur de district ou le Maire de la commune.
- l’exactitude du calcul de liquidation ;
- la légalité de la recette, etc…
En cas d’anomalie, le Payeur ou le Trésorier Municipal rejette les ordres de
recettes concernés. Dans le cas contraire, il procède à sa prise en charge c’est-à-
dire à l’acceptation des ordres de recette, en vue du recouvrement.
a- LE RECOUVREMENT AMIABLE
On parle de recouvrement à l’amiable, lorsque le débiteur de la collectivité,
une fois en possession de l’avertissement (invitation à payer les droits de la
collectivité territoriale) à lui adressé par le Payeur ou le Trésorier Municipal,
s’acquitte de sa dette ou prend des engagements sur les modalités de son
règlement.
b- LE RECOUVREMENT CONTENTIEUX
Le recouvrement contentieux n’intervient qu’après échec du recouvrement
normal précisément lorsque les relances, les lettres de rappel, les différentes
sommations ont été infructueux parce le redevable est récalcitrant et ne
s’exécute pas. Dans ce cas, le Payeur ou le Trésorier Municipal recourt aux
voies de droit notamment les avis à tiers détenteur, l’opposition à loyer, la
saisie, la fermeture des magasins, la vente etc…
Si le recouvrement est assuré par le payeur ou le Trésorier Municipal, il n’en
demeure pas moins que le Président du Conseil ou le Gouverneur ou le Maire
doit apporter son concours et des moyens matériels nécessaires en vue d’assurer
le recouvrement rapide et intégral de toutes les recettes de la CT.
c- LE RECOUVREMENT SIMPLIFIE
En principe, le recouvrement se fait par le payeur ou le Trésorier Municipal
au vu des ordres de recette émis par l’ordonnateur : c’est le recouvrement après
émission des ordres de recettes. Néanmoins, le payeur ou le Trésorier Municipal
peut être amené à recouvrer certaines recettes alors que les titres de recettes ou
ordres de recettes ne sont pas encore émis, à charge pour lui de le notifier au
Président du Conseil ou au Gouverneur ou au Maire, par déclaration de recettes,
en vue de la régularisation.
75
C’est le cas par exemple :
- du recouvrement par voie de régie de recette : un régisseur de recettes
peut être nommé et chargé pour le compte du payeur d’encaisser certaines
recettes. Le régisseur de recettes est placé sous l’autorité et le contrôle du
payeur ou du Trésorier Municipal à qui il rend des comptes de clerc à
maître ;
- du recouvrement des subventions de l’État ;
- du recouvrement d’impôts d’État dont le produit est ristourné aux
collectivités territoriales (impôts fonciers, patentes et licences, impôt
synthétique).
C’est ici l’occasion de préciser que tout encaissement opéré par une personne
autre que le Payeur ou le Trésorier Municipal peut être qualifié de gestion de fait
et sanctionné comme telle.
76
P A la réception de l’ensemble des dossiers provenant de l’ordonnateur, le
comptable joue un double rôle de payeur et de caissier.
1- LE ROLE DE PAYEUR
En tant que payeur le comptable procède aux contrôles suivants :
- l’existence matérielle des mandats de paiement par rapport aux
bordereaux d’émission des mandats de paiement ;
- la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué (dépôt du spécimen de
signature chez le payeur)
- l’exacte imputation budgétaire : le comptable vérifie la concordance entre
la nature de la dépense et l’imputation budgétaire en fonction de la
nomenclature budgétaire et comptable. Par exemple : le carburant ne doit
pas être engagé sur le chapitre fourniture de bureau ou salaires des agents.
- La disponibilité de crédit : la dépense mandatée ne doit pas excédée le
crédit disponible correspondant.
- La validité de la créance du point de vue de la certification du service fait,
de la régularité des pièces justificatives. En effet, toutes les pièces jointes
ou annexées doivent concorder avec les mandats afférents. Elles doivent
être datées et signées. Toutes surcharges et ratures doivent être
approuvées par leurs auteurs.
2- LE ROLE DE CAISSIER
Le Payeur ou le Trésorier Municipal procède, en fonction des disponibilités au
règlement des dépenses soit en espèce, soit par chèque soit par virement
bancaire. Pour que le paiement libère la collectivité territoriale, le Payeur ou le
Trésorier Municipal doit veiller à ce que :
- le paiement soit fait au véritable créancier ;
- l’acquit libératoire soit donné par le véritable créancier. Le Payeur doit
donc s’assurer de l’identité du créancier après vérification de son identité
(numéro de sa carte d’identité, signature, autres pièces faisant foi…) ;
77
- la dette n’ait pas été frappée par une prescription. En Côte d’Ivoire, c’est
la déchéance quadriennale qui est applicable aux dettes publiques (État et
collectivités territoriales).
B- LE CONTROLE DU TRESORIER
CONCLUSION
78
DEUXIEME PARTIE : LES FINANCES PUBLIQUES
INTERNATIONNALES
79