CAPÍTULO 12

LA DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER:

ESTADOS UNITARIOS Y ESTADOS COMPUESTOS

Los estados unitarios

En estados de extensión muy reducida, el poder estatal actúa en

exclusiva sobre la totalidad del territorio. Pero en la mayoría de los casos,
cuando una misma organización estatal abarca territorios y poblaciones de
mayor magnitud, la acción del poder tiene en cuenta la existencia de
ámbitos territoriales subestatales: ciudades, comarcas, regiones, etc. En
cada uno de estos territorios se dan instituciones políticas propias —
ayuntamientos, consejos comarcales o provinciales, gobiernos regionales,
etc.—, cuyas competencias se limitan a una determinada área territorial
dentro del mismo estado. Estas instituciones, por tanto, coexisten con el
poder estatal que alcanza a todo el territorio y mantienen con él
vinculaciones de distinto carácter.
Esta conexión entre poder político organizado y territorio ha dado
lugar a la configuración de diferentes modelos de estado, según el grado de
dispersión o concentración que presenta el ejercicio del poder. Un intento
de simplificación permite distinguir dos grandes tipos ideales: estados
unitarios y estados compuestos. A su vez, en cada uno de ellos se dan
variantes que se adaptan a realidades históricas diferentes.

• En el estado unitario, el poder político reside en un único centro desde

el cual se proyecta sobre todo el territorio. Para su ejercicio más eficaz,
este poder central puede delegar competencias y distribuir recursos
entre instituciones que se ocupan de gobernar demarcaciones
subestatales: municipios, comarcas, condados, provincias,
departamentos, regiones. En
 algunoscasos,lascompetenciasejercidasporlasinstitucionesquecorrespon
den a estos ámbitos subestatales pueden llegar a ser considerables.
Pero el dato importante es que estas competencias pueden ser
revocadas por el centro mediante decisión unilateral. Los recursos que
controlan —materiales, financieros, personales— dependen también de
la voluntad del centro político que los cede o transfiere a su arbitrio.
En este modelo, una clara jerarquía vertical caracteriza la relación
entre instituciones centrales —con competencia sobre la totalidad del
territorio estatal— e instituciones territoriales —con competencia
sobre una parte del mismo.
• Los estados liberales tendieron inicialmente a adoptar este modelo
unitario, uniforme y centralizado para asegurar la igualdad de trato de
todos los ciudadanos y con el fin de no discriminar entre ciudadanos
por razón de su lugar de residencia. Con ello se pretendía contrarrestar
la diversidad de situaciones territoriales que favorecía a los grupos
privilegiados tradicionales en sus respectivos ámbitos locales. Cuando
se habla de modelo jacobino de estado para referirse a esta orientación
se está aludiendo a una versión extrema de esta centralización. El
término jacobino alude a un sector radical de los revolucionarios
franceses de 1789 que defendían la centralización estatal como
garantía de la igualdad entre los ciudadanos.
• Con todo, los estados unitarios han albergado desde siempre entidades
políticas locales: son las entidades que constituyen lo que se denomina
—según los países— gobierno local o administración local. En estas
entidades políticas subestatales existe un órgano elegido —
ayuntamiento, consejo comarcal, diputación provincial, etc.—
encargado de desarrollar las funciones políticas que la ley estatal les
tiene atribuidas. Ya hemos señalado que estas funciones pueden ser
más o menos extensas, según la tradición política de cada sociedad: en
algunas de ellas, como Suecia, Holanda, o Chile, por ejemplo, el
gobierno municipal cuenta con responsabilidades amplias en materia
educativa, sanitaria, de previsión social, etc. Pero estas funciones están
siempre definidas por el estado, tuteladas por las autoridades del estado
y financiadas con recursos que en gran parte provienen de una dotación
 o subvención estatal. El poder central del estado puede, además,
modificar o suprimir estas unidades locales territoriales, variar sus
funciones y recursos y someter su actuación a determinados controles.
• Con todo, la emergencia de necesidades sociales más complejas —en
materia de educación, sanidad, ordenación territorial, promoción
económica, servicios sociales, etc.— y la dificultad de satisfacerlas
siguiendo un patrón uniforme para todo el territorio ha llevado a
muchos estados unitarios contemporáneos a moderar el centralismo de
sus orígenes y a buscar fórmulas de cooperación interterritorial y de
descentralización.. Con ello se persigue una mejor satisfacción de las
demandas de los ciudadanos. En un estado unitario descentralizado o
regionalizado —como es actualmente el caso de Francia—, el poder
central ha transferido parte de sus competencias y recursos a algunas
entidades territoriales —municipios, regiones—, con la esperanza de
que determinadas actuaciones serán mejor acogidas y más eficientes si
corren a cargo de las autoridades locales. Este nuevo equilibrio centro-
periferia en el seno del propio estado unitario no quita que la
titularidad última del poder político corresponda de modo pleno a las
instituciones centrales del estado, desde las que se decide el ámbito de
actuación permitido a las instituciones locales o territoriales.

Los estados compuestos: federación y autonomía

Por su parte, lo que distingue a los estados compuestos es que el poder

político se reparte originariamente entre instituciones que controlan ámbitos
territoriales diferentes. Hay, pues, un acuerdo político de partida para
compartir poder —y no sólo delegarlo— entre niveles de gobierno sin que
un centro político único pueda imponerse a los demás actores
institucionales en todos los campos de intervención. En lugar del principio
de jerarquía vertical propio de los estados unitarios, predomina en este
modelo el principio de coordinación horizontal entre instituciones. A este
modelo se ajustan las federaciones o estados federales.
• Las federaciones o estados federales constituyen el caso más frecuente
de estado compuesto, agrupando entidades políticas que reciben
nombres diferentes: estados —en EE.UU., la India, México o Brasil—,
länder —en Alemania Federal—, cantones —en Suiza—,
comunidades y regiones —en Bélgica— o provincias —en Canadá o
Argentina—. Casi la mitad de la población mundial habita en estados
de estructura federal o parafederal, distribuidos en veinticinco
federaciones en todos los continentes. Lo son grandes estados como la
India, Estados Unidos, Rusia, Brasil, México o Nigeria. Pero también
estados de tamaño medio —Alemania, Canadá, Sudáfrica, Australia,
Argentina o Malasia— y de tamaño menor —Bélgica, Austria o Suiza.

Pero hay que advertir que bajo el rótulo de federación o estado

federal se incluyen configuraciones muy dispares y prácticas muy
diferentes. No existe un único modelo federal. Sin embargo, si
tomamos como referencia el federalismo de Estados Unidos o de
Suiza, las principales características de un estado federal serían las
siguientes:

— Una distribución constitucional de competencias que especifica

de modo estricto las que corresponden a la federación —por
ejemplo, defensa, moneda, política exterior y otras materias de
interés común— y deja para los estados o cantones federados
todas las demás. En principio, se trata de señalar que las
competencias de la federación son excepciones contadas y bien
establecidas: todo lo que no se confía a la federación se presupone
competencia de las entidades federadas (estados, cantones,
provincias) que no han renunciado a ello.
— En esta distribución de competencias ocupa un papel relevante el
reparto de la capacidad tributaria, señalando cómo se distribuye
entre la federación y los estados el derecho a imponer tributos y el
rendimiento de los mismos.
 — La existencia de instituciones federales —una cámara legislativa
con representación de las entidades subestatales, un gobierno
federal, un tribunal superior, un banco público federal, etc.— en
cuya composición y actividad intervienen de alguna manera los
estados o entidades federadas.
— La existencia de una constitución propia en cada uno de los
estados o entidades federadas en la que se precisan las
instituciones de gobierno de cada una de ellas.
— El establecimiento de un tribunal central o federal con
atribuciones para decidir sobre los conflictos que enfrenten a la
federación con los estados o a los estados entre sí.

• ¿Cuál es el origen de las federaciones y cómo han evolucionado? Tres

factores principales pueden influir en la construcción de un estado
federal. En primer lugar, la voluntad de integrar en una unidad política
única a entidades previamente existentes, poniendo en común recursos
y competencias que aseguren mejor su viabilidad frente a desafíos
exteriores. Así ocurrió en Estados Unidos o en Suiza, donde los
estados y cantones preexistentes pretendían asegurar su existencia
contra la amenaza de otros estados más poderosos. En otros casos, la
construcción del estado federal trata de organizar en una sola unidad
estatal a un conjunto de territorios diversos unidos por la dependencia
colonial de una misma metrópoli: así ha ocurrido en algunos países
como Brasil, México, Argentina, Canadá, la India, Australia o Nigeria.
Finalmente, la federación puede nacer de la voluntad política de
dispersar un poder excesivamente concentrado y dar respuesta a la
diversidad territorial, cultural o religiosa de un estado unitario:
Alemania después del nazismo o Bélgica desde 1980 encajarían en
este supuesto. Los tres factores que hemos apuntado no suelen actuar
aisladamente: es frecuente que el origen de una federación responda a
la influencia combinada de más de uno de ellos.
• Por lo que hace a su evolución, en los estados federales más
consolidados la dinámica política ha conducido a intensificar la
cooperación entre la federación y las entidades federadas, con el fin de
 hacer frente a problemas colectivos que ya no son solubles con la sola
intervención de un único nivel territorial: grandes infraestructuras,
asistencia sanitaria pública o conservación medioambiental exigen la
aportación de recursos de todo tipo y la coordinación de políticas,
tanto en su fase de elaboración como en la de aplicación. Esta
evolución de los estados federales se ha producido en paralelo a la que
han seguido algunos estados unitarios tradicionales. En dichos estados
se ha tendido a redistribuir el poder mediante fórmulas federales o
parafederales. Con ello se trata de dar una respuesta más satisfactoria a
dos necesidades políticas: la adecuación a demandas sociales
singularizadas que un poder muy centralizado no puede identificar y
una mayor facilidad para exigir responsabilidades a quienes deciden en
representación de los destinatarios de la decisión. En ambos casos —
federaciones en las que el centro interviene más en la periferia, y
estados unitarios en los que el poder político se dispersa hacia esta
periferia— se intensifican las llamadas relaciones
intergubernamentales: la razón es que gran parte de los conflictos que
la política ha de regular en las sociedades actuales exigen la
intervención simultánea y coordinada de diferentes instancias
territoriales de poder: estatal, subestatal, local y, en algunos casos,
poderes políticos que se sitúan más allá del mismo estado.
• Junto al modelo federal se dan otras variantes del estado compuesto. Se
sitúan a medio camino entre la federación y el estado unitario
descentralizado. España desde 1978 y Gran Bretaña desde 1997
presentan variantes de estado compuesto que no encajan plenamente
en el federalismo clásico. Sobre la base de acuerdos políticos que
implican a las poblaciones afectadas —mediante el referéndum o la
consulta a sus representantes— se confieren poderes y recursos a las
instituciones de determinados territorios: las diecisiete comunidades
autónomas en España, o Escocia, Gales e Irlanda del Norte en Gran
Bretaña. Sus respectivos parlamentos pueden elaborar leyes en las
materias que se les han asignado y dichas leyes tienen el mismo rango
que las elaboradas por el parlamento del estado para todo su territorio.
Al mismo tiempo se les confiere la capacidad de imponer o modificar
tributos en sus respectivos territorios. Pero, a diferencia de los estados
federales en los que las competencias atribuidas a las entidades
subestatales son la regla y las competencias de la federación son la
excepción, en este modelo se intentan delimitar las competencias
asignadas a las entidades subestatales, las competencias reservadas al
estado e incluso en algún caso una relación de competencias
compartidas. El modelo se distingue también de la federación por la
inexistencia de instituciones centrales —cámara legislativa, tribunal
federal o constitucional, etc.— que cuenten con representación de las
entidades subestatales.
¿Hay diferencias sustanciales entre el modelo federal y otras
variantes de estado compuesto? En la polémica política suele atribuirse
a los estados federales un mayor grado de dispersión del poder. Sin
embargo, se ha hecho notar que en la práctica las diferencias entre
federación y otras variantes de estado compuesto dependen sobre todo
de la cantidad de recursos financieros en manos de cada una de las
autoridades: es el volumen de dichos recursos (cfr. tabla III.12.1) lo
que da una idea de la capacidad de intervención política de cada nivel
territorial.

EL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS EN ESPAÑA

La Constitución española de 1978 define un estado compuesto que no se

ajusta al modelo federal. Establece la posibilidad de dotar de instituciones de
autogobierno a las «nacionalidades y regiones» del estado. Con esta previsión,
la Constitución quiso responder a las históricas reivindicaciones de Cataluña, el
País Vasco y Galicia, a las que se sumaron más adelante otros territorios hasta
configurar diecisiete comunidades autónomas. Competencias políticas y
recursos financieros se reparten actualmente entre los órganos centrales del
estado y los órganos de gobierno de cada una de las comunidades autónomas.
La reforma de esta distribución no puede hacerse unilateralmente: sólo
prospera si existe acuerdo entre el poder político estatal y el poder político
autonómico. De esta forma, el estado de las autonomías ha sido comparado
con estado federal, aunque carece de alguna de sus características básicas:
por ejemplo, una participación más directa de las comunidades autónomas en
los órganos de gobierno del estado (Senado, Administración de Justicia,
Tribunal Constitucional, Banco Central, etc.). En la actualidad existe un intenso
debate sobre el futuro del modelo: hay quienes demandan una recentralización
y también quienes piden su plena federalización. Pero existen también
colectivos que en Cataluña y en el País Vasco reclaman la transformación de
dichas comunidades en estados independientes y soberanos.

DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DEL PODER Y GASTO PÚBLICO

Una buena medida de la concentración o dispersión del poder político la

constituye el volumen de recursos públicos que son administrados por cada
uno de los niveles territoriales de gobierno para financiar su actividad y los
servicios que presta. Cuanto mayor es la cuota del gasto público que controla
el gobierno central, mayor centralización. Y cuanto menor es dicha cuota,
menos centralización. En la tabla III.12.1 se comparan los datos de algunos
países. Adviértase que ciertos estados unitarios otorgan a sus gobiernos
locales una elevada capacidad de gasto y, con ella, un amplio abanico de
competencias. Nótese también la posición de España, situada en una zona
intermedia entre estados unitarios y federales, aunque supera a un estado
federal —Austria— en descentralización del gasto público. Este dato confirma
que no siempre las definiciones constitucionales respecto de la distribución de
competencias políticas se ajustan en la práctica a una efectiva difusión del
poder: un poder político sin recursos financieros es inoperante, tal como se
revela en recientes procesos de descentralización desarrollados a cabo en
América Latina que no fueron acompañados de la redistribución de recursos.

TABLA III.12.1. Distribución del poder político según gasto público

por niveles de gobierno en algunos países (2013)
DESCONCENTRACIÓN, DESCENTRALIZACIÓN, AUTONOMÍA

El lenguaje jurídico distingue a veces entre conceptos próximos que suponen

también una cierta distribución territorial del poder político. Pero cada uno de
dichos conceptos encierra un contenido diferente. La desconcentración se
produce cuando las instituciones estatales trasladan parte de sus atribuciones
ejecutivas a los órganos que ellas mismas mantienen en ámbitos territoriales
subestatales: así ocurre, por ejemplo, cuando el ministerio estatal encargado
de las carreteras transfiere la responsabilidad de su construcción y
conservación a una delegación ministerial en la provincia o región. La
descentralización tiene lugar, en cambio, cuando las instituciones estatales
transfieren parte de sus atribuciones ejecutivas a autoridades territoriales: por
ejemplo, y para seguir con el caso anterior, se da la descentralización si la
conservación de carreteras —antes en manos del ministerio— es trasladada
ahora a los consejos municipales o provinciales. En ambos casos, la titularidad
de la competencia sigue en manos del poder estatal o central, que puede
recuperarla cuando así lo juzgue oportuno. Frente a desconcentración y
descentralización, la autonomía dota a las entidades subestatales —
comunidades autónomas en España o Escocia y Gales en Gran Bretaña— de
un título propio para legislar e intervenir en la materia correspondiente, sin que
esta facultad les pueda ser retirada por una decisión unilateral del poder estatal
central. El reconocimiento de esta autonomía política equivale al proceso de
«devolution» en el mundo político anglosajón. En este caso, si la competencia
 estatal sobre construcción y mantenimiento de obras públicas se confía a las
entidades subestatales reconocidas como autónomas, esta decisión no puede
ser revisada unilateralmente por el estado. Sólo podrá ser rectificada por
acuerdo entre las partes.

CUADRO III.12.1. Una escala de distribución territorial del poder político

Las confederaciones

Hay también dispersión de poder político en las confederaciones. Pero

no pueden ser consideradas un tipo de estado. En rigor, las confederaciones
constituyen agrupaciones de estados previamente existentes que —sin
desaparecer— deciden actuar de manera mancomunada en materias
políticas determinadas: relaciones exteriores, defensa, régimen aduanero y
comercial, moneda, etc. Cualquier decisión confederal debe contar siempre
con la conformidad unánime de todos los estados miembros. Esta
unanimidad equivale a un reconocimiento del derecho de veto para cada
uno de ellos porque la decisión no progresa si no se da dicha unanimidad.
El órgano máximo de gobierno de la confederación —consejo, convención
o asamblea— reúne a representantes de cada estado, que actúan como
embajadores de sus respectivos gobiernos. Las decisiones comunes
requieren a menudo negociaciones laboriosas, en las que los estados
defienden sus propios intereses, no siempre acordes con los intereses
generales de la confederación. Por otra parte, la confederación no suele
disponer de mecanismos —judiciales, armados— capaces de obligar a un
estado miembro que se niega a respetar una decisión adoptada: la única
reacción posible es la expulsión del miembro desobediente.

• Todo ello hace que las confederaciones históricas hayan sido poco
estables. Se han disgregado cuando la conciliación entre intereses
estatales e intereses confederales no ha sido posible. En otros casos, las
confederaciones se han convertido únicamente en una etapa de paso
para avanzar hacia un mayor grado de integración, adoptando
generalmente el modelo federal. Así lo revelan los ejemplos
disponibles. Entre 1776 y 1786, las trece colonias norteamericanas que
habían declarado su independencia de la Gran Bretaña se organizaron
como una confederación. Sin embargo, diez años más tarde la
Constitución de 1787 convirtió esta primera asociación confederal en
una federación: Estados Unidos. La Confederación Helvética —que
sigue siendo el nombre oficial de Suiza— recuerda que sus cantones se
habían agrupado originalmente en un sistema de tipo confederal, hasta
su transformación en estado federal en 1848. En la actualidad también
puede calificarse como confederación la unión de los siete Emiratos
Árabes del golfo Pérsico, creada en 1971. La historia también muestra
confederaciones fallidas como fue el caso de la República Federal de
Centroamérica (1821-1839). Una situación particular es la de la
Comunidad de Estados Independientes (CEI) formada en 1991 por
algunas repúblicas pertenecientes a la antigua URSS y que —tras el
abandono de algunos de sus miembros originales— mantiene una
escasa actividad.

• Tal vez la entidad política más próxima al modelo confederal sea

actualmente la Unión Europea. Los estados que la integran han cedido
a la Unión la definición de políticas importantes en materia de moneda,
déficit fiscal, comercio interior y exterior, agricultura, cooperación
judicial y policial, inmigración y seguridad fronteriza, etc. Los
 acuerdos del Parlamento Europeo, del Consejo de Ministros y de la
Comisión obligan a los estados miembros, y su tribunal de justicia
dicta sentencias que deben ser acatadas por ellos. En cierta manera, la
UE se sitúa entre el modelo confederal y el modelo federal, puesto que
el derecho de veto de los estados miembros sigue vigente para
decisiones en algunas materias determinadas, pero ya no puede
aplicarse en todas ellas. En esta misma lógica, sin llegar a considerarse
confederaciones, estarían también entidades como el Mercosur (con
Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) o el Sistema de Integración
Centroamericano (SICA), donde participan Guatemala, Honduras, El
Salvador, Nicaragua, Costa Rica y la República Dominicana, aunque
esta última organización se limita a temas comerciales y políticas
migratorias.

PUEBLOS INDÍGENAS Y AUTOGOBIERNO

En 1989, la OIT —Organización Internacional del Trabajo— aprobó el Convenio

sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Los estados firmantes se comprometieron
a respetar la identidad propia y a promocionar la lengua y la cultura de los
pueblos indígenas, a hacer efectiva la participación de estos pueblos en los
procesos de toma de decisiones en todo aquello que les afecte directamente y
a establecer los instrumentos y mecanismos apropiados para que estos
pueblos puedan administrar sus territorios y su hábitat. Algunos países —como
Bolivia, Canadá o Venezuela— han revisado sus estructuras constitucionales
para adaptarse a dichos compromisos. Hoy, casi todos los países
latinoamericanos han aprobado también leyes sobre la autonomía indígena y
algunos han reconocido administraciones autónomas gestionadas por las
autoridades indígenas. Tal es el caso de Nicaragua con las Regiones
Autónomas del Atlántico Sur y Norte, las Entidades Territoriales Indígenas en
Colombia o las Comarcas en Panamá.

Hacia una distribución multinivel del poder

Para concluir, conviene responder a algunos interrogantes que plantea

la distribución territorial del poder. ¿Qué explica la adopción de cada una de
las formas de distribución que hemos señalado y con qué argumentos se
justifican? ¿En qué momento se define un modelo de distribución territorial
del poder? Y, finalmente, ¿qué tendencia sigue en la actualidad esta
distribución del poder?

• La adopción de uno u otro de los modelos y su evolución suele

justificarse en base a dos tipos de argumentos: funcionales y
simbólicos. Por un lado se esgrimen razones de carácter funcional,
aduciendo las ventajas prácticas que una comunidad política obtiene
según se estructure de acuerdo con un modelo unitario más o menos
centralizado o según se ajuste a la pauta de un estado compuesto,
federal o autonómico. El beneficio de la centralización puede ser el
tratamiento igual y equitativo entre todos los miembros de una misma
comunidad o una cierta reducción de costos en la gestión. La ventaja
de la dispersión es la aproximación de las decisiones a sus
destinatarios, adaptándolas de manera más fiel a sus demandas y
rasgos culturales y evitando desajustes provocados por el
desconocimiento y la distancia.
• Pero se invocan también a menudo razones de carácter simbólico o
cultural. En esta línea se afirma que la identidad colectiva —nacional,
regional u otra— de un grupo humano es uno de los factores que
mayor solidez aportan cuando se trata de dar estabilidad a la
comunidad política. Por consiguiente, la organización territorial del
poder ha de tener en cuenta este sustrato cultural. Por ejemplo, es
interesante resaltar que una sociedad tan diversa como Suiza ha
conseguido mayor cohesión de sus ciudadanos manteniendo una
organización federal sin que la comunidad mayoritaria disponga de un
papel predominante.
• Corresponde a los debates constitucionales definir la distribución
territorial del poder en un determinado estado. En estos debates cada
uno de los actores —políticos, económicos, sociales, etc.— propone el
modelo de distribución que le permite ejercer mayor influencia. Para
conseguirla utilizará los argumentos y recursos de que dispone:
capacidad económica, organización política, capital simbólico o
emocional, etc. El resultado final dependerá de la relación de fuerzas
 —económicas, sociales, ideológicas— que se haya establecido entre
dichos actores: quien haya contado con más recursos y los haya usado
con mayor inteligencia obtendrá un diseño institucional más ajustado a
sus intereses. Es esta misma dinámica la que influirá sobre la
evolución práctica del diseño institucional: modelos muy centralizados
pueden derivar hacia prácticas más equilibradas, y, en dirección
opuesta, estructuras federales pueden evolucionar hacia sistemas más
integrados.
• Hoy, en un mundo globalizado los sistemas políticos tienden a
diversificar sus niveles de intervención. En algunas políticas, el ámbito
territorial de intervención efectiva alcanza a la totalidad del planeta o a
grandes regiones del mismo: la conservación de los recursos naturales
no renovables, la lucha contra la delincuencia internacional
organizada, la regulación de las comunicaciones, etc. Por el contrario,
en otros campos las comunidades locales están en mejores condiciones
para definir y ofrecer determinadas prestaciones: por ejemplo, en lo
que se refiere a los servicios de atención personal o de promoción
económica y cultural de pequeñas comunidades. El llamado principio
de proximidad o de subsidiariedad —que figura en algunos programas
políticos y que ha sido asumido por la Unión Europea— presupone
que una comunidad local es capaz de resolver por sí misma las
cuestiones de interés colectivo que se le plantean. Sólo cuando se
demuestre su incapacidad deberá recurrirse a la intervención de una
instancia política territorial de ámbito superior: gobierno regional,
comunidad autónoma, estado, unión supraestatal, etc. De este modo se
invierte la «carga de la prueba» que en los estados unitario establecía
la regla contraria: toda competencia se atribuía en principio al estado
como poder soberano y sólo de manera excepcional o residual se
reconocían atribuciones políticas propias a las entidades subestatales.
• Este doble movimiento —integración y distribución— configura en la
actualidad un mapa político más complejo y más borroso del que nos
presentaba la tajante y antigua clasificación entre modelos unitarios y
modelos compuestos. En cierto modo, en esta nueva configuración de
la distribución territorial del poder se están combinando elementos de
ambos modelos: se intenta equilibrar la integración del modelo unitario
y el pluralismo del modelo compuesto o federal. La política se
desarrolla cada vez más a través de redes de interdependencia e
intercambio. Los componentes de dichas redes —una multiplicidad de
poderes territoriales y de otra naturaleza— no siempre mantienen entre
sí una clara organización jerárquica: todos ellos participan en la toma
de una misma decisión política y asumen por ello la responsabilidad
política pertinente. Que esta pluralidad de intervenciones plantea
problemas para hacer efectiva la responsabilidad democrática ha sido
ya comentado anteriormente (cfr. II.9).

LA UNIÓN EUROPEA: UN MODELO EN EVOLUCIÓN

La Unión Europea —integrada en 2015 por veintiocho estados— es un ejemplo

de la lenta evolución de las organizaciones políticas. No es un estado federal.
Pero tampoco es una asociación de estados como son las Naciones Unidas u
otras organizaciones internacionales. Sus normas, decisiones y políticas se
aplican a cada uno de los estados miembros de acuerdo con una serie de
tratados que confieren poderes supraestatales a las instituciones de la Unión:
Consejo Europeo, Consejo de Ministros, Parlamento Europeo, Comisión
Europea, Tribunal de Justicia. Dio sus primeros pasos en 1951, se convirtió en
comunidad económica (1957) y fue ampliando su espacio territorial y sus
competencias. Para ello, ha ido adaptando también sus instituciones: en 2014 y
por primera vez, el presidente de la Comisión Europea fue designado con
intervención de los diputados del Parlamento Europeo, aproximando su
sistema de gobierno a un modelo parlamentario. Estos cambios se han hecho
siempre después de debates intensos sobre las relaciones entre los estados y
las instituciones de la Unión. En la actualidad, las políticas europeas —
monetaria, agrícola, medioambiental, científica, comercial, de comunicaciones,
etc.— se conectan con las políticas de los estados y de las regiones y ciudades
que la integran. El modelo político de la UE es criticado por su «déficit
democrático» y por el poder excesivo que detentan expertos y técnicos sin
responsabilidad directa ante la ciudadanía. La crisis económica iniciada en
2008 ha resaltado este déficit y en cierta medida lo ha incrementado. En todo
caso, el innovador modelo político de la UE no está cerrado: ha evolucionado
desde su fundación y probablemente seguirá evolucionando.