Guatemala, 5 de febrero de 2020

Análisis Reforma al Código Penal, modificación del Delito de Terrorismo

En este documento se hace un análisis del contexto de seguridad en Guatemala y en

el Triángulo Norte de Centroamérica, los esfuerzos legislativos de estos países en
relación a las pandillas y sus resultados. Por último, se presenta una propuesta
integral para el abordaje del fenómeno pandilleril y delincuencial en Guatemala.

Guatemala: La violencia homicida baja pero las extorsiones aumentan

Guatemala ha experimentado una mejora en los indicadores de seguridad en
los últimos diez años. Los datos de una encuesta realizada por CID-Gallup
muestran que la cantidad de hogares que había sido víctimas de algún delito
bajó de 32% en 2010 a 18% en
Victimización y percepción de inseguridad
20191. Sin embargo, los datos 60%
POSTURA INSTITUCIONAL

53%
reportados en la encuesta del 50% 49%
40%
Programa de Opinión Pública 40% 39% 37% 38% 32%
de América –LAPOP- de la 30%
Universidad de Vanderbilt 20% 29% 28% 32% 24%
23% 20%
señalan que la percepción de 10% 18%

que la inseguridad aumentó 0%

2006 2008 2010 2012 2014 2017 2019
en los barrios de las personas
Percepción inseguridad Victimización hogar
encuestadas pasó del 38% a
53% en el mismo periodo, con Fuente: CIEN, con datos de CID-Gallup (victimización) y LAPOP (percepción).
lo cual se observa una divergencia entre la victimización y la percepción.

El Índice de Denuncias de Delitos que elabora mensualmente el Centro de

Observancia de la Coalición por la Seguridad Ciudadana con base en
registros administrativos de denuncias realizadas muestra que, de nueve
delitos a los que se les dio seguimiento en el último año, el único que
aumentó fue la cantidad de denuncias por extorsión2, lo cual puede estar
incidiendo negativamente en la percepción de inseguridad que las personas
tienen, especialmente cuan-
Tasa de homicidios y extorsiones
88.6
do muchas veces se asocia el
100
fenómeno extorsivo a las
80
53.0 pandillas3. Los datos de ho-
60 45.8 46.4
41.9 43.2 44.0 45.0 49.2
35.6 37.1 32.3 micidios y extorsiones por
40
41.8 39.1
34.9 34.9 32.7 30.7
cada 100 mil habitantes en el
20 25.9 28.6 27.4 23.7
0
16.0 21.5 país muestran una tendencia
ascendente en las extorsio-
2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

nes y una descendente de los

Tasa Homicidios Tasa Extorsiones
homicidios.
Fuente: CIEN, con datos de PNC.

1. La Encuesta Nacional de Percepción de Seguridad Pública y Victimización 2018 -ENPEVI-, arroja una victimización del 16%.
2. Entre 2018 y 2019 la cantidad de denuncias por extorsión aumentó 70%. 1
3. Según datos de la ENPEVI, únicamente el 35% de las extorsiones se denuncian, con lo cual, el fenómeno reportado a través de
denuncias es una pequeña parte de su totalidad.
A pesar que no se ha demostrado con evidencia qué proporción de la delincuencia
es cometida por pandilleros4, el hecho que las extorsiones se asocien a las pandillas
ha mostrado una necesidad para implementar acciones para reducir la incidencia de
este delito. Recientemente el ejecutivo propuso una reforma al Código Penal, artículo
391 bis, para tipificar el delito de “Terrorismo con fines de desorden público social”, la
cual se ha denominado mediáticamente como “Ley para declarar terroristas a las
pandillas”.
Contexto del Triángulo Norte de Centroamérica
El Triángulo Norte de Centroamérica lo
Homicidios por región y país
conforman los países de Guatemala, 120
El Salvador y Honduras. Esta región se 100 105.4
85.1
caracteriza por ser la más violenta del 80
70.6
mundo desde hace varios años5. La 60
presencia del crimen organizado 40 46.4
40.2

azota la región; las pandillas son 20

actores importantes en estos tres 0

20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
20 8
20 9
20 0
20 1
20 2
20 3
20 4
20 5
20 6
20 7
20 8
19
países y han tenido una presencia 0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
1
1
1
1
1
1
1
1
20

cada vez mayor desde hace cuatro Mundo Américas Guatemala El Salvador Honduras

décadas. A pesar de ser un fenómeno Fuente: CIEN, con datos de UNODC (2000-2017), PNC (Guatemala) e InSight Crime (2018-2019).

común entre los tres países, cada uno enfrenta particularidades en la forma de operar
de estos grupos, con lo cual, ha habido algunas iniciativas en conjunto, pero
principalmente cada país lo ha abordado de distinta manera.

Guatemala:
A. Las dos principales pandillas que operan en Guatemala son la MS13 y el Barrio
18. Según datos disponibles, hay entre diez mil y veinte mil pandilleros en
Guatemala.6 De acuerdo con datos reportados por la Dirección General del
Sistema Penitenciario, de los más de 25 mil reclusos en las prisiones del país,
aproximadamente 1,200 están identificados como pertenecientes a una pandilla,
lo cual significa que aproximadamente el 8% del total de pandilleros están en
prisión. Estos 1,200 pandilleros representan el 5% del total de población
carcelaria. No existen cárceles destinadas únicamente a las pandillas.
B. El gobierno nunca ha negociado abiertamente con las pandillas.
C. No existen leyes específicas para estas, actualmente se les aplica a sus
miembros la Ley contra la Delincuencia Organizada.

El Salvador:
A. Las dos principales pandillas que operan en El Salvador son la MS13 y el Barrio
18, el cual tiene dos grupos: Los Sureños y los Revolucionarios7. Según datos
disponibles, hay aproximadamente 70,000 pandilleros en El Salvador. El 18% de
ellos (unos 13,000) están recluidos en un centro carcelario8, equivalente a casi
40% de la población reclusa; varias cárceles albergan exclusivamente
pandilleros. No hay certeza de qué porcentaje de homicidios está relacionado a
los pandilleros, sin embargo, hay indicios de que estos grupos juegan un papel
predominante en la violencia homicida de ese país9.

4. Un estudio de InSight Crime reportaba que, barrios con alta presencia de pandillas, únicamente el 41% de los homicidios de los años 2014 y 2
2015 se podía asociar a estos grupos. https://bit.ly/2S2eO3m Hay que tomar en cuenta que la presencia de estos grupos es principalmente
urbana. 5. https://dataunodc.un.org/GSH_app Time series trends. 6. https://bit.ly/39b7WGE CIEN (2018), Prevención del delito y el abordaje a las
pandillas. 7. https://nyti.ms/2GWNVYr https://bit.ly/2GYPfdf 8. https://bbc.in/3biSFFy 9. Crisis Group (2017), estimó que para el periodo 1993-2016,
en El Salvador podría atribuírsele “más de la mitad” de los homicidios a las pandillas. https://bit.ly/2Smk4xW Política y violencia perpetua en El
Salvador. Por otra parte, Cruz y Carranza (2006) citado en Molina (2017) atribuían el 40% de los homicidios de 2005 a pandillas.
B. En 2012 el Gobierno de El Salvador negoció una tregua con las tres pandillas, la
cual duró hasta mediados de 2013. Durante este tiempo los homicidios bajaron a
la mitad, después de la tregua volvieron a subir y en 2015 El Salvador registró la
tasa de homicidios más alta en años recientes (105).
C. Existen leyes específicas para las pandillas. El Salvador tiene una larga historia de
legislación respecto a las pandillas.1) En 2003 entró en vigencia la Ley Antimara
con duración prevista de 180 días, que tipificó como delito el pertenecer a una
mara y estableció juzgar a los menores como adultos en caso de asesinato. Fue
declarada inconstitucional en 2004. 2) Un día después, entró en vigencia la Ley
para el Combate de las Actividades Delincuenciales de Grupos o Asociaciones
Ilícitas Especiales, con vigencia de 90 días.10

Legislación vigente:
• En 2010 se aprobó la Ley de Proscripción de Pandillas, declarando ilegales las
pandillas, su financiamiento y apoyo.
• En 2015 la Sala de lo Constitucional declaró que los pandilleros son considerados
terroristas según la Ley especial contra Actos de Terrorismo vigente desde el 2006.
La misma fue reformada en un paquete de leyes en el 2016, adaptando la ley a la
decisión de la Corte. La pertenencia a una pandilla es sancionada con 8-12 años
de cárcel, para los jefes de 10-15 años.
• En este mismo paquete de leyes, se aprobaron Disposiciones especiales
transitorias y extraordinarias en los centros penitenciarios, granjas penitenciarias,
centros intermedios y centros temporales de reclusión, los cuales consisten en
aislamiento de cabecillas, suspensión de visita y traslados a audiencias, restringir
movimientos dentro de cárceles, etc. Las mismas tenían una vigencia de un año y
fueron extendidas por otro año más hasta abril de 2018. En agosto de 2018, las
medidas extraordinarias se declararon permanentes. El presidente actual
endureció las medidas extraordinarias y decretó el estado de emergencia
indefinidamente para todos los centros carcelarios, no solo para los pandilleros, al
inicio de su gestión.

Tres de estas cinco leyes han sido de carácter temporal, y varias de ellas han sido
una respuesta a algún acontecimiento violento de pandilleros. Varias tienen un
enfoque hacia el individuo o la organización, y no hacia su conducta delincuencial.
También varias han incluido el tema de que los menores de edad puedan ser
juzgados como mayores, lo cual ha sido declarado inconstitucional.11

Honduras:
A. Las pandillas más grandes en Honduras son la MS13 y el Barrio 18. Según datos
disponibles existen entre 25 mil y 35 mil pandilleros en Honduras. De estos, el
11% está encarcelado (unas 3,200 personas), lo cual es aproximadamente el 17%
de los privados de libertad.12 Existen cárceles exclusivamente para pandilleros.
B. No hay evidencia que el gobierno haya negociado con los pandilleros.
C. Existen leyes específicas para las pandillas, pero menos exhaustivas y frecuentes
que en El Salvador. 1) En el 2001 se aprobó la Ley de prevención, rehabilitación y
reinserción social de personas vinculadas a pandillas o maras, la cual no se ha

10 y 11. Molina (2017), La respuesta jurídica ante el fenómeno de las pandillas en El Salvador. 12. https://bit.ly/375KSYt 3
 implementado realmente. 2) En 2015 se aprobó la Ley Antimaras, que reforma el
art. 332 del Código Penal (Delito de asociación ilícita), aumentando las penas
entre 20 y 30 años de prisión por ser pandillero y se penalizó el uso de menores.13
3) En 2017 se reformó el Código Penal para tipificar de terroristas a las pandillas,
modificando el delito de terrorismo (artículo 335 Código Penal) para incluir a los
pandilleros.

Legislación vigente:
• En 2019 se publicó el nuevo Código Penal; en el artículo 587 se establecen penas
de 10-15 años para integrantes simples de una la asociación terrorista, y de 15-
20 años para los jefes.

Resultados a partir de haber declarado a los pandilleros como terroristas

De acuerdo a los expertos en cada país, el hecho de haber tipificado a los pandilleros
en la legislación como terroristas, no ha tenido el resultado deseado de reducir la
violencia y su actividad delictiva.14 Si bien se realizaron múltiples operativos para
arrestar a los pandilleros, esto no ha derivado necesariamente en que los mismos
hayan sido procesados o condenados.15 Además, el aumento de capturas,
especialmente en El Salvador, hacinó más las cárceles y fortaleció a las pandillas
adentro de los centros penitenciarios.16 Este tipo de legislación saturó
extremadamente el aparato judicial y carcelario, sin resultados de una reducción de
la violencia, ya que se ha podido observar que los pandilleros siguen operando
estando encarcelados, planificando y ejecutando delitos desde las cárceles
(extorsiones, sicariato, coordinación con miembros no encarcelados, y otros).

Aun después de años de tratar de contrarrestar el fenómenos de las pandillas, no hay

claridad acerca de cuántos pandilleros hay en la región del Triángulo Norte y en cada
uno de los países, dato importante para entender la extensión del fenómeno a
abordar. Lo que se puede determinar del análisis de las pandillas en los tres países
es que los pandilleros en El Salvador tienen una posición única en todo el mundo,
una magnitud de poder que no se ve en ningún otro país, debido a la cantidad de
miembros, su presencia territorial y su capacidad armada,17 pero también por el
hecho de poder manipular los índices de criminalidad (homicidios) y a raíz de eso
haber conseguido negociaciones con políticos y gobiernos, lo cual les otorgó una
posición de mucho poder.
Análisis de la Reforma del Código Penal guatemalteco
En Guatemala, el Ejecutivo presentó la iniciativa de ley 5692 para que se declare de
urgencia nacional a los pandilleros como terroristas, adicionando el artículo 391 bis al
Código Penal. La iniciativa establece que “Quien con el propósito de transgredir la
paz social o el orden público del Estado,…”, una formulación amplia respecto a la
intención. Una observación importante que se hace es que en la redacción
guatemalteca no se usa una argumentación similar a la de El Salvador u Honduras,
los cuales mencionan “infundir terror” o “causar estado de terror en la población”
como finalidad del delito.

13. https://bit.ly/372FkOn 14. En El Salvador, Crisis Group (2017) afirma que, aunque se redujeron drásticamente los homicidios durante la tregua,
las extorsiones se mantuvieron e incluso aumentaron. 15. De aproximadamente 31 mil pandilleros arrestados en dos años, el 84% fueron 4
liberados por falta de pruebas. Crisis Group, op. cit. 16. Molina, op. cit. 17. Crisis Group, op. cit.
Luego menciona “grupos criminales caracterizados por su territorialidad, alta
criminalidad y simbología”, lo cual describe las características de una pandilla.

De parte del Organismo Ejecutivo se comunicó que la intención de esta reforma legal
es sancionar la pertenencia a una pandilla. Sin embargo, se considera que la
propuesta presentada no cumplirá esta intención, ya que por la redacción del texto,
se entiende que el hecho punible es “organizarse, constituir o pertenecer” a uno de
estos grupos, y “ejecutar actos contra la vida, integridad, seguridad y bienes de las
personas,…”. En consecuencia, únicamente la pertenencia a una pandilla no es
suficiente para sancionar a la persona, sino solo si la persona ha estado relacionada
a la comisión de un delito. El artículo no está redactado de forma clara y de ser
aprobado, definitivamente habrá grandes dificultades en su interpretación.

El rango de las penas es de 6-12 años de prisión inconmutable, con aumento en una
tercera parte para los cabecillas, jefes o líderes. La reforma no viene acompañada de
medidas para pandilleros encarcelados, lo cual fue el caso en Honduras y El
Salvador.

A parte de la redacción, surgen otras dudas en la aplicación de este artículo en un

futuro:
• El uso de la palabra terrorismo: No existe una definición universal de la palabra
terrorismo. Las Naciones Unidas han trabajado en este tema, pero no han llegado
a un consenso. Existen diversos convenios internacionales sobre este tema, pero
ninguno contiene una definición universal. Según la ONU, el terrorismo debe tener
por lo menos los siguientes tres elementos: 1) comisión de un delito, 2) generar
miedo o terror en la población, y 3) un elemento transnacional.18 El elemento de
una motivación política, ideológica o religiosa no es necesario, queda a discreción
de cada Estado si lo quiere incluir en su legislación.19 Guatemala ha optado por
no incluir este elemento, dejando el delito de forma más abierta. Se recomienda
incluir el elemento de “generar miedo o terror en la población”, ya que es parte
esencial del terrorismo. No hay claridad si en caso de las pandillas se reúne el
requisito del elemento transnacional.20
• La aplicación de este artículo y del delito de asociación ilícita: La Ley contra la
Delincuencia Organizada establece en el artículo 4 el delito de asociación ilícita,
sancionando en el numeral 2 la participación en “agrupaciones ilegales de gente
armada, delincuencia organizada o grupos terroristas”. Surge la duda, si el nuevo
artículo del Código Penal del Terrorismo con fines de desorden público se puede
aplicar adicionalmente al artículo de asociación ilícita, o si el primero, por ser
calificado al reunir requisitos más específicos, anula al segundo, para evitar una
doble persecución. Se considera que las normas y los mecanismos establecidos
en la Ley contra la Delincuencia Organizada, son suficientes para la persecución
penal de los delitos cometidos por los pandilleros.

18. https://bit.ly/2GXRJIQ 19. https://bit.ly/2SkpRnw En 2015 cuando se declara terroristas a las pandillas en El Salvador, se hace con
independencia de los fines de los grupos armados u organizaciones delictivas. 20. En diversos estudios se resalta el carácter no transnacional de 5
las pandillas. Transcrime (2008), Study on Extortion Racketeering the Need for an Instrument to Combat Activities of Organised Crime. Si bien, en
distintos territorios pueden existir la misma denominación (como MS13 y Barrio 18 en el tema que aquí nos ocupa), éstas por ser organizaciones
de control territorial, no pueden expandirse transnacionalmente para controlar centralizadamente un territorio extenso que varía en características.
Postura
A. No queda claro el objetivo de la iniciativa de ley y el fenómeno que se quiere
abordar con la misma. El actual gobierno ha afirmado que tiene como prioridad
la mejora de la seguridad del país, pero no ha puesto énfasis en qué delitos. Sin
embargo, el texto de la iniciativa no especifica si se castiga únicamente la
pertenencia a la pandilla21 o si ocurre en combinación con la comisión de otro
delito. El hecho de pedir la aprobación de la iniciativa de ley por urgencia
nacional, contribuye a la percepción ciudadana de que las pandillas son el mayor
problema en el tema de seguridad, lo cual no está comprobado, y puede crear
expectativas falsas en la población.

B. No existen datos que evidencien qué tan extensas son las pandillas en
Guatemala, ni cómo ha ido cambiando su dinámica y modus operandi a lo largo
de los últimos años. Tampoco se sabe qué porcentaje de la violencia (homicidios,
extorsiones) puede ser atribuida a ellos y cómo su actuar influye en los índices de
violencia del país. Por lo mismo se recomienda realizar un análisis más profundo
de la delincuencia de pandillas para contar con los datos necesarios y determinar
una estrategia adecuada de cómo enfrentar este fenómeno.

C. Es importante entender que el fenómeno de las pandillas tiene su raíz en

problemas estructurales de carácter social y por lo tanto, las soluciones al
problema también deben contemplar múltiples intervenciones más allá del punto
de vista de persecución penal, como lo pretende una reforma aislada del Código
Penal guatemalteco. Las intervenciones en seguridad ciudadana deben
enfocarse en tres pilares: Prevención, persecución del delito, y control y
rehabilitación en la cárcel.
• El tema de prevención, en el caso específico de las pandillas, debe
abordarse en dos frentes: 1) hacer menos atractiva la pandilla para los
jóvenes (lo cual sería un punto abordado por el endurecimiento de las
penas, como se está proponiendo en la reforma penal),22 y 2) intervenir
para reducir los factores de riesgo que los jóvenes enfrentan y los hace
propensos a involucrarse en estos grupos.
• Las intervenciones de prevención deben focalizarse en: 1) grupos
vulnerables de jóvenes en los barrios marginados del área metropolitana
y cabeceras departamentales, 2) recuperación de territorios en manos de
grupos criminales, y 3) patrullajes preventivos de disuasión. Entre los
factores de riesgo a priorizar deben considerarse acciones de prevención
instrumental (prevención de uso de drogas, expendio y lugares ilegales
de consumo de alcohol y control de armas), programas de salud
reproductiva para prevenir el embarazo temprano y el establecimiento de
referentes positivos. A nivel de la prevención general hay que enfocar
esfuerzos en programas para una crianza asertiva, reducción del
ausentismo y la deserción escolar, mejora de habilidades interpersonales
como el manejo asertivo de las emociones, mediación no violenta de
conflictos y la empatía.

21. Como ocurre en la legislación salvadoreña y hondureña. 22. Aunque el probable efecto colateral de esto será un mayor uso (y vulnerabilidad) 6
de los menores de edad, dada su inimputabilidad, lo cual a futuro puede llevar a otra reforma penal que riña con lo estipulado en la Convención
de los Derechos del Niño.
 • En el tema de persecución del delito, es importante que las autoridades
cuenten con las herramientas legales y operativas necesarias para una
persecución efectiva. La Ley contra la Delincuencia Organizada pone a
disposición métodos especiales de investigación, como las escuchas
telefónicas, que son aplicadas en el caso de los pandilleros y han
resultado muy útiles. Además, desde el 2009 se instalaron Juzgados y
Tribunales de Mayor Riesgo, para reducir los riesgos de seguridad de los
sujetos de los procesos penales.23 Lo importante es mejorar la calidad y la
cantidad de investigaciones para lograr más eficiencia en la aplicación del
marco legislativo existente, no es necesario crear nuevos delitos.

• En el tema del control y la rehabilitación en las cárceles, cabe mencionar

que la situación del Sistema Penitenciario guatemalteco es grave debido al
hacinamiento crítico generalizado (tasa de ocupación del 370%), el cual
también dificulta el control interno y una efectiva rehabilitación. Si bien los
pandilleros son una minoría entre la población reclusa, es un grupo
problemático, ya que se dedica a delinquir desde la cárcel y sigue en
comunicación con los miembros afuera del centro. El poco control que hay
en el Sistema Penitenciario es un aspecto crucial en el tema de los
pandilleros y debiera ser el enfoque prioritario para intervenciones dirigidas
a contrarrestar las extorsiones.

Postura institucional: Para mejorar los indicadores de seguridad

y abordar el fenómeno de las pandillas se requiere una reforma
integral y no una reforma legal aislada. Se recomienda abordar
otros factores asociados a este desafío como el hecho de que
jóvenes vulnerables sigan siendo reclutados por estos grupos
delictivos, en los que algunos encuentran referentes de vida y
una forma de generar ingresos. El actual marco jurídico para la
persecución penal de los delitos cometidos por los pandilleros
es suficiente para procesarlos. El mayor reto, y por ende el
enfoque prioritario, debe ser un Sistema Penitenciario funcional.
Lo deseado es que las personas procesadas por delinquir, no lo
sigan haciendo desde las cárceles. Se recomienda que estos
perfiles estén recluidos en instalaciones seguras, con un
ambiente controlado y actividades ocupacionales dirigidas a
este grupo de privados de libertad.
23. CIEN (2019), Juzgados de Mayor Riesgo. 7