Asesoría Técnica Parlamentaria Enero 2022

Autonomía territorial indígena

Estándar internacional y ejemplos en la experiencia extranjera: Bolivia,
Canadá y Panamá

Autores Resumen
Matías Meza-Lopehandía G. El derecho internacional ha avanzado en las últimas décadas hacia el
Email: reconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a la libre
mmezalopehandia@bcn.cl determinación, expresada en regímenes de autonomía o auto-gobierno
Tel.: (56) 32 226 3965 en sus territorios. En este sentido, la autonomía territorial indígena es un
régimen acordado, que permite a los pueblos concernidos el control de
Felipe Rivera Polo
Email: frivera@bcn.cl sus propias instituciones sociales, políticas y culturales y de sus
Tel: +56 22 270 1777 territorios, en el marco del Estado en que habitan.

La Constitución boliviana de 2009 está derecho a la libre determinación,

Comisión y establece mecanismos para que las comunidades indígenas
establezcan gobiernos autónomos. Estos se constituyen a partir de la
Elaborado para la Comisión manifestación de voluntad de los habitantes de los actuales municipios o
de Forma de Estado,
de las comunidades indígenas que viven en tierras de dominio colectivo.
Ordenamiento, Autonomía,
Descentralización, Equidad, Estas forman las Autonomías Indígenas Originarias Campesinas, que se
Justicia Territorial, Gobiernos constituyen como entidades autónomas con capacidad legislativa,
Locales y Organización incluyendo la elaboración de su propio estatuto de gobierno, fiscal y
Fiscal elección de autoridades propias.

En Canadá, la relación del Estado con los pueblos indígenas se funda

Nº SUP: 133335 en la Constitución, que les reconoce sus derechos y la vigencia de los
tratados históricos, y en la negociación de tratados modernos. Estos
permiten la restitución de tierras, la indemnización pecuniaria y la
devolución de competencias a las autoridades indígenas en dichos
territorios.

En el caso panameño, la figura donde se concreta la autonomía

indígena es la Comarca. Aunque esta no tiene un reconocimiento
constitucional, se sostiene sobre una práctica de negociación política de
más de cien años. Al igual que en el caso canadiense, las potestades y
prerrogativas traspasadas a las comarcas, dependen de cada caso,
aunque siempre incluyen la delimitación territorial.
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Introducción

La Comisión de Forma de Estado, Ordenamiento, Autonomía, Descentralización, Equidad, Justicia

Territorial, Gobiernos Locales y Organización Fiscal de la Convención Constitucional, ha solicitado a la
Biblioteca del Congreso Nacional (BCN), que informe acerca de legislación extranjera en materia de
autonomía territorial indígena.

Para responder a dicho requerimiento, el presente documento tiene dos partes. En la primera se
ofrece una breve reseña del contenido del concepto de autonomía indígena a partir de los principales
instrumentos internacionales que abordan la cuestión, y la revisión de la literatura especializada. En
particular, se examina lo establecido en el Convenio N.º 169 de la Organización Internacional del
Trabajo de 1989, en la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 y en la Declaración
Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas de 2016. Todos estos instrumentos han sido
firmados, y en sus casos ratificados, por el Estado de Chile.

En la segunda sección, abordamos tres modelos de autonomía territorial indígena, provenientes de

tres países de las Américas: Bolivia, Canadá y Panamá. La selección se ha hecho con base en la
información disponible, y procurando mostrar diferentes modelos. Así, el caso boliviano presenta un
modelo inscrito explícitamente en la Constitución, como un mecanismo para permitir el ejercicio de la
libre determinación indígena en un Estado Plurinacional. En el caso canadiense, se aborda la práctica
de negociación de tratados modernos entre el Gobierno y las Primeras Naciones, los que abarcan la
cuestión territorial y la transferencia de competencias. Finalmente, el caso de las comarcas
panameñas no tiene anclaje constitucional directo, más allá del reconocimiento de la diversidad étnica,
pero se funda en una práctica de negociación con los diferentes pueblos indígenas que se remonta a
la primera mitad del siglo XX.

En cada uno de estos, se revisa la normativa constitucional pertinente, y en su caso la legal y

reglamentaria, además de consultar la literatura disponible y las fuentes oficiales.

I. La autonomía indígena en el derecho internacional de los derechos humanos

La idea de autonomía indígena (y tribal)1, se entronca con el desarrollo contemporáneo del derecho
internacional de los derechos humanos. En este sentido, el Convenio N.º 169 de la Organización
Internacional del Trabajo de 1989 (C169), que es, hasta la fecha, el principal tratado internacional que
aborda de un modo general la cuestión de los derechos indígenas, fue adoptado por la comunidad
internacional “[r]econociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias
instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus identidades,
lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven”.2

1
El Convenio N.º 169 de la Organización Internacional del Trabajo (C169) define como destinatario de sus
normas tanto a los pueblos tribales (art. 1.1.a), como a los pueblos indígenas (art. 1.1.b). Esta homologación
entre ambas categorías puede encontrarse tanto en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH), como en las decisiones y recomendaciones de los organismos de derechos humanos de
naciones unidas (cfr. Aylwin, Meza-Lopehandía y Yáñez, 2013).
2
Preámbulo C169. Énfasis añadido.

2
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Esta idea de control sobre el propio devenir de los pueblos indígenas, está recogida en diversos
aspectos del C169, instrumento ratificado por Chile en 2008. 3 En particular, se reconoce el derecho de
los pueblos indígenas y tribales a decidir sus propias prioridades de desarrollo, lo que a su vez, se
concreta en sus derechos territoriales. Estos incluyen el derecho “sobre las tierras que
tradicionalmente ocupan” y a participar en la utilización, administración y conservación de los recursos
naturales existentes en aquella, el reconocimiento del derecho propio indígena, y el derecho a
organizar sus servicios de salud e instituciones educativas.4

Por su parte, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó en 2007, con la concurrencia del
Estado de Chile, la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas (DDPI). Se trata del
instrumento internacional de alcance universal más completo en materia indígena, adoptado por casi la
totalidad de los estados del planeta.5 Si bien la DDPI no tiene el estatus de un tratado internacional, al
momento de su adopción, el Relator Especial de Naciones Unidas para Pueblos Indígenas, Rodolfo
Stavenhagen, señaló que dicho instrumento reflejaba un consenso internacional en la materia,6 y
diversos autores afirman que simplemente ratifica la aplicabilidad a los pueblos indígenas de derechos
reconocidos universalmente a todos los pueblos.7 En efecto, el Reglamento de Participación y
Consulta Indígena de la Convención Constitucional, reconoce como una de las fuentes normativas
vinculantes para dicho proceso consultivo, tanto a la Declaración de Naciones Unidas, como a su
equivalente interamericana, la Convención Americana de Derechos de los Pueblos Indígenas (DADPI),
adoptada en 2016 por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, con la
concurrencia de Chile.

En ambos instrumentos, la autonomía indígena está incorporada explícitamente en su catálogo de

derechos. En efecto, la DDPI reconoce el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, lo
que les “da derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos
internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas” y a
conservar sus propias instituciones, sin que esto suponga una autorización a quebrantar el principio de
integridad territorial del Estado.8 Lo mismo establece la DADPI.9 A esta declaración explicita, le siguen
concreciones que se alinean con lo establecido en el C169: derechos territoriales, control sobre las
instituciones educativas y derecho a tener sus propios medios de comunicación, a mantener sus
propios sistemas políticos, económicos y sociales, a determinar sus propias estrategias de desarrollo,
y a administrar los programas sociales que les conciernan.10

De esta manera, la autonomía indígena está concebida en el derecho internacional como una forma de
ejercer la libre determinación de los pueblos indígenas, en un espacio territorial determinado. En este
3
Decreto Supremo N.º 236 de 2008, Ministerio de Relaciones Exteriores.
4
Art. 7,1, 14.1, 15,1, 8, 9, 25.1 y 27.3 C169 respectivamente.
5
Originalmente fue adoptado con el voto favorable de 143 Estados, incluyendo a Chile, 10 abstenciones
(incluyendo a Colombia), y 4 rechazos (Australia, Canadá, Estados Unidos de América, y Nueva Zelanda). Hacia
2013, al menos los cuatro estados mencionados y Colombia habían adherido a este instrumento (Aylwin, Meza-
Lopehandía y Yáñez, 2013).
6
Stavenhagen, 2007.
7
Anaya, 2010; Anaya y Wiesser, 2007; Clavero, 2009. En un sentido similar apuntan Scheinin y Åhrén (2018),
que señalan que muchas de sus normas reflejan y expresan normas de derecho internacional consuetudinario,
aunque no así el documento en su totalidad.
8
Art. 4, 5 y 46.1 DDPI, respectivamente.
9
Art. III, IV y XXI DADPI
10
Art. 14, 16, 20, 23, 25 y 26 DDPI respectivamente.

3
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

sentido, se trataría de un régimen acordado, que permite a los pueblos concernidos el control de sus
propias instituciones sociales, políticas y culturales y de sus territorios, en el marco del Estado en que
habitan.11 Siguiendo a Diez-Polanco, se trata de la creación de una comunidad política en el seno de la
comunidad nacional, que tiene determinadas competencias administrativas, legislativas y judiciales al
interior del territorio autónomo, las cuales dependen del estatuto autonómico respectivo.12

Finalmente, cabe mencionar que la DDPI fue adoptada “[r]econociendo también la urgente necesidad
de respetar y promover los derechos de los pueblos indígenas afirmados en tratados, acuerdos y otros
arreglos constructivos con los Estados”, lo cual quedó plasmado en su artículo 35.1:

Los pueblos indígenas tienen derecho a que los tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos
concertados con los Estados o sus sucesores sean reconocidos, observados y aplicados y a que
los Estados acaten y respeten esos tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos.
Esto es relevante para este informe en al menos dos sentidos. Primero, porque como se verá, en uno
de los modelos que se revisan (el canadiense), estos tratados o acuerdos ha sido fundamentales para
delinear una nueva forma de relación entre el Estado y los pueblos indígenas, que incluye un diseño
institucional para el ejercicio de la autonomía territorial indígena. En segundo lugar, cabe destacar que
en Chile han existido este tipo de arreglos entre el Estado y el pueblo mapuche, 13 y entre aquel y el
pueblo maori rapa nui.14

II. Modelos de autonomía territorial indígena

1. Bolivia: autonomía indígena en la Constitución del Estado plurinacional

La Constitución de Bolivia (CPEB) caracteriza al Estado como Unitario Social de Derecho Plurinacional
Comunitario libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con
autonomías.15 El fundamento de este carácter plurinacional se encuentra en la preexistencia de los
pueblos indígenas, la que implica el reconocimiento de su libre determinación concretada en
autonomía, fórmula similar a la recogida en la DDPI. Al respecto, la CPEB señala que:

Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su

dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la
unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al

11
Aparicio, 2006.
12
Díez-Polanco, 1998.
13
Durante la Colonia, la Corona española suscribió una serie de acuerdos con los liderazgos mapuche. Esta
práctica de diplomacia y negociación conocida como “parlamentos” (coyag en mapuzungun), llegó incluso a la
República. El más conocido es el Parlamento General de Tapihue, de 1825, donde se reafirmó la frontera en el
río Bío Bío (Télllez y otros, 2011). Sin embargo, la investigación doctoral de Carlos Contreras Painemal (2011),
identifica otro 10 parlamentos llevados a cabo entre 1811 y 1870.
14
En el caso Rapa Nui, se trata del Acuerdo de Voluntades suscrito en 1888 entre el ariki Atamu Tekena y el
Capitán Policarpo Toro por medio del cual la Isla fue anexada al territorio de la República de Chile (CVHNT,
2008).
15
Art. 1 CPEB. Sobre las concreciones constitucionales de la plurinacionalidad en Bolivia y Ecuador, ver BCN
(2021).

4
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme

a esta Constitución y la ley.16
Este derecho a la autonomía, como ejercicio de la libre determinación, tiene expresiones en el
catálogo de derechos que la Constitución reconoce a las naciones y pueblos indígena originario
campesinos, las que a su vez, se concretan en la parte orgánica de la Constitución, fundamentalmente
como reconocimiento de una autonomía territorial indígena, para garantizar el ejercicio de esos
derechos.17

En este sentido, se reconoce el derecho “a la libre determinación y a la territorialidad”, lo que se

vincula estrechamente con el derecho “al ejercicio de sus sistemas políticos, jurídicos y económicos
acorde a su cosmovisión”.18 Lo anterior se concreta en la organización territorial del Estado, que
reconoce, junto a los departamentos, las provincias, los municipios, a los territorios indígena originario
campesinos (TIOC).19 Estas, al igual que municipios y regiones, pueden adoptar la calidad de
Autonomías Indígenas Originario Campesinas (AIOC), que son la entidad a través de la cual se realiza
el derecho al autogobierno indígena reconocido en las disposiciones iniciales de la Constitución.20
Aunque el artículo 290.I CPEB dice que las AIOC se basan en los territorios ancestrales actualmente
habitados por los pueblos indígenas, el artículo 291.I establece que son los TIOC y los municipios lo
que se pueden convertir en tales entidades territoriales. Las TIOC es el nombre que reciben en la
constitución las tierras comunitarias de origen (TCO), esto es, las tierras indígenas poseídas por títulos
colectivos establecidos en la era republicana. Las regiones, por su parte, son confederaciones de dos
o más TIOC o AIOC. De esta manera, distintos autores identifican una contradicción entre el
enunciado de que las AIOC se basan en territorio ancestrales, y la regla que las restringe a municipios,
TIOC y regiones.21

La constitución de una AIOC requiere de la consulta a su población, en conformidad a sus normas y

procedimientos propios, salvo en el caso de los municipios, que requieren referéndum. 22 Además, la
ley debe establece el mínimo de población exigible y otros requisitos diferenciados para su
constitución.23 El procedimiento para la conversión de un municipio o un TIOC en AOIC está detallado
en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez”, del 19 de julio de 2010.24

16
Art. 2 CPEB.
17
Herrera, 2021.
18
Art. 30.4 y 30.14 CPEB.
19
Art. 269 CPEB.
20
Exeni, 2015.
21
Cameron y Plata, 2021, Herrera, 2021
22
Art. 290, 293.I y 294 CPEB. La vía municipal a las AIOC ha sido más relevante en las tierras altiplánicas,
donde los pueblos indígenas representan mayorías poblacionales significativas. En las tierras bajas, en cambio,
dada la composición demográfica, el camino más utilizado es la TIOC (Cameron y Plata, 2021). De acuerdo con
información oficial, actualmente existen 3 AOIC con estatutos de gobierno autónomo indígena plenamente
aprobados (Ministerio de la Presidencia, s.f.).
23
Art. 293.III CPEB. Las AOIC pueden abarcar más de un pueblo indígena (291.II CPEB). Si afecta los límites
municipales, deben acordarse unos nuevos con el gobierno municipal respectivo, y si afecta a más de un
municipio, debe seguirse un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional (art. 293.II CPEB).
24
Una mirada crítica respecto a las limitaciones de la Ley Marco para la implementación de una autonomía
indígena emancipadora, en Cameron y Plata (2021) y también en Herrera (2021)

5
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Las AOIC se gobiernan de acuerdo a sus propias normas, establecidas en un Estatuto elaborado por
ellos mismos, en armonía con la ley y la Constitución, 25 constituyendo así en las normas básicas que
rigen el territorio respectivo.26 Vinculado con esto, el sistema de gobierno consagrado en la
Constitución, tiene un carácter intercultural, en la medida en que reconoce la validez de la democracia
comunitaria, esto es, la forma indígena de producción de sus autoridades. De esta manera, se
institucionalizan formas indígenas de gobierno como parte del Estado.27

Las AOIC asumen competencias que les son propias, además de las que les corresponden a los
municipios.28 Las primeras incluyen entre otras cuestiones, la elaboración de su propio Estatuto y
presupuesto, la definición de sus formas de desarrollo, la gestión de los recursos naturales renovables,
la creación de contribuciones especiales y el ejercicio de la jurisdicción indígena en su territorio. 29 Así,
se constituye como una entidad con capacidad legislativa, gestión fiscal y elección de sus propias
autoridades.30

En esta dimensión política, se incluye el reconocimiento de la jurisdicción indígena originaria

campesina. Conforme a esto, las autoridades indígenas pueden aplicar a los miembros de sus
comunidades su derecho propio en sus territorios, respetando el derecho a la vida, a la defensa y las
demás garantías establecidas en la Constitución.31 La Constitución entrega la determinación de la
competencia material de la jurisdicción indígena a la Ley de Deslinde Jurisdiccional.32

En relación con los recursos naturales presentes en territorios indígenas, la Constitución tiene una
serie de normas distribuidas en distintos títulos. La regla general de dominio está en el artículo 349,
que establece que la propiedad sobre los recursos naturales, renovables y no renovables, 33 recae
sobre el pueblo boliviano en su conjunto, siendo el Estado el encargado de su administración en
función del interés colectivo.34

Respecto de los recursos naturales renovables presentes en territorio indígena, la Constitución

reconoce el derecho al uso y aprovechamiento exclusivo por parte de los pueblos indígenas, “sin
perjuicio de los derechos legítimamente adquiridos por terceros”.35

25
Art. 290.2, 292, 403.I CPEB.
26
El Tribunal Constitucional Plurinacional, ha distinguido entre las normas fundamentales, que están contenidas
en la Constitución, y las normas básicas, contenidas en los estatutos de las AIOC. De ahí que Exeni (2015:157),
califique estas últimas como “mini-constituciones”.
27
Rice, 2021.
28
Art. 303.I CPEB.
29
Art. 304.I CPEB.
30
Herrera, 2021.
31
Art. 190 y 191 CPEB.
32
Esta fue dictada en 2010, y excluye algunos delitos como los internacionales, el terrorismo o los tributarios, los
procesos civiles que involucren al Estado, el derecho laboral, minero, forestal, internacional, entre otras materias
(art. 10). Exeni (2015:175) sostiene críticamente que la jurisdicción indígena está limitada “al conocimiento de
materias directamente vinculadas con hechos de la comunidad y reserva con carácter exclusivo para la
jurisdicción ordinaria todas las otras materias”.
33
Artículo 348.I. Son recursos naturales los minerales en todos sus estados, los hidrocarburos, el agua, el aire, el
suelo y el subsuelo, los bosques, la biodiversidad, el espectro electromagnético y todos aquellos elementos y
fuerzas físicas susceptibles de aprovechamiento” (CEPB).
34
Art. 349.I CPEB.
35
Art. 30.17 y 403.I CPEB. Existe una cláusula similar en favor de terceros de buena fe en relación con la
propiedad de la tierra (véase, art. 394.I CPEB)

6
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

En cuanto a los recursos no renovables, se establece que previo a su explotación en territorios

indígenas, el Estado debe realizar la consulta previa obligatoria. 36 Además, se reconoce un derecho a
participar en los beneficios de la explotación de los recursos no renovables que se encuentren en sus
territorios.37 Como consigna Rice, esta regulación no constituye un régimen de consentimiento clásico,
pues los pueblos indígenas no pueden vetar el desarrollo de proyectos de extracción de recursos en
sus territorios, patrocinados por el Estado.38 En este sentido, Exeni detecta una tensión entre el
carácter plurinacional del Estado –expresado en las autonomías indígenas– y la base neo desarrollista
de dicho Estado.39

2. Canadá: la negociación de tratados

Australia, Canadá y Nueva Zelanda, son países miembros de la mancomunidad británica. Los tres
fueron colonizados por una minoría británica (y también francesa, en el caso de Canadá), que se
instaló en territorios ya ocupados por pueblos preexistentes. Es frecuente que sean mencionados
como paradigmas de relación entre estados y pueblos indígenas en el mundo anglosajón. Sin
embargo, cada uno de ellos tiene modelos distintos. Mientras Canadá y Nueva Zelanda han fundado
su política contemporánea en los tratados firmados por la Corona con las primeras naciones en el siglo
XVIII y XIX, Australia no cuenta con dichos instrumentos. 40 La política de este último ha estado
enfocada en la superación de la pobreza y en la participación indígenas en las agencias de gobierno
que administran programas dirigidos a ellos. Por su parte, Nueva Zelanda tiene una política de
restitución de tierras e indemnización pecuniaria, a través del Tribunal de Waitangi que se encarga de
recibir y resolver las reclamaciones relativas a incumplimientos del tratado del mismo nombre por parte
de la Corona, a través de acciones, omisiones, leyes o políticas que han resultado en perjuicios para
los maorí. Lo anterior se complementa con una política de biculturalismo, la que tiene dimensiones
lingüísticas y regulativas en el ámbito del uso de recursos naturales. Asimismo, se incluyen
mecanismos de representación y consulta indígena en los distintos niveles del Estado y políticas de
fomento de negocios maorí.41

El caso de Canadá es el que presenta los elementos más interesantes desde el punto de vista de la
autonomía territorial indígena.

Conforme al censo de 2016, el 4,9% de la población del país se auto-identificó como indígena, ya sea
como miembro de las Primeras Naciones, los métis o los inuit. 42 La distribución geográfica de la
36
Art. 30.15 y 403.I CPEB. Existe una regla general de consulta previa a la población afectada por la explotación
de recursos naturales de cualquier tipo. Esta especifica que tratándose de pueblos indígenas, se debe realizar
“respetando sus normas y procedimientos propios” (art. 352 CPEB).
37
Art. 30.16 y 403.I CPEB. En un sentido similar, el artículo 353 constitucional establece que se “asignará una
participación prioritaria a los territorios donde se encuentren estos recursos, y a las naciones y pueblos indígena
originario campesinos” (art. 353 CPEB).
38
Rice, 2021.
39
Exeni, 2015. En el mismo sentido Cameron y Plata (2021), citando a Garcés, consideran que este fue un
mecanismo de domesticación de la plurinacionalidad.
40
Es más, fue recién en 1992 cuando la Corte Suprema de dicho país reconoció la preexistencia de los pueblos
aborígenes australianos, desechando la doctrina de la terra nullis como título de soberanía (BCN, 2015).
41
BCN, 2015.
42
Statics Canada, 2017.

7
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

población indígena no es homogénea. Mientras cerca de la mitad de los miembros de las Primeras
Naciones viven en el oeste del país, solo un 2% vive en alguno de los tres territorios del norte, esto es,
en las partes del país ubicadas al norte del paralelo 60°, que son regidos por gobiernos territoriales
creados por el Parlamento (Yukon, Territorios del Noroeste y Nunavut), y no son consideradas
entidades soberanas que conforman la federación, como sí lo son las Provincias. Estos tienen una
muy baja densidad poblacional, pero la presencia indígena es significativa, especialmente en el
territorio de Nunavut, en el corazón del Inuit Nunagat, donde el 86% de sus 30.550 habitantes se
autoidentifican como inuit.43

La relación de los pueblos indígenas de Canadá y el Estado está fundada en la Constitución y en los
tratados firmados entre ambos. Estas dos fuentes, constitución y tratados, están íntimamente ligados,
ya que la ley constitucional (Constitucional Act) de 1982, reafirmó expresamente la vigencia de los
derechos indígenas (aboriginal rights), y los derechos emanados de los tratados históricos y modernos
(treaty rights) alcanzados entre el gobierno y los pueblos indígenas de Canadá y los que se acuerden
en el futuro:

Derechos y libertades de los aborígenes no afectados por la Carta.

25. La garantía que se establece en la presente Carta de ciertos derechos y libertades no se
interpretará en el sentido de derogar o abrogar cualquier derecho o libertad de los aborígenes,
tratados u otros derechos o libertades que pertenezcan a los pueblos aborígenes del Canadá,
incluidos:
a. los derechos o libertades reconocidos por la Real Proclamación del 7 de octubre de 1763; * y
b. todos los derechos o libertades que existan en la actualidad mediante acuerdos de
reivindicación de tierras o que puedan adquirirse de ese modo.
[…]
35.1. Reconocimiento de los derechos existentes de los aborígenes y los tratados.
Se reconocen y afirman los derechos actuales de los aborígenes y tratados de los pueblos
aborígenes del Canadá.44

43
Statics Canda, 2019b. Por su parte, en el territorio de Yukon, el 23% de sus más de 35 mil habitantes se auto-
identificaron en 2016 como indígenas, en su mayoría miembros de las Primeras Naciones (Yukon, Boreau of
Statics, 2017). En el territorio del noroeste, de los poco más de 41 mil habitantes, 50,7% se autoidentificaron
como indígenas, también en su mayoría como Primeras Naciones (Statics Canada, 2019a).
****
La Real Proclamación de 1763 fue un acto de la Corona británica que prohibió la colonización al Oeste de los
Apalaches (Middlekauff, 2007)
44
Traducción propia artículos 25 y 35 Acta Constitucional de 1982 basada en traducción Comparador de
Constituciones del Mundo (s.f). Texto original en inglés: “Aboriginal rights and freedoms not affected by Charter.
25. The guarantee in this Charter of certain rights and freedoms shall not be construed so as to abrogate or
derogate from any aboriginal, treaty or other rights or freedoms that pertain to the aboriginal peoples of Canada
including:
(a) any rights or freedoms that have been recognized by the Royal Proclamation of October 7, 1763; and
(b) any rights or freedoms that may be acquired by the aboriginal peoples of Canada by way of land claims
settlement. […] Recognition of existing aboriginal and treaty rights.
35 (1) The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and
affirmed.”

8
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

De esta manera, la principal fuente de derechos indígenas en Canadá está constituida por los
llamados tratados históricos y tratados modernos.45 Los primeros, firmados entre 1701 y 1923,
constituyen la base de la relación entre la Corona, esto es, el Gobierno canadiense, y 364 Primeras
Naciones de Canadá. Estos regulan y distribuyen los derechos de uso y goce de los indígenas y del
gobierno sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por los indígenas. 46 Los segundos, consisten en
acuerdos que se negocian entre la Corona, esto es, el Gobierno Federal y Provincial o de los
Territorios, y las Primeras Naciones, los cuales deben ser ratificados por el Congreso. Su contenido no
está preestablecido, aunque incluyen la propiedad sobre la tierra, su uso y administración y el de los
recursos presentes en ella.47 Además, muchos de estos “tratados modernos” (modern treaties)
incluyen cláusulas sobre auto-gobierno.48 De esta manera, el estatus de los pueblos indígenas en
Canadá, y su estatuto de autonomía, depende de los tratados aplicables, pudiendo variar
significativamente de un grupo a otro.
Un ejemplo de acuerdo que incluye derechos de autogobierno y tierras entendidas como territorio, lo
constituye el tratado moderno alcanzado en 1998 entre el Gobierno Federal de Canadá, la Provincia
de la Columbia Británica y la Nación Originaria Nisga'a (Nisga'a First Nation),49 compuesta por unas
6000 personas.50
El tratado incluyó el reconocimiento de la ciudadanía nisga’a y el derecho a su auto-gobierno, con lo
que este último quedó protegido constitucionalmente. 51 El auto-gobierno nisga’a es entendido como
jurisdicción y autoridad para crear leyes en materia de tierras, lengua, cultura, educación, salud,
protección de la infancia, salud tradicional, pesca, flora y fauna, bosques y protección ambiental y
policía. Asimismo, el acuerdo contempla mecanismos de coordinación entre las leyes propias y las
leyes federales y provinciales, donde las primeras tienen primacía en materias relacionadas con la
organización y funcionamiento del gobierno nisga’a, ciudadanía, lengua y cultura.52
El tratado incluyó también un espacio geográfico para el ejercicio de esta autonomía territorial: se
acordó la restitución en pleno dominio de 2.000 km² de tierra – esto es, doscientas mil hectáreas– de
los cuales 1.930 km2 representan una transferencia efectiva de tierras. La propiedad de la tierra
incluyó derechos sobre todos los recursos del suelo y el subsuelo, abarcando también los recursos
45
Cabe tener presente que hasta la fecha, Canadá no ha ratificado el Convenio 169 de la OIT (OIT, s.f).
46
Existen diferencias y dificultades sobre la implementación de estos “tratados históricos”. Estos son abordados
a través de mesas de discusión, comisiones independientes y a través del mecanismos de “reclamaciones
específicas” (Specific Claims), por oposición a las reclamaciones comprehensivas (Comprehensive Claims), que
dan origen a los tratados modernos protegidos por la Constitución (Government of Canada, 2020b).
47
Según la información oficial a 2015, por la vía de estos acuerdos, los pueblos indígenas de Canadá poseían
unas 600.000 km², equivalentes a unas 60 millones de hectáreas (Government of Canada, 2015).
48
De acuerdo a las fuentes oficiales, de los 26 tratados modernos suscritos desde 1973, 18 incluyen acuerdos
sobre autogobierno. Hacia 2020, incluyendo todas las formas de negociación, existirían 25 acuerdos sobre auto-
gobierno con 43 comunidades indígenas, y dos acuerdos específicos sobre educación, que involucran a 35
comunidades (Government of Canada, 2015 y 2020a).
49
De acuerdo con Allen (2004), se trataría del primer tratado moderno en resolver la reivindicación de tierras
incluyendo explícitamente derechos de autogobierno.
50
Según Scott (2012), unos 2500 nisga’a vivirían en territorio nisga’a, mientras que otros 3500 vivirían fuera de
este.
51
Blackburn (2009), destaca que los negociadores nisga’a no aceptaron tratar la cuestión del auto-gobierno en
un acuerdo separado, precisamente para quedar protegidos por la cláusula constitucional. Scott (2012) considera
que hay buenas razones prima facie, para considerar que los derechos y poderes emanados del tratado están
protegidos constitucionalmente.
52
Blackburn, 2009.

9
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

mineros presentes. Asimismo, el tratado les reconoció una cuota del 26% de la pesca de salmón
permitida en el río Nass, y derechos de caza en una superficie de más de 20.000 km². Asimismo, se
estableció el derecho a instalar una industria pesquera propia y se incluyó una transferencia de capital
para su creación, con cargo al gobierno. Asimismo, el acuerdo incluyó transferencias periódicas de
capital para la instalación y financiamiento del gobierno nisga'a y también para la creación de la
industria pesquera.53
Por otro lado, el tratado contiene una Constitución Nisga’a, que incluye una estructura de gobierno
propia.54 Asimismo, el tratado establece explícitamente que su texto no altera la distribución de
poderes de la Federación, establecida en la Constitución, sin perjuicio de que transfiere varias de las
atribuciones que aquella entrega al gobierno federal y provincial. 55 Asimismo, establece que el
gobierno nisga’a está obligado a respetar la Carta de Derechos y Libertades canadiense. Este límite
constitucional al poder del gobierno nisga’a, está también limitado por los términos del acuerdo y por el
derecho nisga’a, tal como lo expresa el propio tratado.56
Para autores como Blackburn, el acuerdo constituyó un nuevo tipo de espacio político al interior de
Canadá, el cual los nisga’a tiene poder de decisión, respaldado jurídica y financieramente, sobre sus
tierras y recursos.57 Graben coincide en que se crea algo distinto al gobierno federal y provincial, que
reconoce el auto-gobierno indígena, pero afirma que el texto del tratado se puede enmarcar en la
lógica del sistema federal que impera en Canadá. 58 Scott remarca las tensiones que se generan entre
la soberanía canadiense y el auto-gobierno Nisga’a.59
Otro caso de autonomía territorial indígena, es la que emana acuerdo de Reclamaciones de Tierras de
Nunavut entre el Gobierno Federal y el Gobierno de los Territorios del Noroeste por un lado, y a los
inuit agrupados en la Federación Inuit Tungavik de Nunavu. Esto derivó en la restitución de 350.000
km² de tierras, que incluyen derechos sobre el subsuelo mineral que abarcan 36.000 km², una
compensación de 1 billón de dólares canadienses, regalías sobre la explotación petrolera y gasífera, y
derecho a participar en la gestión del territorio. Asimismo, el acuerdo incluyó la creación del Territorio
de Nunavut, escindiéndolo de los Territorios del Noroeste.
A diferencia del caso Nisga’a, los inuit –que como se mencionó arriba, constituyen casi el 90% de la
población del territorio– optaron por un sistema de gobierno público sobre el territorio. Esto significa
que gobiernan todo el territorio y a toda su población, no solo a la población inuit. A pesar de contar
con las instituciones típicas de un gobierno estatal, estas adoptan la forma particular inuit. Por ejemplo,
la Asamblea Legislativa toma sus decisiones por consenso, no existen partidos políticos y se sientan
en círculo a deliberar.60

53
Allen, 2004.
54
Cap. 11 Nisga’a Final Agreement
55
En este sentido, reconoce la jurisdicción del gobierno nacional nisga (Nisga’a Lisims Government) y de el de
las aldeas nisga (Nisga’a Lisims Villages), con personalidad jurídica plena, que le permite contratar, pedir
préstamos y demandar y ser demandado (Scott, 2012).
56
Scott, 2012.
57
Blackburn, 2009.
58
Graben, 2007.
59
Scott, 2012.
60
Rice, 2021.

10
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

3. Panamá: las comarcas indígenas

Según el censo de 2010,61 la población indígena de Panamá, representan el 12,3% de la población

panameña, distribuidos en ocho grupos étnicos: Kuna, Ngäbe, Buglé, Teribe/Naso, Bokota, Emberá,
Wounaan y Bri Bri.62 Estos cuentan con un alto grado de autonomía territorial, la que obtuvieron de
manera temprana respecto de otros países de la región. En efecto, su caso representa una de las
experiencias más antiguas de América Latina.
La figura jurídica que han desarrollado para llevar adelante este proceso de autonomía, ha sido la
Comarca, que reconoce tanto un territorio como una estructura político administrativa indígena. 63
Según el censo de 2010, el 47% de la población indígena reside en las comarcas.64 Otro elemento
relevante de las Comarcas, es que a través de la Ley N° 78 de 2008, se reconoció la propiedad de 2,5
millones de hectáreas bajo administración comarcal, concentrando más del 75% de los bosques del
país.65
Un elemento singular del proceso de creación del régimen de autonomía territorial indígena en
Panamá, es que este no se dio en un proceso de unificación de las luchas a escala nacional de los
pueblos indígenas, que cuestionaran el régimen político del país, así, como tampoco, fue fruto de un
cambio de régimen político. Lo que existió, fueron diversos contextos políticos en que cada pueblo
indígena negoció con el Estado su autonomía, tomando como modelo el proceso de autonomía
territorial del pueblo Kuna.66 En este proceso, las políticas de alianza y apoyo político fueron diferentes,
y respondieron a las capacidades de agencia de cada pueblo, 67 lo que explica las características
diferenciadas de los modelos de autonomía territorial de cada Comarca. En efecto, diversos
investigadores han destacado estas diferencias, consignando que los grados de autonomía varían
entre una y otra, siendo el más avanzado, el caso del pueblo Kuna.68

61
No existen cifras más actuales, pues el Censo Nacional de Población debería haberse realizado el año 2020,
pero por razones de la pandemia de Covid-19, ha sido retrasado para el año 2022.
62
Los asentamientos indígenas en Panamá tienen distinta data. Así, por ejemplo, los pueblos Kuna, Ngäbe y
Buglé cuentan con registros etnohistóricos desde la llegada española. Los Emberá y los Wounaan habrían
llegado desde el territorio de la actual Colombia entre los siglos XVII y principios del XVIII. Más tarde, en los
siglos XVIII y XIX se observa la presencia de los Teribe/Naso, provenientes de la actual Costa Rica. Ya en el
siglo XX, se registran nuevos pueblos indígenas, pero de menor peso demográfico, como los Bri Bri
(procedentes, probablemente, de Costa Rica) y los Bokota (Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC) y
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), 2011 (en adelante INEC/UNFPA, 2011).
63
NNUU/IWGIA, 2019.
64
INEC/UNFPA, 2011. Beucage (2015) identifica el alto porcentaje de indígenas viviendo fuera de las comarcas
como evidencia de las dificultades que tendrían las comarcas indígenas para ofrecer desarrollo.
65
ONU/IWGIA, 2019.
66
Martínez, 2011.
67
Van Cott, 2001.
68
En este sentido, Assies (2005), ha señalado que el sistema autonomía territoriales indígenas no es igualmente
satisfactorio de las demandas de autonomía de todos los pueblos indígenas. Según Bretón y Mantínez (2015) y
también González, (2010), mientras los Kuna Yala manifiestan un alto grado de control político, cultural y
estructuras consolidadas de autogobierno, otras comarcas no han podido llegar a esos niveles de control. En
este sentido, Jordán (2010) señala que el Gobierno ha excluido a los pueblos indígenas de los procesos de
negociación política y de toma de decisiones estatales, especialmente en lo referido a explotación de recursos
naturales.

11
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

3.1. Antecedentes históricos: el origen de la Comarca Kuna Yala

El carácter paradigmático de la Comarca Kuna Yala para el resto de las comarcas, hace necesario
describir brevemente su proceso de surgimiento y consolidación. La ocupación del territorio Kuna por
parte del Estado panameño a comienzos del siglo XX, se realizó bajo el modelo de “civilización de
indígenas”, primero mediante una política de evangelización y educación, para posteriormente ocupar
político-administrativamente dicho territorio, ya sea por las instituciones estatales o mediante un
proceso de colonización.69 El proceso desembocó a principios de la década de 1920 en un
levantamiento social, conocido como la “Revolución Kuna”, que llevó a su declaración de
independencia en 1925. El gobierno apostó por el envío de fuerzas represivas, ante lo cual los kuna
desplegaron negociaciones con las fuerzas militares de los Estados Unidos acantonadas en el país y
con el representante de la Sociedad de Naciones. Este fue el origen del tratado de paz el 4 de marzo
de 1925 y de la delimitación de la reserva de San Blas mediante las leyes de 1930 y 1938 70. En 1945,
el gobierno y las autoridades kuna acordaron una Carta Orgánica donde se estableció un gobierno
regional liderado por caciques y la existencia de congresos democráticos periódicos a los que
delegados indígenas debían asistir.71

Esta carta fue reconocida en la Ley N° 16 de 1953, 72 que elevó la reserva a la categoría de Comarca
(indígena) de San Blas, reservando todas sus tierras baldías a las familias indígenas, estableciendo
que sólo el Congreso Kuna puede adjudicarlas a terceros bajo ciertas circunstancias y determinando
que el titular de exploración o explotación de minas en su interior debe indemnizar todo perjuicio. 73
Además, reconoció el Congreso General Kuna y los Congresos del Pueblo y tribus con arreglo a su
tradición y a la Carta Orgánica, en lo que no fueren incompatibles con el sistema jurídico panameño, y
sin perjuicio de entregar la autoridad administrativa superior de la Comarca al Intendente. 74 Asimismo,
reconoció la jurisdicción de los Sahilas, salvo en materia penal.75

La organización política kuna y la comarca como entidad administrativa fueron progresivamente

adoptándose como modelo de la relación entre el Estado de Panamá y los pueblos indígenas del país.
De esta manera, los distintos pueblos originarios de Panamá han ido acordando estatutos similares
con el Estado, los cuales han derivado en la creación de nuevas comarcas, cada una con su
respectiva ley constitutiva, que establece derechos y obligaciones (algunas más restrictivas que otras),
y su Carta Orgánica acordada con el Ejecutivo, donde se determina el detalle de las atribuciones de
las autoridades indígenas y su relación con las autoridades estatales.

3.2. Las comarcas en la actualidad

A diferencia de los otros casos abordados en este informe, la Constitución panameña de 1972 no
contiene una consagración de las autonomías indígenas (Bolivia), ni una referencia a su base
normativa (Canadá). Su aproximación a la cuestión indígena está dada como reconocimiento
constitucional de la diversidad étnica. Al respecto, señala que la constitución “reconoce y respeta la
69
NNUU/IWGIA 2019.
70
Ídem.
71
Ídem.
72
Art. 11, 12 y 13 Ley N.° 16 del 19 de febrero de 1953.
73
Art. 1.III, 21, y 23 Ley N.° 16 de 1953 respectivamente.
74
Art. 13 y 3 Ley 16 de 1953, respectivamente.
75
Art. 12 Ley N.° 16 de 1953.

12
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

identidad étnica de las comunidades indígenas nacionales”, y dispone que el Estado debe establecer
programas tendientes al desarrollo de dichas culturas y su protección. 76 Asimismo, garantiza a las
comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias para su bienestar económico y social,
basado en una estructura de propiedad colectiva sobre aquellas.77

La Constitución divide administrativamente el país en provincias, distritos (o municipios), y

corregimientos.78 Ahora bien, el propio artículo 5° autoriza la creación de otras divisiones políticas con
regímenes especiales. Este es el fundamento constitucional que ha permitido al legislador crear seis
comarcas indígenas que representan más del 20% del territorio nacional, sin perjuicio de que su
establecimiento ha precedido a la Constitución.79

Si bien no existe una definición legal de comarca indígena, Herlihy la describe como:

[…] un terruño indígena con organización política semiautónoma bajo jurisdicción del gobierno
nacional. Aunque es, a la vez, una división geopolítica y un sistema administrativo con límites
geográficos y regulaciones internas, no es independiente del Estado. […] Dentro de los límites de
esta región geopolítico-administrativa, los indígenas, en gran parte, se gobiernan a sí mismos
bajo su propio sistema político, pero todavía mantienen fidelidad al Estado. 80
Actualmente en Panamá existen seis comarcas indígenas. Dentro de estas, Kuna Yala, Emberá,
Ngöbe Buglé y Naso Tjër Di tienen nivel de provincia, por lo que cuentan con un gobernador comarcal.
Otras dos comarcas tienen la categoría de corregimiento, como son: Kuna de Madungandi y Kuna de
Wargandi.

La Ley N° 22 de 1983 creó la comarca Emberá de Darién, entregando las tierras comprendidas en ella
(excluyendo la que fueren de propiedad privada) al patrimonio colectivo de los indígenas emberá y
wounan, prohibiendo su apropiación privada y enajenación y estableciendo la prioridad de los
municipios comarcales para adquirir las tierras que se enajenen en su territorio y las que se
abandonen por dos o más años.81 Además, reconoce, entre otras autoridades tradicionales, al
Congreso General de la Comarca como máximo organismo de decisión y expresión del pueblo emberá
y junto a éste, los Congresos Regionales y Locales y el Consejo de Nokoes como organismo
consultivo de los Congresos y de los Caciques.82

La Ley N.° 22 innova respecto de su antecesora, al disponer que el Fisco financiará los gastos de
administración, inversión y desarrollo de la comarca, de acuerdo a los planes y programas que se
elaborarán en coordinación con las autoridades indígenas. 83 Además, establece que para la
explotación de los recursos naturales de la Comarca, se requiere la autorización previa del Cacique
General y Regional que corresponda, y de la Dirección Nacional de Recursos naturales.84

76
Artículo 90° CPR Panamá.
77
Artículo 127° CPR de Panamá.
78
Artículo 5° CPR de Panamá.
79
CEPAL/BID, 2005.
80
Herlihy, 1995:88.
81
Artículo 2, 3 y 5 Ley N.° 22 de 1983.
82
Artículo 10 Ley N.° 22 de 1983.
83
Artículo 16 Ley N.° 22 de 1983.
84
Artículo 19 Ley N.° 22 de 1983.

13
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Respecto de los recursos del subsuelo que pertenecen al Estado, éste deberá garantizar la
participación de la comunidad en los beneficios económicos y sociales que deriven de la explotación. 85
El destino de dichos recursos se decide conforme a lo establecido en la Carta Orgánica 86. En cuanto a
las obras públicas, el Estado está facultado para realizarlas, en consulta con las autoridades Emberá.87
Finalmente, se establece un plan de educación bilingüe, cuya planificación y ejecución se realiza en
coordinación entre las autoridades indígenas y ministeriales.88

La Ley N.° 24 de 1996, que creó la Comarca de Kuna de Madugandi, sigue los lineamientos de las
precedentes, reconociendo la propiedad colectiva de la tierra y las autoridades indígenas en el
territorio, la sujeción del gobierno a una Carta Orgánica acordada con el Ejecutivo, y la obligación
estatal de financiar el desarrollo de la comarca, incluyendo educación y salud en coordinación con el
Congreso General Kuna.89 El aprovechamiento de los recursos naturales, se sujeta a las normas
legales y a la Constitución. 90 Además, se establecen disposiciones especiales para garantizar el
funcionamiento de la Central Hidrográfica del Bayano y la Carretera Panamericana.91

La Ley N.° 10 de 1997 que creó la Comarca Ngobe-Buglé, innovó al establecer una Comisión
interministerial, integrada también por las autoridades indígenas, para planificar y promover el
desarrollo integral de la comarca. 92 A diferencia de las leyes anteriores, esta contempla la posibilidad
de reasentamiento debido a proyectos de desarrollo, los cuales deben estar precedidos de consulta y
participación de las comunidades y sus autoridades. 93 Por otra parte, se autoriza la explotación de
recursos naturales, previa consulta y evaluación de impacto ambiental, sin perjuicio de que la Carta
Orgánica establece que las concesiones deben contar con la aprobación previa de las comunidades, y
debe garantizarse su participación en la planificación, ejecución y beneficios del proyecto.94
Finalmente, se crea una Comisión de Desarrollo Turístico y una Zona de Desarrollo Turístico
concesionable a privados.95

La Ley N.° 24 de 2000 que creó la Comarca Kuna Wargandi, sigue los lineamientos generales
seguidos hasta 1996. Además, exige al Congreso General de la Comarca la elaboración de un plan de
manejo y desarrollo de los recursos naturales culturalmente adecuado, que debe ser aprobado por la
Autoridad Nacional de Medio Ambiente.96 Adicionalmente, se prohíbe la explotación forestal intensiva y
cualquier otra actividad que atente contra la biodiversidad de la zona. 97 Asimismo, innova al establecer
una comisión ad hoc transitoria para la demarcación de la Comarca.98

85
Artículo 20 Ley N.° 22 de 1983.
86
Artículo 20 Ley N.° 22 de 1983.
87
Artículo 24 Ley N.° 22 de 1983.
88
Artículo 21 Ley N.° 22 de 1983.
89
Ley N.° 24 del 15 de enero de 1996.
90
Artículo 8 Ley N.° 24 de 1996.
91
Capítulos V y VI Ley N.° 24 de 1996.
92
Artículo 46 Ley N.° 10 de 1997.
93
Artículo 47 Ley N.° N° 10 de 1997.
94
Artículo 228 Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Ngäbé Büglé.
95
Artículo 49 Ley N.° 10 de 1997.
96
Ley N.° 34 del 25 de julio de 2000.
97
Artículo 13 Ley N.° 34 de 2000.
98
Artículo 22 Ley N.° 34 de 2000.

14
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Ahora bien, este estatuto autonómico no ha impedido que existan tensiones y conflictos entre la
autoridad estatal y los pueblos indígenas. Particularmente en el caso de la Comarca Ngäbe Buglé,
respecto de la cual existen presiones para proceder con explotaciones mineras y proyecto
hidroeléctricos. En ese contexto, se habría producido un conflicto debido a que el Presidente de la
República habría modificado unilateralmente en 1999 la Carta Orgánica, cambiando los mecanismos
para la elección de las autoridades tradicionales y otorgando poder al Gobierno central para intervenir
en los mismos. Además, el gobierno habría elaborado un nuevo Código Minero que fue objeto de
controversia. Finalmente, el 22 de marzo se arribó a un acuerdo aprobándose la Ley N° 415,
consensuada entre las partes, la cual revocó todas las concesiones mineras en territorio Ngäbe Buglé
y estableció la necesidad de consentimiento del Congreso General para la construcción de proyectos
hidroeléctricos.99 Esta modificación de la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Ngäbe Buglé,
implicó un vació legal de casi una década respecto al reconocimiento oficial de sus autoridades, que
se subsanó recientemente a través de un proceso participativo de las comunidades indígenas y
organismos representativos, en que se acordó que el máximo órgano de normativo y de expresión
étnica y cultural es el Congreso General Ngäbe Buglé, el que está compuesto por autoridades
tradicionales, dirigentes y delegados locales, renovables cada 5 años.100

En el año 2018 el Parlamento panameño promulgó la Ley N.° 656, mediante la cual creaba la Comarca
de Naso Tjër Di, decisión que fue vetada por el presidente de Panamá, Juan Carlos Varela. Su
rechazo se basó en las preocupaciones de los sectores ambientalistas, que afirmaban que el
establecimiento de una comarca era constitucionalmente incompatible con la existencia de una zona
protegida (parque nacional). El conflicto fue resuelto por un fallo judicial de la Corte Suprema de
Justicia (CSJ) de Panamá en noviembre de 2020, la cual señaló que dicho reconocimiento no entra en
conflicto constitucional.101 Por tanto, el 4 de diciembre 2020 se promulgó la Ley N.° 188 que creó la
Comarca Naso Tjër Di, que constituye una división política especial separada del distrito de
Changuinola, en la provincia de Bocas del Toro, con una extensión de 1.606,16 km², de los cuales un
91% del territorio son áreas protegidas como parques naturales.102

Al igual que en los casos de las comarcas anteriormente descritas, la propiedad de la tierra es de
carácter colectivo, no obstante se reconocen los derechos de propiedad privada anteriores a la
sanción de esta ley (aunque establece la opción preferente de compra de los mismos por el Consejo
General Naso, otorgando 90 días para resolver, y no pudiendo el vendedor ofertarlas o concretar su
venta por un monto inferior al ofrecido al Consejo).103

La ley reconoce las autoridades tradicionales como fuentes legítimas de poder y administración, pero
establece que deben ser reguladas mediante una Carta Orgánica, donde deberá conformarse un
Consejo General Naso, que tendrá como principal autoridad al Rey Naso (y su suplente) y los
delegados electos de cada comunidad. Además, se crea la Asamblea del Pueblo Naso, que se reunirá
una vez al año, y puede ser convocada extraordinariamente por el Consejo. También la Carta
Orgánica determinará facultades y competencias jurídicas de las autoridades tradicionales. Las
autoridades, por otra parte, podrán desarrollar proyectos de autogestión de desarrollo e inversión que
99
Territorio Indígena y Gobernanza, s.f.
100
Decreto Ejecutivo N.° 256 de 2021.
101
Órgano Judicial, 2020.
102
Samaniego, 2019.
103
Art. 3 Ley N° 188 de 2022

15
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

mejoren el bienestar de sus habitantes, de igual forma, la explotación de los recursos naturales de
parte de privados o el Estado en la comarca, no podrá poner en peligro la cultura, biodiversidad,
supervivencia y paz social del pueblo Naso, por lo que todo proyecto debe ser consultado y aprobado
por éstos.

16
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Bibliografía

Allen, Edward. (2004). Our Treaty, Our Inherent Right to Self-Government: An Overview of the Nisga'a
Final Agreement. International Journal on Minority and Group Rights, 11: 233-349.

Anaya, James. (2010). El Derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas tras la adopción
de la Declaración. En: Claire Charters y Rodolofo Stavenhagen, R. El desafío de la Declaración.
Historia y futuro de la Declaración de la ONU sobre pueblos indígenas. Copenhague: IWGIA.

Anaya, James y Siegfried Wiesser. (2007).The UN Declaration on the rights of indigenous peoples:
Towards Re empowerment. Disponible en: http://bcn.cl/1rj5d (enero, 2022).

Aparicio, Marco. (2006). El derecho de los pueblos indígenas a la Libre Determinación. En Mikel
Berraondo. Pueblos Indígenas y derechos humanos. Bilbao: Universidad de Deusto.

Assies, Williem. (2005). Two Steps Forward, One Step Back. Indigenous Peoples and autonomies in
Latin America. En M. Weller & S. Wolff (eds.). Autonomy, Selfgovernance and Conflict
Resolution. Innovative Approaches to Institutional Design in Divided Societies. New York &
London: Routledge, pp. 180-212.

Aylwin, José, Matías Meza-Lopehandía y Nancy Yáñez. (2013). Los pueblos indígenas y el derecho.
Santiago: Lom.

BCN. (2015). Autonomía indígena: Derecho internacional y experiencia extranjera. Elaborado por
Matías Meza-Lopehandía y Francisca Greene Silva. Disponible en: http://bcn.cl/2v5l8 (enero,
2022).

– (2021). La nacionalidad a la luz del principio constitucional de plurinacionalidad. Constituciones de

Bolivia y Ecuador. Elaborado por Matías Meza-Lopehandía G., Felipe Rivera Polo y Pablo Rubio
Apiolaza. Disponible en: http://bcn.cl/2v9do (enero, 2022).

Blackburn, Carole. (2009). Differentiating indigenous citizenship: Seeking multiplicity in rights, identity,
and sovereignty in Canada. American Ethnologist, 36 (1): 66-78. Disponible en:
http://bcn.cl/2v79s (enero, 2022).

Beucage, Pierre. (2015). Prólogo. En Salvador Martí i Puig, Víctor Bretón, Mònica Martínez, Marco
Aparicio. La sobirania dels pobles. Girona: Universitat de Girona: 7-18.

Bretón, Víctor y Mònica Martínez, M. (2015). Identidad, autonomía y soberanía indígena en Panamá y
Ecuador: una mirada comparativa desde la antropología política. En Salvador Martí i Puig, Víctor
Bretón, Mònica Martínez, Marco Aparicio. La sobirania dels pobles. Girona: Universitat de
Girona: pp. 33-80.

Cameron, John y Wilfredo Plata. (2021). La autonomía indígena en Bolivia: de grandes esperanzas a
sueños desdibujados. En Miguel González, Araceli Burguete Cal y Mayor, José Marimán, Pablo

17
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Ortiz-T. y Ritsuko Funaki (coordinadores). Autonomías y autogobierno en la América diversa.

Quito: Abya Yala/Universidad Politénica Salesiana, pp: 133-159.

CEPAL/BID. (2005). Atlas sociodemográfico de los pueblos indígenas de Panamá. [pdf] Disponible en:
http://bcn.cl/2vfnh (enero, 2022).

Clavero, Bartolomé. (2009). Cometido del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas a la Luz del
Valor Vinculante y con Vistas a la Mayor Eficacia del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos. Bartolomé Clavero. Expert Member, UNPFII. PFII/2009/EGM1/4.

Comparador de Constituciones del Mundo. Canadá 1867. [Ley Constitucional de 1982, al final del
texto]. Disponible en: http://bcn.cl/2v6sd (enero, 2022).

Contreras Painemal, Carlos. (2011). Los Tratados celebrados por los Mapuche con la Corona
Española, la República de Chile y la República de Argentina. [zur Erlangung des Doktorgrades
eingereicht am Fachbereich Geschichts- und Kulturwissenschaften der Freien Universität Berlin
Altamerikanistik]. Disponible en: http://bcn.cl/2v904 (enero, 2022).

CVHNT. (2008). Informe de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas,
pp: 261-315.

Diez-Polanco, Héctor. (1991). Autonomía Regional. La Autodeterminación de los Pueblos Indios,

México: Editorial Siglo XXI.

Exeni, José Luis. (2015). Bolivia: Las autonomías indígenas frente al estado plurinacional. En Miriam
Lang, Belén Cevallos y Claudia López (editoras). ¿Cómo transformar? Instituciones y cambio
social en América Latina y Europa. Quito: Fundación Rosa Luxemburg/Abya-Yala.

Government of Canada. (2015). Comprehensive Claims. [Date modified: 2015-07-13]. Disponible en:
http://bcn.cl/2v6xb (enero, 2022).

– (2020a). Self-government. [Date modified: 2020-08-25]. Disponible en: http://bcn.cl/2v6yg (enero,

2022).

– (2020b). Treaties and agreements. [Date modified: 2020-07-30]. Disponible en: http://bcn.cl/2vf9h
(enero, 2022).

Herrera, María Fernanda. (2021). Ley Marco de Autonomía y Descentralización para AIOC:
¿normatividad autonómica o restricción institucional? En Miguel González, Araceli Burguete Cal
y Mayor, José Marimán, Pablo Ortiz-T. y Ritsuko Funaki (coordinadores). Autonomías y
autogobierno en la América diversa. Quito: Abya Yala/Universidad Politénica Salesiana, pp: 111-
131.

Herlihy, Peter. H. (1995). La revolución silenciosa de Panamá: las tierras de comarca y los derechos
indígenas. Mesoamérica, 16(29). pp. 77-93.

Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (INEC) y Fondo de Población de las Naciones Unidas
(UNFPA) (2011). Diagnóstico de la Población Indígena de Panamá con base en los Censos de

18
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Población y Vivienda de 2010. Panamá: INEC. Disponible en línea en: http://bcn.cl/2vfoy (enero,
2022)

Jordan, Osvaldo. (2010). Entré durante el día y salí por la noche: relaciones de poder, ambiente y
pueblos indígenas en un Panamá globalizado. M. González; A. Burguete & P. Ortiz (coords.) La
autonomía a debate Autogobierno indígena y Estado plurinacional en América Latina. Quito:
Edidtorial Abya Yala. pp. 509-561.

Martínez, Mònica. (2011). La autonomía indígena en Panamá: la experiencia del pueblo kuna (siglos
XVI-XXI). Panamá: SENACYT y Quito-Ecuador: Editorial Abya Yala.

Middlekauff, Robert. (2007). The Glorious Cause: The American Revolution, 1763-1789. Oxford:
Oxford Univesity Press.

Ministerio de la Presidencia (s.f.). Estado de situación d las autonomías indígenas originarias

campesinas (AIOC) en Bolivia. Disponible en: http://bcn.cl/2vcz4 (enero, 2022).

OIT. (s.f). Ratificación del C169 - Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
Disponible en: http://bcn.cl/2almk (enero, 2022).

González, M. (2010). Autonomías territoriales indígenas y regímenes autonómicos (desde el Estado)

en América. En M. González; A. Burguete & P. Ortiz (coords.) La autonomía a debate
Autogobierno indígena y Estado plurinacional en América Latina. Quito: Editorial Abya Yala.
pp.35-63.

Graben, Sari. (2007). The Nisga'a Final Agreement: Negotiating Federalism. Indigenous Law Journal,
6(2), 63-94.

NN.UU/IWGIA. (2019). Los derechos de los pueblos indígenas a la autonomía y al autogobierno como
una manifestación del derecho a la autodeterminación. México: IWGIA.

Órgano Judicial (2020, noviembre 12). El Pleno de la CSJ reitera que las Comarcas indígenas son
parte de la herencia histórica de nuestra nación. Disponible en: http://bcn.cl/2vfpi (enero, 2022)

Rice, Roberta. (2021). Innovación en la gobernanza indígena en Canadá y Latinoamérica: prácticas

emergentes y desafíos reales. En Miguel González, Araceli Burguete Cal y Mayor, José
Marimán, Pablo Ortiz-T. y Ritsuko Funaki (coordinadores). Autonomías y autogobierno en la
América diversa. Quito: Abya Yala/Universidad Politénica Salesiana, pp. 655-670.

Samniego, Aleida. (2019, febrero 28). Nueva comarca ocupará áreas protegidas en Bocas del Toro y
Chiriquí. Diario La Prensa. Disponible en: http://bcn.cl/2vfot (enero, 2022).

Scheinin, Martin y Mattias Åhrén. (2018). Relationship to Human Rights, and Related International
Instruments. En Jessie Hohmann y Marc Weller (editores). The UN Declaration on the Rights of
Indigenous Peoples: A Commentary. Oxford: Oxford University Press.

Scott, Tracie L. (2012). Postcolonial sovereignty?: the Nisga’a final agreement. Saskatoon: Purich
Publishing.

19
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Statics Canada. (2017). Aboriginal peoples in Canada: Key results from the 2016 Census. [Released:
2017-10-25]. Disponible en: http://bcn.cl/2v5lp (enero, 2022).

– (2019a). Northwest Territories. [Source: Statistics Canada. 2017. Focus on Geography Series, 2016
Census. Statistics Canada Catalogue no. 98-404-X2016001. Ottawa, Ontario. Data products,
2016 Census. Date modified: 2019-04-10] Disponible en: http://bcn.cl/2v5mo (enero, 2022).

– (2019b). Nunavut. [Statistics Canada. 2017. Focus on Geography Series, 2016 Census. Statistics
Canada Catalogue no. 98-404-X2016001. Ottawa, Ontario. Data products, 2016 Census. Date
modified:2019-04-10. Disponible en: http://bcn.cl/2v5mv (enero, 2022)

Stavenhagen, Rodolfo. (2007). Experto de la ONU: “La adopción de la Declaración sobre los derechos
de los pueblos indígenas, un momento histórico para los derechos humanos”. [ Ginebra,
Septiembre 14 de 2007]. Disponible en: http://bcn.cl/2v4y5 (enero, 2022).

Van Cott, Donna Lee. (2001). Explaining Ethnic Autonomy Regimes in Latin America. Studies in
Comparative International Development, 34(4). pp. 30-58.

Téllez, Eduardo, Osvaldo Silva G., Alain Carrier, Valeska Rojas C. (2011). El Tratado de Tapihue entre
ciertos linajes mapuches y el gobierno de Chile [1825]. Cuadernos de Historia, 35:169-190.

Territorio Indígena y Gobernanza (s.f.). Ngäbe-Buglé: El ejercicio de sus derechos a las instituciones
propias y a la Consulta y Consentimiento libre, previo e informados. Disponible en:
http://bcn.cl/1o9p9 (enero, 2021).

Yukon Boreau of Statics. (2017). Disponible en: http://bcn.cl/2v5mh (enero, 2022).

Textos normativos

Constitución Política de la República. [Panamá]. CPR de Panamá. Disponible en: http://bcn.cl/2vfjr

Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Ngäbé Büglé. Disponible en línea en: http://bcn.cl/1o9o2
(enero, 2022).

Constitution Act, 1982. [Canadá]. Disponible en: http://bcn.cl/2v6ss (enero, 2022).

Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. (1989). Disponible en: http://bcn.cl/2fx8e
(enero, 2022).

Decreto Ejecutivo N° 256, 14 de septiembre de 2021. [Panamá] Disponible en línea en:

http://bcn.cl/2vfoi (enero, 2022).

Ley N° 10, 7 de marzo de 1997. [Panamá]. Disponible en: http://bcn.cl/1o9ir (enero, 2022).

Ley N° 16, 19 de febrero de 1953. [Panamá]. Disponible en http://bcn.cl/1o955 (enero, 2022)

Ley N° 188, 4 de diciembre de 2022. [Panamá] Disponible en: http://bcn.cl/2vfp5 (enero, 2022)

Ley N° 22, 8 de noviembre de 1983. [Panamá]. Disponible en: http://bcn.cl/1o999 (enero, 2022).

20
 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile | Asesoría Técnica Parlamentaria

Ley N° 24, 15 de enero de 1996. [Panamá]. Disponible en: http://bcn.cl/1o9ho (enero, 2022).

Ley N° 34, 25 de julio de 2000. [Panamá]. Disponible en: http://bcn.cl/1o901 (enero, 2022).

Nisga’a Final Agreement Act. [This Act is current to November 24, 2021]. Disponible en:
http://bcn.cl/2v9cz (enero, 2022).

Nota aclaratoria
Asesoría Técnica Parlamentaria, está enfocada en apoyar preferentemente el trabajo de las Comisiones
Legislativas de ambas Cámaras, con especial atención al seguimiento de los proyectos de ley. Con lo cual se
pretende contribuir a la certeza legislativa y a disminuir la brecha de disponibilidad de información y análisis entre
Legislativo y Ejecutivo.

Creative Commons Atribución 3.0

(CC BY 3.0 CL)

21