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| CONTENIDOS

 Introducción ............................................................................................. 4

 Presentación ............................................................................................ 7

 Fundamentación ....................................................................................... 9

 Marco Conceptual ................................................................................... 10

 Capítulo I: Definición de Contenidos de la Gestión de Riesgos. .................. 11

1. Objetivo general y objetivos específicos. .......................................................................................................... 11

2. Principios rectores. ................................................................................................................................................... 15
3. Ejes transversales de la Política de Gestión y Reducción de Riesgo. ..................................................... 17
4. Política Pública de Prevención de Riesgos. Mirada preventiva. ............................................................. 19
5. Clasificación de Amenazas: Biológicas, Geológicas, Antrópicas y Meteorológicas. ........................ 21

 Capítulo II: Mandatos Constitucionales y Convencionales en un Estado de

Derecho. ................................................................................................ 24

1. Validación del Control de Constitucionalidad y Convencionalidad. ..................................................... 25

2. Valor Justicia en toda la Administración Pública. Tutela Administrativa efectiva. ....................... 28
3. Análisis Normativo Internacional y Local. Jurisprudencia....................................................................... 30

 Capítulo III: El Rol de las Administraciones Públicas. Político, Económico, Social

y Cultural de la Comunidad en un Nuevo Contexto Mundial ....................... 35

1. Cambio de Paradigmas y Panorama actual. .................................................................................................. 35

2. Lineamientos estratégicos y fortalecimiento Institucional. ..................................................................... 37

 Capítulo IV: Nuevos Desafíos de la Pos-Pandemia en Materia de Gobernanza y

Desarrollo .............................................................................................. 40

1. Pensamiento proactivo de una nueva Ciudadanía. Educación, Comunicación y Participación

Ciudadana. ............................................................................................................................................................................. 40
2. Derecho al desarrollo de las personas y dignidad. ...................................................................................... 42

2
 Conclusiones .......................................................................................... 46

 Anexo Bibliográfico y Jurisprudencial........................................................ 51

3
|INTRODUCCIÓN

La Tesina que desarrollaré forma parte de la Especialización en Derecho

Administrativo, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Nacional del
Comahue, Quinta Edición.
Aprovechando dicha oportunidad quiero saludar a las y los colegas que desde
distintos roles, ya sea como profesores/as, tutores/as, directores/as y
compañeros/as han compartido este espacio de aprendizaje, y pretende
desarrollar un nuevo enfoque del rol que deben llevar a cabo las Administraciones
Públicas en su faz preventiva, ante los nuevos cambios de paradigmas que se
dan en la actualidad.
Los cambios constantes a los cuales nos hemos visto sometidos, en muchas
oportunidades ayudan al crecimiento de la sociedad, tanto desde el punto de
vista económico, social, cultural, geográfico y político; aunque a su vez, traen
consigo nuevas amenazas, ya sea de riesgos, relacionados con el clima,
geológicos o biológicas a nivel local, nacional e internacional, como el caso del
COVID-19, o antrópicas -generadas por la propia actividad humana- que nos
obliga a replantearnos la forma en que vemos al mundo y la relación que hemos
venido teniendo con el mundo que nos rodea.
Ante estas nuevas situaciones, queda claro que la humanidad debe estar
preparada ante la vulnerabilidad que dichas amenazas conllevan, para conservar
un ambiente de prosperidad y tranquilidad en las y los ciudadanos de un
determinado territorio.
Justamente esta relación entre amenazas y vulnerabilidad es lo que genera el
riesgo1, llevándonos al eje del presente trabajo, ya que si desde la Administración
Pública, sea el estamento del que se trate, se conocen dichos riesgos, ello nos

1
Riesgo en cuanto a definición de la Real Academia Española (RAE) 1. m. Contingencia o
proximidad de un daño.

4
dará la posibilidad de evaluarlos cualitativa y cuantitativamente, para así poder
gestionarlos y trabajar así para poder mitigar y reducirlos a la máxima expresión,
contando con los distintos elementos que nos garanticen eficiencia y eficacia de
los recursos lógicamente limitados y disponibles.
Se pretende un análisis crítico y prospectivo de las decisiones y programas
orientados a la modernización del Estado, de alcance global, sectorial, o
correspondientes a determinadas unidades geográficas o institucionales,
tomando en cuenta, cuando corresponda, los requerimientos de adaptación
institucional y funcional que necesariamente conlleva la actualidad que
atravesamos.
Esto nos lleva inmediatamente a pensar en qué tipo de gobernanzas y
ciudadanías son las que existen hoy y a qué modelos estamos yendo o queremos
llegar.
Las Administraciones Públicas tienen el fin de satisfacer el bienestar general de
la sociedad en la que se desempeñan, estando atentos a lo que las y los
ciudadanos sufren por los distintos factores que señalamos anteriormente, e
intrínsecamente relacionado a su cotidianeidad, orientándose al interés público
que la sociedad solicita.
La pregunta central en análisis, sería entonces cuál es el rol preventivo de las
Administraciones Públicas.
Para ello, desde lo jurídico, podemos tomar el desarrollo del Constitucionalismo
Nacional, Latinoamericano, Europeo, Norteamericano, y si es posible adaptar a
nuestra realidad estos sistemas en cuanto a la prevención del riesgo. La mirada
del Derecho Administrativo Local, adelanto mi postura al respecto, debe llevarnos
hacia una apertura integral, y como bien expresa el Dr. Pablo Gutiérrez
Colantuono en su análisis de numerosas temáticas a lo largo del Posgrado en
curso, demarcar el carácter multilateral con la mirada del Derecho Administrativo
local.

5
Si bien, hechos puntuales requieren un actuar casi instantáneo desde la
Administración, como el prevenir un mal por cuestiones medioambientales, no
debe pasarse por alto los principios de legalidad y juridicidad, siendo la política
pública de gestión y reducción de riesgos un paso trascendente y necesario para
contribuir a la construcción de un país seguro y resiliente a procesos de desarrollo
sostenible.
Las funciones que tendrán que asumir los actores encargados de la reducción de
las vulnerabilidades deber ir necesariamente de la mano con un proceso
participativo, amplio y plural, siendo el trabajo esencial de carácter
multidisciplinario y cooperativo a fines de superar, perfeccionar y estudiar a
futuro y con proyección la evolución de nuestra sociedad y nuestro planeta tierra.
Nuevamente, es mi intención mostrar la necesidad de una visión global del
problema, surgiendo en distintos puntos del mundo nuevos riesgos, señalando
puntualmente la situación de pandemia del COVID-19, que ha tomado al mundo
por sorpresa en cuanto al abordaje de su política pública y generando caos en
todos los niveles de las administraciones nacionales y regionales.
Allí vemos como un fenómeno biológico, conlleva el necesario cambio de
paradigma en lo organizacional de todo el sistema como estaba planteado en el
pasado, siendo el derecho fundamental a la vida puesto en jaque ante el avance
de la enfermedad con una rapidez inusitada, que obligó a los países a establecer
medidas que, como hemos visto, han sido diversas y así también sus
repercusiones, tanto positivas como negativas, que en honor a la brevedad no
comentaré en este introito.
Considero, a su vez, el carácter fundamental que debe tener la influencia de la
participación ciudadana, -debiendo tomar nota el Estado- de la motivación, el
estímulo a la toma de decisiones y acceso a la información pública, ya
adentrándonos a los riesgos que supone el vivir en una sociedad globalizada,
pero con fuertes vínculos culturales, donde se generan factores de riesgos, por

6
ejemplo la vulnerabilidad y flagelo de la pobreza, sobrepoblación de
determinadas zonas geográficas, seguridad de las y los miembros de la
comunidad e higiene.
Que mejor que tomar de primera mano los testimonios, vivencias y experiencias
de aquellos que sufren día a día los avatares de un estilo de vida a los que muchas
veces se vieron empujados ante los avances de una sociedad que los ha relegado.
Las preguntas que surgen son diversas: ¿es la Administración Pública permeable
a aceptar la evolución de una sociedad que crece en número y necesidades?,
¿aquellos que ocupan cargos públicos tendrán este enfoque multidisciplinario
para poder tratar los factores de riesgos, algunos que mutan y otros que son una
constante? ¿Es necesario este enfoque y trabajo conjunto desde la interacción
de las administraciones públicas con las y los ciudadanos?
Los interrogantes evolucionan al mismo ritmo que la sociedad toda, por lo que el
rol preventivo de las Administraciones Públicas debe mantenerse constante en el
estudio y desarrollo de políticas públicas que satisfagan las necesidades tan
diversas que se presentan y el rol de la nueva ciudadanía, que es a lo que
humildemente apunta el presente trabajo.

|PRESENTACIÓN

La Tesina que se presenta centra su exploración en la relación que se evidencia

en aquellas cuestiones vinculadas de manera indivisible entre las relaciones
sociales dentro de una comunidad determinada, analizadas intrínsecamente con
los diversos factores externos que la circundan y eventualmente podrían generar
un riesgo a las y los ciudadanos bajo una determinada órbita institucional de
gestión política, económica, jurídica y social.

7
La interconexión de ordenamientos jurídicos nos dará un marco normativo en
esta nueva realidad actual que se nos presenta, enfocándonos en factores de
riesgo como la Pandemia epidemiológica del COVID 19, pero también en la
necesidad de atender en un futuro inmediato otros flagelos que se presentan y
que tienen que ver con el normal desenvolvimiento de las relaciones humanas,
donde las desigualdades obligarán a las Administraciones Públicas a intervenir y
regular en pos de mantener la tan ansiada paz social, tanto interna como externa
con otros países.
Lamentablemente, la situación de salubridad y desastres naturales en la
actualidad ha puesto a prueba una necesaria adaptabilidad de la población,
donde podrían converger las ideas de Jean-Jacques Rousseau2 con la consigna
de que el pueblo, partícipe de la soberanía, es también al mismo tiempo súbdito,
y debe someterse a las leyes del Estado que el mismo pueblo, en el ejercicio de
su libertad, se ha dado. Se concilian así libertad y obediencia mediante la ley,
que no es sino concreción de la voluntad general y alma del cuerpo político del
Estado.
Tamaña tarea entonces le cabe a las Administraciones Públicas en satisfacer las
necesidades troncales normales y habituales y aquellas que surgen por la
modificación a causa de factores externos, y su rol preventivo y mitigador de las
consecuencias que ello afecta a aquellos y aquellas bajo su dependencia.
Sin dudas, la relación entre las ciudadanías y las administraciones públicas, desde
el terreno de la Constitucionalidad ha cambiado: se hace evidente cómo la
realidad federal de nuestro país a causa de un factor de riesgo biológico se ha
modificado, mutado y generado diversas formas de enfrentar un mismo problema
con recursos limitados y diversos, propios de las características de cada provincia,

2
El contrato social: o los principios del derecho político, Jean-Jacques Rousseau, publicado en
1762.

8
pero que ha debido coordinar con la Administración Nacional a fin de tomar
acciones para enfrentar el flagelo de la pandemia.
A consecuencia de ello, vemos cómo en algunos territorios se ha mitigado
muchísimo el contagio, y en otros, ha aumentado exponencialmente,
recrudeciendo medidas que coartan libertades y generando malestar e
incertidumbre, debido a que el rol de las administraciones no es claro y sus
políticas de enfoques de riesgo muestran falencias.
Dentro de este contexto, es muy importante que se exteriorice el entramado
constitucional y convencional para la optimización del rol preventivo y enfoque
de riesgo orientados a los sectores vulnerables y demás sujetos pasibles de
contención estatal. Para ello, es fundamental que los dispositivos y
procedimientos de las Administraciones públicas reflejen la diversidad normativa.
Para finalizar esta presentación inicial, se pretende dejar reflejado el cómo se
podría generar este cambio de paradigmas en pos de la protección de las y los
ciudadanos, proveyendo de elementos a lo largo de un análisis histórico y
conceptual, que sea un disparador para que podamos entender el pasado, su
evolución, el presente y futuro de las relaciones humanas jurídicamente
establecidas y optimización mediante la eficiencia y eficacia de la labor de quienes
llevan adelante el importante trabajo Administrativo.

|FUNDAMENTACIÓN

El contexto mundial presenta un panorama de crisis económica financiera global,

crisis de salubridad, colapso del medio ambiente, de relaciones de poder en
transición, de aumento de las tensiones geopolíticas, de surgimiento de nuevas
potencias y de nuevas formas de relación en el sistema internacional y regional.

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El rol de las Administraciones Públicas ante el complejo panorama universal
actual, se verá marcado más que nunca por la responsabilidad de proveer un
marco para el desarrollo que facilite la creación de prosperidad con un sello de
equidad. Tener como eje de todas sus actuaciones, las necesidades y
expectativas de los ciudadanos y ciudadanas, impulsando el desarrollo de una
sociedad incluyente, orientada al bien común y evitar postergaciones en el
mejoramiento del nivel de vida de los más vulnerables. De esta forma, facilitarán
el perfeccionamiento del sistema democrático y contribuirán de manera
significativa al mantenimiento de la estabilidad institucional amén de las
situaciones extraordinarias y, a veces, intempestivas, que devengan en el futuro,
marcando un contexto de previsibilidad.
De esta manera, una gestión eficaz será capaz de minimizar cualquier impacto
dentro de la comunidad.
Todas/os los servidores públicos deben conocer sus objetivos orientadores y
conducir sus esfuerzos para la modernización de su gestión. Justamente, este
deber de respetar las garantías constitucionales y convencionales como
autoridades, incorporando nuevas dimensiones a las actividades tradicionales,
apareciendo la acción preventiva indefectiblemente como elemento rector en el
camino a seguir.

| MARCO CONCEPTUAL

La Gestión de Riesgos es un proceso cuyo fin último es la prevención, la reducción

y el control permanente de los factores de riesgo de desastres en la sociedad, así
como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastres. El
mencionado proceso social está relacionado con las políticas públicas y sus

10
administraciones, con especial énfasis aquellas relativas a economía, ambiente,
seguridad, defensa nacional y desarrollo territorial.
Es menester señalar que, en la actualidad, hay leyes enfocadas en esta temática,
tomando como punto de partida y análisis lo que a mi entender es una clara
muestra de proactividad en la materia, y es la Ley Provincial de Neuquén número
2713 sancionada el día 11 del mes de Agosto del año 2010, siendo dicha provincia
quien se encuentra a la vanguardia a nivel nacional, y procediendo
posteriormente al análisis del control de constitucionalidad y convencionalidad
que debiera reinar al reflexionar y coordinar la Gestión de Riesgos en las distintas
Administraciones Públicas para su complementariedad.
Luego de analizar esto, centraremos nuestros esfuerzos en dos aspectos, los
cuales son: la utilización de tecnologías de gestión y la capacitación de las/los
servidores públicos.

| CAPÍTULO I: DEFINICIÓN DE CONTENIDOS DE LA GESTIÓN DE

RIESGOS.

1. Objetivo general y objetivos específicos.

Como punto de partida, debiéramos delimitar cuáles serán los objetivos generales
en los cuales trabajaremos a fines de instalar la temática de la Gestión y
Reducción de Riesgos de desastres en los diversos niveles de Gobierno y de las
Instituciones que lo componen, a saber: sociedad civil, sector privado y la
comunidad en general.
A su vez, se busca transversalizarla en el diseño e implementación de políticas
públicas, así como en planes y programas de desarrollo.
De esta forma, se atenderán políticas de desarrollo sostenible, y se busca
coordinar el funcionamiento y el desarrollo continuo del sistema para la

11
prevención y atención de desastres, dejando no sólo preparada la estructura de
las Administraciones Públicas, sino educando a la población para evitar su pánico
y alentar su participación activa en la solución de los problemas ante una
situación anómala, que más adelante detallaremos.
Convergen en esta pauta aspectos de suma importancia como el enfoque de
género, atención de grupos vulnerables, protección de medios de vida, derechos
y deberes de los ciudadanos, integrados al proceso de reducción del riesgo y al
manejo efectivo de los eventos adversos.
Cabe definir algunos conceptos, que diferenciarán el accionar de las
Administraciones Públicas en todos sus niveles.
Por ejemplo, Desastre es una situación adversa causada por la combinación de
la amenaza y vulnerabilidad, que ha ocasionado daños y pérdidas, superiores a
los que una comunidad pueda recuperarse por sí sola. Cuando las pérdidas son
menores, nos referimos generalmente a una emergencia. Cuando el evento es
de gran magnitud, se le llama catástrofe.
Hablamos de desastres cuando un evento potencialmente negativo ocurre, a lo
cual se le suma una variable de vulnerabilidad y no existe una posibilidad real
para evitarlo. También tenemos que diferenciar: “fenómenos naturales” y
“desastres naturales”, que muchas veces los hemos utilizado como si fueran lo
mismo.
Los desastres no son naturales. Desastre se refiere a la alteración que se genera
por el impacto de un fenómeno de origen natural o producto de la acción del ser
humano, incidiendo negativamente en el funcionamiento de una sociedad debido
a su vulnerabilidad.
Es por eso que una sociedad que quiera desarrollarse y salir de la pobreza tiene
que tener políticas de gestión integral para la reducción de riesgos y así evitar
que las consecuencias de los desastres reduzcan sus posibilidades de desarrollo
de sus comunidades.

12
Mediante la individualización de las amenazas y vulnerabilidades, las
comunidades pueden identificar las pérdidas probables a las que están expuestas,
y así contar con información que les permita planificar y tomar decisiones para
reducir el riesgo.
En la actualidad se promueve la reducción del riesgo incentivando acciones que
eviten que el impacto de un evento se convierta en un desastre. Por eso se habla
de reducir la vulnerabilidad construyendo de forma más segura con materiales
adecuados, promoviendo el buen uso del suelo, evitando la construcción en zonas
inundables o de altas pendientes, preparando a las comunidades y a las
instituciones para actuar en situaciones críticas, reduciendo así la posibilidad de
un desastre.
La vulnerabilidad disminuirá en la medida en que las personas, comunidades o
instituciones incrementen sus capacidades, entendidas éstas como la
combinación de las fortalezas, atributos, conocimientos y recursos disponibles,
que llevaran a la reducción de su vulnerabilidad al riesgo de desastre.
Las capacidades son esenciales para que las comunidades puedan incrementar
sus niveles de organización y resistencia para enfrentar y recuperarse de los
eventos adversos.3
Los objetivos específicos, ya identificada la problemática, y teniendo encuadrados
o individualizados los conceptos anteriores, deben estar indefectiblemente
orientados a impulsar la construcción de un Sistema4 dentro de las
Administraciones Públicas de Gestión y Reducción de Riesgos de desastres.
Con esto, convertirla en el punto de partida del desarrollo de políticas locales de
gobernanza a cargo de las autoridades, con lo que a mi humilde entender deberá

3
Conceptos vertidos por la Oficina de Naciones Unidas para la reducción de Riesgos de Desastres,
Programa de Preparación ante Desastres de la Comisión Europea (Disaster Preparedness ECHO)
En Colaboración con la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja.
4
Sistema entendido como conjunto ordenado de normas y procedimientos que regulan el
funcionamiento de un grupo o colectividad.

13
nutrirse con una intensa participación ciudadana, y construir la base sobre la cual
elaborar planes y programas que permitan implementar las acciones
contempladas en lineamientos estratégicos según la conveniencia amerite.
En nuestros tiempos modernos, es menester dirigir la implementación de la
gestión del riesgo de desastres atendiendo las políticas de desarrollo sostenible
y sustentable, optimizando los siempre escasos recursos con los que cuenta el
Estado.
La necesaria anticipación para tomar medidas para modificar o disminuir las
condiciones de riesgo existentes y futuras podría ser la clave fundamental en
cuanto al tema que nos atañe, a fin de reducir la amenaza, la exposición y la
vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la
infraestructura y los recursos ambientales expuestos a daños y pérdidas en caso
de producirse eventos peligrosos para la sociedad.
En este trabajo de Tesis no se busca orientar específicamente sobre qué acciones
en específico tomar, ya que la realidad de las distintas administraciones y la
misma realidad social en nuestro país nos impedirían abarcar tamaña tarea,
debido a los factores que individualizan a cada territorio y organismos mismos,
pero sí destaca el carácter federal e integrador, ya que el norte debería ser
mantener una estructura vertebral y el valor agregado, la adaptabilidad que las
Administraciones adopten en base a sus recursos y la interacción con actores
externos, ya sea interprovinciales, nacionales o internacionales.
Ejemplos acabados de lo que me refiero es en casos de riesgos epidemiológicos,
como el COVID 19, donde medidas únicamente locales serían insuficientes e
ineficientes, sino que se necesita de colaboración global y objetivos claros y
definidos, con una necesaria interacción de Administraciones variados, pero no
menos necesarias.
Otro ejemplo son los incendios, ya sea intencionales o por el mismo actuar de la
naturaleza, lo que exige medidas muy locales, pero si se propaga, los recursos

14
deberán superar la normalidad y vuelve a estar en boga la necesaria colaboración
para finiquitar el problema.
En este caso, es necesario resaltar a nivel local el accionar pronto y certero que
han tenido las provincias de Neuquén y Río Negro, y a nivel global, vemos las
terribles consecuencias de los incendios en Australia, acabando con
irrecuperables recursos, vidas humanas, flora y fauna, y la colaboración
internacional ante semejante envergadura de la catástrofe sufrida.
Que es imprescindible la delimitación de objetivos claros y contundentes para
mitigar en su máxima expresión un riesgo, y la consecuente toma de decisiones
para paliar el “después”, ya que el problema no termina en la extinción del
desencadenante de amenaza, sino que debe enfocarse también en la nueva
normalidad que se busque para generar el bienestar tan ansiado de la ciudadanía.

2. Principios rectores.

Son cada vez mayores y peligrosos los efectos que se generan a partir de los
desastres naturales y aquellos provocados por los mismos seres humanos. Sin
embargo, es posible evitar pérdidas de vidas, lesiones y catástrofes económicas
debidas a los desastres.
Es objeto de este trabajo el buscar la forma de mitigar las consecuencias,
considerando que el avance del desarrollo social y económico seguirá estando
entorpecido por la repetición de los desastres. Esta es la sustancia del Mensaje,
Estrategia y Plan de Acción de Yokohama que tomaré de base para fundamentar
los principios rectores que entiendo debieran regir en esta materia5.
Sobre la base de los principios contenidos en la Estrategia de Yokohama para un
Mundo Más Seguro, podemos llevar a cabo las siguientes apreciaciones:

5
155 países y territorios participaron en la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los
Desastres Naturales celebrada en Yokohama, Japón, del 23 al 27 de mayo de 1994.

15
 a) Cada Estado (y con ello aquí hablamos de las Administraciones Públicas
en sus distintas fases y niveles) tiene la responsabilidad primordial de prevenir y
reducir el riesgo de desastres, incluso mediante la cooperación internacional,
regional, subregional, transfronteriza y bilateral. La reducción del riesgo de
desastres es un problema común de todos los Estados y la medida en que los
países en desarrollo puedan mejorar y aplicar eficazmente las políticas y medidas
nacionales de reducción del riesgo de desastres, en el contexto de sus respectivas
circunstancias y capacidades, puede mejorar aún más por medio de la
cooperación internacional sostenible;
b) Para la reducción del riesgo de desastres es necesario que las
responsabilidades sean compartidas por los gobiernos centrales y las
autoridades, los sectores y los actores nacionales pertinentes, como corresponda
según sus circunstancias y sistemas de gobernanza nacionales;
c) La gestión del riesgo de desastres está orientada a la protección de las
personas y sus bienes, salud, medios de vida y bienes de producción, así como
los activos culturales y ambientales, al tiempo que se respetan todos los derechos
humanos, incluido el derecho al desarrollo, y se promueve su aplicación;
d) La reducción del riesgo de desastres requiere la implicación y
colaboración de toda la sociedad. Requiere también empoderamiento y una
participación inclusiva, accesible y no discriminatoria, prestando especial atención
a las personas afectadas desproporcionadamente por los desastres, en particular
las más pobres. Deberían integrarse perspectivas de género, edad, discapacidad
y cultura en todas las políticas y prácticas, y debería promoverse el liderazgo de
las mujeres y los jóvenes. En este contexto, debería prestarse especial atención
a la mejora del trabajo voluntario organizado de los ciudadanos.

16
3. Ejes transversales de la Política de Gestión y Reducción de
Riesgo.

Importante concepto es el que se puede generar con la transversalidad,

permitiéndonos vincular y conectar todas las acciones y áreas de gestión,
convirtiéndose en instrumentos que abarcan todos los temas y cumpliendo el
objetivo aportar una visión de conjunto. También, revisten un carácter
interdisciplinario, lo que también nos ayudará a enriquecer el contenido y no ver
sesgados nuestros esfuerzos a un solo área o campo de estudio, sino que en la
actualidad, no puede darse un análisis único y monotemático de las realidades
de la comunidad.
Relacionado con el Punto 2 de este trabajo, podemos identificar los ejes
transversales en varios grupos, que recuerdo, no deben ser considerados de
manera individual, sino interconectados y en entera sinergia, pero a fines
ilustrativos los separaremos enunciativamente en:
a) Enfoque Legal: Eje que por su uso dentro de nuestra cotidianeidad y
práctica profesional pondré en primer término, y está basado normativamente en
estándares de carácter locales, provinciales, nacionales e internacionales de
Derechos Humanos y operacionalmente dirigido a promover, proteger y
efectivizar los derechos humanos.
b) Perspectiva de género: Fundamental en nuestros días, y se ha convertido
en uno de los pilares del fortalecimiento Institucional dentro de las
Administraciones Públicas, debiendo considerar acciones que aseguren que tanto
mujeres como hombres, o la identidad de género con la que cada habitante se
sienta identificado, recibirán por igual los beneficios de las medidas desarrolladas,
aunque para ello debieran realizarse abordajes diferenciados para cada género.
c) Perspectiva de la niñez y adolescencia: se deberán considerar acciones
que aseguren que niños niñas y queden incluidos, ya que su participación muchas
veces reviste suma importancia, incluso a la hora de protegerlos, por ser sujetos

17
sumamente vulnerables ante todo riesgo posible, y, al igual que el grupo
anteriormente demarcado, deba realizarse abordajes diferenciados para este
sector ciudadano.
d) Personas adultas mayores: Las personas adultas mayores viven una
situación riesgosa definida por circunstancias específicas que pueden ser sociales,
económicas, culturales, familiares, genéticas, de género, y por supuesto de edad.
No siempre tienen las capacidades o habilidades para hacer frente a las
situaciones o condiciones de riesgo, por lo que debe prestarse mucha atención
en el lenguaje que se utilice, formas e incluso actividades a desarrollarse en
cuanto a prevención de riesgo.
e) Perspectiva de pueblos originarios: incorpora aspectos vinculados a la
diversidad cultural de los pueblos originarios en el trazado de líneas de acción, e
implicará una mayor adaptabilidad de quienes ejerzan el rol de autoridades
dentro de las administraciones públicas. Ello nutrirá de elementos necesarios y
muchas veces definitorios a la hora de la toma de decisiones sobre el abordaje
de situaciones de riesgo y cómo efectuarlas en un sector de la población definido
por sus rasgos propios.
f) Personas con discapacidad: Como muchas veces a lo largo del curso de
posgrado se ha desarrollado acabadamente, la formación y la sensibilización
sobre las vulnerabilidades y sus elementos esenciales en todas las esferas.
Tratándose de personas con los sectores vulnerables, el personal de urgencia
debe saber cómo comunicarse mejor con ellos, cómo asistirlos y cómo utilizar el
equipo correspondiente. Son las que mayor riesgo corren de sufrir violencia,
desastres, gastos médicos exorbitantes y muchas otras dificultades.

18
4. Política Pública de Prevención de Riesgos. Mirada preventiva.

El rol de las Administraciones Públicas debe ser de constante actuación y

planificación, ya sea durante los infortunios o momentos de enorme gravedad,
como así también en tiempos de relativa quietud o paz social.
En este último contexto, es que debe ponerse énfasis en la elaboración de
estrategias y acciones preventivas para lograr maximizar el efecto de contención
de la comunidad en todos los aspectos, como así optimizar los recursos, siempre
escasos.
A qué nos referimos con reducción de riesgos, es al conjunto de métodos que
disminuyen o eviten los desastres, analizando sus causas y disminuyendo la
vulnerabilidad de personas y bienes, minimizando así su exposición a este tipo
de fenómenos y sus posteriores consecuencias, siempre gravosas tanto para el
individuo como para el mismo Estado.
Si bien nos vamos a enfocar en la faz preventiva, como lo expresa el título, es
menester señalar que sumado a este aspecto tenemos también como
componente la “mitigación” del riesgo, que debiera orientarse a reforzar las
estructuras funcionales de las administraciones, ante eventos desafortunados y
que ya señalaremos con detenimiento a posteriori, por lo cual no nos
detendremos en este aspecto, pero sí en la orientación preventiva.
Al impedir o evitar que sucesos generadores de riesgos penetren en el núcleo
social, hay una mayor tasa de éxito, la cual siempre puede fluctuar ya que ante
un suceso inesperado -y posible en estos tiempos de conflictos constantes y
vulneración desmedida del medioambiente- la preparación toma un rol
fundamental, proporcionando las herramientas para un accionar eficiente ante
las contingencias, organizando oportunamente los recursos humanos y
económicos y dirigirlos a cubrir las necesidades puntuales, ya que no todo
desastre o riesgo produce el mismo efecto.

19
Según el Programa de Preparación ante Desastres de la Comisión Europea,
podemos dividir la preparación ante eventos adversos en 3 bloques:
 Preparación
 Alerta
 Respuesta
Hemos venido marcando la importancia de la Preparación, primer punto de esta
sub división. Algunas acciones de preparación pueden ser la definición de
funciones de las y los miembros y grupos de la comunidad en la emergencia.
Para ello me permito remitir a puntos señalados en su momento por políticas
públicas confeccionadas en el País de El Salvador en 2012 y que señalaré para
que puedan ilustrarnos, y veamos que práctico resulta en estos tiempos de
pandemia de COVID 19:
 Elaborar el inventario de recursos humanos y materiales de la comunidad.
 PREPARACIÓN COMUNITARIA Gestión Integral para la Reducción de
Riesgos de Desastres
 Determinar sitios de encuentro y alojamiento temporal para los casos de
emergencia.
 Diseñar el proceso de evacuación de la población hacia zonas más
seguras, marcando las rutas de acceso.
 Informar a la población sobre las medidas que deben seguirse en caso de
emergencias, así como la difusión del plan comunal de protección civil.
 Capacitar a la población para apoyar las labores de los organismos de
socorro durante una emergencia.
 Establecer un sistema de comunicación e información comunal.
 Definir los tipos de alarma con que la comunidad será comunicada de una
emergencia y darlo a conocer a la población.
El Estado de Alerta, segundo punto a desarrollar en este espectro, debe contar
con elementos claros, precisos y fácilmente identificables e intuitivos para toda

20
la población. Los medios de comunicación pueden ser fundamentales para llegar
a todas y todos, no sólo los más reconocidos, televisión, periódicos y radios, sino
aprovechar la inmediatez que nos proporcionan los medios digitales y las redes
sociales.
Pero aquí viene algo que quiero resaltar con demasía y que actualmente produce
una desinformación desmedida en nosotros y nosotras, y es el hecho de que es
imprescindible que las administraciones públicas puedan brindar de primera
mano y con la menor cantidad de interlocutores, información oficial, procedente
de fuentes autorizadas y confiables, poniendo énfasis en la responsabilidad de
los funcionarios que deban cumplir con su rol institucional y estén a la altura de
las circunstancias.
Por último, en esta reseña, de nada vale identificar el riesgo, planificar, si no es
posible llevarlo a la práctica, es decir, hacer efectiva la Respuesta.
No olvidemos que de ello depende salvar vidas, reducir el estrés y sufrimiento de
la población y comprimir daños materiales. Se debe contemplar los medios para
salvaguardar a los y las ciudadanas, previsión hospitalaria o de centros médicos
privados, asistencia médica subsidiaria, evaluación de daños, alojamiento
eventual o ayuda de tipo asistencial económica.

5. Clasificación de Amenazas: Biológicas, Geológicas, Antrópicas y

Meteorológicas.

Para cerrar este primer capítulo, he tomado definiciones precisas de campañas

efectuadas por el Gobierno de la Provincia de Neuquén, en el afán de ser
totalmente indicativo en clasificar las amenazas que serán el eje de nuestro
trabajo, analizándolas en su relación intrínseca con la operatividad de su
abordamiento.
Como bien dijimos anteriormente, en los medios de comunicación y redes sociales
podemos apalancarnos para llegar a todos los hogares, a los celulares de

21
nuestros conciudadanos, a las mentes de quienes buscan ante los infortunios el
asesoramiento y acompañamiento del Estado en el que depositan su confianza.
En el video institucional promocionado6 vemos como con un mensaje claro,
efectivo y puntual, las autoridades provinciales definen las amenazas en cuatro
tipos generales –agregando los incendios ya que es un flagelo de la zona- a lo
que me permito remitir y enunciaré y serán ilustrativas.
Así, podemos definir estos grandes grupos para que la o el lector pueda
interpretarlas:
a) Amenazas Biológicas: Los agentes de enfermedades infecciosas y
las toxinas que se encuentran en las poblaciones y los productos animales
constituyen una amenaza considerable y constante para la sanidad animal, los
sistemas económicos y la salud pública. En general, la mayoría de los brotes de
enfermedades y las contaminaciones alimentarias surgen naturalmente. Sin
embargo, también existe el riesgo real de que la enfermedad se introduzca en
poblaciones humanas o animales susceptibles, como consecuencia de la
liberación accidental de un agente infeccioso o de una toxina7.
Algunas amenazas biológicas son puntuales o zonales, pero otras pueden
acarrear consecuencias a nivel mundial, y generar verdaderas catástrofes
pandémicas. Ejemplo de ambas tenemos con la “ratada” en las zonas de Río
Negro y Neuquén, y con el Covid 19, Gripe aviar, Gripe porcina, entre otras,
respectivamente.
b) Amenazas Geológicas: Podemos definirlas como procesos o
fenómenos naturales que pueden causar pérdida de vida o daños materiales,
interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental. La
amenaza geológica incluye procesos terrestres internos (endógenos) o de origen
tectónico, tales como: actividad de fallas geológicas, actividad y emisiones

6
https://www.youtube.com/watch?v=Xl4eAsi2WTg
7
OIE Organización Mundial de Sanidad Animal.

22
volcánicas; así como procesos externos (exógenos) tales como movimientos en
masa: deslizamientos, caídas de rocas, flujos, avalanchas, colapsos superficiales.
Licuefacción, suelos expansivos, deslizamientos marinos y subsistencias. Las
amenazas geológicas pueden ser de naturaleza simple, secuencial o combinada
en su origen y efectos.
En nuestras provincias patagónicas hemos sufrido las consecuencias
devastadoras de movimientos tectónicos, erupciones volcánicas, entre otros, lo
que produjo no sólo daños materiales, sino en la economía regional, como por
ejemplo la enormemente perjudicada industria de la lana y animales de consumo
después de la erupción del complejo volcánico Puyehue-Cordón Caulle de 2011.
c) Amenazas Antrópicas: Son peligros latentes generados por la
actividad humana en la producción, distribución, transporte y consumo de bienes
y servicios y la construcción y uso de infraestructura y edificios. Comprende una
gama amplia de peligros como lo son las distintas formas de contaminación de
aguas, aire y suelos, los incendios, las explosiones, los derrames de sustancias
tóxicas, los accidentes en los sistemas de transporte, la ruptura de presas de
retención de agua etc.
Como vemos, no sólo pueden producirse amenazas por efectos netamente
naturales de nuestro planeta, sino que pueden ser producto de la actividad del
hombre, en el desarrollo indiscriminado e ineficiente, utilizando medios no
autorizados o productores de eventos nocivos en el territorio explotado en
actividades diversas.
d) Amenazas Meteorológicas: Refieren a la potencial ocurrencia de
procesos o fenómenos naturales de origen atmosférico, hidrológico u
oceanográfico, tales como: ciclones tropicales, lluvias torrenciales, vientos
intensos, descargas eléctricas, tormentas de nieve, granizos, sequías, tornados,
trombas lacustres y marítimas, temperaturas extremas, tormentas de arena, que

23
pueden causar muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad
social y económica o degradación ambiental.
De acuerdo a las condiciones naturales de nuestro país, en lo relativo a la gestión
de riesgos, los equipos de respuesta deben tener presente la importancia de
compartir un lenguaje en común que facilite la comprensión mutua y contribuya
a hacer más eficiente el trabajo entre los distintos actores antes, durante y
después de una emergencia.
“Un desastre no debe confundirse con el evento climático, meteorológico o
geológico que le da origen”, sostuvo el experto Andrew Maskrey en un célebre
libro llamado Los desastres no son naturales. Un desastre natural, decía Maskrey,
es un proceso económico, social, político y ambiental detonado por un episodio
originado en la naturaleza.

| CAPÍTULO II: MANDATOS CONSTITUCIONALES Y CONVENCIONALES

EN UN ESTADO DE DERECHO.

En este capítulo de fundamental trascendencia para nuestro trabajo académico,

analizaremos si efectivamente las Administraciones Públicas están cumpliendo en
la actualidad con este Rol Preventivo que fuimos enunciado en el apartado
anterior en cuanto al respeto de los mandatos Constitucionales y Convencional
en el Estado de Derecho, como lo expresa el título, y cómo validarlo.
Es muy interesante lo que ha expuesto nuestro director y profesor de posgrado
Dr. Pablo Gutiérrez Colantuono, en su participación virtual en colaboración con la
Asociación Misionera de Derecho Administrativo de fecha 23 de mayo de 2020,
en relación con el Derecho Administrativo local y hacia dónde va evolucionando,
para analizar cuál es la mirada macro que se debe emplear y cómo ello afecta
positivamente el desarrollo integral de esta rama del Derecho.

24
Propone la mirada del Derecho administrativo Local, la cual ya no es un carácter
que lo define en sí mismo, sino en apertura hacia el mundo, orientado a la
multilateralidad.
Es muy importante definir estos conceptos, ya que necesariamente, el poder
político o las máximas autoridades de las administraciones Públicas podrán de
esta forma, contar con más elementos y un claro sistema de gestión que defina
sus acciones a futuro para con la ciudadanía.
Remarquemos el principio de Juridicidad en el Estado de Derecho y luego
particularmente en la órbita del Derecho Administrativo. Su estudio se hace
necesario desde que el Estado, y consiguientemente la Administración, tienen
poder para actuar, y en correspondencia deben exhibir actuaciones coherentes,
jurídicamente encuadradas, y acordes tanto a las prerrogativas de las que están
dotados como al derecho que les asiste a los particulares administrados.
La bisagra que ha surgido con la reforma de nuestra Constitución Nacional luego
de 1994, en lo orgánico, en los Derechos y Deberes, en las Garantías, en la
distribución del Poder, en el fomento del Estado social, debiera ser
necesariamente recepcionado por las Administraciones Públicas.

1. Validación del Control de Constitucionalidad y

Convencionalidad.

Las Administraciones Públicas tendrán que tematizar las fuentes del Derecho para
poder efectuar una interconexión de ordenamientos jurídicos, entre
Reglamentos, Legalidad, Juridicidad, Constitucionalidad y Convencionalidad.
Esto le dará un carácter heterogéneo, como así también el enfoque que debe
darse a personas que deberán ser protegidas por las Administraciones Públicas,
como enunciamos en el Capítulo 1, punto 3, ante situaciones de vulnerabilidad o
de riesgo.

25
Sabiendo que existen estos enfoques de Constitucionalidad y Convencionalidad,
se deberán tomar medidas en las reglamentaciones locales que reflejen esto, lo
que generará que las decisiones a tomarse ante una eventualidad no pasen el
marco legal de lo dispuesto en el orden nacional e internacional, pero también
como contrapunto, se tendrán más herramientas para poder definir una política
pública ante la adversidad que revista de legalidad y juridicidad a los actos del
Estado, abriendo un abanico de posibilidades mucho mayor, por lo que si bien
hay que estar atentos al respeto de los parámetros, nos darán herramientas
valiosas a posteriori.
El fenómeno de la convencionalidad, incorporando los tratados internacionales,
nos ha traído novedades a las cuales nos hemos tenido que adaptar, como el
Pacto de San José de Costa Rica, y consecuentemente a la Corte Interamericana
de Justicia, que dicta sentencias a cumplir por los países adherentes.
El marco de obligación que nos refiere los artículos 18 y 29 del Pacto de San José
de Costa Rica necesariamente obliga a los Estados a tomar nota de las nuevas
dimensiones de sus actividades preventivas. Deben activar dispositivos y
adecuación a los principios y obligaciones del sistema Interamericano de manera
preventiva e incorporarlas, practicar las nuevas dimensiones de sus actividades
tradicionales, sumadas al control de Constitucionalidad.
Ante esta situación, palmariamente surge la función preventiva dentro de las
Administraciones Públicas. Se debieran activar los dispositivos de la adecuación

8
Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté
sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano.
9
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los derechos
y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas
o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas
o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

26
a las obligaciones, principios, del sistema Interamericano de Derechos Humanos
que, en concordancia con el plano Constitucional, le dan convencionalidad y
constitucionalidad e impregnan a la Administración Pública, jerarquizando y
brindando solidez dentro de este esquema planteado, sin olvidar lo reglamentario
y las leyes correspondientes a cada ámbito específico.
Las administraciones Públicas son expresiones del sistema democrático, y deben
ser exteriorizadas mediante la actividad preventiva.
Para analizar dicho punto, me permito citar nuevamente al Dr. Pablo Gutiérrez
Colantuono, quien hace un análisis muy intuitivo sobre esta temática en su
publicación de Título: “La dimensión dinámica y abierta de los derechos humanos,
la Constitución Nacional y las Administraciones Públicas”10.
Señala que, si bien es muy necesario orientar y converger entre ambos niveles,
nacional e internacional, en la práctica generan sin duras tensiones puertas
adentro de las Administraciones Públicas, y en los Estados en concepto general.
Señala que el nuevo orden se nos presenta bajo las siguientes características:
a) Presencia de construcciones e interpelaciones jurídicas dinámicas y
diversas que impactan hacia adentro del Estado tanto en la dimensión del poder
como en la de los derechos ciudadanos;
b) Conformación de múltiples subsistemas y microsistemas con sus
propias fuentes de apreciación, prevención y resolución de los conflictos que
pueden acaso presentarse;
c) Adición de nuevos derechos y garantías especialmente en el ámbito de
los derechos humanos, observándose cómo al mismo tiempo que se amplían los
derechos el poder se diseña dentro de nuevas limitaciones;
d) Los tratados de derechos humanos se ubican al menos a nivel
constitucional, y en algunos sistemas también se sitúan aquellas otras

10
Publicado en: LA LEY 18/01/2018, 18/01/2018, 1 - LA LEY 19/01/2018, 19/01/2018, 1
Cita Online: AR/DOC/2973/2017

27
convenciones internacionales que, pese a no ser de dicha naturaleza, contienen
igualmente derechos humanos;
e) Aparece impactado el concepto de fuentes del derecho en sus
caracteres de supremacía y jerarquía, ya que habría una suerte de
desplazamiento de una mirada vertical hacia una horizontal, al menos en la
cúspide del sistema.

2. Valor Justicia en toda la Administración Pública. Tutela

Administrativa efectiva.

Se genera la necesidad de resignificar el contenido y direccionamiento de las

competencias públicas.
Estas se asumen actualizadas en sus limitaciones y orientaciones por la apertura
interna internacional a partir del deber de cumplir con las obligaciones
internacionales contraídas por los Estados.
Son el legislador, el administrador y el juez quienes concretan aquellas
obligaciones asumidas en nombre de los Estados, al tiempo de soberanamente
acordar la apertura de las fronteras internas normativas e institucionales.
Siguiendo con el carácter legal del trabajo que nos atañe, puntualizaremos en la
tutela administrativa efectiva como una obligación, a través del control de
convencionalidad, y es necesario el buen diálogo entre los jueces locales y los
jueces de la Corte Interamericana.
Ello dará a su vez un margen y parámetros para que las Administraciones Públicas
puedan tomar decisiones políticas en torno a factores de riesgos o situaciones
extremas, sin necesariamente violar normas legales en honor a proteger
derechos fundamentales.
¿Para qué nos sirven estos encuadres?, para nada más y nada menos que limitar
el poder discrecional del Estado, ya que en tiempos de extrema necesidad y caos,
no debe tornarse en un régimen totalitario que restrinja innecesariamente

28
derechos y garantías propias de las y los ciudadanos, para embanderar una
protección integral que pudiera ser canalizada de otra forma, con un eficaz uso
de los recursos de las Administraciones Públicas en prevenir, o al menos, una vez
surgido un riesgo del índole que sea, actuar en consonancia, que al fin y al cabo
son las consecuencias humildemente buscadas por este trabajo académico.
En aquello que refiere a la armonización del espacio de los derechos humanos
tanto constitucional como convencional podemos observar al menos dos
dimensiones: la dimensión de las tensiones y la dimensión de la
complementariedad.
Regresando a nuestro interés de mirar al fenómeno desde los efectos concretos
en la aplicación por ante los tribunales internos e internacionales, cabe recordar
que la regla de mínima es que los tribunales deben realizar de sus ordenamientos
domésticos una interpretación conforme a los derechos humanos.
Ello mediante la adopción de criterios y estándares que sean compatibles con los
internacionales. La convergencia de miradas es en tal tarea central: la discusión
es de derechos y no de poder entre distintos órdenes internos internacionales de
jueces. Dicha convergencia ensancha el orden público internacional interno de
los derechos humanos.
Este, a su vez, se nutre de las recíprocas influencias por citas cruzadas de los
restantes tribunales regionales internacionales de los derechos humanos. Es
también esta una manera novedosa de lograr mayores niveles de democracia en
este tipo de justicia. Unas y otras esferas emergen legitimadas desde la
construcción interna internacional de las pautas mínimas y convergentes de
aquello que se ha llamado la centralidad del sistema constitucional y convencional
moderno: el desarrollo de la persona desde su dignidad.

29
3. Análisis Normativo Internacional y Local. Jurisprudencia.

A modo enunciativo, podremos definir jurisprudencia que han marcado el camino

hacia el rol preventivo y la no infracción a las normas de carácter Internacional,
como los fallos CS, 27/11/2012, "Rodríguez, Pereyra, Jorge L. y otra c. Ejército
Argentino s/ daños y perjuicios; Corte IDH, 31/08/2012, caso "Furlán y Familiares
c. Argentina"; “Ximenes Lopes v. Brasil (2006)” ; "Gelman c. Uruguay", Corte
IDH, 24/02/2011” y el famoso caso CS, 14/02/2017, "Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto s/ informe sentencia dictada en el caso 'Fontevecchia y D'Amico
c. Argentina' por la Corte IDH" o 'Fontevecchia II”.
Para no dispensar excesivamente el tiempo del lector/lectora, nos centraremos
en el análisis de este último, reflexionando sobre la temática.
Si bien sobre este último caso podríamos ahondar en comentarios de tipo jurídico,
me gustaría centrarme en la dicotomía y puja de criterios y autonomía que se
difiere a raíz de la sentencia judicial dictada por el Organismo Internacional y su
efectivo cumplimiento -o no cumplimiento- por el Estado Nacional, remarcando
el trasfondo de poder imperante.
La razón de ser de estos tribunales internacionales, vinculados por pactos pre
existentes con los Estados partes, se cimenta en que los tribunales deben realizar
de sus ordenamientos domésticos una interpretación conforme a los derechos
humanos.
Ello mediante la adopción de criterios y estándares que sean compatibles con los
internacionales.
La convergencia de miradas es en tal tarea central: la discusión es de derechos
y no debiera ser de poder entre distintos órdenes internos internacionales de
jueces. Dicha convergencia ensancha el orden público internacional interno de
los derechos humanos. Este, a su vez, se nutre de las recíprocas influencias por
citas cruzadas de los restantes tribunales regionales internacionales de los
derechos humanos. Es también ésta una manera novedosa de lograr mayores

30
niveles de democracia en este tipo de justicia. Unas y otras esferas emergen
legitimadas desde la construcción interna internacional de las pautas mínimas y
convergentes de aquello que se ha llamado la centralidad del sistema
constitucional y convencional moderno: el desarrollo de la persona desde su
dignidad.
En el caso de referencia, Fontevecchia II, la Corte Suprema actualiza la discusión
desde la tensión antes que desde la convergencia del sistema. Debemos analizar
dicho fallo judicial desde 2 puntos centrales.
El primero, debemos interpretar a la declaración del constituyente de incorporar
los tratados "en las condiciones de su vigencia" como la efectiva decisión de
sujetarse al modo en que ellos rigen en el plano internacional, que no es otro
más que el fijado por los órganos propios de aplicación.
En el caso de la Convención Americana, las pautas centrales serán las derivadas
de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en tanto
intérprete último de ese tratado.
Tal es la línea contenida, según hemos interpretado hace tiempo ya, en
determinados pronunciamientos de la Corte Suprema. Estos ratifican el criterio
conforme al cual la expresión plasmada en el art. 75, inc. 22 de la Constitución
Nacional conlleva utilizar los mismos estándares hermenéuticos que se han
empleado en el plano internacional.
Claramente esto significaría considerar a la jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos como una "guía" o una "insoslayable
pauta de interpretación para los poderes constituidos argentinos".
Pero henos aquí, en el análisis de la segunda cuestión, donde se razona desde la
mayoría en base al concepto de soberanía retenida, la cual se dice estar
contenida en el art. 27 de la Constitución Nacional.

31
Ergo, no es intencionado el análisis que se argumenta en cuanto no se encuentra
obligada la Corte Suprema Nacional Argentina por los actos adoptados por la
Corte IDH en exceso de su propia competencia.
Y luego lo centra en la argumentación emergente del art. 27 de la Constitución
Nacional: la Corte Suprema es el órgano "supremo" en el sistema judicial interno.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación dio así marcha atrás con aquella
posición de apertura, y sostuvo que, si bien las decisiones de la Corte
Interamericana son “en principio” de cumplimiento obligatorio, no deberían ser
cumplidas si el tribunal interamericano actúo en exceso de su competencia, o
bien cuando la condena es de cumplimiento imposible por contradecir “principios
de derecho público constitucional argentino”.
La competencia convencional de la Corte Interamericana para ordenar que se
revisen sentencias de tribunales nacionales es coherente con el principio del
previo agotamiento de los recursos internos que contribuye a definir su papel
subsidiario. Sería absurdo que la Convención por un lado disponga que las
víctimas deben agotar los procesos judiciales nacionales antes de acceder con
sus demandas al sistema de protección internacional, y luego inhibiera a los
órganos del sistema de revisar el alcance de esas decisiones judiciales.
Aquí me permito remitir a lo expuesto por Víctor Abramovich11 en su comentario
sobre el caso de referencia.
La reivindicación de la soberanía judicial que realiza la Corte Argentina no sólo
debilita el compromiso de participación de nuestro país en el sistema
interamericano. Limita la utilidad de ese ámbito que ha funcionado
históricamente para dirimir conflictos sobre derechos básicos.

11
Comentarios sobre el “caso Fontevecchia”
La autoridad de las sentencias de la Corte Interamericana y los principios de derecho público
argentino. Por Víctor Abramovich 2017

32
En especial de los sectores sociales que presentan mayores dificultades para
hacerse oír en las distintas esferas del estado federal y provincial, y que acuden
allí como recurso extremo de justicia.
Son esos sectores de la ciudadanía quienes han legitimado ese espacio regional,
más allá de las justificadas críticas que sus procedimientos y decisiones pueden
merecer y los cambios institucionales que se pueden impulsar.
No se trata simplemente de una disputa de autoridad entre tribunales. Los casos
contenciosos complejos que se dirimen en el sistema interamericano no suelen
tener un final definitivo en ninguna instancia.
Pasa algo parecido a lo que ocurre con las decisiones estructurales de la Corte
que se prolongan en largas ejecuciones en busca de justicia. Las decisiones de
la Corte Interamericana, aun reconociéndolas formalmente obligatorias,
dependen siempre de la implementación que realizan las instituciones nacionales,
y de la presión social que puedan movilizar las víctimas y las organizaciones que
las apoyan, punto fundamental que quiero destacar en este trabajo para la
implementación de Políticas de riesgos en el ámbito Judicial y de la Administración
Pública general.
El sistema internacional se sostiene necesariamente en esos mecanismos
domésticos de implementación, y ese punto es clave para entender que significa
que sus sentencias son “obligatorias” y cómo funciona en el mundo real la
relación entre las diversas esferas de decisión.
Por eso, la autoridad de la Corte Interamericana nunca es final, ni tampoco es
suprema, sino que es complementaria. Pero la autoridad de la Corte Argentina,
al menos ante los casos que se tramitan en instancias internacionales, también
lo es.
¿Y por qué traigo a colación este caso tan interesante en su análisis, debido a las
numerosas y disímiles aristas que lo integran? Pues vemos aquí que, para una
debida implementación y una eficaz resolución de conflictos en situaciones

33
extremas, ya sea medioambiental, social o económica, es menester tener un
sistema interconectado -si se me permite el término- que permita implementar
soluciones jurídicas tomando de referencia el derecho reglamentario, local,
nacional e internacional y su real aplicación en el territorio.
De nada serviría que tomemos medidas para prevención de riesgos que impliquen
la flexibilización, por ejemplo, de incorporación de materiales para la creación de
elementos necesarios en la construcción de elementos o estructuras para paliar
una catástrofe médica, si luego se va a ver impedida su aplicación en el
ordenamiento jurídico local o políticas de orden público que restrinjan
actuaciones como por ejemplo, la restricción de libertades ambulatorias en
cuanto a la implementación de la cuarentena por circulación de virus. Todo ello
para ejemplificar someramente y acorde a los tiempos modernos que vivimos.
Si bien podemos referir muchas cuestiones desde la índole jurídica, quiero
resaltar que considero de suma importancia relacionar el marco teórico del
enfoque de riesgo en las Administraciones Públicas con la efectiva aplicación
jurídica de soluciones prácticas y pragmáticas a contingencias que, como bien
sabemos, no pueden dilatarse en el tiempo, y necesitan que los funcionarios
actúen con bases sólidas y respaldo social.
La tutela administrativa efectiva debe ser interpretada también en el marco de
las Administraciones Públicas, aludiendo al artículo 8 del Pacto de San José de
Costa Rica, a los procedimientos administrativos que determine derechos y
obligaciones, en su carácter eminentemente evolutivo que debe darse
indefectiblemente en nuestra interpretación del Derecho.
Aquella supone una serie de desafíos de difícil concreción, pero no imposible, en
nuestros países fuertemente presidencialistas y por ende de amplio espectro de
actuación de nuestras Administraciones Públicas.
Es ese presidencialismo intenso el que ha llevado a tener una importante
presencia de la facultad reglamentaria de las Administraciones. Pero también a

34
la existencia de una amplia actividad de determinación de derechos y
obligaciones ciudadanas, que por su modalidad y efectos ha merecido desde la
Corte Interamericana de Derechos Humanos la creación y aplicación de la
llamada tutela administrativa efectiva.

| CAPÍTULO III: EL ROL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

POLÍTICO, ECONÓMICO, SOCIAL Y CULTURAL DE LA COMUNIDAD EN
UN NUEVO CONTEXTO MUNDIAL.

1. Cambio de Paradigmas y Panorama actual.

Son cada vez mayores los efectos de los desastres, tanto de origen natural, como
aquellos producidos por el propio ser humano.
Debemos ser conscientes que la realidad actual nos genera la necesidad de
replantear nuestros sistemas de reducción de riesgos desde las Administraciones
públicas, ya que a medida que se evoluciona en un crecimiento social,
demográfico, e Institucional, el riesgo latente se hacer más real y palpable.
Es posible evitar pérdidas de vidas, lesiones y catástrofes económicas debidas a
los desastres. Mitigar las consecuencias de los desastres naturales debe ser uno
de los objetivos de los planes generales de las Administraciones Públicas; de no
hacerse así, el avance del desarrollo social y económico seguirá estando
entorpecido por la repetición de los desastres y nuestra inoperatividad en
resolverlos eficaz y eficientemente.
Allí es donde los Estados, según nuestra tesitura, debe tomar un rol
preponderante y asumir su responsabilidad de proteger a la sociedad de los
factores de riesgo que la acechan. Como lo mencionamos en puntos anteriores,
será necesario ya no únicamente verlo desde una faceta jurídica, sino que la
transversalidad con otras disciplinas propenderá a un abordaje integral de cada

35
problemática, y si bien cada Administración deberá seguir lineamientos
generales, desde cada sector público se deberá diagramar un plan de acción
específico según su área de influencia.
Las pérdidas humanas y económicas causadas por desastres naturales han
venido en aumento en los últimos años y la sociedad en general se ha hecho más
vulnerable a esos desastres.
Los más perjudicados suelen ser los sectores más carenciados desde lo
económico y los grupos en situación social desventajosa, que son quienes
cuentan con menos medios para hacerles frente.
La prevención de desastres, la mitigación de sus efectos, la preparación y el
socorro son cuatro elementos que contribuyen a la ejecución de la política de
desarrollo sostenible, la cual a su vez redunda en beneficio de ellos.
Estos elementos, junto con la protección del medio ambiente y el desarrollo
sostenible, están estrechamente relacionados entre sí.
Por lo tanto, las Administraciones públicas deben incluirlos en sus planes de
desarrollo y velar por que se adopten medidas complementarias eficaces en los
planos comunitario, nacional, subregional, regional e internacional.
¿Y por qué planteo esta visión marco? Porque estoy convencido que ya no se
debe enfocar el espectro en un sector específico de la comunidad, porque nuestra
realidad globalizada nos obliga a tomar medidas que exceden nuestro ámbito
territorial y deben necesariamente interconectarse con políticas públicas de
prevención de riesgo macro, que traspasan las fronteras locales, como nuestra
experiencia regional nos ha mostrado, al surgir situaciones como contaminación
de las fuentes de aguas, erupciones volcánicas, conflictos económicos, etc.
La prevención contribuye a un aumento perdurable de la seguridad institucional
y es esencial para un manejo integrado de los casos de desastre. No soy ingenuo
a la hora de prever que esto significa apoyo y movilización de recursos financieros
y asistencia multilateral.

36
La información, los conocimientos y parte de la tecnología necesaria para reducir
los efectos de los desastres podrían estar disponibles en muchos casos a un costo
bajo y es preciso aplicarlos, si existiere la previsión necesaria y el conocimiento
técnico y científico de los operadores tanto jurídicos como administrativos.

2. Lineamientos estratégicos y fortalecimiento Institucional.

El Rol de la Administración para diagramar parámetros y directrices a seguir ante

el complejo panorama local, regional y mundial actual, pondrá de jaque y
necesariamente evolucionará en cuanto a los lineamientos estratégicos y el
fortalecimiento Institucional, impondrá un sentimiento pragmático y todos los
actores del sistema se verán inmersos en esta evolución de adaptación a la
prevención de riesgos, ante la posibilidad de colapso en caso de fallar en esta
faena.
No quiero ser fatalista en mis argumentos, pero es necesario adaptarnos a esta
“nueva realidad” que nos toca vivir en la actualidad, y ser incautos nos puede
generar enormes consecuencias de índole social, económico y político.
En tal sentido, y remitiéndose al orden internacional, cobra vigencia el documento
aprobado por la XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD en Santo
Domingo, República Dominicana, en noviembre de 2010, bajo el título de
“Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI”.
Allí se analizan las mejoras en “los cinco grandes campos de la acción estatal -
democratización, profesionalización de la función pública, tecnologías de gestión,
administración orientada a resultados y gobernanza pública”, señalando que los
mejoramientos “no son un objetivo en sí mismos” y que “la modernización de la
gestión pública debe servir para reforzar el mejoramiento de la capacidad para
gobernar de los países, en pro de un modelo de desarrollo más amplio”.
A nivel Local, quiero resaltar el gran compromiso de nuestra provincia vecina,
Neuquén, que ha tomado la bandera en prevención de riesgos y políticas

37
públicas, con la sanción de la Ley Provincial 2713, abarcando un abanico de
posibilidades al incorporar el enfoque de riesgo en las políticas de planificación y
desarrollo territorial.
En dicha normativa, incorpora en su cuerpo la definición de riesgo, como así
también de enfoque de riesgo, delimitando en artículos posteriores sus principios
y conceptos básicos, objetivos, autoridades de aplicación, etc, lo que la hace muy
didáctica y usaremos de base para desarrollar el presente punto.
Serán fundamental en la primera etapa de implementación de medidas
tendientes al fortalecimiento de las capacidades de respuestas óptimas el
fortalecer, mejorar y potenciar la capacidad presupuestaria, estructural, legal
operativa y de instrucción y capacitación de los funcionarios y empleados de las
Administraciones Públicas.
El compromiso será la constante evolución en pos de mejorar los sistemas
actuales, ya que los factores de riesgos, si bien pueden ser un común
denominador, pueden mutar y variar dependiendo de las necesidades y
problemáticas dentro de lo contemporáneo y actual.
No es lo mismo los riesgos a los cuales se enfrenta una sociedad ante una
pandemia, fenómenos meteorológicos, situaciones de crisis económicas, y
múltiples opciones más, lo que comprometerá a las Administraciones a ser
pragmáticos, revisar, armonizar, diseñar e implementar los marcos legales,
normativos y regulatorios que otorguen un adecuado entorno de funcionamiento
al sistema local, nacional y global de Gestión y Reducción de Riesgos de Desastres
así como el pertinente funcionamiento de las instituciones que forman el sistema.
La capacitación permanente debe ser una constante, elaborando e
implementando procedimientos para el monitoreo, control y seguimiento de los
planes, programas, proyectos y acciones que dispongan las y los encargados de
llevar adelante las políticas públicas dentro de cada organismo.

38
No olvidemos resaltar que no sólo hablamos de un sector encargado de ejecutar
dichas políticas, ya que los tres poderes del Estado republicano de derecho deben
evolucionar conjuntamente, ya que, de otra forma, la implementación eficaz será
imposible, si no se trabaja, como dijimos anteriormente, de manera multisectorial
y multidisciplinaria.
Es necesario, para enfocarnos en la aplicación efectiva, remitirnos a los principios
y Directrices para la Prevención de los Desastres Naturales, la Preparación para
Casos de Desastre y la Mitigación de sus Efectos y La Conferencia Mundial sobre
la Reducción de los Desastres Naturales Yokohama, Japón, del 23 al 27 de mayo
de 1994s.12
Ello nos puede servir de punto de partida para la elaboración de bases para una
profunda reflexión para la evaluación de la situación en materia de reducción de
desastres.
Se plantean en dicha Convención Mundial numerosas recomendaciones, que por
honor a la brevedad me remito, incluyendo planes de acción a nivel comunitario,
nacional y supra nacional, actividades, y propuestas, lo que nos marca que esta
problemática es realmente seria y precisa una respuesta efectiva de los Estados.
y esto, necesariamente debe llevar a un reflejo de acción en las Administraciones
públicas, para poder prevenir y evitar en mayor medida desastres dentro de sus
territorios, buscando así una repercusión positiva en el plano local y en el mundo,
cada vez más globalizado, con clara aplicación del ya famoso “efecto mariposa”13,
que se da entre los sistemas interconectados.

12
Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro. 1994.
13
Teoría del Caos.

39
|CAPÍTULO IV: NUEVOS DESAFÍOS DE LA POS-PANDEMIA EN MATERIA
DE GOBERNANZA Y DESARROLLO.

1. Pensamiento proactivo de una nueva Ciudadanía. Educación,

Comunicación y Participación Ciudadana.

En este último capítulo, trataremos la importancia de definir en primer término,

y re definir posteriormente los conceptos de Ciudadanía a la luz de la actualidad
y lo que en muchos medios se denomina: “nueva realidad”, que no es más que
la constante evolución social del ser humano en sociedad, buscando la forma de
adaptarse y convivir en el ámbito que lo circunda.
La ciudadanía es un status, es decir, un reconocimiento social y jurídico por el
cual una persona tiene derechos y deberes por su pertenencia a una comunidad,
en general, de base territorial y cultural.
Los "ciudadanos" son iguales entre ellos, ya que no se puede distinguir entre
ciudadanos de primera, de segunda, etc. En el mismo territorio, sometidos a las
mismas leyes, todos deben de ser iguales. El concepto ciudadanía acepta la
diferencia, no la desigualdad, y allí nos enfocaremos.
Sin instituciones fuertes y representativas no hay ciudadanía. El status, los
derechos y deberes reclaman instituciones públicas para garantizar el ejercicio o
el cumplimiento de los mismos. La igualdad requiere acción pública permanente,
las libertades urbanas soportan mal las exclusiones que generan las
desigualdades económicas, sociales o culturales. La ciudadanía va estrechamente
vinculada a la democracia representativa para poder realizar sus promesas.
Las Administraciones Públicas, deben cumplir con las expectativas constantes y
diversas circunstancias que aquejan a las y los ciudadanos.
Es allí que, ante situaciones de aparente calma, se les solicita funcionalidad, pero
ante circunstancias atípicas, se requiere una pronta acción, para lo cual la

40
prevención puede allanar el camino hacia un manejo óptimo de desastres
naturales, sociales y económicos.
Pero considero que no únicamente debemos dejar esta responsabilidad a los
actores de las Administraciones Públicas de turno, sino que la ciudadanía en su
toda debe ser consciente de su rol protagonista y sus obligaciones ante
acontecimientos que alteren su status quo y que puede producirle muchas veces
daños irreparables o infranqueables.
La evolución de los derechos que configuran la ciudadanía ha sido el resultado
de un triple proceso: social o sociopolítico: de movilización de los sectores
demandados; cultural: de legitimación de las reivindicaciones y de los valores que
las justifican; y político-jurídico o institucional: de legalización y de nuevas
políticas públicas.
El replanteo de qué ciudadanía es la que queremos proclamar en estos tiempos
de profundos cambios es un tema que debe estar sin dudas en agenda de los
actores sociales.
Es un deber y un derecho el que la ciudadanía deba y pueda participar en todas
las etapas del ciclo de gestión de políticas públicas (Diseño y Formulación,
Planificación, Ejecución, Seguimiento y Evaluación).
Más aún, para mejorar la calidad de las políticas públicas es de gran importancia
que la participación ciudadana sea temprana y oportuna, es decir, que la misma
esté presente desde el momento del diagnóstico de las problemáticas sociales
que buscan solucionar las políticas públicas.
La participación temprana de la ciudadanía en la gestión de políticas públicas
fortalece varios aspectos en la relación Administraciones Públicas-ciudadanía:
mejora la legitimidad de las políticas públicas, fortalece la gobernabilidad de las
mismas y el Estado de derecho, educa y previene conflictos y desastres.
El Estado, en su todo, debe tener la voluntad política de incorporar la voz de la
ciudadanía afectada o interesada.

41
Para llegar a todas y todos, reconociendo estas desigualdades que se dan en
toda cultura, deberá diseñarse, desarrollarse e implementarse un sistema
adecuado de comunicación interna en las instituciones y entre ellas, que formen
parte del Sistema Nacional de Gestión y Reducción de Riesgos de Desastres.
Una vez pulido esté entre tramado, exteriorizar y comunicar a la ciudadanía
incluyendo formatos accesibles, sistemas y tecnologías adecuadas a los
diferentes tipos de discapacidad entre el Sistema Nacional de Gestión y Reducción
de Riesgos de Desastres, la sociedad organizada, la ciudadanía en general y los
cooperantes nacionales e internacionales, además de bloques regionales de
Gestión y Reducción de Riesgos.
Una vez canalizado el sistema de comunicación interno y externo, y tomando de
referencia lo manifestado por el CEPAL14 en sus numerosos foros, será necesario
crear, fortalecer y potenciar las instancias, espacios, estructuras, canales y
capacidades institucionales que permitan fomentar y potenciar la participación
ciudadana y en particular las personas con discapacidad y las organizaciones que
las representan en el diagnóstico, diseño, implementación, ejecución, control,
seguimiento y rendición de cuentas de las Políticas Públicas y demás planes,
programas y proyectos que surjan de ella en el ámbito de la Gestión y Reducción
de Riesgo.
La participación ciudadana temprana, legítima los procesos políticos y
consecuentemente la democracia, dándole acceso al ciudadano y generándole
confianza, convirtiéndose esta democracia representativa en una activa, que no
solo recoge la opinión de los ciudadanos, sino que crea cultura política.

2. Derecho al desarrollo de las personas y dignidad.

Necesitamos recomponer el concepto de ciudadanía democrática en un Estado

constitucional de Derecho. En casos de desastre, cuando se han producido daños

14
Comisión Económica para América Latina y Caribe

42
y la vida y la seguridad de las personas corren peligro, la actuación, individual y
colectiva de las personas afectadas es la primera respuesta para la protección o,
al menos, para la minimización de los daños.
Se trata de una actividad consustancial con el ser humano, en tanto trata de velar
por su propia supervivencia y la de sus allegados.
Ahora bien, al tratar de la participación ciudadana en la gestión del riesgo de
desastres es conveniente superar ese contexto de la acción puntual de respuesta
frente a una catástrofe, para centrar nuestra observación en los factores y los
procesos sociales generadores de los riesgos y, más específicamente, en las
acciones que pueden evitar que los riesgos se generen o, en otro caso, en las
que puedan limitar sus consecuencias.
La participación ciudadana en la gestión pública suele analizarse, al menos, desde
dos puntos de vista diferentes, pero complementarios: la participación ciudadana
como una condición favorecedora de la eficacia y eficiencia de la gestión pública
y la participación como un derecho ciudadano.
Así, la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública,
adoptada por la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno
(Portugal 2009), comienza señalando que “se considera que una gestión pública
es buena si cumple satisfactoriamente con una serie de parámetros
preestablecidos de integridad, eficiencia, eficacia, efectividad, igualdad y
equidad, referenciados a un impacto positivo sobre el desarrollo social y la calidad
de vida de las personas, para lo cual debe ser esencialmente democrática, lo que
garantiza el logro de niveles de calidad y excelencia en su desempeño y
resultados”.
Y continúa afirmando que ese carácter democrático de la gestión pública ha de
tener el necesario soporte en “los derechos de información, participación,
asociación y expresión sobre lo público, esto es, en el derecho genérico de las
personas a participar colectiva e individualmente en la gestión pública, lo que se

43
puede denominar como del derecho de participación ciudadana en la gestión
pública”.
En las sociedades actuales en las que las Administraciones Públicas (entendidas
en sentido extenso, como conjunto de instituciones de carácter nacional, regional
y local, detentadoras del poder político) comienzan a ser vistas, no sólo como
garantes de la seguridad y de la prestación de determinados servicios a la
comunidad, sino como generadoras del consensos y de la aceptación social por
parte de los ciudadanos, la participación ciudadana en un valioso factor que
contribuye a la legitimidad del poder político y de las instituciones, como así de
dignificación de la persona humana.
La participación ciudadana en la gestión pública, como señala la Carta
Iberoamericana, constituye de forma simultánea para los ciudadanos y las
ciudadanas:
a) Un derecho activo exigible a los poderes públicos, de forma que éstos
establezcan y garanticen los cauces para su ejercicio en los procesos de gestión
pública.
b) Una responsabilidad cívica como miembros de la comunidad en que se
integran, bien de forma individual o bien mediante sus organizaciones y
movimientos representativos.
El derecho de participación ciudadana comprende, a su vez, una serie de
derechos instrumentales, que la Carta Iberoamericana desarrolla de la forma
siguiente:
a) Intervenir en las distintas fases del proceso de formación de las políticas
públicas.
b) Presentar solicitudes, proyectos y propuestas en el ámbito
competencial de los entes y órganos públicos de los diferentes ámbitos
territoriales, así como recibir un trato digno y una oportuna y adecuada
respuesta, independientemente del derecho de ejercer los recursos

44
administrativos y judiciales correspondientes, de conformidad con la legislación
aplicable.
c) Vigilar y controlar la prestación de los servicios públicos y la inversión
de los recursos públicos.
d) Participar, a través del trámite previsto, en la elaboración, modificación
y revisión de los proyectos normativos y disposiciones de carácter general que
les afecten.
e) Ser consultado previamente y participar en la elaboración, modificación
y revisión de las normas y decisiones que afecten a los intereses de los pueblos
indígenas mediante procedimientos apropiados.
f) Solicitar y obtener información pública necesaria, referida a la gestión
pública, que sea completa, oportuna, veraz y actualizada.
g) Ser informado expresamente sobre el derecho de participación
ciudadana en la gestión pública, sus contenidos, las formas y procedimientos
para su ejercicio, y los entes y órganos de la respectiva Administración pública
competente con la que se pueden relacionar para participar.
h) Denunciar ante las autoridades competentes, cuando se perciba la
obstaculización del ejercicio de la participación, de conformidad con el
ordenamiento jurídico nacional.
i) Organizarse en colectivos sociales y organizaciones representativas de
los ciudadanos y las ciudadanas, y conformar redes sociales, con miras a
potenciar la capacidad de incidencia sobre la gestión pública.
j) Seguir, medir y evaluar la gestión pública y sus resultados, de
conformidad con las necesidades y ópticas de la ciudadanía, de los colectivos
sociales y de los pueblos indígenas.
El ámbito más favorable para el ejercicio de la participación en la gestión de
riesgos es lógicamente el mismo en el que se produce la participación ciudadana

45
de forma más natural, esto es, en el ámbito del barrio, las comunidades, los
municipios.
En esta línea, un objetivo fundamental que debe sustentar el programa será
enseñar y potenciar comportamientos y hábitos preventivos dirigidos a la
adopción de respuestas adecuadas en caso de emergencia y a discriminar e
interpretar de forma correcta la alerta temprana, las señales de alarma ante la
posibilidad de la ocurrencia de un desastre y las indicaciones pertinentes en estas
situaciones.
El objetivo, por tanto, es la información útil, la información que pueda ser
recordada y puesta en práctica en caso de necesidad.

| CONCLUSIONES

Como colofón del presente trabajo de Tesina, debemos buscar el norte para
lograr conjugar Administraciones Públicas eficaces, eficientes y permeables a la
actividad ciudadana, con una ciudadanía reflexiva que se interese realmente por
este flagelo tan actual como constante que es la Prevención y Enfoque de Riesgo,
trabajando de forma simbiótica y progresiva.
La Política que debe ser llevada a cabo, a mi humilde entender, sobre Gestión y
Reducción de Riesgos debe ser producto de un proceso amplio, participativo,
democrático y plural de múltiples actores de los sectores público y privado, de la
sociedad civil y de lo académico, quienes deberán construir consensos técnicos
ampliamente debatidos y plantearlos en el marco de un enfoque integral,
sistémico y holístico.
Hemos definido su contenido, y delimitado el marco cognitivo sobre el que
primeramente deberá trabajarse, ya que como señalamos en numerosas
oportunidades, este proceso será evolutivo, constante y progresivo, ya que tanto
las nuevas ideas y políticas públicas irán perfeccionando el también progresivo

46
nivel de riesgos a los cuales como sociedad estamos sometidos, diversos factores
que pondrán en riesgo incluso nuestra propia supervivencia como especie
humana.
Al clasificar los distintos tipos de amenazas y riesgos, podemos actuar en carácter
preventivo de forma óptima, incorporando el uso de la tecnología y del estudio
de comportamiento humano desde las ciencias sociales para gestionar desde las
Administraciones Públicas en consecuencia, y aminorar en su máxima expresión
las catástrofes que acontecen en nuestro territorio, y en el extranjero también.
Aquí rotulamos también el efecto de la globalización, como pudimos observar
lamentablemente en el esparcimiento del COVID 19 de manera extremadamente
rápida a lo largo y ancho del mundo en cuestión de días.
Los ejes transversales que hemos analizado, representan marcos conceptuales
para procesos de desarrollo humano; tienen un carácter interdisciplinario y de
convergencia porque atraviesan, vinculan y conectan todas las acciones y áreas
de gestión de esta Política, lo cual significa que se convierten en instrumentos
que abarcan todos los temas cumpliendo el objetivo aportar una visión de
conjunto.
Dichos enfoques los podemos sintetizar en:Derecho, Perspectiva de Género, de
niñez y adolescencia, adultos mayores, pueblos originarios, personas con
capacidades diferentes, y son ellos los que nutren de contenido y multilateralidad,
adquiriendo cada trabajo específico un calor agregado y adaptado a los actuales
parámetros de nuestra sociedad y ciudadanía.
Continuando con la exposición, se propone una orientación direccionada desde
el marco normativo, esencial para encuadrar legalmente todas las acciones que
se dispongan desde las Administraciones Públicas, y dar forma jurídica a aquellas
que sean propuestas por la ciudadanía y sean receptadas.

47
La mirada del Derecho administrativo Local, ya no debe ser circunscrita desde
una mirada netamente minimalista y específica, sino en apertura hacia el mundo,
orientado a la multilateralidad.
Los reglamentos, leyes locales, regionales y nacionales deben estar colmadas
positivamente sobre los encuadres globales de protección de derechos y
garantías de las personas, dándole valor agregado y permitiendo la adaptabilidad
de procesos que arremetan los azotes de las nuevas amenazas.
Sobre este punto, los pilares serán un análisis acabado del derecho Constitucional
y Convencional, señalando la jurisprudencia que nos permitió ver que no siempre
desde lo teórico se puede resolver la cuestión de fondo, sino que a la hora de la
operatividad y la voluntad de los países en cumplir con sanciones o preceptos a
los cuales circunscribirse, no siempre se da en la práctica y requiere una
intervención puntual desde organismos internacionales.
En este punto, también vemos cómo se intenta dar una discusión sobre la
autonomía de la voluntad estatal y el no sometimiento al orden establecido
supranacional.
El control de convencionalidad es un mecanismo que debe ser llevado a cabo,
primero por los cuerpos judiciales domésticos, haciendo una 'comparación' entre
el derecho local y el supranacional, a fin de velar por el efecto útil de los
instrumentos internacionales, sea que surja de los tratados, del ¡us cogens o de
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y luego esa
tarea debe ser ejercida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos si es
que el caso llega a sus estrados.
Con respecto al contralor de marras la Corte del Pacto de San José hace
referencia a las reglas legislativas, administrativas y de cualquier otro carácter, lo
que implica, como vimos, que la inspección de 'compatibilidad' con la convención
se efectúe sobre todo el material normativo del país.

48
Ha establecido ese cuerpo que los pronunciamientos locales tienen que ser
acatados y sólo en circunstancias excepcionales puede la Corte IDH ocuparse de
examinar los respectivos procesos internos habida cuenta que ella no lleva a cabo
una tercera o cuarta instancia.
En ese aspecto ha sostenido que los jueces y tribunales domésticos están sujetos
al imperio de la ley y obligados a aplicarla, pero cuando el Estado ha ratificado
un tratado como el Pacto de San José 'sus jueces' como parte del aparato estatal,
también están sometidos a él, lo que les obliga a velar para que sus efectos no
sean mermados por la aplicación de normas jurídicas contrarios a su objeto y fin.
Como consecuencia de lo expresado, va de suyo, que no sólo el Poder Judicial
debe cumplir con las disposiciones del derecho internacional, sino también el
Ejecutivo y el Legislativo, tanto en el orden nacional, como provincial y municipal,
bajo apercibimiento de generar responsabilidad internacional del Estado (arts.
1.1 y 2 de la CADH), en conclusión, todas las Administraciones Públicas.
Avanzando a la mitad de la exposición, vemos cómo nos orientamos en el inicio
de la presente exposición a la delimitación, aplicación de los principios rectores y
normativa que engloba el enfoque de riesgo, y nos dirigiremos hacia su efectiva
aplicación en los distintos ámbitos culturales, sociales y su interconexión y
entramado con el rol de construir una nueva ciudadanía.
En la actualidad, y con miras a un futuro desarrollo democrático, económico,
demográfico y social en estos tiempos de riesgos y desastres de toda índole, sin
ser fatalistas, pero sí realistas, desde las Administraciones Públicas se tiene que
contemplar necesariamente el punto de vista de la participación ciudadana, como
así también en la constante profesionalización de los trabajadores públicos y
privados que actúen activamente dentro de un determinado territorio.
Admitiendo la enorme diversidad que existe en nuestro territorio nacional y
federal, podremos enfocarnos en brindar herramientas de prevención de riesgo
que sean propias a cada zona geográfica, y no contemplar una solución única

49
que deba aplicarse en toda Argentina, ya que pluralidad de factores nos obliga a
actuar en consecuencia y mitigar enormemente los desastres que pudiesen
producirse en el futuro, como así los actuales, que aquejan a nuestra comunidad
y a la colectividad global.
Será ineludible convertir el sistema democrático y adaptarnos a los nuevos
paradigmas. Buscar las resoluciones efectivas, considerando empáticamente la
situación que aqueja a nuestras ciudadanas y ciudadanos, la ciudadanía, tiene
tanto derechos como obligaciones en la sociedad, donde convergen las garantías
y los derechos humanos.
El desafío es seguir pensando mecanismos de consolidación y perfeccionamiento
constante de las Administraciones Públicas en delimitar un riesgo, actuar
prontamente, informar a la sociedad fehacientemente, evitando el caos o
incertidumbre.
Así, las y los ciudadanos individuales y colectivos con participación e incidencia
serán legitimantes de los gobiernos legalmente constituidos, al verse respetados
y escuchados en cuanto a su participación Institucional, logrando que nuestras
administraciones adquieran mayores niveles de humanidad al resignificarse como
hacedoras de las condiciones mínimas que hacen a la dignidad de las personas.
Al fin y al cabo, la constante evolución es lo que nos define como especie, y la
adaptabilidad a los fenómenos que se produzcan en el seno de nuestra condición
humana como ser social, y nuestra relación con el medio que nos rodea, nos
llevarán a superar los retos que el futuro nos depara.
Muchas gracias por tomarse el tiempo de lectura de esta Tesina, un saludo cordial
a todas y todos los lectores y los compelo a trabajar en pos de un mejoramiento
de las instituciones democráticas y el mejoramiento de las Administraciones
Públicas, que repercutirá necesariamente en una mejor calidad de vida para las
y los ciudadanos.

50
| ANEXO BIBLIOGRÁFICO Y JURISPRUDENCIAL

Doctrina
● ABRAMOVICH, Victor. Comentarios sobre el “caso Fontevecchia” La
autoridad de las sentencias de la Corte Interamericana y los principios de
derecho público argentino. 2017.
● GUTIÉRREZ COLANTUONO, Pablo Á. La dimensión dinámica y abierta de los
derechos humanos, la Constitución Nacional y las Administraciones Públicas
LA LEY 18/01/2018, 18/01/2018, 1 - LA LEY 19/01/2018, 19/01/2018, 1
Cita Online: AR/DOC/2973/2017

Jurisprudencia

● Corte IDH. "Furlán y Familiares c. Argentina". 31/08/2012

● Corte IDH. Ximenes Lopes v. Brasil (2006)
● Corte IDH. "Gelman c. Uruguay" 24/02/2011
● Corte Suprema de Justicia de la República Argentina, "Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto s/ informe sentencia dictada en el caso
'Fontevecchia y D'Amico c. Argentina' por la Corte IDH". 14/02/2017
● Corte Suprema de Justicia de la República Argentina. "Rodríguez, Pereyra,
Jorge L. y otra c. Ejército Argentino s/ daños y perjuicios”. 27/11/2012
● https://www.corteidh.or.cr/CF/jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Fich
a=191

Bibliografía – Legislación y Tratados

● Directrices para la Prevención de los Desastres Naturales, la Preparación
para Casos de Desastre y la Mitigación de sus Efectos La Conferencia

51
 Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales Yokohama, Japón,
del 23 al 27 de mayo de 1994.-
● Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública
y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el
Caribe, adoptado en Escazú (Costa Rica) el 4 de marzo de 2018.-
● Manual del Proceso de Registro de eventos adversos, SECRETARÍA DE
GESTIÓN DE RIESGOS, ECUADOR. –
● Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública,
adoptada por la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno (Portugal 2009).
● Ley Provincial N° 2713 Provincia de NEUQUÉN.
● XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD en Santo Domingo,
República Dominicana, en noviembre de 2010, bajo el título de “Gestión
Pública Iberoamericana para el Siglo XXI”.
● http://www.copade.gob.ar/archivos/LEYPROVINCIAL2713

52