PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ

ESCUELA DE POSGRADO

LA APLICACIÓN DEL PROJECT FINANCE AL DESARROLLO DE PROYECTOS BAJO EL

ESQUEMA DE ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS EN EL PERÚ

TRABAJO DE INVESTIGACIÓN PARA OPTAR EL GRADO ACADÉMICO DE MAGISTRA

EN DERECHO BANCARIO Y FINANCIERO

Autora
Erika Guadalupe Tuesta Vela

Asesor
Omar Darío Gutiérrez Ochoa

Lima, Perú

Enero, 2021
 Para mi familia,
Wilson, Luz, Areli y José.
Es claro que sin ellos, nada me sería posible.
 RESUMEN

Escenarios como una deficiente asignación de riesgos o conductas oportunistas de los postores,
enfrentan al gobierno a la presión de modificar contratos de Asociación Público-Privada, al poco
tiempo de haber sido adjudicados, bajo la justificación se requerirse precisiones para su
financiamiento. En estas denominadas “adendas de bancabilidad”, el peligro de trasladar el riesgo
de financiamiento y que se reduzca el beneficio esperado del proyecto para el Estado es alto,
pudiendo llegar incluso a cuestionar la legitimidad del propio esquema de Asociación Público-
Privada.

Nuestra propuesta a esta problemática es la aplicación general de la técnica del Project Finance al
desarrollo de estos proyectos. En primer lugar, porque el trabajo de debida diligencia para la
evaluación de viabilidad del proyecto, característico del Project Finance, garantizaría que lleguen
para adjudicación sólo aquellos proyectos que sean técnica, económica y financieramente viables,
y, por ende, capaces de atraer el interés de los prestamistas en el mercado, eliminando con ello la
necesidad de suscribir posteriomente adendas de bancabilidad.

En segundo lugar, porque al tratarse de una técnica de financiamiento basada en la capacidad del
proyecto de generar flujos de caja futuros, el Project Finance mitigaría además el riesgo de
compleción de la obra y puesta en operación de la infraestructura, en tanto que la evaluación para
el financiamiento se enfocará en la realización de los flujos una vez que el proyecto esté en
funcionamiento, esto es, cuando el servicio esté siendo efectivamente prestado a los usuarios, lo
que constituye el fin último del Estado para la promoción de estos proyectos. Ello, claramente
implicará la eliminación de cualquier mecanismo de pago antes del inicio de operación del
proyecto.

Así, el Project Finance es la forma de financiamiento que realmente aseguraría al Estado el

beneficio esperado de implementar los proyectos de inversión bajo la modalidad de Asociaciones
Público-Privadas.

1
 ÍNDICE

RESUMEN ....................... ............................................................................................................... 1

INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 3
CAPÍTULO 1: ESTADO DEL ARTE ............................................................................................ 9
1.1. La brecha de infraestructura y la provisión de servicios públicos. .................................. 9
1.2. El esquema de Asociaciones Público-Privadas como modalidad para la participación del
sector privado en la ejecución de proyectos de infraestructura pública. ................................... 11
1.3. La técnica del Project Finance. ...................................................................................... 19
1.3.1. Enfoque basado en riesgos. ..................................................................................... 36
1.3.2. Capacidad de generar flujos de caja propios........................................................... 38
1.4. Marco normativo peruano para el desarrollo de las Asociaciones Público-Privadas. ... 39
1.5. La aplicación del Project Finance en el financiamiento de proyectos de Asociación
Público-Privadas........................................................................................................................ 52
1.6. Consideraciones importantes.......................................................................................... 57
Sobre los riesgos fiscales de las Asociaciones Público-Privadas. ......................................... 57
Sobre la reducción de actos de corrupción. ........................................................................... 60
CAPÍTULO 2: ESTUDIO DE CASOS ........................................................................................ 64
1.7. Carretera IIRSA Sur - Tramo 2 ...................................................................................... 64
1.8. Terminal Portuario de Salaverry. ................................................................................... 79
CAPÍTULO 3: DISCUSIÓN ........................................................................................................ 97
CAPÍTULO 4: CONCLUSIONES ............................................................................................. 125
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 127
ANEXO: Cambios en la normativa aplicable a las modificaciones contractuales de los contratos
de Asociación Público-Privada en el Perú .................................................................................. 137

2
 INTRODUCCIÓN

De acuerdo con el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, el Perú presenta

una brecha de infraestructura básica, para el período 2019 – 2038, de cerca de S/ 363 000 MM.
Como se sabe, el cierre de esta brecha de infraestructura es fundamental para el logro de los
objetivos nacionales, el crecimiento económico y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos,
ello, en tanto que el desarrollo de infraestructura le agrega valor a la sociedad y es un elemento
fundamental para el crecimiento económico y social en el país. El desarrollo de infraestructura
para la provisión de servicios públicos es pues, una tarea fundamental del Estado, que impacta en
la vida de millones de ciudadanos.

Al respecto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2007) sostiene

que, con la finalidad de enfrentar las crecientes necesidades de inversión en infraestructura, es
necesario que los gobiernos complementen la inversión pública con la movilización de recursos
privados, lo cual trae consigo beneficios que van más allá de la provisión del financiamiento, de
modo que se permita aprovechar los conocimientos y capacidades del sector privado en beneficio
de los usuarios.

Indudablemente, la inversión en infraestructura genera valiosos beneficios por su efecto

dinamizador en la economía, porque se construyen por ejemplo las carreteras, los puertos y los
aeropuertos por donde ingresarán los bienes e insumos para el consumo nacional, pero además
será por donde se trasladarán para la exportación aquellos bienes e insumos producidos por la
industria nacional al mercado extranjero a cambio de divisas; no obstante, los altos montos
involucrados en estos proyectos constituyen para los Estados un primer obstáculo por las
restricciones de gasto y presupuesto público que deben respetar, y por buenas razones.

En esta tarea, los gobiernos cuentan con distintas opciones para el financiamiento de inversión
en infraestructura pública, siendo una de ellas, las Asociaciones Público-Privadas.

El Banco Mundial (2017) define a las Asociaciones Público-Privadas como aquellos contratos
a largo plazo entre el sector privado y una entidad pública, que tienen por finalidad la provisión de

3
un bien o servicio público, en los que el privado asume parte significativa del riesgo y la
responsabilidad de la gestión, y la remuneración está vinculada al desempeño.

Las Asociaciones Público-Privadas pueden llegar a ser una herramienta muy útil para los
gobiernos en su tarea de proveer infraestructura y servicios públicos a los ciudadanos. En contraste
con el esquema de financiamiento público de obras, una de las principales ventajas de las
Asociaciones Público-Privadas es que la gestión del servicio está a cargo del privado, quien deberá
implementar el proyecto de acuerdo con los estándares de calidad que el Estado requiere.

Bajo este esquema de participación en el desarrollo de proyectos de infraestructura pública, es

el privado quien diseña, financia, construye y opera la infraestructura, dando cumplimiento a los
niveles de servicio1 establecidos por la entidad pública en el proceso de promoción y que están
contemplados en el contrato respectivo. En estos proyectos, el privado se constituye para la
ejecución del proyecto y recibe pagos por el servicio proveído durante toda la vida del mismo.

Este empaquetamiento de actividades en un solo agente -el privado- nos advierte de la

razonabilidad del esquema; en tanto que el encargo a un solo agente de la construcción y el
mantenimiento de la infraestructura, se considera y toma como presupuesto que ello generará los
incentivos adecuados para que este agente busque producir las mayores eficiencias en la
construcción de la infraestructura, ya que será él quien tendrá también a su cargo las obligaciones
de operación y mantenimiento; así, al construir la obra, el privado buscará por ejemplo, hacerlo de
manera tal que los costos durante la etapa de mantenimiento sean menores o asegurarse de tener
una infraestructura más eficiente en términos de calidad y ciclo de vida. La generación de
incentivos adecuados es pues lo que hace valioso el esquema de Asociaciones Público-Privadas.

El marco normativo vigente para el desarrollo de proyectos de infraestructura pública mediante

el esquema de Asociaciones Público-Privadas en el país está contenido en el Decreto Legislativo
1362 y su Reglamento, ambos aprobados en el año 2018. Aun cuando la práctica peruana en el

1
Los niveles de servicio son aquellos indicadores mínimos de calidad que el inversionista debe lograr y
mantener durante la operación del proyecto, de acuerdo con los términos previamente establecidos en el
contrato.

4
desarrollo de proyectos de infraestructura pública bajo este esquema acumula ya varias décadas -
desde los años 90, con el Decreto Supremo 059-96-PCM, pasando por el Decreto Legislativo 1012,
hasta llegar a la última reforma del 2015 con la dación del Decreto Legislativo 1224-, fue en los
últimos años que se han identificado casos en los que, al poco tiempo de haberse adjudicado el
proyecto, se suscribieron adendas al contrato que tenían como objetivo que el concesionario
alcanzara cierre financiero. A estos acuerdos se les denomina “Adendas de Bancabilidad”.

En términos generales, la bancabilidad alude a la capacidad del proyecto para atraer

financiamiento, y es el cierre financiero, en el marco de un contrato de Asociación Público-
Privada, el momento en el que el concesionario acredita la obtención de los recursos financieros
necesarios para ejecutar la obra y, en este sentido, dar cumplimento a sus obligaciones establecidas
en el contrato.

Ciertamente, los casos arriba mencionados, tenían a un concesionario, adjudicatario de la Buena

Pro del proyecto, solicitando una modificación contractual al poco tiempo de haber suscrito el
contrato, con el fin de realizar “adecuaciones” a sus términos, en virtud de una alegada propuesta
de bancabilidad que sus prestamistas requerían como condición para otorgar el financiamiento.

Cabe precisar que, en el esquema de Asociaciones Público-Privadas, el riesgo de financiamiento

es asignado al concesionario; por lo que, la posibilidad de suscribir adendas de este tipo conlleva
el peligro de trasladar dicho riesgo al Estado.

Asimismo, adviértase que, los proyectos de infraestructura que usualmente son promovidos
mediante la modalidad de Asociaciones Público-Privadas involucran grandes montos de capital,
razón por la cual su estructuración debe considerar un periodo largo de recuperación de la inversión
y el derecho del concesionario a cobrar, por ejemplo, una tarifa a los usuarios. Siendo que
típicamente estos proyectos se enmarcan en una figura de monopolio natural y que existe un
problema de asimetría de información, los proyectos de Asociación Público-Privada son
adjudicados mediante un proceso competitivo de licitación, a partir del cual, el Estado selecciona
aquella que mayor rentabilidad le genera.

5
 La problemática surge cuando la adenda de bancabilidad modifica los parámetros bajo los
cuales el Estado seleccionó al ganador de la Buena Pro y en base a los cuales determinó el beneficio
público esperado con el proyecto. Las modificaciones al contrato con posterioridad a su
adjudicación podrían llegar a configurar entonces un incentivo perverso, en la medida que pueden
ser percibidas como la oportunidad para obtener el mayor excedente posible del proyecto, una vez
eliminado el factor competitivo de los demás postores, e impactar en los términos originalmente
establecidos, e inclusive trasladar el riesgo de financiamiento del proyecto al Estado.

De ser el caso que, las condiciones acordadas en una modificación contractual resultan siendo
beneficiosas para el postor adjudicatario, cabe el cuestionamiento de que, habiéndose considerado
dichos beneficios, los otros postores hubieran presentado ofertas más atractivas para ganar el
concurso y luego, en un escenario de renegociación, obtener el beneficio una vez eliminada la
competencia de la etapa de concurso.

Al respecto, la Contraloría General de la República publicó en el año 2015, un estudio

denominado “Causas y efectos de las renegociaciones contractuales de las Asociaciones Público
Privada en el Perú”, en donde señala que, de 39 adendas a contratos de concesión, suscritos entre
los años 1995 y 2014, el 59% fueron suscritas antes de haber transcurrido 3 años, siendo además
que más de la mitad de éstas, modificaron los términos contractuales originales del proyecto, y
específicamente el 12% fueron suscritas con el objetivo de que el proyecto alcance el cierre
financiero.

La ocurrencia de eventos exógenos, no previsibles por las partes al momento de la firma del
contrato, podrían requerir una modificación a los términos originales acordados. No obstante, una
modificación contractual también podría deberse a una deficiente asignación de riesgos en la
estructuración del proyecto o, incluso, a conductas oportunistas de los postores, que apuestan por
la obtención del máximo beneficio en un momento posterior a la adjudicación; en estos casos, el
gobierno enfrentará la presión de optar, probablemente, entre la resolución de un contrato al poco
tiempo de haber sido suscrito, o la modificación de sus términos contractuales. En las adendas de
bancabilidad, este dilema conlleva el peligro de trasladar el riesgo de financiamiento al Estado y

6
que se reduzca el beneficio esperado del proyecto, llegando con ello incluso a cuestionar la
implementación del proyecto bajo el esquema de Asociación Público-Privada.

Autores señalan que la prevalencia de renegociaciones contractuales no es accidental, sino es

el ‘resultado de equilibrio’ de las estructuras de incentivos existentes; de hecho, la evidencia
sugiere que muchas renegociaciones se deben a un diseño deficiente del proyecto y el contrato,
por lo que, un mejor diseño de estos conduciría a menos renegociaciones y más ‘eficiencia en el
equilibrio’ (Engel, Fischer & Galetovic, 2000).

Nuestra propuesta a esta problemática es la aplicación de la técnica del Project Finance al

desarrollo de estos proyectos. En primer lugar, porque el trabajo de debida diligencia,
característico del Project Finance, para la evaluación de viabilidad del proyecto, garantizaría que
lleguen para adjudicación sólo aquellos proyectos que sean técnica, económica y financieramente
viables, y, por ende, capaces de atraer el interés de los prestamistas en el mercado. Así, la
aplicación de la técnica del Project Finance eliminaría la necesidad de suscribir adendas de
bancabilidad, al asegurar sólo proyectos “maduros”, bien estructurados, al mercado, que obtengan
el financiamiento requerido para su ejecución.

De igual manera, al tratarse de una técnica de financiamiento basado en la capacidad del

proyecto de generar flujos de caja futuros, el Project Finance además permitiría mitigar el riesgo
de compleción de la obra y la puesta en operación de la infraestructura, ya que la evaluación del
proyecto para el financiamiento se enfocará en que el proyecto se ejecute de manera tal que el
servicio llegue efectivamente a ser prestado al usuario, porque es a partir de este momento que el
proyecto empezará a generar los flujos para el pago de la deuda, garantizándose con ello además
el fin último del Estado en la promoción de estos proyectos. Esto claramente implicará la
eliminación de todo mecanismo de pago antes de la entrada en operación de los proyectos.

Entonces, el Project Finance es la forma de financiamiento que realmente aseguraría al Estado

el beneficio esperado de los proyectos promovidos bajo la modalidad de Asociaciones Público-
Privadas.

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 Para este desarrollo, se ha seleccionado el enfoque metodológico de estudio de casos y en este
sentido, mediante la descripción de los hechos y el detalle de los aspectos relevantes de dos
proyectos de infraestructura, se buscará contribuir al entendimiento, evaluación y posterior debate
de los alcances de nuestra propuesta. Así, a partir del estudio de los casos de la Carretera IIRSA
Sur Tramo 2 y el Terminal Portuario Multipropósito de Salaverry, buscamos demostrar que una
estructuración financiera bajo la técnica del Project Finance permitiría estructurar proyectos
sostenibles, capaces de obtener el financiamiento requerido, y lograr la prestación efectiva del
servicio público involucrado, sin la necesidad de tener que recurrir para ello, a la firma de adendas,
que podrían terminar reduciendo el beneficio esperado del proyecto para el Estado.

En la primera parte del trabajo se presentan los principales aportes teóricos sobre el esquema
de Asociaciones Público-Privadas y la técnica del Project Finance, de manera tal que se
identifiquen las similitudes entre ambos, así como los beneficios que en particular la técnica del
Project Finance puede aportar a la estructuración de los proyectos de Asociación Público-Privada,
y a partir de ello, ensayar una relectura a los presupuestos que deben presentar estos proyectos: 1)
que el riesgo de financiamiento siempre deberá ser asumido por el privado y 2) que los pagos sólo
podrán ocurrir en etapa de operación del proyecto y deberán estar vinculados al desempeño del
proyecto.

En la segunda y tercera parte, se detalla el estudio de los casos mencionados y la discusión de

nuestra propuesta, respectivamente; ello, con el objetivo de plasmar la relevancia de realizar una
aplicación real y generalizada de la técnica, así como los riesgos que ello implica para la
continuidad de los proyectos y el mantenimiento de la legitimidad del sistema de promoción de
los mismos. Finalmente, en la cuarta parte del trabajo, se presentan las conclusiones a las que se
arriban del análisis realizado.

8
 CAPÍTULO 1: ESTADO DEL ARTE

1.1. La brecha de infraestructura y la provisión de servicios públicos.

El Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC), aprobado por el

Decreto Supremo 238-2019-EF, tiene el objetivo de proveer a las entidades públicas de
una hoja de ruta para el cierre de las brechas de infraestructura, y aun cuando busca tener
impacto en el corto plazo, el mismo detalla que se enmarca en una estrategia más general
de mejora de la productividad y competitividad, por lo cual se entiende que dicho
documento marcará la pauta para la priorización de proyectos en el país más allá de los
siguientes 5 años.

El mencionado documento estima una brecha de infraestructura básica en el país,

para el período 2019 – 2038, de cerca de S/ 363 000 MM, principalmente centrada en
sectores como transportes, comunicaciones, riego, electricidad, agua, saneamiento,
salud y educación.

Dicha medición ha sido reiterada en evaluaciones de otras instituciones multilaterales

que señalan montos cercanos al identificado por el PNIC, por ejemplo, el Estudio de
Diagnóstico de la Brecha de Infraestructura en el Perú para el mismo periodo, publicada
por el Banco Interamericano de Desarrollo (2019), establece un monto de
aproximadamente $ 110 000 MM como brecha de acceso básico a la infraestructura en
el largo plazo en el Perú.

Es innegable pues, la necesidad del país de desarrollar infraestructura pública, con el

objetivo de cerrar las brechas existentes, promover el crecimiento económico y reducir
el nivel de pobreza en sus regiones. Para ello, el Estado debe establecer políticas y
estrategias nacionales que viabilicen estos objetivos y, en esta tarea, el sector privado
puede convertirse en un aliado, al momento de determinar la modalidad para la
ejecución de estos proyectos.

9
 Con este ánimo, el cierre de la brecha de infraestructura deberá considerar para su
implementación medidas que contribuyan, simultáneamente, al desarrollo de
infraestructura, pero además a la mejora y eficiencia en la provisión de servicios
públicos de calidad a los ciudadanos. Precisamente, la “era del concreto”, o de la sola
construcción de infraestructura, debe ser reemplazada por la “era de los servicios”; si
bien, el objetivo continúa siendo el cierre de la brecha de acceso que aún queda, el
énfasis debe estar más en la mejora de la calidad y la asequibilidad de los servicios, esto
es, pasar de la inversión en activos a la generación de mejores servicios:

“La palabra “infraestructura” tiene diferentes signficados para diferentes personas. La

mayoría suele asociarla con estructuras como puertos, aeropuertos, caminos,
alcantarillado y centrales eléctricas. Son menos las que la asocian con los servicios que
esas estructuras prestan, aunque lo que consumen son estos servicios. (…) los servicios
de infraestructura que los consumidores necesitan y demandan, pero que a menudo se
ven eclipsados por la atención que se brinda a las estructuras de hormigón y acero. Basta
considerar, por ejemplo, el caso del agua. Los consumidores entienden la necesidad de
contar con plantas de tratamiento y tuberías para transportar el agua a sus hogares. Sin
embargo, lo que realmente quieren espoder abrir el grifo en cualquier momento del día
o de la noche y tener agua potable limpia con la presión adecuada.

(…) -se- reconoce la urgente necesidad de impulsar la inversión en infraestructura, pero

los gobiernos deben adoptar medidas decisivas y simultáneas en otros dos frentes: la
eficiencia del proceso de inversión y la regulación de los servicios. (…) -América Latina
y el Caribe- se enfrenta al reto de perfeccionar las políticas regulatorias, las instituciones
y los instrumentos que establecen las reglas del juego para que los proveedores aumenten
la disponibilidad y la calidad de los servicios.”
(Banco Interamericano de Desarrollo, 2020, xvii -5)

10
1.2. El esquema de Asociaciones Público-Privadas como modalidad para la
participación del sector privado en la ejecución de proyectos de infraestructura
pública.

Las Asociaciones Público-Privadas surgieron como una nueva alternativa para

atender el déficit de infraestructura existente en los países, al permitir la participación
del sector privado en el diseño, construcción, financiamiento y operación de proyectos
de infraestructura pública, con el fin de proveer servicios públicos de calidad, que
cumplan con los niveles de servicio esperados y optimicen los costos involucrados en el
desarrollo de estos proyectos.

Como alternativa para la ejecución de infraestructura pública, las Asociaciones

Público-Privada se justifican en que la participación del sector privado para la provisión
de servicios públicos acarreará importantes beneficios al Estado en virtud al despliegue
de la experiencia y conocimiento especializados del sector privado en la ejecución de
estas infraestructuras, así como sus mayores capacidades técnicas, financieras y de
gestión para la provisión de estos servicios.

Las Asociaciones Público-Privadas no se constituyen únicamente como una

estrategia de los Estados para buscar mayor inversión, sino que existe además un interés
en la Administración Pública en adquirir mejores prácticas de gestión y hacer que las
reformas institucionales sean sostenibles en el tiempo.

Así pues, las Asociaciones Público-Privadas surgen del entendimiento de que la

participación del sector privado en la provisión de servicios e infraestructura pública
debe ocurrir para la generación de eficiencias; de un lado, por el mantenimiento
mejorado del ciclo de vida de la infraestructura, y del otro, por la mejora en la gestión
de la infraestructura, traducida principalmente, en la finalización oportuna de la obra, la
consecuente puesta en operación de la infraestructura y por ende, la provisión efectiva
del servicio público a los usuarios.

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 En este sentido, las Asociaciones Público-Privadas presentan tres características
principales:
- La generación de mayor Valor por Dinero al Estado, a través del empaquetamiento
de las distintas actividades y funciones del proyecto, así como la generación de
eficiencias que esto conlleva;
- La transferencia de riesgos al privado, principalmente, de los riesgos de construcción
y financiamiento; y
- La vinculación directa del pago por la inversión al desempeño del privado en la
gestión del proyecto, lo cual implica que la infraestructura se encuentre
efectivamente en operación.

En primer lugar, a diferencia de la ocurre en la obra pública, en donde el Estado

establece las especificaciones de diseño de la infraestructura, convoca a concurso, paga
el costo de la construcción y asume además la operación y mantenimiento de la obra2,
en el esquema de Asociaciones Público-Privadas, el Estado establece el servicio público
que busca se provea, pero no especifica la manera en que éste se realizará:

“(…) Se deja a cargo del privado el diseño, financiamiento, construcción y operación de

la infraestructura para cumplir con las especificaciones de largo plazo. A cambio, el
privado recibe pagos por el servicio durante la vigencia del contrato (25 años en
promedio) sobre la base de un acuerdo previo, los cuales están destinados a reembolsar
los costos de financiamiento del proyecto y dar un retorno al inversionista. Los pagos
por el servicio están sujetos a deducciones por incumplimientos de las especificaciones
y, por lo general, no se establece el pago por sobrecostos durante la construcción u
operación de la infraestructura.
En consecuencia, bajo este enfoque, los riesgos relacionados con:
• los costos de diseño y construcción;
• la demanda o disponibilidad del servicio; y
• los costos de operación y mantenimiento; se transfieren del Estado al privado.”
(Yescombe, 2007, 4)

2
El contratista asume el riesgo de vicios ocultos en la infraestructura por el periodo de tiempo establecido
en la legislación (sólo 2 años).

12
 Es vital comprender esta distinción; en una Asociación Público-Privada, el interés
principal del Estado no está en la construcción de la obra, si esto fuera así, se promovería
una contratación de obra pública bajo la normativa de la Ley de Contrataciones del
Estado; en una Asociación Público-Privada, el interés del Estado está en el ahorro que
se debería generar por la combinación en un sólo agente -el privado-, tanto de la labor
de construcción, como la de operación y mantenimiento de la obra.

Una Asociación Público-Privada consiste en la creación de incentivos adecuados

para el privado; en una obra pública, por ejemplo, se tiene al contratista que construye
y deja en manos del Estado la infraestructura, mientras que en la Asociación Publico-
Privada, lo que se busca es que sea el privado quien financie, construya y gestione esa
infraestructura. Esta es una diferencia clave y plasma el régimen de incentivos que
caracteriza el esquema, y que va a generar las eficiencias que justifiquen precisamente
la opción de implementar una Asociación Público-Privada, desde el lado del Estado.

Ciertamente, la generación de incentivos para construir una obra que le ahorre costos
durante los años de operación y mantenimiento a su cargo, usualmente entre 20-25 años
del proyecto, demandará del privado la búsqueda de las mayores eficiencias posibles en
el desarrollo (construcción) de la infraestructura. Esta concepción integral del proyecto
es lo que define a las Asociaciones Público-Privadas, y es además lo que
consecuentemente define sus beneficios, en términos de mayor calidad y menor costo,
para la provisión del servicio a los usuarios.

En un proyecto de Asociación Público-Privada, el interés del Estado está pues en la

generación de eficiencias, traducido en el ahorro de los costos involucrados, así como
en la mejora de los niveles de desempeño y gestión del proyecto:

“El argumento económico para una Asociación Público-Privada se basa en las

ganancias en eficiencia. Estas no provienen de la participación privada per se, sino de
los diferentes incentivos implícitos en los contratos (si no se renegocian). La literatura

13
 señala que una Asociación Público-Privada es un contrato de larga duración entre el
gobierno y una empresa privada que agrupa el financiamiento, la construcción, el
mantenimiento y la operación. Los beneficios teóricos que aportan las Asociaciones
Público-Privadas surgen en parte de la combinación del diseño, la construcción, la
operación y el mantenimiento. La justificación de esto está en que el concesionario
operará y mantendrá el proyecto, diseñará y construirá el proyecto para minimizar los
costos del ciclo de vida. Asimismo, si existe un estricto control del cumplimento de las
normas de conservación, será de interés del concesionario diseñar y construir el proyecto
de manera que se mantenga la infraestructura a costos mínimos de ciclo de vida.

(…) Las Asociaciones Público-Privadas resuelven el problema del mantenimiento en

tanto la calidad de los servicios a ser prestados se contractualiza. Entonces, será
suficiente que se incluyan especificaciones de calidad del servicio en el contrato y
hacerlas cumplir periódicamente durante la vigencia del contrato. La empresa será así
consciente del aumento de los costos del mantenimiento y de las penalizaciones asociadas
a un mantenimiento insuficiente y gestionará el proyecto para que siempre se mantenga
correctamente.”
(Engel, Fischer y Galetovic, 2020, 32-33)

Otra característica principal de las Asociaciones Público-Privadas es que debe existir

una transferencia de la mayor parte de los riesgos del proyecto al privado; previamente,
se hizo referencia al traslado de los riesgos de construcción, operación y mantenimiento,
siendo además que, las Asociaciones Público-Privadas se caracterizan por el traslado
del riesgo de financiamiento al privado:

“La transferencia de la responsabilidad al sector privado para la movilización del

financiamiento para la inversión en infraestructura es una de las principales diferencias
entre las Asociaciones Público-Privadas y las contrataciones de obra tradicional. En
estos casos, la parte privada de la Asociación Público-Privada es responsable de
identificar a los inversores y desarrollar la estructura financiera del proyecto.”
(The World Bank, 2017, 40)

14
 Así, en una Asociación Público-Privada, el privado será el responsable de obtener los
recursos financieros necesarios para la ejecución del proyecto, negociar los términos del
financiamiento, suscribir los contratos correspondientes, y finalmente asumir las
obligaciones financieras correspondientes con los prestamistas. Para el logro de este
objetivo, deberá determinar la estructura financiera óptima que viabilice la obtención
del financiamiento a su cargo.

Desde el lado del privado-patrocinador del proyecto-, una estructura financiera

óptima será aquella en la que se combine aportes de capital y deuda a menor costo. Por
un lado, los aportes de capital, realizados por él mismo y que se denominan “capital de
riesgo”, son los que responderán primero ante una eventual pérdida en el proyecto y,
sólo recibirán rentabilidad a esta inversión, de existir aquélla, únicamente luego de que
se hayan cubierto los costos de operación y mantenimiento de la infraestructura, así
como el pago del servicio de la deuda, correspondiente a los prestamistas, aportantes de
la deuda.

Lo anterior necesariamente derivará en que el capital, al ser el primero en responder

ante las pérdidas y el último en recibir los pagos, asuma mayor riesgo -por ello, la
denominación “capital de riesgo- y, por lo tanto, el privado requerirá un mayor
rendimiento del proyecto expresado en una Tasa Interna de Retorno (TIR), que es la
rentabilidad esperada por su inversión. Al requerir mayor retorno -por el mayor nivel de
riesgo que implica- el capital resultará siendo más costoso frente a la deuda, y es ésta la
razón para que la estructuración financiera de un proyecto privilegie deuda sobre capital,
llegándose a establecer usualmente una estructura entre el 70% y 90% de deuda para
financiar el proyecto.

Esta forma de estructuración financiera ofrece beneficios al privado en proyectos de

Asociación Público-Privada, ya que contribuye a una mejor gestión de su riesgo, y
mismo tiempo que reduce el costo de su financiamiento, lo cual impactará además en la
reducción del costo final del servicio.

15
 Asimismo, otra forma en la que el privado podrá gestionar su riesgo es mediante la
creación de una entidad distinta, con autonomía legal y económica, para el cumplimiento
de un objetivo específico, cual es, el desarrollo del proyecto de infraestructura pública.
Será esta nueva entidad económica, denominada “Sociedad de Propósito Específico”,
sin deudas anteriores y con el riesgo circunscrito al capital invertido en el proyecto en
específico, quien asuma el financiamiento de acuerdo con la estructura de capital antes
descrita. La sociedad de propósito específico será además quien suscriba los contratos
para el diseño, construcción, operación y mantenimiento con los terceros.

Al respecto, es importante resaltar que, típicamente, el carácter bancable de un

proyecto es visto desde dos perspectivas, más que distintas, independientes. Por un lado,
la del privado (potencial postor y adjudicatario del proyecto) y por el otro, la del
prestamista (que otorgará el financiamiento en deuda para el proyecto). Cada uno de
ellos, evaluará la bancabilidad del proyecto de manera particular a su interés.

Para el caso del inversionista, la evaluación del proyecto se enfocará en la

proporcionalidad que existe entre los riesgos que asume en virtud del contrato y la
rentabilidad que vaya a obtener por ello; a la pregunta de si la rentabilidad es adecuada
-o suficiente- a su riesgo, deberá concluir que el proyecto le añade valor a su inversión
para decidirse a apostar por el proyecto.

Por parte del prestamista, la evaluación del proyecto se enfocará en el nivel de

predictibilidad para la realización de los flujos de caja futuros; a la pregunta de si existe
certeza sobre el monto y la fecha en qué recibirá el pago de su inversión, la valoración
del prestamista deberá ser positiva para decidirse apostar por el proyecto. Es por esta
razón que, en la determinación de la estructura financiera del proyecto de Asociación
Público-Privada, se deberá buscar otorgar estabilidad y predictibilidad a los flujos de
caja durante el periodo de operación del proyecto, ya que de ello dependerá, sin lugar a
duda, que el proyecto genere la confianza del mercado y alcance la bancabilidad.
Particularmente, el prestamista evaluará las disposiciones establecidas en el contrato de

16
Asociación Público-Privada, referidas a los riesgos del proyecto y su asignación a las
partes, la determinación de flujos de caja y los mecanismos de pago correspondientes:

“En una estructura de financiamiento de proyectos, esto significa que los flujos de
efectivo operativos deben ser lo suficientemente altos para cubrir el servicio de la deuda
más un margen aceptable. También significa que es muy probable que el riesgo de
variación de los flujos de efectivo se mantenga dentro de lo proyectado. Por lo tanto, los
prestamistas evalúan cuidadosamente los riesgos del proyecto, y estos riesgos son
distribuidos entre las partes en el contrato.”
(The World Bank, 2017, 45)

La clave es pues estructurar una deuda a un costo sostenible, sin una asunción de
riesgos, por encima o por debajo, de las capacidades de las partes, o con pagos inciertos
en monto o tiempo, o que no generan incentivos adecuados para la ejecución oportuna
y de acuerdo con lo esperado del proyecto. Por ejemplo, si se asignan riesgos por encima
de las capacidades del privado, la percepción de los mismos en los prestamistas
aumentaría, y con ello el costo del financiamiento también aumentaría; si esto sucede,
la utilidad operativa del proyecto disminuiría, impactando en el índice “Cobertura del
Servicio de la Deuda” de la compañía, ante lo cual, el prestamista se sentiría en la
necesidad de imponer al privado medidas restrictivas adicionales, con la finalidad de
mejorar dicho índice, entre las que se contemplan la realización de mayores aportaciones
de capital, con consecuente implicancia de un aumento del nivel de riesgo y costo del
proyecto.

Sin perjuicio de lo antes dicho, se debe enfatizar que, en el marco de un proyecto de

Asociación Público-Privada, es imperativo incluir como parte del análisis de
bancabilidad, la perspectiva del Estado para la ejecución del proyecto. En este sentido,
la viabilidad del proyecto para el Estado se determinará a partir de si éste genera o no
valor a la sociedad, esto es, si el proyecto de Asociación Público-Privada, entre todas
las demás alternativas para la ejecución de infraestructura pública, le genera mayor
Valor por Dinero, y en particular, el proyecto generará valor a la sociedad cuando el
servicio público involucrado sea efectivamente provisto a los niveles de calidad

17
esperados para los ciudadanos. Sólo cuando esta valoración sea positiva, la Asociación
Público-Privada justificará su aplicación y el uso de los recursos públicos.

Entonces, bajo el esquema de una Asociación Público-Privada, si bien es importante

que se diseñe un escenario en donde los flujos de caja puedan cumplir con el pago de la
deuda, es igual de importante que la promoción del proyecto responda a la visión de un
Estado que busca promover el bienestar público, a través de la efectiva provisión de
servicios públicos de calidad. En este marco, consideramos que la aplicación del Project
Finance constituye una herramienta que puede contribuir de forma importante para la
realización de estas expectativas de los Estados.

Tal como lo apunta Eduardo Engel (2020), existen peligros alrededor de las
Asociaciones Público-Privadas que deben tratarse con cuidado, ya que, de lo contrario,
los buscados beneficios de su implementación podrían terminar desapareciendo:

“Han habido dos áreas principales de problemas con las APPs, (…) La primera es el
exceso de renegociaciones de contratos. Los contratos originales se modifican en el
transcurso del tiempo, muchas veces se modifican bastante rápido durante la etapa de
construcción de las obras y esas renegociaciones en muchas oportunidades se han
traducido en que las eventuales ventajas que tiene el APP se pierden y además la opción
se desprestigia. Este es un problema importante. El segundo problema importante es
cómo se contabilizan las APP en las cuentas fiscales. Típicamente, las APP no cuentan
como deuda pública y no contribuyen al déficit y esto lleva a una distorsión que hace
atractivas a las APP para los gobiernos, aunque no necesariamente porque sean una
mejor opción, sino porque permiten trucos contables que no son aconsejables desde el
punto de vista de las finanzas públicas. Esos son los dos grandes riesgos de las
Asociaciones Público-Privadas y si un país no tiene una buena estructura para hacerse
cargo de estos riesgos, no deberá optar por usar esta alternativa.”

Aun cuando este trabajo se enfoca en el primero de los problemas identificados por
el especialista, y más específicamente, en las potenciales distorsiones que podrían
generarse con la aceptación de adendas de bancabilidad en proyectos de Asociación

18
 Público-Privada, no se debe dejar de lado el segundo de los problemas descritos, el cual,
aunque de manera sumaria, será descrito en la última parte de esta sección.

1.3. La técnica del Project Finance.

E.R. Yescombe (2014, 1) define el Project Finance como la técnica de financiamiento

de deuda a largo plazo, que utiliza la ingeniería financiera y se caracteriza por basarse
en préstamos contra el flujo de caja futuro generado por el mismo proyecto, por lo que,
adquiere gran trascendencia para esta técnica, la evaluación detallada de los riesgos de
construcción, operación e ingresos del proyecto, y la asignación de éstos a las partes
intervinientes, en el marco de acuerdos de tipo contractual y otros; típicamente, se usa
para financiar proyectos de gran envergadura o capital intensivo.

Por su parte, la Agencia de Créditos para Exportaciones de los Estados Unidos

(Export-Import Bank of the United States, citado por Yescombe, 2014, 5) lo describe de
la siguiente manera:

“(…) financiamiento que depende de los flujos de efectivo del proyecto para su reembolso,
de conformidad con los arreglos contractuales respectivos. Por su propia naturaleza, este
tipo de proyectos se basa en un gran número de acuerdos contractuales integrados para
su finalización y funcionamiento exitoso. En este sentido, la relación contractual debe
equilibrarse con los riesgos distribuidos entre las partes que los asumen, y reflejar
entonces una asignación justa del riesgo y ganancia en el proyecto. Todos los contratos
del proyecto deben encajar a la perfección para asignar los riesgos de una manera que
garantice la viabilidad financiera y el éxito del proyecto.”

Asimismo, la lista de criterios de elegibilidad para transacciones internacionales bajo

esta técnica, propuesta por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OECD, citado por Yescombe, 2014, 7), resulta bastante esclarecedora:

“a) Financiamiento de una unidad económica particular en la que el prestamista se

encuentra satisfecho al considerar los flujos de efectivo y las ganancias de esa unidad

19
 económica como la fuente de los fondos que reembolsará el préstamo, y los activos de esa
misma unidad económica como garantía del préstamo.
b) Financiamiento de transacciones con una compañía independiente (legal y
económicamente), por ejemplo, una compañía de propósito especial, con respecto a
proyectos de inversión que generen sus propios ingresos.
c) Distribución adecuada del riesgo entre los participantes del proyecto, por ejemplo,
accionistas, contratistas, compradores.
d) Flujos de caja suficientes, durante todo el periodo de reembolso del préstamo.
e) Deducciones prioritarias sobre los ingresos para cubrir los costos operativos y el
servicio de la deuda.
f) Comprador/prestatario no soberano, sin garantía soberana.
g) Garantía basada en los activos del proyecto.
h) Recurso limitado o nulo sobre el patrocinador del proyecto.”

El término ‘ingeniería financiera’ utilizado en la definición de esta técnica, alude al

rasgo característico de complejidad en la estructuración del financiamiento, en el que, a
partir de un conjunto de instrumentos, se diseña un proyecto capaz de generar por sí
mismo flujos de caja suficientes para el pago de la deuda adquirida, dejando de lado
otros elementos, como la solvencia del patrocinador e incluso el recurso contra los
activos del proyecto, involucrándose además en la estructuración, la constitución de una
entidad autónoma para la gestión del proyecto.

Para su implementación, se requiere el aporte y la participación de un grupo

altamente especializado de profesionales (financieros, economistas, ingenieros,
administradores, abogados, etc.), con vasta experiencia en el desarrollo proyectos de
inversión, que contribuyan con su práctica y conocimiento en el diseño de estrategias
para la viabilidad del negocio. La técnica se aplica a operaciones de alta complejidad
que requieren un importante grado de especialización para la identificación de riesgos y
determinación de mecanismos de mitigación, ya que la ocurrencia de alguno de ellos
podría poner el grave riesgo la sostenibilidad del proyecto.

20
 El Project Finance comprende pues el diseño de una compleja estructura de acuerdos
que vincula a múltiples participantes: el patrocinador (gestor del proyecto), los
financistas, el contratista constructor, el operador, proveedores, clientes y, en los casos
de proyectos de infraestructura pública, la entidad competente del Estado, con el
propósito de asignar y transferir riesgos del proyecto bajo esquemas de características
distintivas.

Estos esquemas comprenden la creación de un vehículo de propósito especial, de

carácter temporal e independiente, con fondos provenientes de deuda y recursos propios
de los patrocinadores, donde los flujos de efectivo son la fuente primaria para cubrir las
obligaciones contraídas para su financiamiento, esto es, el pago del servicio de la deuda
con los prestamistas y de los dividendos a los accionistas; no obstante, el acuerdo de
financiamiento podría requerir, aunque no es obligatorio, la incorporación de recursos
adicionales como garantías de obligaciones futuras o de cualquier sobrecosto o
imprevisto (Zapata, 2016, 4).

La capacidad de generación de flujos de caja futuros es clave bajo este esquema de

financiamiento, y ciertamente también para el objetivo de nuestro trabajo, ya que, si el
proyecto se sostiene en los flujos de caja futuros que genere, la estructuración que se
determine estará dirigida a que el proyecto efectivamente llegue a operar y, por lo tanto,
a producir estos flujos necesarios para el pago del financiamiento. En esta tarea, la
identificación de los riesgos que podrían afectar el normal y oportuno desarrollo del
proyecto, y su asignación más eficiente entre las partes, juega un rol muy importante;
para que los flujos de caja proyectados lleguen finalmente a generarse, será
imprescindible que todos los riesgos involucrados en el proyecto hayan sido
identificados y eficientemente asignados a través de los mecanismos de mitigación
correspondientes, establecidos en el marco contractual del proyecto, de manera que el
flujo proyectado finalmente ocurra de la forma y en el momento previsto, esto es, que
sean predecibles. Esta predictibilidad de los flujos del proyecto es esencial para generar
la confianza del mercado en el éxito del proyecto, y por lo tanto, para que alcance la
bancabilidad.

21
 Para ilustrar un poco más las notas características de esta técnica, vale mencionar
aquí sus diferencias con el Corporate Finance. En este último, el financiamiento que
obtiene la empresa se determina a partir de sus activos, su nivel de apalancamiento e
historial crediticio. En contraste, bajo la técnica del Project Finance, la decisión de
financiamiento se funda principalmente en el convencimiento de los prestamistas de que
los flujos esperados del proyecto podrán cubrir el pago del servicio de la deuda, por lo
que, dado el limitado o nulo recurso contra el patrocinador, el financiamiento se sostiene
en la mitigación de todos los riesgos que pudieran llegar a afectar dichos flujos:

Tabla 1
Diferencias entre el Project Finance y el Corporate Finance
Project Finance Corporate Finance

• El préstamo se otorga contra las • El préstamo se otorga contra el valor

proyecciones de flujos de caja de los activos de la compañía, y sobre
futuros del proyecto, no existe las proyecciones a partir de flujos de
recurso contra el prestatario o sus caja y resultados anteriores.
bienes; la evaluación no considera
resultados anteriores, al constituirse
una nueva entidad.

• El préstamo se programa a fecha fija • Dado que se asume que la compañía

y durante un periodo de tiempo continuará vigente de manera
determinado. indefinida, el préstamo puede ser
“renovado”, entonces, no requiere de
un endeudamiento a largo plazo.

• El prestamista tiene acceso sólo al • El prestamista tiene acceso al flujo de

flujo de caja del proyecto, en tanto caja de todo el negocio de la
se trata de una deuda “fuera del compañía prestataria como garantía
balance” del patrocinador. de su crédito, en lugar de sólo el flujo
de caja de un proyecto en específico;
así, si una parte del negocio fracasa,
el prestador podrá todavía cobrar su
crédito de otras fuentes de ingreso de
la compañía.

22
 • No suele considerar los bienes del • Puede considerar los bienes de la
proyecto como principal garantía compañía como garantía.
para el pago de la deuda.

• En tanto el repago de la deuda se • No existe una especial preocupación

sustenta en la ocurrencia de los del prestador por el manejo de la
flujos de caja futuros del proyecto, compañía, dados los colaterales con
el prestamista tiene especial interés que cuenta para garantizar su crédito.
en que el prestamista opere de
manera adecuada las actividades
involucradas en el proyecto.
Adaptado de: Yescombe (2007)

El aislamiento del riesgo en una entidad legal y económicamente distinta al del

patrocinador, fomenta la aplicación de la técnica, ya que facilita la distribución del
riesgo de la inversión entre todos los participantes. Por ejemplo, el proyecto que se
financia a través del Project Finance limita, por un lado, el riesgo del patrocinador a la
cantidad de patrimonio invertido por su parte en el proyecto. De modo similar, los
prestamistas asumen el riesgo del financiamiento otorgado respecto del proyecto en
particular del patrocinador, y no de sus demás negocios. En ambos casos, a cambio del
financiamiento en patrimonio o deuda otorgado al proyecto, se asume un determinado
riesgo, el que, para el caso del patrimonio (equity), será mayor que el del prestamista,
lo cual determina una estructura de capital característica de esta técnica, con altos
niveles de apalancamiento, que genera mayor eficiencia en la utilización de los recursos
necesarios para el proyecto.

Es también nota característica del Project Finance que la garantía del prestamista se
fundamenta principal y casi exclusivamente, en la red de acuerdos contractuales en la
que se desarrolla el proyecto; los activos físicos que pudieran pertenecer al proyecto no
constituyen en realidad una garantía suficiente o adecuada al prestamista, en tanto que
muchas veces éstos no alcanzarán el monto del total de la deuda e inclusive, cuando se
trata de proyectos de inversión en infraestructura pública, no podrán ser vendidos por
ser de titularidad de una entidad pública.

23
 Generalmente referido como “financiamiento sin recurso o recurso limitado”, el
Project Finance se caracteriza por ser una estructura en la que los prestamistas basan su
evaluación del crédito en los flujos proyectados de la operación de la infraestructura, y
no en la capacidad de crédito o los activos (que pueden incluir cualquier producto o
retorno de los contratos suscritos y cualquier otro flujo generado) del sponsor, los cuales
sólo podrán ser tomados como colateral de la deuda. Esto es, el Project Finance es una
técnica de financiamiento de proyectos, en la que los términos de la deuda no se basan
en la capacidad de crédito del sponsor o el valor de los activos físicos del proyecto, sino
en la ejecución de éste; ésta es la característica fundamental del Project Finance.
(Hoffman, 2001, 4)

Así pues, en el Project Finance, el prestamista no tiene un recurso contra el

patrocinador del proyecto, y su crédito depende de manera sustancial en la ejecución del
proyecto en sí mismo.

No obstante que, bajo la técnica del Project Finance, no existe recurso contra el
patrocinador (como se detallará más adelante), sí resultan importantes las cualidades y
experiencia con la que cuente el patrocinador (o sus miembros) para el desarrollo de
proyectos de igual o similar tipo; es de interés del prestamista, para el otorgamiento del
financiamiento, que el patrocinador cuente con determinadas características que
permitan confiar en que la gestión del proyecto a su cargo será realizada de la manera
más adecuada, ya que de la ejecución oportuna del proyecto dependerá la generación de
los flujos de caja proyectados para el pago de la deuda:

“(…) A pesar de que la deuda de financiamiento del proyecto normalmente no tiene

recurso contra el patrocinador (esto es, los prestamistas no tienen garantía de éstos), su
desempeño es importante. Una de las primeras cosas que un prestamista considera al
decidir si participa en el financiamiento de un proyecto es si los patrocinadores del
proyecto son los más adecuados. Los prestamistas desean tener patrocinadores con:
- Experiencia en la industria en cuestión y, por lo tanto, cuentan con la capacidad de
proporcionar cualquier soporte técnico operativo requerido por el proyecto.

24
 - Acuerdos de subcontrato en condiciones de plena competencia con la empresa del
proyecto (si uno de los patrocinadores es también un subcontratista).
- Una cantidad razonables de capital invertido en el proyecto, lo que da a los
patrocinadores un incentivo para apoyar en la protección a la inversión si el proyecto
entra en dificultades.
- Un rendimiento razonable de su capital, ya que, si el rendimiento es demasiado bajo,
puede haber pocos incentivos para que los patrocinadores mantengan (o protejan) su
participación en la empresa del proyecto, así como una limitada cobertura de los
flujos de caja para los prestamistas.
- Capacidad financiera de apoyar al proyecto si se encuentra en dificultades.”
(Yescombe, 2014, 30)

Esto explica además el interés de los prestamistas en que los patrocinadores

originales permanezcan en el proyecto durante un periodo mínimo, que abarque por lo
menos la etapa de construcción y los primeros años de la operación del proyecto, de
manera que se aseguren los incentivos adecuados a largo plazo en la gestión del
proyecto.

Si bien es cierto, la aplicación de la técnica del Project Finance podrá dar como
resultado distintas estructuras dependiendo del sector o industria en el que se desarrolla
y las particularidades de cada proyecto, la forma típica en la que se desarrollan los
proyectos, y que muestra las notas características de esta técnica, es posible apreciarla
por ejemplo en el caso de un acuerdo de compra de energía (‘Power Purchase
Agreement´):

25
 Figura 1. Financiamiento de proyecto para compra de energía (Yescombe, 2007).

Vale destacar aquí, que un proyecto de Asociación Público-Privada típicamente

presenta una estructura similar a la del ejemplo anterior, donde el contrato con la entidad
pública interviniente ocupa el lugar central, alrededor del cual interactúan los demás
participantes del proyecto:

Figura 2. Estructura típica de una Asociación Público Privada (Ministerio de Economía

y Finanzas, 2020).3

3
“Desde una perspectiva comercial, una estructura típica de una APP involucra a los siguientes actores: 1. Estado,
2. Inversionista (SPV), 3. Accionistas (capital), 4. Acreedores (deuda), 5. Contratista de construcción, 6. Contratista
de operación y mantenimiento, 7. Usuarios.

26
 En este sentido, y a partir de lo ya mencionado, es posible perfilar las notas
características (aquellos elementos comunes) que presentan los proyectos financiados
bajo la técnica del Project Finance:

1. Se aísla el riesgo del proyecto a través de la creación de una entidad legal y

económicamente autónoma identificada como SPV (Special Purpose Vehicule),
la misma que desarrolla sus actividades exclusivamente para el logro del objetivo
del proyecto. La constitución de una entidad distinta contribuirá a que la misma
concentre sus esfuerzos y actividades exclusivamente para el adecuado desarrollo
del proyecto, lo que resulta importante en el Project Finance, primero, porque el
pago de la deuda depende de la generación de los flujos proyectados del proyecto,
y porque en el Project Finance, el riesgo de crédito vinculado al patrocinador
desaparece, y la garantía principal del financiamiento es el conjunto de derechos y
acuerdos contractuales, que constituyen la fuente de los recursos del proyecto.

2. Así pues, el proyecto debe ser capaz de generar flujos de caja estables y
predecibles que permitan cubrir, como mínimo, los costos operativos del proyecto
y el pago de la deuda. Para ello, dichos flujos deben contar con cierta predictibilidad
y ser constantes en el tiempo, de manera que exista coherencia entre los mismos y
la programación de pagos para el servicio de la deuda.

3. La vida del proyecto se divide en tres etapas: Diseño, Construcción y Operación;

en la etapa de Diseño, el proyecto es concebido en sus términos técnicos,
económicos y legales, suscribiéndose a estos efectos los contratos para la ejecución
del proyecto y para la obtención del financiamiento requerido, lo que marca el

El Gráfico 5 nos muestra la estructura típica de una APP, en la que el elemento central es el Contrato de APP. Este
se firma entre el Estado, representado por la EPTP, y el Inversionista. Usualmente, el inversionista utiliza una
Sociedad de Propósito Especial (SPE) o special purpose vehicle (SPV, por sus siglas en inglés) que se financia
mediante una combinación de deuda y capital (equity).
A su vez, el Inversionista suscribe contratos con contratistas de construcción y de operación y mantenimiento para
diseñar, financiar, construir, mejorar, operar y mantener la infraestructura.
Respecto del financiamiento, este proviene de bancos, organismos multilaterales y del mercado de capitales, mientras
que el capital proviene de los propios accionistas del SPV.”

27
 denominado “Cierre Financiero” y el fin de esta primera etapa. Por su parte, la etapa
de Construcción finaliza con la compleción del proyecto, dándose inicio a la etapa
de Operación, que es el periodo en el cual el proyecto opera comercialmente y
produce el flujo de caja respectivo para pagar la deuda a los prestamistas y el retorno
del patrimonio a los accionistas. Entonces, a partir de la propia concepción del
Project Finance, se debe entender que los flujos futuros sobre los que se sustenta
el financiamiento son los que el propio proyecto genere a partir de su entrada
en operación.

4. Asimismo, dado que es probable que, ante el incumplimiento del pago de la deuda,
los activos físicos del patrocinador, de ser vendidos, valgan mucho menos o,
incluso, no puedan ser vendidos, como sucede en los proyectos para el desarrollo
de infraestructura pública, la principal garantía de los prestamistas es el
conjunto de derechos y acuerdos contractuales, en cuyo marco se desarrolla el
proyecto y que son la fuente de los flujos de caja futuros del proyecto. Esto es, en
el Project Finance, existe recurso limitado o nulo contra el patrocinador (‘non-
recourse finance’), dado que el valor real del proyecto financiado bajo esta técnica
no está en la propiedad de sus activos, sino en el derecho a recibir los flujos de caja
futuros.

5. Al respecto, estos flujos de caja futuros, requeridos para el pago de la deuda, se

sustentan en un conjunto integrado de contratos que regulan la ejecución del
proyecto, los mismos que deben expresar una adecuada asignación de los riesgos,
en donde éstos sean asignados a aquella parte que está en mejor capacidad de
administrarlos, o de asumirlos de manera más eficiente. Usualmente, se identifica
el acuerdo principal del proyecto (‘Project Agreement’) con el contrato de compra
del bien a largo plazo o el contrato con la entidad pública correspondiente, que le
otorga al patrocinador el derecho a construir el proyecto y a obtener ingresos por su
explotación.

28
6. Al estar el riesgo del prestamista aislado en el proyecto, sus flujos y contratos
vinculados, bajo la técnica del Project Finance, se debe realizar un seguimiento
constante a las actividades del patrocinador con el objetivo de asegurarse que el
valor del proyecto no se vea disminuido, por ejemplo, por las fallas en el desempeño
que acarreen la imposición de penalidades. De cierta manera, el desempeño del
patrocinador es supervisado por el prestamista, quien ve en la adecuada gestión del
proyecto, el aseguramiento de su propio interés para el cobro de su inversión.

7. El Project Finance es una herramienta importante, utilizada generalmente para

financiar proyectos de gran envergadura, que involucran grandes montos de capital
(‘capital-intensive projects’), así como periodos largos de rentabilización, por lo
que, los proyectos financiados bajo esta técnica presentan un alto ratio de
apalancamiento, entre el 70-90% del CAPEX en promedio, lo cual a su vez genera
el efecto favorable de reducir del costo del capital y, por ende, el costo total de
financiamiento del proyecto.

8. Los proyectos financiados bajo la técnica del Project Finance tienen un periodo de
vigencia determinado, el mismo que se vincula con el periodo de vigencia de los
contratos o permisos pertinentes; por ello, la deuda que se adquiera para su
desarrollo deberá ser pagada íntegramente al final del periodo de vigencia
determinado.

La aplicación de esta técnica de financiamiento a los proyectos requiere que se lleven

a cabo una serie de complejas tareas, intrínsecamente relacionadas entre sí, por lo que
el patrocinador necesitará que terceros especialistas participen en su evaluación y
preparación. La revisión integral, sistemática y bien ordenada de estos trabajos, por parte
de los asesores y prestamistas, podría tomar tiempo extra; sin embargo, si lo que se
pretende es utilizar el Project Finance, entonces toda información y dato relevante que
involucre al proyecto deberá ser considerado desde etapas tempranas, particularmente,
desde la perspectiva financiera, que es elemento importante de la ruta crítica en el
proyecto, ya que de no ser debidamente evaluada, podría llegarse a afectar el enfoque

29
comercial y, por lo tanto, la viabilidad financiera del proyecto, lo que lo expondría al
peligro de una solicitud de renegociación contractual bajo una alegada disconformidad
de sus términos a las consideraciones y/o exigencias del mercado (precisamente lo que
ocurre en un escenario de adenda de bancabilidad).

La estructura de todo el proyecto debe satisfacer entonces los requerimientos del

prestamista, y el asesor financiero juega aquí un papel crucial; debe anticipar todas las
contingencias que podrían surgir y poner en riesgo el desarrollo del proyecto, ello, a
partir de un proceso de due diligence, que garantice que dichos riesgos han sido
evaluados y debidamente administrados en los acuerdos contractuales del proyecto o a
través de otros mecanismos de mitigación; en este sentido, el trabajo del asesor
financiero abarcará las siguientes actividades (Yescombe, 2014, 36-37):

- Asesoramiento sobre la estructura financiera óptima para el proyecto.

- Preparación del modelo financiero para el proyecto.
- Asistencia en la preparación del plan financiero.
- Asesoramiento sobre las fuentes de financiamiento posibles del proyecto, así como
sus términos contractuales.
- Asesoramiento sobre las implicancias financieras de los contratos del proyecto y
asistencia en las negociaciones.
- Preparación del memorando de información para la presentación del proyecto a los
mercados financieros.
- Asistencia en la evaluación de propuestas de financiación.
- Asesoramiento para la selección de los prestamistas (en banca comercial o
colocación de bonos).
- Asistencia en la negociación de la documentación financiera.

En el Project Finance, los costos del asesor financiero se consideran como parte de
los costos de diseño del proyecto, y aunque costosos, son esenciales para el
financiamiento del proyecto; es usual que, en la práctica, se condicione el pago total de
las tarifas del asesor financiero al éxito del final de la operación.

30
 En términos generales, el procedimiento de financiamiento de un proyecto involucra
las siguientes actuaciones (Yescombe, 2014, 84-101):

➢ En una etapa temprana del desarrollo del proyecto, los bancos comúnmente
entregan las denominadas “cartas de intención” (“letters of intent”, “letters of
interets”) a los patrocinadores; aquellas son usualmente documentos cortos (1-2
páginas) y confirman el interés preliminar del banco en involucrarse en el desarrollo
del proyecto. El patrocinador podría incluso llegar a obtener estas cartas de distintos
bancos. El objetivo de los documentos es brindar a los patrocinadores la seguridad
inicial de que el mercado financiero está interesado en el proyecto, al mismo tiempo
que les otorga credibilidad frente a las futuras contrapartes del proyecto, tales como,
proveedores, compradores de los productos y entidades del Estado.

Si bien estas cartas de intención no pueden ser consideradas como un compromiso

legal por parte del banco, sí expresan su intención, sujeta a la realización del
procedimiento de due diligence, evaluación crediticia y acuerdos sobre los términos
específicos correspondientes, de suscribir la deuda requerida para ejecutar el
proyecto.

➢ Un elemento importante para el éxito de la técnica, a pesar del gran riesgo que
podrían representar estos proyectos altamente apalancados, es la minuciosa
evaluación de los aspectos y riesgos alrededor del proyecto, a través del
procedimiento de due diligence, que lo convierte en un método sólido de
financiamiento. En particular, este proceso de evaluación deberá ser minucioso e
integral debido a la dependencia exclusiva del proyecto sobre los flujos de caja.

Durante el procedimiento de due diligence, el asesor financiero elabora el modelo

financiero del proyecto. No obstante que, el patrocinador puede haber elaborado su
propio modelo al inicio del proyecto, para evaluar de manera preliminar la
viabilidad financiera del mismo, es mejor que a partir de este momento se maneje

31
un solo modelo financiero para el proyecto, de modo que todos los involucrados
manejen los mismos insumos en la tarea de análisis y evaluación. Lo ideal es que
la elaboración de este documento sea una tarea conjunta entre el patrocinador y el
asesor financiero.

El modelo financiero es una herramienta clave que respalda la evaluación del

proyecto. Sirve para determinar la cantidad de financiamiento que el proyecto es
capaz de sostener; a través de cálculos relacionados a su desempeño y el flujo de
caja esperado, se determinan por ejemplo ratios financieros relevantes para la
evaluación, tales como el “Valor Presente Neto”, la “Tasa Interna de Retorno”, que
representa el retorno esperado del proyecto, el “Rendimiento sobre el Capital”, que
muestra el rendimiento para los accionistas que reciben dividendos, el “Índice de
Cobertura del Servicio de Deuda”, que representa la capacidad del proyecto para
cumplir con el servicio de la deuda durante un determinado periodo, el “Índice de
Cobertura de Vida del Préstamo”, que representa la cantidad de veces que el flujo
de caja descontado, disponible para el servicio de la deuda, puede cubrir el saldo
pendiente, entre otros.

Para la elaboración del modelo financiero, se revisan los datos disponibles,

asegurándose que los supuestos sobre los que se construye sean razonables y se
respaldan en todas las demás variables. Asimismo, se identifican los puntos
importantes de sensibilidad y se actualizan continuamente los supuestos y
resultados del modelo a partir de una revisión permanente que se debe desarrollar a
medida que avanza la transacción, ello con el objetivo de medir el impacto de los
diferentes escenarios y, de corresponder, actualizar o ratificar las decisiones sobre
la estructura del proyecto.

Así pues, el primer paso para la elaboración del modelo finaciero es la recopilación
y el análisis de datos, que incluye información financiera, pero también
organizacional, operativa y técnica, tales como, los estados financieros, el programa
de deuda y costo de capital, costos operativos, programa de inversiones, costos de

32
 construcción, datos macroeconómicos como la tasa de inflación, niveles de
impuestos, tipos de cambio y de interés, entre otros, que son necesarios para
proyectar elementos clave como la demanda, los ajustes de tarifas requeridos,
costos, ingresos, inversiones y servicio de la deuda, etc. Al final, se tendrá un
documento que muestre el flujo de caja del proyecto, así como el estado de
ganancias y pérdidas bajo diferentes supuestos.

En este sentido, a partir del modelo financiero y la evaluación de los principales

indicadores del proyecto, se podrá determinar la estructura financiera más
adecuada, lo que imprescindiblemente será resultado del análisis de bancabilidad,
incluso preliminar, que se realice del proyecto.

➢ A medida que se desarrolla la estructuración, se elabora la denominada “hoja de

condiciones” (“term sheet”), en la que se detalla de manera resumida los términos
sobre los cuales se contratará el financiamiento. La hoja de condiciones deberá
proporcionar la base sobre la cual el banco determine su propuesta de préstamo e
inicie el trámite de aprobaciones necesarios para continuar con la operación. La
propuesta de préstamo es revisada por un equipo distinto al encargado del Project
Finance, que evaluará de manera independiente las condiciones para el
otorgamiento del crédito, requiriéndose en muchos casos su aprobación a la
operación (“credit approval”). Los pasos para cerrar una transacción de
financiamiento toman tiempo, y la aprobación del crédito requerirá que se alcancen
niveles suficientes de evaluación y análisis del proyecto (“maturity of the project”).

➢ Luego de obtener la aprobación del crédito, el banco firma la hoja de condiciones

acordada, que indica la fecha final en la que se deberá suscribir la documentación
del financiamiento. A este momento, no se considera que exista aún obligación del
banco para otorgar el financiamiento, ya que ello está sujeto a la revisión del
contrato final del proyecto y otra documentación asociada, así como a la firma de
los contratos de garantías correspondientes. A pesar de ello, los bancos suscriben
(avalan) una hoja de condiciones con mucha seriedad, y sólo se retiran de la

33
 operación cuando ocurre un cambio importante de circunstancias en relación con el
proyecto, el país o el mercado en general.

➢ Lo que sigue es la negociación de la documentación del financiamiento, con base

en los resultados del procedimiento de due diligence, que asegura la conformidad
del banco con los contratos del proyecto. Si de esta negociación, los términos del
préstamo o el perfil del riesgo resultan siendo modificados, es probable que se
requiera una nueva aprobación del crédito.

➢ El escenario ideal es la suscripción de los documentos del financiamiento y los

contratos del proyecto de manera simultánea.

No obstante, los patrocinadores podrían no llegar a tener efectivamente la

disponibilidad de los fondos a la firma del contrato del proyecto, ya que para ello
se requerirá el cumplimiento de determinadas “condiciones precedentes” antes que
el banco realice el desembolso. Sólo cuando se hayan cumplido con estas
condiciones precedentes, y por lo tanto, el patrocinador está en condiciones de
comenzar a retirar los fondos para la construcción, se afirma que el proyecto ha
alcanzado finalmente el “Cierre Financiero”.

➢ Desde el lado de un financiamiento en el mercado de valores, los prestamistas no

llevarán a cabo, de manera directa, un procedimiento de due diligence al proyecto;
para esto, se sostendrán en la evaluación que realicen el banco de inversión y la
agencia de calificación crediticia vinculados a la operación.

➢ En estos casos, es el banco de inversión quien estructura la operación de

financiamiento, de manera similar a la del asesor financiero en el préstamo
bancario, sólo que los fondos provendrán de los inversionistas que adquieran los
bonos del proyecto.

34
➢ El banco de inversión presentará al proyecto a una agencia de calificación crediticia,
la que asignará al bono del proyecto una determinada calificación basándose en su
revisión de los riesgos del proyecto, incluyendo una revisión a la documentación
legal y los reportes de asesores independientes.

➢ Con la calificación crediticia, el banco de inversión prepara, de manera preliminar,

el documento denominado “prospecto” del bono, el cual incluye información
relativa a: i) descripción general y antecedentes del proyecto; ii) patrocinador,
socios, organización, administración, información financiera y experiencia en el
desarrollo del tipo de proyecto; iii) descripción técnica del proyecto, costos y plan
de financiamiento; iv) análisis de riesgos y v) análisis financiero del proyecto, que
incluye el modelo financiero base y sus escenarios de sensibilidad. En general, se
trata de un resumen de la estructura del proyecto y de los resultados del
procedimiento de due diligence realizado, con la finalidad de facilitar la evaluación
crediticia de los bonos por parte de los potenciales inversionistas.

➢ Luego de un sondeo de mercado, que puede incluir presentaciones ante potenciales

inversionistas, el banco de inversión emite el prospecto (final) del bono y suscribe
la emisión. La tasa de interés y otras condiciones sustanciales del bono se fijan en
función del mercado al momento de la suscripción, y los fondos se paga al
patrocinador días después de la suscripción.

Como se muestra, el Project Finance es un método complejo de evaluación y

estimación que involucra todos los aspectos del proyecto, desde su diseño técnico hasta
la redacción de los contratos respectivos, los que se vinculan de manera tal que si uno
se ve afectado por un evento no deseado o no previsto, la sostenibilidad de todo el
proyecto podría verse en riesgo; es por ello que, la participación y el aporte del
prestamista y su asesor financiero en cada etapa del proceso, son esenciales para la
estructuración y el éxito del proyecto.

35
1.3.1. Enfoque basado en riesgos.

Siendo que la principal garantía para los prestamistas son los contratos,
licencias u otros derechos vinculados al proyecto, y que en efecto son la fuente
de los flujos de caja en el futuro, resulta de vital importancia que se lleve a cabo
un análisis exhaustivo de todos aquellos eventos que pudieran afectar su
desarrollo.

La piedra angular del Project Finance es pues el análisis de los riesgos del
proyecto; de hecho, uno de los elementos principales que afecta la bancabilidad
del proyecto es la probabilidad de ocurrencia de eventos que afecten su
desarrollo, ya que, de materializarse, impactarían en la estructura de costos
proyectada y en la generación oportuna de los flujos de caja respectivos.

Como ya se ha apuntado, el éxito de la técnica, no obstante el alto riesgo de

apalancamiento que presentan los proyectos sujetos a la misma, depende de
una minuciosa tarea de identificación y asignación de riesgos alrededor del
proyecto, los mismos que deberán ser asignados a la parte que mejor pueda
administrarlos, a un menor costo.

Este trabajo de identificación y asignación de riesgos no sólo distribuirá de

manera más eficiente los riesgos del proyecto, sino que, además, y lo
verdaderamente importante para los prestamistas, es que dotará de
predictibilidad a los flujos de caja futuros del proyecto que pagarán el préstamo
otorgado. Ante menos eventos imprevistos o inesperados en la ejecución del
proyecto, mayor estabilidad de los flujos proyectados. Si el flujo es muy
variable o poco previsible, el proyecto tendrá dificultades para generar la
confianza y atraer el interés de los prestamistas, por lo que, el Estado tiene la
necesidad de responder a estos retos de bancabilidad en los proyectos de
Asociación Público-Privada que busca promover y, en este sentido, determinar

36
los mecanismos de mitigación más adecuados para otorgar predictibilidad a los
flujos.

El riesgo se define como aquella probabilidad de ocurrencia de un evento

que puede afectar el desempeño del proyecto:

“¿Qué es el riesgo? Éste ha sido definido como la “incertidumbre en relación

al costo, la pérdida o el daño”. La incertidumbre es el aspecto más importante
de esta definición. El Project Finance lo detesta.
Una parte importante del cierre exitoso de un financiamiento de proyecto es el
proceso de estructuración del riesgo. Es durante este proceso que los riesgos
son identificados, analizados, cuantificados, mitigados y asignados de manera
que ninguno de ellos amenace el desarrollo, construcción u operación del
proyecto, haciendo que el proyecto sea incapaz de generar suficientes flujos
para repagar la deuda, los costos de operación y proveer de un retorno para el
inversionista. Esto se realiza principalmente a través del proceso de
contratación, esto es, asignar los riesgos entre las partes en el contrato.”
(Citado por Hoffman, 2001, 36)

Los riesgos que pueden afectar el proyecto pueden ser de distinta naturaleza,
no obstante, se suele distribuirlos según la etapa en la que se presentan, esto es,
a) riesgos de diseño, b) riesgos de construcción y c) riesgos de operación y
mantenimiento.

Así pues, la adecuada identificación y asignación de los riesgos es

fundamental para la estructuración financiera del contrato. De no realizar
adecuadamente esta tarea, los presupuestos sobre los cuales se elaborará el
modelo financiero serán débiles, pudiendo someter a un grave riesgo la
sostenibilidad del proyecto.

37
1.3.2. Capacidad de generar flujos de caja propios.

Una segunda nota característica de la técnica del Project Finance es que el

proyecto sea capaz de generar flujos de caja propios y suficientes que permitan
cubrir, además de los costos operativos del proyecto, el pago de servicio de la
deuda (capital más intereses). Dichos flujos constituyen pues la base para el
financiamiento del proyecto, por lo cual, deben contar con cierta predictibilidad
y ser constantes en el tiempo, de modo que faciliten una estructura de
financiamiento planificada.

El hecho de que el monto y el plazo para el pago de la deuda se puedan

programar en coherencia con la generación de los flujos de caja del proyecto
es una ventaja de esta técnica para la estructuración financiera. En esta tarea,
será vital el modelo financiero que se elabore para determinar la viabilidad y
bancabilidad del proyecto.

Como ya se ha mencionado, el modelo financiero proyecta los resultados

financieros y el flujo de caja anticipado del proyecto bajo distintos escenarios.
Asimismo, presenta los supuestos sobre los riesgos del proyecto y el costo de
capital asociado a éstos, así como su asignación entre las partes, de manera que
los participantes tomen la decisión de financiamiento sobre la base de la
estructura antes prevista del proyecto y su entorno operativo.

El modelo económico financiero es sin duda uno de los componentes más

importantes en la evaluación de un proyecto de inversión, ya que muestra todas
las variables necesarias para evaluar la viabilidad financiera del proyecto
(ingresos, gastos, estimaciones, escenarios, etc.):

“Mediante el análisis de las variables técnicas, económicas, financieras y

fiscales, los patrocinadores y prestamistas analizan cuidadosamente si el
proyecto es conveniente desde el punto de vista financiero, es decir, si éste
garantiza un nivel dado de rentabilidad o ganancias. Por ello, el modelo

38
 financiero representa un conjunto de supuestos sobre las condiciones futuras
que impulsan las proyecciones de los ingresos, costos de operación y
mantenimiento, impuestos e inversiones, servicio de deuda, reservas, entre
otros, que representan las cuentas del balance, el estado de resultados
financieros y el flujo de efectivo.”
(Citado por Zapata, 2016, 21)

En consecuencia, el modelo financiero reflejará la asignación de riesgos

previamente establecida para el proyecto, y servirá además, para diseñar e
incorporar las fórmulas contractuales más adecuadas que reduzcan el impacto
de la ocurrencia de dichos riesgos en el desarrollo del proyecto.

Finalmente, dado que es en la etapa de Operación cuando el proyecto opera

comercialmente, los flujos de caja sobre los que se sustentará el financiamiento
serán los que el proyecto produzca durante su operación comercial. Esto es, los
flujos de caja futuros que servirán para cubrir los costos operativos del
proyecto, el pago de la deuda a los prestamistas y el retorno del patrimonio a
los accionistas serán los que genere el proyecto a partir de su entrada en
operación.

1.4. Marco normativo peruano para el desarrollo de las Asociaciones Público-

Privadas.

La normativa vigente que regula el desarrollo de los proyectos de inversión en

infraestructura pública con participación del sector privado es el Decreto Legislativo
1362, Decreto Legislativo que regula la promoción de la inversión privada mediante
Asociaciones Público-Privadas y Proyecto en Activos (DL 1362), su Reglamento
aprobado por Decreto Supremo 254-2018-EF (Reg. DL 1362), y el conjunto de
lineamientos aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), quien es el
encargado de establecer la política de promoción de la inversión privada en este tipo de
proyectos en el país.

39
 El DL 1362 define las Asociaciones Público-Privadas como la modalidad de
participación de la inversión privada, implementadas mediante contratos de largo plazo,
en los que interviene, de un lado, la entidad pública y, por el otro, uno o más
inversionistas privados. La norma dispone expresamente que, en las Asociaciones
Público-Privadas, se distribuyen de manera adecuada los riesgos del proyecto y se
destinan recursos, preferentemente privados, para la implementación de los proyectos,
los cuales deben garantizar niveles de servicio óptimos para los usuarios (art. 29, Reg.
DL 1362).

De acuerdo con el art. 4 del DL 1362, el desarrollo de los proyectos de Asociación

Público-Privada se rige por los siguientes principios: 1. Competencia; 2. Transparencia;
3. Enfoque de resultados; 4. Planificación; 5. Responsabilidad Presupuestal; 6.
Integridad; y en particular, por los principios de: 7. Valor por Dinero y 8. Adecuada
Distribución de Riesgos.

De un lado, el principio de Valor por Dinero se define como la combinación óptima

entre los costos del proyecto y la calidad del servicio público ofrecido a los usuarios, y
se determina por la aplicación de los denominados “Criterios de Elegibilidad” aprobados
por el MEF durante la fase de Formulación del proyecto.

Por su parte, el principio de Adecuada Distribución de Riesgos determina que los

riesgos del proyecto sean asignados a la parte con mayor capacidad para administrarlos,
considerando sus características particulares.

La normativa señala además que todos los proyectos de Asociación Público-Privada

deben desarrollarse en 5 fases: I. Planeamiento y Programación; II. Formulación; III:
Estructuración; IV. Transacción y V. Ejecución Contractual (art. 30.1, DL 1362):

I. De acuerdo con el principio de Planificación, el Estado prioriza y orienta el

desarrollo ordenado de las Asociaciones Público-Privadas, según las prioridades y
planes nacionales, sectoriales, regionales. En este sentido, el desarrollo de estos

40
 proyectos inicia con la fase de Planeamiento y Programación, la cual involucra el
trabajo de planificación de los proyectos de Asociación Público-Privada a cargo de
la entidad pública correspondiente, y se traduce en el documento denominado
“Informe Multianual de Inversiones en Asociaciones Público-Privadas” (art. 31, DL
1362).

Este documento deberá elaborarse sobre la base de las metas de cierre de brechas
establecidas por la entidad pública, y deberá contener las potenciales necesidades
de intervención identificadas para ser desarrolladas como proyectos de
Asociaciones Público-Privada, su consistencia con las metas de cierre de brechas
prioritarias y un análisis preliminar sobre los beneficios de desarrollar el proyecto
bajo la modalidad de Asociación Público-Privada en comparación con la modalidad
de obra pública (art. 40, Reg. DL 1362).

II. La fase de Formulación comprende la evaluación de cada proyecto y culmina con

la elaboración del denominado “Informe de Evaluación”, sobre la base de los
estudios técnicos que, para estos efectos, son realizados por la entidad competente
(art. 42, Reg. DL 1362).

Este documento contiene la información necesaria para confirmar que el

proyecto se ajusta a la estrategia del Estado en el desarrollo de infraestructura, así
como su viabilidad técnica, económica y legal como una Asociación Público-
Privada; esto es lo que se vendría a ser el Business Case (caso de negocio inicial)
del proyecto.

Así pues, el Informe de Evaluación debe demostrar la pertinencia de optar por la

modalidad de Asociación Público-Privada para la ejecución del proyecto. Para ello,
se deberá realizar el análisis del Valor por Dinero del proyecto, a través de la
aplicación de los denominados “Criterios de Elegibilidad”4 (art. 44, Reg. DL 1362),

4
Aprobados mediante Resolución Directoral N° 004-2016-EF/68.01.

41
los cuales se relacionan con: el nivel de transferencia de riesgos, la capacidad de
medición de la disponibilidad y calidad del servicio, la capacidad de generar
ingresos, las ventajas y limitaciones de la obra pública, los costos del proyecto como
Asociación Público-Privada, los factores institucionales y la evaluación de
competencia en el mercado.

Asimismo, el Informe de Evaluación deberá contener el análisis técnico del

proyecto, incluyendo una definición preliminar sobre niveles de servicios, así como
el análisis de riesgos preliminar del proyecto, a partir de la evaluación de las
características del proyecto y que tiene como objetivo identificar, cuantificar,
asignar y mitigar los riesgos asociados al proyecto. El resultado del análisis de
riesgos se recoge en la Matriz de Riesgos del proyecto.

Para guiar la tarea, el MEF aprobó, mediante Resolución Ministerial N° 167-

2016-EF/15, los “Lineamientos para la asignación de riesgos en los contratos de
APP”, los cuales establecen un listado de los riesgos más relevantes que pueden
presentarse en estos proyectos, así como una breve descripción y los mecanismos
de mitigación aplicables en cada caso. Los mencionados lineamientos distinguen
los riesgos por su ocurrencia en la etapa de diseño y construcción, y operación y
mantenimiento del proyecto.

A continuación, se presenta a modo de ilustración, el detalle de los principales

riesgos vinculados a proyectos de Asociación Público-Privada, de acuerdo con la
Resolución Ministerial 167-2016-EF/15:

Tabla 2.
Principales riesgos de un proyecto de APP (RM 167-2016-EF/15)
1. En la etapa de Diseño y 2. En la etapa de Operación y
Construcción Mantenimiento

1.1. Riesgo de diseño. 2.1. Riesgo de ingresos.

1.2. Riesgo de construcción. 2.2. Riesgo de sobrecostos de
explotación.

42
 1.3. Riesgo de expropiación de 2.3. Riesgo de infraestimación de
terrenos. costos de mantenimiento
1.4. Riesgo geológico/geotécnico. extraordinario o mantenimiento
1.5. Riesgo de mayor.
interferencias/servicios 2.4. Riesgo político/de impago.
afectados.
1.6. Riesgo ambiental.
1.7. Riesgo arqueológico.
1.8. Riesgo de obtención de permisos
y licencias.
1.9. Riesgo de infraestructura
existente transferida al
concesionario.
1.10. Riesgo por inversiones
adicionales
1.11. Riesgo de financiamiento.
1.12. Riesgo de tasa de interés.
1.13. Riesgo vinculado a accidentes
de construcción y daños a
terceros.
2.5. Riesgo de tipo de cambio.
1.14. Riesgo de tipo de cambio. 2.6. Riesgo de inflación.
1.15. Riesgo de inflación/variación 2.7. Riesgo de fuerza mayor.
de precios de insumos. 2.8. Riesgo regulatorio o
1.16. Riesgo de fuerza mayor. normativo.
1.17. Riesgo regulatorio o 2.9. Riesgo por terminación
normativo. anticipada del contrato.
1.18. Riesgo por terminación
anticipada del contrato.

Tabla 3.
Asignación y mecanismos de mitigación aplicables a los riesgos identificados en
un proyecto de APP (Resolución Ministerial 167-2016-EF/15) 5
Riesgo Identificación Asignación Mecanismo de
Mitigación
DISEÑO Errores o Privado Evaluación detallada
deficiencias en de toda la
el diseño que documentación
repercuten en el técnica del concurso,
costo o la la cual será asumida,
5
No obstante, se debe advertir que la RM 167-2016-EF/15 señala que, “dependiendo del perfil del
proyecto”, se podrá variar la asignación de los riesgos establecida en los Lineamientos, en cuyo caso, el
Organismo Promotor de la Inversión Privada competente sólo tendría que incluir un sustento de su decisión.

43
 calidad de la desarrollada o, de
infraestructura, considerarlo,
nivel de servicio modificada por el
y/o pueden privado, para cumplir
provocar con las
retrasos en la especificaciones
ejecución de la establecidas por el
obra o variar las Estado.
especificaciones
establecidas.
CONSTRUCCIÓN Sobrecostos y/o Privado Suscripción de un
sobre plazos contrato EPC, a
originados por precio y plazo
eventos de cerrado, así como la
diversa contratación de
naturaleza como seguros
técnica, correspondientes.
financiera,
ambiental, Adecuada supervisión
regulatoria, de la obra, esto es,
entre otras. para el cumplimiento
de los requerimientos
presupuestales y/o de
ingeniería, así como
de oportuna
aprobación de los
estudios técnicos
necesarios.

Establecimiento de
parámetros técnicos
de precalificación de
los postores respecto a
la experiencia del
contratista de la obra.
EXPROPIACIÓN Retraso en el Estado Elaboración del Plan
inicio de las de Adquisición y
obras y Expropiaciones
sobrecostos para correspondiente.
la ejecución,
debido al La adquisición
encarecimiento oportuna de los
o no terrenos necesarios
disponibilidad
del predio
donde se

44
 construirá la para el desarrollo del
infraestructura. proyecto.6
GEOLÓGICO/ Sobrecostos y/o Dependerá Realización de
GEOTÉCNICO sobre plazos del nivel de estudios técnicos
originados por complejidad detallados de las
diferencias en del proyecto. condiciones
las condiciones geológicas que
del medio o del permitan identificar
proceso los riesgos que
geológico acarreen una alta
respecto de lo probabilidad de
previsto en los generar sobrecostos,
estudios comparar escenarios
técnicos. para el pago de
compensaciones y
evaluar mecanismos
de compartición de
riesgos, por ejemplo,
a través de un
esquema de bandas.
INTERFERENCIAS Sobrecostos y/o Privado Realización de un
sobre plazos por análisis detallado y
una deficiente una estimación de
identificación y costos de las
cuantificación interferencias y
de las servicios afectados, a
interferencias o partir de los estudios
servicios propios del privado y
afectados. la información
producida por el
Estado puesta a
disposición que
permite valorar el
costo de las posibles
contingencias.
AMBIENTAL Daño ambiental, Privado Adecuación de los
paralizaciones procesos y métodos
de la obra, constructivos, de
sobrecostos y manera que la
sobre plazos, así afectación ambiental
como ocasionada por el

6
Al respecto, la RM 167-2016-EF/15 señala claramente que “la oportuna adquisición de los terrenos constituye un
requisito fundamental para una adecuada estructuración contractual, así como para ayudar a la viabilidad
financiera, bancabilidad y aceptación comercial del proyecto”, por lo que “es necesario que exista suficiente certeza
de que los terrenos o los predios estarán disponibles en las fechas requeridas para poder cumplir con la planificación
de las obras y no generar demoras en la construcción y puesta en servicio.”

45
 penalizaciones y proyecto sea mínima
sanciones y siempre dentro de
derivados del los parámetros
incumplimiento establecidos en el
de la normativa respectivo
ambiental y de instrumento
las medidas ambiental.
correctivas
definidas en los
estudios
ambientales
aprobados.
ARQUEOLÓGICO Sobrecostos y/o Estado Realización de un
sobre plazos estudio arqueológico
ocasionados por detallado, en donde se
el hallazgo de identifiquen los
restos lugares en los que la
arqueológicos probabilidad de
significativos. hallazgos
arqueológicos
significativos sea alta,
de manera que se
tomen las medidas
oportunas para reducir
su impacto sobre el
proyecto.
OBTENCIÓN DE No obtención de Privado Elaboración del Plan
PERMISOS Y permisos y de Trabajo
LICENCIAS licencias correspondiente que
necesarios para permita identificar los
el inicio de las pasos y tiempos para
obras. el cumplimiento
debido en la gestión
de permisos y
licencias requeridos
para el proyecto.
INFRAESTRUCTURA Sobrecostos Privado Elaboración de
PREEXISTENTE para la documentación
realización de detallada respecto a la
mejoras infraestructura
necesarias en la existente y
infraestructura determinación de
trasferida al plazos y mecanismos
privado, con el adecuados de acceso
objeto de que de los postores a la
ésta alcance el misma, de modo que

46
 estándar de se les permita realizar
calidad exigido. sus propios análisis
sobre el estado actual
de la infraestructura.
INVERSIONES Sobrecostos y/o Estado Análisis detallado de
ADICIONALES sobre plazos las necesidades del
debido a la Estado para el
solicitud de desarrollo de la
adición de obras infraestructura, de
por parte del modo que todo
Estado. aquellos que se prevea
necesario, sea
incluido y no se
requiere modificación
posterior.
TERMINACIÓN Ruptura del Dependerá Inclusión en el
ANTICIPADA proyecto del evento contrato de cláusulas
ocasionado por generador. sobre las causales y
la ocurrencia de consecuencias de la
determinados terminación, por
eventos. ejemplo, se deberá
incluir disposiciones
relativas a los
supuestos específicos
que generen la ruptura
del proyecto, el pago
que corresponda
realizar y el estado de
los activos para su
entrega o reversión al
Estado.
FINANCIAMIENTO No obtención Privado Establecimiento de
del parámetros
financiamiento financieros de
para el precalificación para
proyecto. los postores.
INFLACIÓN Sobrecostos por Privado, en Suscripción del
el efecto de la periodo de contrato de
inflación sobre construcción construcción a precio
el precio de los y plazo cerrado.
insumos Estado, en
periodo de Establecimiento en el
operación. contrato de
mecanismos de
reajustes de precios.

47
 TASA DE INTERÉS Sobrecostos Privado
Suscripción de
ocasionados por contratos de
el incremento financiamiento a tasa
en la tasa de fija, así como la
interés. contratación de
instrumentos de
cobertura como swaps
de tasas de interés a
largo plazo.
FUERZA MAYOR Sobrecostos y/o Compartido Contratación de
sobre plazos en seguros para los
el proyecto, eventos calificados
incluso su como de Fuerza
suspensión o Mayor en el contrato
terminación, por el máximo
ocasionados por asegurable,
la ocurrencia de identificado en los
determinados estudios e informes
eventos. correspondientes.
REGULATORIO Sobrecostos y/o Compartido Establecimiento en el
sobre plazos contrato del
ocasionados por mecanismo para el
cambios restablecimiento del
normativos. equilibrio económico-
financiero, así como
la suscripción de
Convenios de
Estabilidad Jurídica.

Los mencionados Lineamientos de asignación de riesgos también son utilizados

por las entidades competentes, durante la fase de Estructuración, cuando se diseñe
el contrato de Asociación Público-Privada correspondiente.

En este punto, se debe advertir que si bien existe la mención a un análisis de

bancabilidad del proyecto como parte del Informe de Evaluación, la normativa
vigente no incluye pautas o establece parámetros para realizar este análisis, siendo
además que, no contempla la necesidad de elaborar, a este momento del desarrollo
del proyecto, el modelo económico-financiero correspondiente; teniendo en
consideración que este documento constituye el punto central de la evaluación para
la bancabilidad del proyecto, no disponer su elaboración se contradice a un real

48
 análisis de las probabilidades que tiene el proyecto para atraer el interés de
potenciales y obtener el financiamiento para su ejecución.

Cabe mencionar que, de acuerdo con la normativa vigente, el Informe de

Evaluación deberá establecer además la meta de liberación de predios y áreas para
la ejecución del proyecto, así como de las interferencias (art. 30.3, DL 1362), la
misma que deberá ser cumplida como requisito previo para la adjudicación del
proyecto (art. 44.4, Reg. DL 1362). Al respecto, se debe advertir que la normativa
no establece especificaciones o criterios mínimos para la determinación de esta
meta, lo cual podría llegar a originar situaciones en las que se establezca una meta
equivalente, por ejemplo, a una mínima parte de la totalidad de predios y áreas
requeridas para el proyecto, o que en sí misma no constituya un mecanismo de
mitigación del riesgo de expropiación, lo que en definitiva generaría problemas para
crear un clima de confianza y predictibilidad en relación con el desarrollo del
proyecto y, por consiguiente, problemas de bancabilidad.

III. La fase de Estructuración del proyecto comprende la determinación de su

estructuración económico-financiera, el análisis de los riesgos y el diseño del
contrato. Al final de esta fase, el proyecto contará con el documento denominado
“Versión Inicial del Contrato” (art. 33, DL 1362), el cual se elaborará sobre la base
de estudios técnicos, estudios económico-financieros, informe de riesgos, valuación
de contingencias, modelo económico financiero que sustente el esquema de
financiamiento y pagos del proyecto y el informe sobre el estado de los terrenos
necesarios para la ejecución del proyecto (art. 39.2, DL 1362).

Como parte de la documentación económico-financiera que sustenta la Versión

Inicial del Contrato, se requiere que se elabore el modelo económico-financiero,
que deberá contener como mínimo lo siguiente (art. 35, Reg. DL 1362):

1. Construcción del Flujo de Caja del proyecto: a) Estimación de costos y gastos

de inversión, así como el margen de variabilidad asociado al grado de desarrollo

49
 del diseño de ingeniería y otros gastos asociados a la inversión; b) Estimación
de costos y gastos de operación y mantenimiento; c) Estimación de los ingresos
del proyecto y sus proyecciones; d) Estimación del cofinanciamiento, en caso
lo requiera; y e) Supuestos financieros y estructura de financiamiento.
2. Construcción de los estados financieros, incluyendo el Estado de Resultados y
el Estado de Situación Financiera proyectados por el plazo del proyecto.
3. Construcción del Flujo de Caja del Estado, proyectado incluyendo el flujo de
compromisos firmes y contingentes, costos por interferencias, adquisiciones,
expropiaciones, reubicaciones o reasentamientos, ingresos a percibir, entre
otros.
4. Análisis de sensibilidad.

Si bien es cierto la normativa vigente contempla que, durante esta fase, la entidad
competente deberá analizar el interés de potenciales participantes y prestamistas del
proyecto, no hace mención alguna a actuaciones o medidas concretas que
efectivamente fomenten la competencia por el financiamiento del proyecto.

IV. La fase de Transacción comprende la convocatoria a concurso del proyecto de

Asociación Público-Privada, el mismo que incluye los plazos para la presentación
y evaluación de los comentarios a la “Versión Final del Contrato”, así como la
adjudicación del proyecto al postor con la mejor Oferta Económica para el Estado;
la fase culmina con la suscripción de éste (art. 34, DL 1362).

De manera previa a la convocatoria, se elaboran el “Informe de Evaluación

Integrado” y la “Versión Final del Contrato”, sobre la base de la actualización de
los documentos elaborados previamente y que recogen los comentarios y
sugerencias de las entidades correspondientes y de las consultas de los postores, en
los plazos establecidos. Durante esta fase, los postores pueden además solicitar
reuniones y acceder a la documentación relacionada con el proyecto (art. 54, Reg.
DL 1362)

50
 Las Bases del concurso establecen el Factor de Competencia correspondiente,
entendido como la variable o conjunto de variables por las cuales se comparan las
ofertas técnicas y/o económicas presentadas por los postores en la etapa de concurso
que permiten determinar al adjudicatario del proyecto (art. 5, Reg. DL 1362). La
entidad competente selecciona la propuesta más favorable para el Estado sobre la
base de los criterios de selección definidos en las Bases (art. 57, Reg. DL 1362).

V. Finalmente, la fase de Ejecución Contractual comprende el periodo de vigencia del

contrato de Asociación Público-Privada, desde su suscripción hasta su caducidad
(art. 35, DL 1362).

Es importante destacar dos aspectos relevantes; sobre la suscripción de adendas al

contrato de Asociación Público-Privada, el art. 55 del DL 1362 dispone que el Estado,
de común acuerdo con el inversionista, podrá modificar el contrato de Asociación
Público-Privada, manteniendo su equilibrio económico financiero y las condiciones de
competencia del proceso de promoción; no obstante, se advierte que la normativa no
opta por la prohibición de alteraciones en la asignación de riesgos del proyecto en el
marco de una modificación contractual, lo que podría originar situaciones en los que un
riesgo asignado originalmente a una de las partes, en virtud de una adenda, sea
trasladado a otra, impactando potencialmente en las condiciones de competencia bajo
las cuales el proyecto fue adjudicado.

Mas aún, el artículo 135 del Reg. DL 1362 dispone que si bien, la regla general es la
prohibición de suscribir adendas a los contratos de Asociación Público-Privada durante
los primeros 3 años de su vigencia, establece al mismo tiempo la excepción a esta regla
para los casos en que ocurran “hechos sobrevinientes a la adjudicación de la Buena Pro
que generen modificaciones imprescindibles para la ejecución del proyecto”, lo que, a
nuestro parecer, flexibiliza el estándar de política para la modificaciones de los contratos
adjudicados, habilitando la suscripción de una adenda con fines de bancabilidad, que
ponga en riesgo las variables y condiciones económicas sobre las que el Estado basó su

51
 decisión de adjudicación, tal y como el análisis del caso Carretera IIRSA Sur 2 ilustrará
en la siguiente sección.

Por otro lado, sobre la determinación del mecanismo de pago para los proyectos de
Asociación Público-Privada, la normativa vigente dispone que se deberá privilegiar la
incorporación de mecanismos vinculados a la prestación del servicio y/o disponibilidad
de la infraestructura (art. 3.3, Reg. DL 1362; art. 48, Reg. DL 1362); sin embargo, la
fórmula legal no optó por la eliminación expresa de aquellos mecanismos de pago que
remuneran la inversión antes de la operación de la infraestructura, y cuya exigibilidad
se desvincula del cumplimiento de niveles de calidad mínimos en el servicio y el
desempeño del inversionista.

A partir de lo expuesto, es de notar que el marco normativo vigente en el país asimila

ciertas características de la técnica del Project Finance, particularmente, la adopción de
un enfoque basado en riesgos al desarrollo de proyectos de Asociación Público-Privada,
sin embargo, se advierte también la existencia de reglas que flexibilizarían las
exigencias a estos proyectos, e incluso la inexistencia de incentivos suficientes que
promuevan la participación de agentes de mercado para el financiamiento de los
proyectos, lo cual constituye un importante espacio de mejora regulatoria respecto del
desarrollo de proyectos de Asociación Público-Privada en el país.

1.5. La aplicación del Project Finance en el financiamiento de proyectos de Asociación

Público-Privadas.

La aplicación de la técnica del Project Finance presenta entonces considerables

ventajas para el financiamiento de proyectos de inversión en infraestructura pública:

52
Tabla 4.
Ventajas de la aplicación del Project Finance a proyectos de APP
Para el privado Para el Estado

• Financiamiento a largo plazo. • Menor costo de financiamiento.

• Alto nivel de apalancamiento. • Cobertura del financiamiento que

incluye el periodo de operación y
• Financiamiento “fuera del balance”. mantenimiento de la infraestructura.

• Responsabilidad limitada -hasta el monto • Generación de eficiencias en la gestión

del capital invertido-. de la inversión (‘cost effective
investment’).
• Enfoque basado en riesgo.
• Transferencia de riesgos al privado,
• Adaptación a las características de los particularmente, el de construcción y
proyectos, con periodos largos de financiamiento.
recuperación y grandes montos de
inversión involucrados. • Enfoque hacia la provisión final del
servicio.
• Aplicación de beneficios tributarios.
• Beneficios del control y la debida
diligencia realizados por los
prestamistas para la evaluación del
proyecto.

• Desarrollo de mercados de
financiamiento y transferencia de
conocimientos y tecnología para el
desarrollo de proyectos de
infraestructura.

Teniendo en cuenta los rasgos que caracterizan la técnica del Project Finance, es
posible entender la conveniencia y adecuación de su aplicación al desarrollo de
proyectos de infraestructura pública bajo el esquema de Asociaciones Público-Privadas.
Las ventajas que esta técnica de financiamiento ofrece justifican su aplicación a
proyectos promovidos por el Estado.

Usualmente, el Project Finance se aplica para el desarrollo de proyectos de inversión

que involucran grandes montos en Capex y tienen un periodo largo de vigencia. Por su
parte, los proyectos de Asociación Público-Privada típicamente se promueven bajo
modalidades de contratación como la concesión, para el desarrollo de grandes obras de

53
 infraestructura y, al igual que en el Project Finance, abarcan también varios años de
desarrollo y operación.

Frente a la restricciones presupuestales, la característica de financiamiento a largo

plazo, presenta además una ventaja para el Estado: en tanto que los proyectos de
inversión en infraestructura involucran grandes montos de Capex, resultaría muy difícil
para el Estado pagar el costo total de la obra, en un solo momento, al término de su
construcción, tal y como ocurre en la obra pública, por lo que le será más conveniente
estructurar un financiamiento del proyecto en donde los retornos a la inversión
comprometida ocurran de manera progresiva y a lo largo de todo el periodo de vida del
proyecto. Esto también colabora para que el precio final por la provisión del servicio no
sea mayor, considerando el pago del costo del proyecto en el corto plazo.7

Asimismo, el alto nivel de apalancamiento en estos proyectos, fomentado por el

hecho de que la deuda es más barata que el capital, en una relación de correspondencia,
tal y como se detalló en el punto 1.2 de esta sección, genera un mayor rendimiento del
capital de privado, no obstante que, la ratio final de la estructura de capital dependerá
además de otros factores como el nivel de riesgo asumido por el privado o el nivel de
incentivos que se quiera tratar de crear dentro del proyecto. En todo caso, el bajo costo
de financiamiento del proyecto8 y una estructura de capital con altos niveles de deuda
hace más competitivo el precio del producto o servicio final que se vaya a proveer con
el proyecto financiado bajo esta técnica.

Es característico de una estructuración bajo la técnica del Project Finance, que el

mayor apalancamiento ayuda a garantizar un menor costo del servicio final para el
Estado. Supongamos que el privado establece una tasa de retorno del 15% y que el
proyecto cueste $1,000.00; en un escenario con bajo nivel de apalancamiento, por
ejemplo, 50% capital-50% deuda, el retorno esperado del privado sería de $75.00; a ello,

7
No obstante ello, se debe tener en cuenta el tema de los riesgos fiscales vinculados a los proyectos de Asociación
Público-Privada, que es de vital importancia para la Adminsitración Pública en su labor de regulación y garantía de
los fondos públicos.
8
Influenciado además por la aplicación de beneficios tributarios a este tipo de esquemas de financiamiento.

54
debe calcularse el pago de intereses por la deuda; suponiendo que la tasa del
financiamiento es del 5%, por concepto de intereses, se pagaría $25.00; entonces, en
este escenario, el costo mínimo de la tarifa que se cobraría por la provisión del servicio
sería de $100.00; de otro lado, en un escenario con alto nivel de apalancamiento, bajo
los mismos conceptos de costo del proyecto y tasa de retorno esperado, pero con una
estructura de capital 90% deuda-10% capital y una tasa de interés del 6%, el costo
mínimo de la tarifa se calcula en $69.00, por lo tanto, en este último escenario las tarifas
por el servicio se reducirían (Yescombe, 2007, 21).

Así pues, los menores costos para el desarrollo del proyecto se reflejarían finalmente
en el menor monto del precio o la tarifa cobrada a los usuarios por la provisión del
servicio público, lo que constituye una ventaja clara para el Estado de la aplicación de
esta técnica del financiamiento a los proyectos de Asociación Público-Privada.

Como se ha detallado, en un proyecto financiado bajo la técnica del Project Finance,

el pago de la deuda está garantizado esencialmente por la realización de los flujos de
caja futuros, generados por el propio proyecto. En un Project Finance, el pago de la
deuda no se garantiza por los activos del privado, ni tampoco debería estarlo por el
Estado, y al ser entonces un financiamiento ‘sin recurso’ o ‘con recurso limitado’, el
análisis de los riesgos que puedan poner en peligro la generación de los ingresos del
proyecto adquiere importancia gravitante para la estructuración.

Un primer mecanismo para gestionar los riesgos del proyecto en el Project Finance,
es la constitución de una sociedad de propósito específico, que aísle en esta única
entidad los recursos y las cargas del proyecto, evitando que problemas externos al
desarrollo de la infraestructura impacten de manera significativa e interrumpa el flujo
de caja proyectado para el pago de la deuda y la cadena de pagos del proyecto. No
obstante ser una entidad recientemente constituida, con un patrimonio relativamente
pequeño en comparación con los montos de inversión involucrados en el proyecto, la
posibilidad de compartir los riesgos con otros participantes en el Project Finance,
adquiere gran importancia para el privado, ya que esto le permitirá trasladar algunos de

55
ellos, bajo un esquema de generación de eficiencias, y reducir así su propia exposición
en el proyecto. Sin embargo, este segundo mecanismo para gestionar los riesgos en el
Project Finance, hace más vital aún para el éxito de la operación, que el trabajo de
identificación, asignación y mitigación se realice exhaustiva e integralmente, para lo
cual, el Project Finance adopta el ya mencionado “enfoque basado en riesgos” y una
labor de debida diligencia en la evaluación del proyecto.

Como se ha señalado anteriormente, el desarrollo de una Asociación Público-Privada

presupone la generación de las mayores eficiencias posibles en la gestión de la
infraestructura, para ello, bajo el esquema de Asociación Público-Privada se
empaquetan las distintas actividades involucradas en el desarrollo de la infraestructura
en un único agente, el privado. Para el logro de este objetivo, el largo plazo de
financiamiento que ofrece el Project Finance, aporta beneficios concretos al esquema.

Dado que, bajo el esquema de Asociación Público-Privada tal cual ha sido concebido,
las obligaciones del privado no acaban con la construcción de la infraestructura, sino
que se mantienen por todo el periodo en que la misma debe operar, el privado deberá
buscar que el costo de vida útil de los activos del proyecto sea lo más eficientemente
posible, para lo cual, claramente cuidará que las condiciones de la construcción
garanticen al largo plazo, el menor gasto por mantenimiento de la infraestructura. Estos
incentivos que una Asociación Público-Privada busca generar se mantendrán
únicamente cuando el privado permanezca en la gestión hasta la operación de la
infraestructura, ya que sólo quien tiene que responder por el buen estado de
mantenimiento y la provisión final de servicio, tendrá el incentivo real de construir una
obra con altos estándares de calidad, que le exija el costo mínimo para su conservación.
De lo contrario, el riesgo de compleción de la obra se mantendrá en el Estado, al igual
que en la obra pública, eliminando con ello toda razonabilidad de la Asociación Público-
Privada.

Este mismo presupuesto para la generación de mayores eficiencias en las

Asociaciones Público-Privadas afianza la defensa de que cualquier pago que el privado

56
 reciba debe estar condicionado a la efectiva provisión del servicio a los usuarios, esto
es, únicamente cuando la obra ha sido finalizada y se encuentra en operación. Dicho
pago además deberá estar sujeto a la aplicación de penalidades y/o deducciones por
incumplimientos del privado respecto de las condiciones y niveles de calidad
establecidos para estos efectos en el contrato, ya que su exigibilidad debe estar
directamente vinculada con el desempeño del inversionista en la gestión de la
infraestructura.

Asimismo, con la aplicación de la técnica del Project Finance, el Estado se beneficia

de la labor del due diligence que realiza el privado con sus prestamistas para asegurarse
de que el proyecto es viable y que las obligaciones a las que se comprometerá podrán
ser correctamente cumplidas.

Finalmente, la aplicación de la técnica del Project Finance puede contribuir,

especialmente en los países en vías de desarrollo, a la creación de un mercado más
amplio para el financiamiento de este tipo de proyectos, al mismo tiempo que promueve
la transferencia de conocimientos y tecnología para la inversión en infraestructura desde
el sector privado al Estado, en donde no se cuenta aún con los recursos, humanos y
técnicos, para la gestión de estos proyectos.

1.6. Consideraciones importantes.

Sobre los riesgos fiscales de las Asociaciones Público-Privadas.

Al respecto, se debe advertir sobre los riesgos para las finanzas públicas a largo plazo
que pueden involucrar los proyectos de Asociación Público-Privada.

Una de las razones que hacen ‘atractivo’ el modelo de Asociaciones Público-Privadas

es que con ellas se ‘evitan’, en el corto plazo, las restricciones presupuestarias del
Estado, dado que ya no se requerirá financiar la infraestructura hoy, sino que ‘permite’
financiar el costo del capital comprometido en el largo plazo -en teoría, hasta 60 años

57
inclusive, que es el plazo que establece la normativa vigente- y ya no ‘cargar’ estos
montos al presupuesto público anual de las entidades.

Esto ha llevado a que se acuse a las Asociaciones Público-Privadas de constituir

“préstamos fuera del balance” de los Estados, dado que los pagos que se realizan en el
marco de estos proyectos no aparecen en las cuentas públicas del Estado como
“endeudamiento público”, ni tampoco el costo original del capital como “gasto”, no
obstante existir, de acuerdo con los contratos suscritos, obligaciones del Estado de pagar
determinados conceptos a los concesionarios.

Estos conceptos deben ser considerados como deuda pública, en tanto que se incluyen
como parte del costo anual de las entidades, impactando en su presupuesto, de la misma
manera que lo hace una operación de endeudamiento. Este riesgo se agudiza si se
considera además los distintos conceptos y formas bajo los cuales, el Estado puede
terminar realizando estos desembolsos al privado, por ejemplo, los calificados como
“compromisos firmes” o “compromisos contingentes”, así como los casos de programas
‘ambiciosos” de desarrollo de Asociaciones Público-Privadas.

Las buenas prácticas recomiendan entonces que los pagos involucrados en una
Asociación Público-Privada sean considerados como deuda pública, de manera que se
tenga real conciencia del impacto de estos proyectos en las finanzas del Estado. Ello,
también es importante porque al existir un claro conocimiento sobre los compromisos
del Estado, se podrá realizar un control adecuado de los mismos y, de requerirlo, se
podrán implementar medidas inmediatas para garantizar la integridad de las finanzas
públicas a largo plazo, así como mejorar las variables que determinan la solidez y buena
proyección económica del país hacia el exterior.

En esta labor, juego un rol importante la correcta determinación de la exposición al

riesgo del Estado en cada proyecto de Asociación Público-Privada, en términos
cualitativos, pero además en términos cuantitativos (montos), de conformidad con las
reglas y lineamientos del Sistema Nacional de Endeudamiento Público.

58
 Por ello, en la evaluación gubernamental para optar por la ejecución de un proyecto
bajo el esquema de Asociación Público-Privada, se deben ponderar los beneficios de
este, en cuanto a los riesgos y la determinación de mayor Valor por Dinero, frente a los
altos costos que el Estado estaría asumiendo con el proyecto en el largo plazo:

“El sector público debe desarrollar políticas de Asociación Público-Privada teniendo en

cuenta las limitaciones financieras y tener cuidado de evitar entrar en contratos cuyas
implicancias financieras se malinterpreten o no se comprendan en absoluto, lo cual
socava el beneficio de las Asociaciones Público-Privadas.”
(Yescombe, 2007, xv)

En este sentido, la decisión del Estado de otorgar garantías estatales a un proyecto de

Asociación Público-Privada ciertamente aumentará su exposición fiscal, lo que, a su
vez, impacta en su sostenibilidad presupuestal. El otorgamiento de garantías por parte
del gobierno en estos proyectos se alude, buscan asegurar, en alguna imprecisa medida,
la bancabilidad, para lo cual asignan al Estado estas obligaciones, reduciendo en la
práctica la transferencia de los riesgos de la Asociación Público-Privada hasta el punto
en que los incentivos que generarían las eficiencias en el proyecto dejan de existir y la
razonabilidad del modelo desaparece.

Más aún, el otorgamiento de una garantía estatal para el financiamiento de una

Asociación Público-Privada podría llegar a disminuir el Valor por Dinero del proyecto
para el Estado, ya que reduce la transferencia del riesgo al privado; aspecto importante
que el Estado deberá considerar cuando evalúe qué modalidad de ejecución adoptará
para el desarrollo de la infraestructura, y si el esquema de Asociación Público-Privada
le ofrece en realidad los beneficios esperados:

“Los políticos usualmente argumentarán que las Asociaciones Público-Privadas

permitirán al Estado incrementar su gasto público sin tener que recurrir a los impuestos
o aumentar su deuda. Este argumento es defectuoso. En ausencia de ganancias en

59
 eficiencias, el valor presente del efecto fiscal de las Asociaciones Público-Privadas es el
mismo que de un proyecto bajo contratación pública. (…)
El hecho de que el proyecto sea financiado por el concesionario hace a las Asociaciones
Público-Privadas atractivas para los responsables de la formulación de políticas porque
pueden argumentar que son la alternativa para superar las restricciones fiscales
existentes. Por tanto, el gobierno puede, aparentemente, construir infraestructura sin
aumentar la deuda pública, sin embargo, esto es ilusorio.
(…) cuando la infraestructura es financiada por transferencias gubernamentales, una
Asociación Público-Privada ‘ahorra’ 100 en gastos corrientes y deuda, aunque, en
última instancia, los contribuyentes ‘pagarán’ los 100 para financiar la infraestructura
– a través del pago de sus impuestos –, tal como sucede en un proyecto bajo contratación
pública. En la contratación pública, los gobiernos futuros utilizarán los ingresos de los
impuestos para pagar a los tenedores de los bonos – que sirvieron para financiar la
infraestructura –, mientras que en una Asociación Público-Privada, se utilizarán esos
impuestos para pagar el concesionario. (…) – Por su parte – cuando la Asociación
Público-Privada se financia con tarifas del usuario, el gobierno aparentemente ‘ahorra’
100 en gastos corrientes y deuda, siendo además que no es necesarios aumentar los
impuestos, sin embargo, en comparación con la contratación pública, el gobierno
‘renuncia’ a esos 100 en ingresos por tarifas que habría obtenido de los usuarios, y que
el concesionario utiliza para amortizar la inversión (…) el efecto fiscal es idéntico.”
(Engel, Fischer y Galetovic, 2020, 30-32)

Ciertamente, este mismo riesgo fiscal de las Asociaciones Público-Privadas no

desaparece en los escenarios de renegociación de contratos.

Sobre la reducción de actos de corrupción.

Se ha identificado que la expectativa de obtener ganancias en una renegociación del

contrato puede llegar a generar incentivos perversos en los postores, quienes con el
objetivo de alcanzar el máximo beneficio a partir de una negociación bilateral con el
Estado, fuera de un escenario de competencia, buscarán asegurarse la adjudicación del
proyecto, fomentándose con ello la presentación de las llamadas ‘ofertas temerarias’, el

60
 aumento del riesgo moral en el proyecto, conductas oportunistas de los privados y el
peligro de una selección adversa (Engel, Fischer y Galetovic, 2020, 33).

Una oferta temeraria es aquella que se presenta significativamente por debajo del
precio razonable; se define como aquella en la que el valor presente de los ingresos no
es suficiente para cubrir el valor presente de los costos, incluyendo impuestos y
depreciaciones correspondientes, resultando así en pérdidas (Guasch, Benitez,
Portabales y Flor, 2014, 10); estas ofertas se explicarían en la intención del postor de
hacerse con la adjudicación del proyecto, para luego, en el marco de una renegociación
contractual, mejorar las condiciones económicas, bilateralmente con el Estado, sin la
competencia ya de los otros postores.

En este contexto, el riesgo moral en el proyecto aumenta, dado que los errores que se
pudieran haber cometido en el diseño o estructuración de este, podrían ser renegociados
por las partes, incluso en detrimento del interés público, sobre todo, teniendo en cuenta
la presión del Estado ante un escenario de fracaso del proyecto y el conocimiento de
esta situación por parte del sector privado, lo que fomenta conductas oportunistas.

Asimismo, la posibilidad de una renegociación contractual conlleva el peligro de la

selección adversa, ya que fomenta la participación no de aquellos postores con las
mejores ofertas, sino de aquellos que están dispuestas a adoptar prácticas de presión o
agresivas, o incluso, que estén dispuestos a pagar sobornos9.

En este sentido, y con la finalidad de eliminar incentivos perversos, e incluso la

comisión de actos de corrupción, resulta necesario que se implementen medidas que
preserven las condiciones de la oferta original con la que se adjudique el proyecto, a
través por ejemplo de la prohibición expresa de suscripción de adendas antes del cierre
financiero, la prohibición de inversiones adicionales a cargo del mismo concesionario,

9
Al respecto, Campos, Engel, Fischer y Galetovic (2020) señalan que existe un fuerte vínculo entre los montos de
pago por soborno en proyectos del sector de infraestructura, la presentación de ofertas temerarias y las renegociaciones
contractuales.

61
 y mayores niveles de transparencia en el diseño e implementación de los proyectos de
Asociación Público-Privada.

Por otro lado, y con el objetivo de reducir la asimetría de información entre los
actores y demás interesados en el diseño y estructuración de estos proyectos, se debe
garantizar la accesibilidad al público de la información relacionada a estos procesos, así
como hacer visibles los criterios y demás variables de evaluación aplicados.

No obstante que el marco normativo vigente identifica el Principio de Transparencia

como uno de los principios que rige el Sistema Nacional de Promoción de la Inversión
Privada en el país10, se puede advertir que no toda la información vinculada a los
procesos de promoción y contratos de los proyectos es publicada por las entidades
públicas o puesta a disposición de los interesados. Lo ideal es contar con un registro
sistematizado, de fácil acceso y que se organice de tal forma que quien recurra a esta
base de información pueda ser capaz de comprender los elementos centrales de todos
los documentos involucrados en el diseño e implementación de estos proyectos.

Si bien el Ministerio de Economía y Finanzas tiene a su cargo la administración del

Registro Nacional de Contratos de Asociaciones Público-Privadas, el que de acuerdo
con la norma, debe incorporar documentos tales como el contrato suscrito y sus
modificaciones, los informes emitidos por los consultores durante el proceso de
promoción, las opiniones e informe previo de las entidades competentes referidas a las
modificaciones contractuales, el informe de análisis de riesgos, el modelo económico
financiero del adjudicatario y el Estado, su informe técnico, entre otros, el registro de
esta información se encuentra desactualizado y los ciudadanos definitivamente no tienen
acceso a éste a través de una plataforma libre y amigable que permita el análisis de los
datos e información de los proyectos; muchas veces inclusive, la presentación de una

10
Transparencia: Toda la información cuantitativa y cualitativa que se utilice para la toma de decisiones durante la
evaluación, desarrollo, implementación y rendición de cuentas de un proyecto llevado a cabo en el marco del presente
Decreto Legislativo, es de conocimiento público, bajo el principio de publicidad establecido en el artículo 3 del Texto
Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado mediante
Decreto Supremo 043-2003-PCM, con las excepciones previstas en la normativa vigente.

62
solicitud de acceso a la información pública, en ejercicio del derecho de los
administrados, tampoco será garantía de su obtención, como ha sido nuestro caso en el
pedido realizado para esta investigación sobre el proyecto Carretera IIRSA Sur 2.

De igual manera, contar con la información completa sobre el proyecto resulta de

vital importancia para la sistematización de la misma, que habrá de ser evaluada y
contrastada con los objetivos del programa o política nacional que proponga
implementar el Estado, e inclusive para la toma de decisión sobre la conveniencia de la
modalidad de ejecución, ello con la finalidad de corregir los errores pasados y a su vez
potenciar las acciones que hayan demostrado traer efectivamente beneficios concretos
en la generación de mayor valor para el Estado.

La transparencia y divulgación de la información relacionada con el desarrollo y la

ejecución de los proyectos no sólo constituye una forma de involucramiento con los
objetivos de la Asociación Público-Privada de todos los interesados, desde los
desarrolladores y financistas, hasta las entidades públicas y sociedad civil, sino que
además contribuye a la comprensión de su alcance y la generación de confianza en este
esquema de implementación de proyectos, convirtiéndose en una medida de mitigación
del riesgo de corrupción en los proyectos, al incrementar la idea de accountability
alrededor de su desarrollo, al mismo tiempo que alinea los intereses del privado y el
Estado.

63
 CAPÍTULO 2: ESTUDIO DE CASOS

Una vez identificado el marco teórico, se procederá con el análisis de dos casos prácticos
con el objetivo de mostrar las ventajas de la aplicación de la técnica del Project Finance para
el financiamiento de proyectos de Asociación Público-Privada. Se tratarán los siguientes casos
de estudio:

1) Carretera IIRSA Sur Tramo 2; y

2) Terminal Portuario Multipropósito de Salaverry.

Estos proyectos fueron seleccionados tomando en cuenta el número de adendas suscritas

antes del cierre financiero; para el caso de la Carretera IIRSA Sur Tramo 2, el contrato de
concesión fue suscrito en agosto de 2005 y, a la fecha, cuenta con 8 adendas, de las cuales 3
fueron suscritas antes de su cierre financiero; para el caso del Terminal Portuario de Salaverry,
el contrato de concesión fue suscrito el 01 de octubre de 2018, no se ha suscrito adenda al
mismo y alcanzó cierre financiero en febrero de 2020.

A partir del análisis del contrato y las adendas suscritas, será posible advertir el potencial
impacto que una modificación contractual puede llegar a tener sobre la estructura financiera
original del proyecto.

1.7. Carretera IIRSA Sur - Tramo 211

11
Esta sección presenta el análisis de las disposiciones para la estructuración financiera original del proyecto, de
acuerdo con lo contemplado en el contrato originalmente suscrito (https://www.ositran.gob.pe/wp-
content/uploads/2017/12/contrato20IIRSA20SUR-TRAMO2021.pdf), así como de sus adendas.
Se tomó en cuenta además los resultados de la Contraloría General de la República, contenidos en el Informe de
Auditoria N° 533-2016-CG/MPROY-AC, a los que arribó dicha entidad en el marco de la Auditoría de Cumplimiento
realizada al Ministerio de Transportes y Comunicaciones en lo concerniente a las fases preoperativa y operativa de la
concesión del Tramo Vial Urcos – Inambari del Corredor Vial Interoceánico Sur, Perú-Brasil.
Finalmente, cabe indicar que, como parte de esta investigación, se solicitó a Proinversión, a través de un pedido de
acceso a la información pública, el Informe de Riesgos elaborado para la adjudicación del proyecto IIRSA Sur 2; sin
embargo, la solicitud se nos fue denegada señalando que todos los informes de análisis de riesgos constituyen
información directamente vinculada a las evaluaciones económico financieras de los proyectos y por lo tanto, señaló
la entidad, califica como información de carácter confidencial.

64
 El 04 de agosto de 2005, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones suscribió el
Contrato de Concesión del Tramo Vial Urcos – Inambari del Proyecto Corredor Vial
Interoceánico Sur, Perú – Brasil, Tramo 2, con el Consorcio Interoceánica Sur Tramo 2
S.A. El proyecto tenía por objeto la construcción, conservación, mantenimiento y
operación de las obras de infraestructura pública del Tramo 2 del proyecto vial
Interoceánico Sur, por el plazo de 25 años.

El factor de competencia establecido para la adjudicación fue el de menor Pago Anual

por Obras (PAO).

El contrato establecía, en su cláusula 3.10, la obligación del concesionario de

acreditar el cierre financiero del proyecto a más tardar, a los 20 meses contados desde
suscripción; asimismo, el contrato establecía, en caso de que el concesionario no
acreditara el cumplimiento de este requisito de cierre financiero del proyecto, el Estado
estaba facultado para declarar la caducidad de la concesión por incumplimiento del
concesionario y podía proceder a ejecutar la Garantía de Fiel Cumplimiento otorgada.

Para efectos de acreditar el cierre financiero, el concesionario podía optar por la

denominada “Línea de Crédito de Enlace”, en cuyo caso, debía cumplir con el
procedimiento establecido en el contrato. Cabe indicar que los alcances de esta línea de
crédito estaban establecidos en la cláusula 18.1 del contrato, el que disponía que, con la
finalidad de facilitar el inicio oportuno de las obras de construcción, el Estado otorgaría
una garantía para respaldar las obligaciones del concesionario por el crédito que éste
obtenga ante una entidad financiera multilateral u organismo multilateral de crédito,
hasta por un monto de $59,080,000.00. Esto es, la finalidad de esta línea de crédito era
facilitar el cierre financiero. Asimismo, se establecía que la línea de crédito podría ser
prepagada parcial o totalmente durante cualquiera de las etapas de construcción, de
modo tal que el concesionario pueda reutilizarla, siempre que las cuotas que debía pagar
el concesionario por concepto de servicio de deuda no superasen el 80% del PAO o
PAOCAO que recibiera. Se establecía además que el aporte de capital del concesionario
no podía ser inferior a $12,000,000.00 durante cada etapa de construcción.

65
 En este sentido, de acuerdo con los términos contractuales originales, el
concesionario debía cumplir con el cierre financiero del proyecto de la siguiente manera:
- Presentar la copia legalizada notarialmente del contrato de financiamiento con la
entidad financiera multilateral para la ejecución de las obras de la Primera Etapa, a
más tardar a los 90 días calendario de la fecha de vigencia de las obligaciones del
contrato.
- Presentar, dentro de los 12 meses contados a partir del inicio de las obras de la
Primera Etapa, la copia legalizada notarialmente de los contratos de financiamiento,
garantías, fideicomisos y en general cualquier texto contractual que haya sido
relevante, que el concesionario haya acordado con las entidades financieras y/o
fondos institucionales que participaran en el financiamiento, en cualquiera de las
siguientes alternativas:
o Financiamiento para la ejecución de las obras de la Segunda y Tercera Etapa,
y repago de la Línea de Crédito de Enlace, a través de otra fuente.
o Repago y reactivación de la Línea de Crédito de Enlace para ser utilizada en
el financiamiento de la construcción de las obras de la Segunda Etapa. En
este caso, el concesionario podía optar por reutilizar la Línea de Crédito de
Enlace, siempre que antes haya cancelado previamente el monto total
utilizado en la Primera Etapa. Del mismo modo, en caso decidiera optar por
reutilizar la línea para las obras de la Tercera Etapa.

De no optar por la Línea de Crédito de Enlace, el concesionario seguía obligado a

acreditar la obtención de los recursos financieros necesarios para la ejecución del
proyecto y, en este sentido, debía cumplir con lo siguiente:
- Presentar, en un plazo no menor de 30 días calendario antes del inicio de las obras
de la Primera Etapa, la copia legalizada notarialmente de los contratos de
financiamiento, garantías, fideicomisos y en general cualquier texto contractual que
haya sido relevante, que el concesionario haya acordado con las entidades
financieras y/o fondos institucionales que participaran en el financiamiento, así
como el preacuerdo del contrato de financiamiento con terceros o los informes

66
 derivados de los due diligence finales respecto a la fuente de recursos de corto,
mediano y largo plazo en lo referido a cálculos de rentabilidades, servicios de
cobertura de deuda, análisis de riesgos, consideraciones ambientales, monto de la
deuda, condiciones para los desembolsos periódicos y fechas. Asimismo, el
concesionario debía presentar una certificación de los Acreedores Permitidos de que
se comprometían al desembolso de los créditos.

Por otro lado, y de acuerdo con la estructuración original, podrían ser Acreedores
Permitidos del proyecto:
i) Una institución multilateral de crédito de la cual el Perú sea miembro;
ii) Una institución o cualquier agencia gubernamental de cualquier país con el cual el
Perú mantenga relaciones diplomáticas;
iii) Una institución financiera aprobada por el Perú y designada como Banco Extranjero
de Primera Categoría12;
iv) Una institución financiera internacional aprobada por el MTC, que tenga la
clasificación de riesgo no menor a “A”13;
v) Una institución financiera nacional aprobada por el MTC, clasificada como
institución con una clasificación de riesgo no menor a “A” por una empresa
clasificadora de riesgo nacional debidamente autorizada;
vi) Un inversionista institucional así considerado por las normas legales vigentes, que
adquieran directa o indirectamente cualquier tipo de valor mobiliario emitido por el
Concesionario; y
vii) Una persona natural o jurídica que adquiera directa o indirectamente cualquier tipo
de valor mobiliario emitido por el Concesionario mediante oferta pública y que no
tenga ningún tipo de vinculación con el Concesionario.

Del mismo modo, el contrato establecía el régimen económico de la concesión a

través del cobro de una tarifa y otros aportes al concesionario. Al respecto, el contrato

12
De acuerdo con la Circular 011-2004-EF/90 emitida por el Banco Central de Reserva del Perú, o la que modifique
o sustituya.
13
Realizada por una entidad de reconocido prestigio aceptada por la entidad supervisora de valores (en aquel momento,
la CONASEV – hoy, SMV).

67
 consideraba, para la etapa de explotación de la concesión, un derecho del concesionario
a cobrar una tarifa a los usuarios por el uso del tramo vial (cláusula 17.3), de acuerdo al
tipo de vehículo ligero o pesado. Estas tarifas debían ser reajustadas anualmente.

Con relación a los pagos, el contrato establecía la obligación del concedente de pagar
al concesionario montos por concepto de Pago Anual por Obras (PAO) y Pago Anual
por Mantenimiento y Operación (PAMO).

El PAO constituía el pago de una suma de dinero expresada en dólares,

correspondiente a la etapa de construcción, de periodicidad anual y por el plazo de 15
años, al que se obliga a realizar el Estado una vez que haya recibido la obra concluida y
cuyo monto es el que el concesionario ofertó en su propuesta económica para la
adjudicación del proyecto. Este pago debía proceder sólo después de que el regulador
haya dado la conformidad de las obras, esto es, después de la verificación de que las
obras han sido construidas cumpliendo los requisitos técnicos y estándares de calidad
establecidos en el contrato. El monto de PAO considerado en las ofertas económicas de
los postores, formaba parte del factor de competencia del concurso público14.

Por su parte, el PAMO es el pago de una suma de dinero expresada en dólares, con
periodicidad anual, que remunera al concesionario por el mantenimiento y operación de
las obras, y que se hacía efectivo a partir de la fecha de inicio de explotación de la
concesión hasta el final de la misma. Se trata de un monto fijo, aunque sujeto a reajustes
de acuerdo con los términos del contrato y el cumplimiento de los niveles de servicio
correspondientes.

De acuerdo con el diseño original del contrato, el concesionario recibía los pagos
únicamente después de que el regulador haya verificado que se cumplan dos
condiciones: i) que las obras correspondientes a cada etapa se hayan concluido de

14
El Factor de Competencia es la variable o conjunto de variables por las cuales se comparan las ofertas técnicas y/o
económicas presentadas por los postores en la etapa de concurso y que permite determinar al adjudicatario del proyecto
(art. 5 del Reglamento del Decreto Legislativo 1362). De acuerdo con el numeral 9.1.7. del TUO de Bases del proyecto
Carretera IIRSA Sur 2, en caso de empate, ganaba la mejor propuesta de PAO Final.

68
conformidad y a satisfacción del concedente, y ii) que haya transcurrido un determinado
plazo para cada una de las etapas. Precisamente, la Adenda 3 suscrita para este proyecto
impactó sobre esta exigencia de compleción de la obra, eliminándola con el fin de que
el financiamiento, originalmente a cargo del concesionario, se lograra a través de un
esquema de generación de pagos en el que el concesionario obtenía recursos de la
concesión, independientemente de una vinculación con la conclusión de la obra o la
garantía de continuidad del servicio.

En efecto, el contrato originalmente se diseñó para que, ante el incumplimiento en la

ejecución de las obras, se le otorgase un plazo de 30 días al concesionario para que las
subsane, y en caso de no cumplir con esto, el regulador estaba facultado para ejecutar la
Garantía de Fiel Cumplimiento de las Obras, hasta por el monto necesario para subsanar
las observaciones; dicha garantía debía permanecer vigente hasta después de culminadas
las obras y el periodo de pago del PAO. Así, el riesgo de construcción (asunción del
costo por defectos en las obras) se mantenía en el concesionario.

No obstante, mediante la Adenda 3, se incorporó al contrato de concesión, la figura

del Certificado de Avance de Obra (CAO) y del Certificado de Reconocimientos de
Derechos sobre el PAO (CRPAO), así como se modificó el concepto del PAO, de modo
que se éste reconozca un monto fijo anual como pago de obras (“Pago Anual de Obras”).
Con estas modificaciones, el riesgo de construcción se trasladó del concesionario al
concedente, en tanto que, a través de estos papeles, el concedente se obligaba directa,
general, incondicional e irrevocablemente a pagar el monto establecido por concepto de
PAOCAO (otra figura incorporada con la mencionada Adenda 3), el cual representaba
directamente el monto de aplicar el porcentaje reconocido en el CAO al Pago por
Avance de Obras.

De acuerdo con esto, al finalizar cada hito constructivo, el concesionario debía

gestionar ante el regulador la emisión del CAO, quien ya no podía verificar el
cumplimento de los requisitos técnicos y la calidad de la obra, en tanto que dichos
certificados tenían el carácter de incondicional para el pago del monto así considerado.

69
 Con esto, el concedente emitía el PAO, el cual constituye una obligación del Estado,
con carácter incondicional e irrevocable, de realizar pagos en dólares por el monto
considerado en el certificado. Luego, el concesionario consigue el financiamiento, a
través de la emisión de bonos respaldados en la titulización de los CRPAO.

Con esta nueva estructura de financiamiento, el concesionario finalmente acreditó el

financiamiento por $226 millones, los cuales además estuvieron garantizados con la
denomina Garantía de Crédito Parcial de $60 millones otorgada por el BID, la cual,
nuevamente, fue respaldada por el Gobierno peruano.15

Como se puede advertir, con la modificación contractual de la denominada “Adenda

de Bancabilidad” de este proyecto, el riesgo de construcción, necesariamente asignado
al concesionario bajo un esquema de Asociación Público-Privada, se trasladado al
concedente, ya que el pago por la obra no se condice con la satisfacción de los niveles
de servicio de la infraestructura, ni siquiera se condice con la conclusión de la misma o
la verificación del cumplimiento de estándares mínimos de calidad por parte del Estado.
Asimismo, con la Adenda de Bancabilidad de este proyecto, la evaluación del crédito
para el otorgamiento del financiamiento, no se sostiene en el proyecto en sí mismo o en
la generación de flujos de caja propios, sino en la obligación del Estado contenida en
los certificados de pago con carácter irrevocable e incondicional, creados
exclusivamente para este proyecto; es decir, el riesgo del crédito pasa del proyecto al
Estado, lo cual no se condice con la técnica del Project Finance.

Además, con la modificación, el riesgo de no culminación de la obra se traslada al

concedente, con ello, se somete al Estado a un escenario en el que el servicio público
involucrado pueda potencialmente no llegar a proveerse, en tanto que el marco de
incentivos resultante no asegura que el concesionario, quien se había obligado al diseño
y construcción de la carretera, culminara íntegramente la obra antes de recibir algún
pago del Estado. Sin embargo, con la modificación contractual, el Estado reconoce y se
obligaba de manera incondicional al pago de los montos reconocidos en cada PAO,

15
The World Bank. Public.Private Partnerships. Reference Guide. Version3. 2017. p. 51.

70
 resultando nuevamente en que la garantía del crédito estuviera concentrada en el Estado
y ya no el proyecto, ni siquiera en el patrocinador.

Un adecuado régimen de incentivos, que justifica todo el esquema de Asociaciones

Público-Privadas, implica que la garantía de la deuda contraída para el financiamiento
del proyecto recaiga única y exclusivamente en los flujos de caja generados por el propio
proyecto. En este sentido, con la modificación contractual contemplada en la Adenda de
Bancabilidad, la razonabilidad para la promoción de este proyecto bajo el esquema de
Asociación Público-Privada se elimina, ya que los incentivos para contar con el
expertise del patrocinador para todo el ciclo del proyecto (construcción, operación y
mantenimiento) han desaparecido, y además, los riesgos de construcción y
financiamiento del proyecto, íntegramente asignados al concesionario bajo este
esquema, son traslados al Estado, quien termina garantizando todo el pago por la obra.
Ante esto, debe cuestionarse si la obra pública podría haber ofrecido mayores beneficios
como opción de ejecución de infraestructura pública, que la adoptada en el proyecto
Carretera IIRSA Sur Tramo 2.

Con la suscripción de 9 adendas a este contrato de Asociación Público-Privada, el

esquema de financiamiento del proyecto varió de la siguiente manera:

➢ La Adenda 116, suscrita el 24 de febrero de 2006, aprox. 6 meses después de suscrito

el contrato de Concesión, tuvo por objeto adelantar el inicio de los trabajos de
transitabilidad en la vía existente, de manera que se realicen antes del cumplimiento
de las condiciones establecidas en el mismo contrato para la exigibilidad de las
obligaciones de las partes.

El efecto inmediato del inicio de estos trabajos era el surgimiento de la obligación

del Estado de pagar a favor del concesionario los costos y gastos en los que incurriera
para su ejecución, de conformidad con la cláusula 8.21 del contrato, el cual establecía

16
Detalle de las modificaciones: -Se modificaron el literal c) de la cláusula 8.21 y la cláusula 14.7, relacionados al
cumplimiento de estándares de calidad de la vía y a la forma de los pagos al Concesionario.

71
que, de acuerdo con la oferta económica del adjudicatario, el concedente se obligaba
a pagar al concesionario el costo de transitabilidad durante el periodo de construcción
de las obras, esto es, desde la fecha de vigencia de las obligaciones hasta la fecha de
culminación de las obras. Con la modificación, se estableció que el pago sería
exigible desde el 8 de setiembre de 2005 y que el pago de la primera cuota semestral
se devengaría a los 6 meses de esa fecha.

Así pues, con la suscripción de esta adenda, se adelantan trabajos a una fecha
anterior a la originalmente prevista en el contrato, con la consecuencia inmediata del
desembolso de un flujo a favor del concesionario, no contemplado en la
estructuración original del contrato, y la consecuente obligación de pago del Estado.

Los trabajos de transitabilidad consisten en todas aquellas intervenciones

requeridas para que cualquier tipo de vehículo pueda desplazarse por el tramo de la
vía sin restricción alguna durante el periodo de construcción de las obras.

Durante la fase de estructuración del proyecto, el concedente pudo haber advertido

la necesidad de realización de estos trabajos y, en este sentido, contemplarla como
obligación del concesionario, desvinculándola de paso, de un concepto tan poco
cierto como el de fecha de vigencia de obligaciones, o en todo caso, establecer un
plazo determinado para el inicio del periodo de construcción de las obras.

Se advierte pues que, en estricto, el objeto de esta adenda pudo ser previsto antes
de la adjudicación y ser incorporado entonces a la estructuración del proyecto, con lo
cual, la necesidad posterior de modificar el contrato hubiera desaparecido.

Por otro lado, mediante esta adenda también se modificó, a efectos de la

verificación del cumplimiento del nivel de transitabilidad de la vía, la exigencia de
tomar como parámetro de medición todo tipo de vehículo, lo que incluía vehículos
pesados, para sustituirlo por sólo los vehículos ligeros, con lo cual el estándar de
cumplimiento disminuyó a favor del concesionario.

72
 ➢ Sin embargo, la Adenda 2, suscrita el 16 de junio de 2006, aprox. 10 meses después
de suscrito el Contrato de Concesión, corrigió la última modificación de la Adenda 1
y precisó lo dispuesto en el inciso c) de la cláusula 8.21 del contrato de Concesión,
con el objeto de volver como parámetro de verificación del cumplimiento a todo tipo
de vehículos.

➢ El 26 de julio de 2006, a menos de 1 año de suscrito el Contrato de Concesión, las

partes suscribieron la Adenda 317, la denominada “Adenda de Bancabilidad”, que
tenía por objeto viabilizar la obtención del financiamiento que requería el
concesionario para la ejecución de las obras establecidas en el contrato.

La solicitud de modificación presentada por el concesionario se sustentaba en la

propuesta elaborada por el Banco Ardile Suisse, identificado por el mismo como el
estructurador financiero del proyecto.

El acuerdo involucró la creación de la figura del “Certificado de Reconocimiento

de Derechos sobre el Pago por Avance de Obras” (CRPAO) como un certificado de
naturaleza incondicional e irrevocable, a través del cual el concedente asumía la
obligación de pagar, vía un fideicomiso, los PAO, lo que, en la práctica, impedía que
el concedente cuestione, suspenda o posponga estos pagos, o fracciones de éste, una
vez emitido el CRPAO correspondiente18.

17
Detalle de las modificaciones: -Se incorporaron los conceptos de “Certificado de Avance de Obra (CAO)”,
“Certificado de Correcta Ejecución”, “Certificado de Reconocimiento de derechos sobre el PAO (CRPAO)”,
“Fideicomiso de Administración de Pagos”, “Hito”, “PAOCAO”, “Titulares de los CRPAO”. -Se modificaron los
conceptos de “Acreedores Permitidos”, los términos de repago de la Línea de Crédito de Enlace para flexibilizar el
requerimiento de aporte de capital por el de capital de trabajo.
18
Informe 028-06-GRE-GAL-OSITRAN, p. 144. En efecto, la adenda señala expresamente que i) el Concedente no
tendría derecho a retención, deducción o compensación alguno respecto del monto de cada CRPAO, aun cuando a la
fecha de pago de los CRPAO, el Concesionario adeude por algún concepto; ii) el derecho de cobro representado en el
CRPAO no podría ser condicionado a la aceptación de las obras; iii) la obligación del Concedente se mantendría
inclusive en escenarios como fracaso, imposibilidad o impracticabilidad en el uso de las obras, caducidad de la
concesión, resolución o terminación del Contrato de Concesión; y iv) el Concedente no podría oponer excepciones,
compensaciones, obligaciones, excepciones de incumplimiento, reconvenciones o cualquier defensa o derecho,
derivada o no del Contrato de Concesión que tenga por objeto retrasar, retener, reducir o impedir los pagos contenidos
en los CRPAO.

73
 Entonces, de acuerdo con el nuevo esquema de financiamiento, los riesgos
asociados al financiamiento, y que fueron originalmente asignados al concesionario,
se trasladaron al Estado, aliviando al privada de la tarea, la acción y el control de los
medios para obtener los recursos necesarios para la ejecución del proyecto, ya que el
pago de la deuda se sostenía esencialmente en la obligación de pago del Estado, a
través de la emisión de estos certificados. En efecto, la incondicionalidad e
irrevocabilidad del pago de los CRPAO (activo subyacente al fideicomiso de
titulización) se garantizaba con la incondicionalidad e irrevocabilidad de los pagos a
los que se obligaba el Estado con la suscripción de esta adenda de bancabilidad.

En adición a esto, el procedimiento para el pago del Estado se desvinculó por

completo de la verificación por parte del concedente de que las obras fueron
ejecutadas de conformidad y a satisfacción de acuerdo con los requisitos técnicos y
estándares de calidad establecidos en el contrato, siendo que, en virtud de esta
adenda, el Estado bajo ningún supuesto podría suspender los pagos.

Para cumplir con el objeto de la adenda, se entienden las demás modificaciones

de la adenda. Así, se modificó la cláusula de Acreedores Permitidos para permitir
que se constituyan como tales en el marco del Contrato de Concesión, a los
inversionistas institucionales o internacionales que adquirirán directa o
indirectamente cualquier tipo de valor mobiliario emitido por el concesionario y los
patrimonios fideicometidos o sociedades titulizadoras constituidas en el Perú o en el
extranjero, de este modo, se habilita a que estos otros inversionistas financien el
proyecto en base a la negociación de estos certificados que reconocen la obligación
de pago del Estado, siendo pues, que los acreedores podrían adquirir los CRPAO y
transferirlos a su vez, directamente o mediante una operación de titulización.

De igual manera, se incorporaron las definiciones de “Certificado de Avance de

Obras” (CAO) y PAOCAO, y se modificó la definición de PAO para que este último
considere el pago por obra a una fecha fija (anualmente); estas modificaciones en su

74
 conjunto establecieron una nueva estructuración financiera para el proyecto en el que,
de manera expresa y definitiva, se estableció la obligación incondicional e
irrevocable del Estado de pagar al concesionario por fracciones (avances) de la obra.

De este modo, el flujo de pagos del proyecto se determinó de manera tal que, el
concedente emitiría el CAO correspondiente, señalando el porcentaje de la misma
que reconocería el Estado al concesionario, luego, este porcentaje era aplicado al
PAO correspondiente a cada etapa, obteniéndose con esto el monto de PAOCAO, el
cual era identificado finalmente en los CRPAO, con el objeto de facilitar al
concesionario la operación de titulización de bonos posterior.

Finalmente, la adenda dispuso la constitución del “Fideicomiso de Administración

de Pagos”, que distinguía entre la administración específica del PAO y la de los otros
pagos distintos a éste. El procedimiento de pago consistía esencialmente en que el
concedente debía realizar semestralmente los pagos al fideicomiso específico y, a su
vez, este fideicomiso era el encargado de pagar a los titulares de los CRPAO, los
montos que correspondían a cada certificado en las fechas establecidos. La
modificación siguió igualmente la lógica de incondicionalidad e irrevocabilidad de
los pagos a los que se obligaba el Estado con esta adenda.

➢ La Adenda 4, suscrita el 16 de julio de 2007, aprox. 2 años después de suscrito el

contrato de Concesión, tuvo por objeto sustituir la referencia a Proyecto Referencial
por la de Expediente Técnico, el que también fue modificado en su definición por
esta adenda.

La propuesta impactaba en el mecanismo de reconocimiento y compensación de

diferencias en metrados que se podían presentar durante la ejecución de obras y en la
determinación del ahorro por eficiencias a favor del concesionario.

75
 Con dichas modificaciones, el concesionario podría solicitar el reconocimiento de,
por ejemplo, variaciones en los metrados, así como la inclusión de nuevas subpartidas
en el Expediente Técnico y la identificación de soluciones técnicas.

Respecto de las últimas, al sustituirse la referencia de Proyecto Referencial por el

de Expediente Técnico en el contrato, se podría generar un escenario en el que la
propuesta de solución técnica arroje un valor inferior comparado con el presupuesto
del Expediente Técnico, pero mayor al del Proyecto Referencial, lo que podría
implicar finalmente un incremento en el monto de PAO a ser reconocido por el
Estado.

➢ La Adenda 519, suscrita el 18 de febrero de 2009 – aprox. 3 años y 6 meses después

de suscrito el contrato de Concesión, tuvo por objeto regular el denominado “Periodo
Transitorio”, correspondiente al periodo en el que el concesionario ejecutó obras por
encima del valor del PAO adjudicado hasta el 31 de diciembre de 2008. El monto
calculado que sobrepasaba la Inversión Máxima era de S/ 160 MM20.

Mediante esta adenda, las partes establecieron un régimen económico transitorio

(especial) aplicable para este periodo, disponiéndose que, para el procedimiento de
liquidación de las obras ejecutadas, se tomaría el valor total de las mismas señalado
en el Expediente Técnico (costo directo de la obra), al que se le aplicaría el 27% por
concepto de gastos generales y el 10% por concepto de utilidad, además del monto
por las obras alternativas ascendente a S/ 212.68 MM.

Cabe señalar además que, en el marco de la auditoría de cumplimiento realizado

por el organismo nacional de control, se verificó que la infraestructura ejecutada a la
fecha incluía variaciones respecto del Expediente Técnico, tales como: i) obras con

19
Detalle de las modificaciones: -Se incorporaron los conceptos de “Inversión Máxima”, “Inversión Vinculada al
PAO Contractual”, “Programa de Ejecución de Obras del Periodo Transitorio”, “Periodo Transitorio”, “Régimen
Económico Transitorio”, “Valorización del Periodo Transitorio”. -Se modificó el segundo párrafo del inciso ii), del
literal b) de la cláusula 16.11.
20
Previsto en el Decreto de Urgencia 045-2008, que dispone medidas económico-financieras para garantizar la
continuación de las obras del Tramo 2 del corredor vial interoceánico sur Perú – Brasil – IIRSA Sur.

76
 mayor dimensión en metrados; ii) subpartidas no previstas, y iii) subpartidas
ejecutadas por encima de los metrados originalmente previstos. En este sentido,
mediante la suscripción de esta adenda, el concedente se obligaba no sólo a
determinar y reconocerle al concesionario la obra ejecutada correspondiente al 100%
del PAO adjudicado, sino que además se le liquidaría las obras físicas ejecutadas más
allá de lo señalado en el Expediente Técnico.

Se advierte entonces que, las modificaciones contractuales permitieron que se

incrementen los montos de cofinanciamiento inicialmente previstos, siendo que
además se realizaron pagos dentro de un periodo corto a favor del concesionario, de
manera similar a lo que ocurre bajo el esquema de obra pública.

Finalmente, mediante esta adenda, se estableció además que el periodo transitorio

podría extenderse, a condición de que se emitan determinadas normas legislativas
correspondientes; en cuyo caso, lo regulado en la adenda sería igualmente de
aplicación; en los hechos entonces, el periodo concebido en el contrato original como
transitorio, que terminaría al curbrirse el 100% del PAO adjudicado, termina
convirtiéndose en permanente con la suscripción de esta adenda.

➢ La Adenda 621, suscrita el 31 de julio de 2009, aprox. 4 años después de suscrito el

contrato de Concesión, tuvo por objeto disponer la continuación a cargo del
concesionario de la ejecución de las obras que quedaron pendientes al término del
periodo transitorio (esto es, el saldo de obra) y, asimismo, determinar el presupuesto
final de la mismas.

Mediante la adenda: i) el concedente se obligaba a pagar al concesionario por la

ejecución de las obras que hubiese ejecutado al término del periodo transitorio; ii) se

21
Detalle de las modificaciones: -Se incorporaron los conceptos de “Periodo Final”, “Programa de Ejecución de Obras
del Periodo Final”, “Valorización del Periodo Final (VPF)” y la cláusula 5.44 referida a la liberación de las áreas
necesarias para la ejecución de las obras. -Se modificaron las cláusulas 6.4.A2 referida a las variaciones en metrados
derivados de diferencias con el Expediente Técnico, 6.4.A5 referida a la ejecución de subpartidas no consideradas en
el proyecto referencial y 6.39.

77
 establecieron las reglas aplicables a las obras que se ejecutarían hasta la culminación
del periodo final (esto es, al 31 de diciembre de 2010); iii) se reguló la obligación de
liberación y expropiación de predios a cargo del concedente y iv) se determinó el
presupuesto y las condiciones de transitabilidad del periodo final.

➢ Mediante la Adenda 7, suscrita el 08 de julio de 2010, aprox. 5 años después de

suscrito el contrato de Concesión, tuvo por objeto establecer que el concesionario
continuaría con la ejecución de las obras que superaran el monto máximo del periodo
final en los mismos términos y condiciones que se establecieron en la Adenda 6.
Asimismo, se estableció la obligación del concedente a pagar al concesionario lo
correspondiente por el incremento del presupuesto establecido para las obras de dicho
periodo.

➢ La Adenda 822, suscrita el 27 de diciembre de 2010, aprox. 5 años y 5 meses después

de suscrito el contrato de Concesión, tuvo por objeto dar inicio, de manera anticipada,
a la etapa de explotación del proyecto. A este efecto, se incluyeron disposiciones para
el mantenimiento y conservación de las obras derivadas de las variaciones de
metrados no considerados inicialmente en el contrato, cuya identificación y
valorizaciones se dispuso que estarían a cargo del concedente.

Cabe indicar que si bien el objeto de la Adenda 8 era dar inicio a la explotación
de las obras, a la fecha, ello no ha ocurrido debido a que el concedente no ha hecho
entrega de los terrenos requeridos para la implementación de dos unidades de peaje,
lo cual tiene un impacto económico a cargo del concedente, ya que al no encontrarse
el proyecto en etapa de explotación, aún no pueden aplicarse las deducciones que
corresponderían sobre el PAMO por el cobro del peaje a los usuarios, tal como ha
sido advertido por el organismo nacional de control.

22
Detalle de las modificaciones: -Se incorporaron los conceptos de “Mantenimiento de Emergencia”, precisiones a la
definición de Peaje. -Se modificaron la definición de “Tramo de la Concesión”, la definición “Fines del Uso de los
Bienes Reversibles”, la cláusula 6.50 sobre conservación de las obras accesorias, la cláusula 7.7. sobre mantenimiento
de emergencia, la cláusula 8.10 sobre inicio de la explotación, el literal a) de la cláusula 8.12 sobre servicios
obligatorios, las cláusulas 8.14, 8.21, 8.24 y 8.26 sobre el régimen económico y la cláusula 8.32 sobre control de pesos
y dimensiones vehiculares

78
 ➢ La Adenda 9, suscrita en el año 2019, tuvo como único objeto la incorporación de la
denominada “Cláusula Anticorrupción” al contrato de Concesión, mediante la cual,
el concesionario declara que a nombre propio, el de sus accionistas, socio estratégico,
futuros accionistas, empresas vinculadas, directores, funcionarios, empleados,
asesores, representantes o agentes, a partir de la suscripción de esta adenda, no
cometerán actos de corrupción en la ejecución del contrato. De comprobarse una
infracción a lo dispuesto, el contrato quedará resuelto de pleno derecho y el
concesionario deberá pagar al concedente un monto equivalente al 10% del monto
resultante de la aplicación del mecanismo de liquidación correspondiente.

1.8. Terminal Portuario de Salaverry23.

El 01 de octubre de 2018, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones suscribió

el Contrato de Concesión para la Modernización y Desarrollo del Terminal Portuario
Multipropósito de Salaverry, con el consorcio Terminal Internacional Salaverry S.A. El
proyecto tiene por objeto el diseño, construcción, financiamiento y operación del
Terminal Portuario Multipropósito de Salaverry, y fue adjudicado por el plazo de 30
años.

El factor de competencia establecido para la adjudicación del proyecto se constituyó

por el mayor descuento por tarifa máxima establecida para los servicios y el monto de
inversiones complementarias, ofertados por cada postor.

De acuerdo con la cláusula 2.6 del contrato, el terminal deberá estar diseñado para
atender embarque y desembarque de carga y pasajeros, así como las operaciones de
tracción, manipuleo y almacenaje de acuerdo con los Niveles de Servicio y

23
Esta sección presenta el análisis de los riesgos asignados en el proyecto, de acuerdo con lo contemplado en el texto
original del contrato suscrito (https://www.ositran.gob.pe/wp-
content/uploads/2018/11/CONTRATO_CONCESION_SALAVERRY_01OCT2018.pdf), y de lo contenido en el
Informe de Riesgos elaborado en el proceso de promoción para la adjudicación del proyecto, al cual se accedió en
virtud de la solicitud de acceso a la información pública presentada, la misma que sí fue atendida por Proinversión.

79
Productividad, estándares técnicos y las normas de carácter ambiental exigidos en el
contrato y la normativa aplicable.

Para la ejecución de las inversiones, se distingue entre inversiones obligatorias e

inversiones en función a la demanda, distribuidas de la siguiente manera:

Tabla 5.
Detalle de las inversiones contempladas para el proyecto Terminal Portuario
Salaverry.
Etapa Monto de inversión
(en US$, sin IGV)
Inversiones Obligatorias (*)
Etapa 1 34,963,911.81
Etapa 2 67,190,373.91
Inversiones en función de la demanda (**)
Etapa 3 19,138,886.28
Etapa 4 17,481,794.07
Etapa 5 29,247,953.69
Nueva dársena 60,948,889.67
Total 228,971,809.42

(*) Inversiones Obligatorias: Son aquellas correspondientes a las Etapas 1 y 2.

Obras de Mar: dragado inicial a 10.5 m., modernización de Muelle 2, ampliación y
modernización del Muelle 1, compra de 2 grúas para naves Post-Panamax. Obras de Tierra:
patio de contenedores, silos para trigo y maíz, almacenes de soya y fertilizantes, almacén de
minerales.
(**) Inversiones en función de la demanda: Son aquellas inversiones portuarias
correspondientes a las Etapas 3, 4 y 5 y la Nueva Dársena, cuya ejecución será obligatoria al
configurar determinados gatillos; por ejemplo, la Etapa 3 se gatillará cuando el movimiento de
granel limpio (trigo, maíz y/u otros distintos a la soya) alcance cada año 1.2 millones de
toneladas en dos periodos de 12 meses consecutivos, dentro de los primeros 20 años de la
concesión.

80
 De acuerdo con el contrato, el concesionario debía acreditar, al momento de la
suscripción, un capital mínimo de $31.62 MM, esto es, el 13.8% del monto referencial
de inversión, el cual debía estar suscrito y pagado al 25% a la fecha de cierre, y en su
totalidad, a más tardar a los 5 años contados desde la suscripción del contrato.

El proyecto involucra una inversión de aproximadamente $229 MM en el desarrollo

de 5 etapas, 2 obligatorias y 3 sujetas a gatillos de demanda, de conformidad con el
Expediente Técnico elaborado para la ejecución de las obras.

En lo que respecta al procedimiento para el cierre financiero, el contrato establece

que, como máximo, a los 12 meses contados desde la firma del contrato, el
concesionario debía presentar a la Autoridad Portuaria Nacional, organismo adscrito al
Ministerio de Transportes y Comunicaciones y ente técnico a cargo de la gestión
portuaria en el país, el Expediente Técnico elaborado por el concesionario y
correspondiente a las Etapas 1 y 2, el cual tenía que obtener la aprobación del
mencionado organismo técnico en el plazo máximo de 22 meses contados desde la firma
del Contrato. No obstante, la aprobación del Expediente Técnico por parte de la entidad
pública, el contrato deja expresa constancia que dicha aprobación no valida el contenido
de éste, ni enerva ni limita la responsabilidad exclusiva del concesionario de cumplir
con las obligaciones a su cargo y de alcanzar los Niveles de Servicio y Productividad
establecidos en el contrato.

A partir de la aprobación del Expediente Técnico, el concesionario debía acreditar,

dentro de los 6 meses siguientes, ante el concedente, que cuenta con el financiamiento
necesario para ejecutar el proyecto; de acuerdo con la cláusula 6.31 del contrato, el
concesionario podía acreditar el Cierre Financiero con la presentación de la siguiente
documentación:

i) Copia de los contratos de financiamiento, garantías, fideicomisos y en general,

cualquier texto contractual relevante, que el concesionario haya acordado con los

81
 Acreedores Permitidos, empresas vinculadas o terceros que no sean Acreedores
Permitidos; y/o
ii) Testimonio de la escritura pública donde conste el aumento de capital social
respectivo, debidamente pagado e inscrito en los Registros Públicos, en caso el
concesionario decida financiarse total o parcialmente con recursos propios. Estos
aportes debían ser adicionales a la obligación del capital social mínimo del
concesionario contemplado en el contrato.

Se identifica a Proinversión como la entidad del Estado encargada de acreditar que

el concesionario ha alcanzado el Cierre Financiero; no obstante ello, el contrato señala,
de manera expresa, que el pronunciamiento de Proinversión sobre la acreditación del
cierre financiero del proyecto no enerva ni limita la responsabilidad exclusiva del
concesionario de contar con los recursos financieros suficientes para ejecutar las
inversiones obligatorias de las Etapas 1 y 2 del proyecto y de cumplir con los demás
fines del contrato.

Si el concesionario no cumplía con acreditar el Cierre Financiero, el contrato

habilitaba al concedente a invocar la caducidad de la concesión por causa imputable al
concesionario y a ejecutar la garantía de fiel cumplimiento correspondiente.

Respecto a la ejecución de las obras, el contrato establece que el concesionario está

obligado a realizar las inversiones, en términos de infraestructura y equipamiento,
correspondientes a las Etapas 1 y 2 en un plazo no mayor a 60 meses contados desde la
fecha de suscripción del contrato, y adicionalmente, estaría obligado a aquellas
inversiones correspondientes a las Etapas 3, 4 y 5, siempre y cuando se configuren los
gatillos establecidos para tal efecto en el mismo contrato.

Asimismo, se identifican las obras obligatorias, las mismas que incluyen la

ampliación del muelle 1, de 225 mts. de largo por 25 mts. de ancho a 285 mts. de largo
por 43 mts. de ancho, la adquisición de equipamiento portuario, tales como grúas
pórtico, obras civiles como el dragado hasta 14 metros de profundidad (que permitirá la

82
recepción de naves de mayores dimensiones) y la construcción de un antepuerto con
capacidad para 115 vehículos. También se considera la construcción de nuevos
almacenes con mayor capacidad, un edificio de administración y talleres.

El concedente está obligado a entregar al concesionario los bienes y las áreas

(incluidas las servidumbres), libres de cargas y gravámenes, para lo cual el contrato
establece plazos máximos y supuestos excepcionales de ampliación o suspensión, a
efectos de no afectar el desarrollo del proyecto.

El contrato consideraba además que, antes de la firma, el proyecto contaría con el

Programa de Adecuación de Manejo Ambiental y el instrumento de gestión ambiental
respectivo aprobados por las entidades públicas competentes, ello con la finalidad de
otorgar seguridad a la continuidad de los servicios portuarios y realización de las
actividades de dragado, parte de las inversiones obligatorias del concesionario.

Asimismo, el contrato establece plazos máximos para la elaboración y aprobación de

los Expedientes Técnicos de las obras correspondientes, y contemplaba los supuestos de
suspensión del plazo de la concesión ante eventos que afecten sustancialmente la
ejecución de las obras.

Cabe indicar que, de acuerdo con el Contrato, el inicio de las obras estaba sujeto a
las siguientes condiciones:
a) Que se haya realizado la entrega de los bienes correspondiente;
b) Que se cuente con el Expediente Técnico correspondiente aprobado;
c) Que se cuente con el instrumento de gestión ambiental correspondiente aprobado;
d) Que se cuente con los Certificados de Inexistencia de Restos Arqueológicos u otro
requerido por la autoridad ambiental competente, de ser el caso;
e) Que se cuente con las autorizaciones y licencias correspondientes;
f) Que se haya realizado la entrega de la Garantía de Fiel Cumplimiento
correspondiente a la etapa;
g) Que se haya acreditado el cierre financiero;

83
h) Que se hayan contratado las pólizas de seguro correspondientes; y
i) Las demás condiciones exigidas por la ley aplicable.

Con ello, se garantizaba que cualquier inicio de obra sólo ocurriría cuando se tuviera
la disposición de los predios necesarios, se haya aprobado un cronograma de obras, se
cuenten con los permisos, autorizaciones y licencias requeridas por la normativa y, sobre
todo, cuando se dispusiera de los recursos financieros necesarios para que la obra inicie
y se desarrolle sin inconvenientes hasta su finalización.

Se establecía expresamente que el concesionario estaba obligado a cumplir, en la

realización de las inversiones obligatorias y demás en función a la demanda, con los
parámetros técnicos indicados en el Anexo 4 y garantizar los Niveles de Servicio y
Productividad indicados en el Anexo 3, para lo cual, la Autoridad Portuaria Nacional
deberá verificar estos cumplimientos y dejar constancia que las obras recibidas pueden
entrar en explotación.

El concesionario sólo podrá solicitar la aprobación de las obras cuando todas las
partidas de cada una de ellas se encontraran culminadas conforme al Expediente Técnico
aprobado por la Autoridad Portuaria Nacional, esto es, la obra deberá cumplir con todos
los estándares y parámetros técnicos de diseño y construcción previamente aprobados,
así como con las leyes y disposiciones aplicables y con las prácticas y operaciones
portuarias internacionalmente aceptadas. En este sentido, se establece que el
concesionario debe haber culminado la construcción de todas las partidas indicadas en
el Expediente Técnico, de conformidad con los planos y las especificaciones técnicas
indicadas, así como no presentar defectos que afecten la normal prestación de los
servicios.

En el caso que el concesionario no cumpla con culminar la obra dentro del plazo
establecido, el contrato establece que la Autoridad Portuaria Nacional estará facultada
para solicitar la resolución del Contrato, así como exigir los daños y perjuicios, sin
perjuicio de las penalidades que correspondan.

84
 Asimismo, el Contrato de Concesión considera la entrega de una Garantía de Fiel
Cumplimiento por US$10,215,428.57, la misma que se mantendrá vigente desde la
fecha de cierre hasta 12 meses posteriores a la caducidad de la concesión, e incrementará
su monto en la medida que se gatillen las inversiones.

Por otro lado, y en contrapartida a las obligaciones contempladas, el concesionario

tiene el derecho al aprovechamiento económico de la concesión, a través de la prestación
exclusiva de los Servicios Estándar y Servicios Especiales, por los cuales está autorizado
a cobrar una tarifa o un precio a los usuarios, lo que corresponda.

Cabe destacar aquí que el mecanismo de pago contemplado para este proyecto es el
cobro de una tarifa a los usuarios por la provisión efectiva del servicio, una vez que la
infraestructura se encuentre en operación.

A estos efectos, el contrato ya considera las tarifas máximas que el concesionario

podrá cobrar por los Servicios Estándar y por el Servicio Especial de refrigerado para
contenedor. El contrato establece también que, a partir del quinto año de la concesión,
contados desde el inicio de la operación de las Etapas 1 y 2, el organismo regulador
realizará la primera revisión de las tarifas, aplicando el mecanismo regulatorio
establecido en el Reglamento General de Tarifas del OSITRAN, tanto para los Servicios
Estándar como para los Servicios Especiales con tarifa.

Vale anotar que, un elemento del factor de competencia establecido para el concurso
público fue el de mayor descuento sobre las tarifas máximas, siendo además que, las
mismas Bases establecían que, en caso el concesionario haya presentado valores
inferiores en su Propuesta Económica, se aplicará la actualización/revisión tarifaria
correspondiente a estas tarifas máximas descontadas, con lo cual se preservaba la oferta
presentada y adjudicada finalmente.

85
 Para las etapas de operación y mantenimiento, el contrato también dispone que el
concesionario está obligado a realizar todas las actividades necesarias para alcanzar y
mantener los Niveles de Servicio y Productividad contemplados en el Anexo 3, y que
en caso de incumplirlos, se aplicarán las penalidades correspondientes.

El contrato contempla además la aplicación del mecanismo para el restablecimiento

del equilibrio económico financiero, como consecuencia de cambios normativos que
tengan impacto sobre los ingresos y costos del concesionario, relacionados a la
prestación de los servicios estándar, por encima del 10% calculado en base a los
resultados de ejercicios anuales anteriores al cambio normativo. De acuerdo con lo
dispuesto, el organismo regulador será quien determine si el equilibrio económico
financiero del contrato se ha visto afectado y en qué magnitud, en función a la diferencia
entre: a) los resultados antes de impuestos, relacionados específicamente a la prestación
del Servicio Estándar y reconocidos por el concedente y/o el organismo regulador; y b)
el re cálculo de los resultados antes de impuestos, relacionados a la prestación del
Servicio Estándar aplicando los valores de ingresos o costos que correspondan al
momento previo a la modificación de las leyes y disposiciones aplicables. Si el
porcentaje de desequilibrio supera el 10%, se procederá a aplicar los mecanismos de
compensación establecidos igualmente en el mismo contrato. Cualquier discrepancia
sobre la existencia o el monto del desequilibrio será resuelta por peritos independientes.

Finalmente, el contrato establece los eventos de caducidad de la concesión, así como

las consecuencias de ello y los mecanismos de liquidación correspondientes:

• Vencimiento de plazo. A su ocurrencia, los bienes de la concesión revierten al Estado.

No se considera pago alguno.

• Mutuo acuerdo. Las partes podrán acordar la terminación anticipada de la concesión,

en cuyo caso, se deberá determinar el mecanismo de liquidación respectivo, el cual
no podrá considerar monto indemnizatorio alguno.

86
• Los referidos expresamente en el contrato como incumplimientos graves del
concesionario, que incluye la no acreditación del cierre financiero; ante lo cual, se
pagará sólo el valor del intangible, sin perjuicio de la ejecución del monto total de la
garantía de fiel cumplimiento.

• Aplicación de la cláusula anticorrupción. La verificación de la existencia de una

condena por comisión de delitos tipificados en la Sección IV del Capítulo II del Título
XVIII del Código Penal conlleva la resolución automática del contrato y el pago al
concedente de un monto equivalente al 10% de la liquidación que corresponda, así
como la ejecución de la garantía de fiel cumplimiento. La resolución por aplicación
de la cláusula anticorrupción no conllevará el pago de monto indemnizatorio alguno
a favor del concesionario.

• Los referidos expresamente en el contrato como incumplimiento grave del

concedente, cuales son, el incumplimiento injustificado del restablecimiento del
equilibrio económico-financiero establecido en el contrato cuando el regulador haya
determinado su procedencia y el incumplimiento injustificado en la entrega del área
de la concesión en el plazo establecido en el contrato. En estos casos, se pagará el
valor del intangible y una indemnización por el monto equivalente al de la garantía
de fiel cumplimiento vigente.

• Decisión unilateral del concedente. Por razones de interés público, debidamente

fundadas, el Estado podrá resolver el Contrato de Concesión, para lo cual, deberá
notificar dicha intención tanto al concesionario como a los Acreedores Permitidos,
con una antelación no menor a seis meses del plazo previsto para que opere la
terminación. En este caso, al igual que en los de incumplimiento grave del
concedente, se pagará el valor del intangible y una indemnización por el monto
equivalente al de la garantía de fiel cumplimiento vigente.

• Los calificados como caso fortuito o fuerza mayor. Ante estos eventos, cualquiera de
las partes podrá solicitar la resolución del contrato, siempre y cuando se verifique

87
 que: i) se trata de alguno de los eventos mencionados en el Capítulo XVII del
Contrato de Concesión; ii) haya vencido el plazo máximo de suspensión de plazo; y
iii) el evento haya producido un daño cierto y actual debidamente fundado y
acreditado, originado en un suceso insuperable. Para su invocación, la parte deberá
seguir el procedimiento establecido en el contrato. Se pagará sólo el valor del
intangible.

El contrato incluye respectivamente, una descripción detallada de la fórmula de

cálculo de lo que se considerará como ‘Valor del Intangible’ para cada supuesto de
caducidad, a efectos de determinar la liquidación de la concesión.

En este sentido, y a partir de lo contemplado en el Contrato de Concesión, el proyecto

del Terminal Portuario de Salaverry identificó, evaluó y asignó eficientemente todos los
riesgos del proyecto, siendo los principales, desarrollados de la siguiente manera:

En la Etapa Pre Operativa

1. Riesgo de diseño y construcción

Impacto: Medio.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre los procedimientos y
plazos para la elaboración de los Expedientes Técnicos, la supervisión de diseño y
construcción, así como para la aplicación de penalidades. - Asimismo, se estableció
la suscripción de un contrato EPC y de suministro de equipos a suma alzada, garantía
de los proveedores, calendarización de obras y adquisición de equipos, actividades
de seguimiento, auditorías de fabricación y elaboración de un Plan de Contingencias.

88
 2. Expropiación de terrenos
Impacto: Muy bajo.
Asignado al concedente.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato de que en caso se requiera la
ampliación del área de concesión, el concedente realizará la expropiación. En
cualquier caso, el concesionario asumirá la elaboración de los expedientes técnico-
legales para la implementación del proceso de adquisición de predios, trato directo o
expropiación.24

3. Geológico / Geotécnico
Impacto: Medio.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Como parte de la gestión del riesgo de construcción, se
estableció que el concesionario deberá llevar a cabo los estudios técnicos necesarios
para identificar las condiciones geológicas, de modo que las tenga en consideración
para la elaboración de su Expediente Técnico.

4. Interferencias
Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Se estableció que el concesionario deberá realizar el
análisis de las posibles cargas sobre los terrenos de la concesión, de modo que
considere las potenciales contingencias derivadas de la materialización de este riesgo
en la estimación de costos de su Oferta Económica. - Asimismo, la información
producida por el concedente y el OPIP deberá ser puesta a disposición de los postores
para su evaluación y valoración correspondientes.

24
El Informe de Riesgos del proyecto señala: “Este riesgo es asignado al Concedente dado que éste tiene control del
procedimiento expropiatorio y de la fijación del precio cuando no hay acuerdo con los expropiados.” No obstante, “en
el caso del presente proyecto, no se ha identificado la necesidad de realizar expropiaciones o adquisición de terrenos,
dado que el Terminal Portuario ya está en funcionamiento y cuenta con terrenos de reserva para su ampliación. En
todo caso, de verificarse esta necesidad, el que mejor puede realizar este trámite es el Concedente.”

89
 5. Ambiental
Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Se estableció la elaboración de un Plan de Mitigación
Ambiental, así como una regulación en el contrato sobre los aspectos
socioambientales del proyecto.

6. Arqueológico
Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - La presencia de restos arqueológicos en la zona donde
se realizará el proyecto es un área ya intervenida y sin especial valor arqueológico,
no obstante, se estableció una regulación en el contrato sobre la elaboración de una
Plan de Monitoreo Arqueológico, la obtención del Certificado de Inexistencia de
Restos Arqueológicos, así como los eventos de fuerza mayor, suspensión de
obligaciones y, en el extremo, supuestos de caducidad de la concesión.

7. Obtención de permisos y licencias

Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Se estableció que el concesionario deberá elaborar un
Plan de Trabajo para el cumplimento de los trámites y diligencias necesarias para la
gestión de permisos y licencias.25

25
El Informe de Riesgos del proyecto señala: “La gestión conducente a la obtención de las distintas licencias es un
riesgo que debe ser trasladado al Concesionario dado que es éste quien debe llevar a acabo las debidas diligencias para
su obtención. Es un riesgo vinculado con el diseño y el plan de trabajo del concesionario y por lo tanto es éste quien
se encuentra en mejores condiciones para gestionarlo.”

90
8. Infraestructura preexistente
Impacto: Medio.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Se estableció que el concesionario deberá tener acceso
a la infraestructura para realizar todas las visitas, inspecciones y revisiones necesarias
para determinar el estado de la mismas, de modo que, se estime adecuadamente la
inversión requerida para alcanzar los estándares de calidad establecidos en el
contrato. Esta determinación incluirá lo correspondiente a las condiciones del
subsuelo, la ingeniería y metodología constructiva adecuada.
- Asimismo, se estableció la exigencia al constructor de garantías sobre la obra, de
modo que asuma el riesgo de problemas o vicios ocultos de la infraestructura con un
seguro que cubra el supuesto de finalización fuera de los plazos establecidos.

9. Inversiones adicionales
Impacto: Muy bajo.
Asingado al concedente.
Mecanismo de Mitigación: - El contrato no estableció la posibilidad de ejecución de
inversiones a solicitud del concedente, por lo que, durante la etapa de formulación,
éste deberá realizar una adecuada evaluación técnica del proyecto.

10. Terminación anticipada

Impacto: Bajo.
Riesgo compartido.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre el otorgamiento de
garantías de fiel cumplimiento, el régimen de Endeudamiento Garantizado Permitido,
los derechos de los Acreedores Permitidos y la forma de cálculo para el pago de
liquidación por caducidad de la concesión.

91
 11. Financiamiento
Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Se estableció el cumplimiento de determinadas
condiciones por parte del concesionario con relación a su capital social mínimo, el
procedimiento de cierre financiero, la aprobación del Endeudamiento Garantizado
Permitido y los derechos reconocidos a los Acreedores Permitidos.26

12. Inflación
Impacto: Bajo
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Celebración del contrato de construcción, a largo plazo
y a suma alzada, así como la regulación en el contrato sobre el procedimiento de
revisión tarifaria.

13. Tasa de interés

Impacto: Bajo/Medio.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Contratación de financiamientos a tasas fijas o de
instrumentos de cobertura de tipos de interés a largo plazo (swaps), así como la
regulación en el contrato sobre la aprobación del Endeudamiento Garantizado
Permitido y el otorgamiento de garantías a favor de los Acreedores Permitidos.

14. Tipo de cambio

Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Se estableció una estructuración de financiamiento en
dólares y la contratación de coberturas de tipos de cambio.

26
El Informe de Riesgos del proyecto señala: “El riesgo de financiación debe ser asumido por el Concesionario, porque
está referido a los créditos y financiamiento que debe recibir para la construcción de las obras y operación de la
Concesión. El Concesionario deberá poder cumplir con unos requisitos de solvencia económica que facilite la
consecución del cierre financiero del proyecto.”

92
15. Fuerza Mayor
Impacto: Medio/Alto.
Riesgo compartido.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre los eventos que
califiquen como Fuerza Mayor, procedimiento y supuestos para la suspensión de
obligaciones, pólizas de seguro, planes de emergencia y caducidad de la concesión.

16. Regulatorio
Impacto: Bajo.
Riesgo compartido.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre el procedimiento para
el restablecimiento económico-financiero de la concesión, así como suscripción de
un convenio de estabilidad jurídica.

17. Accidente y daños a terceros

Impacto: Bajo/Medio.
Asignado al Concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre la elaboración de
planes de emergencia y prevención de riesgos, así como la contratación de pólizas
de seguro pertinentes.

En la Etapa Operativa

18. Ingresos
Impacto: Medio.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Planificación adecuada del desarrollo a futuro del
terminal, elaboración del modelo financiero que considere de manera exhaustiva y
apropiada los niveles y crecimiento de la demanda futura y tráficos, así como la
regulación de las inversiones en las diferentes etapas y la implementación de una
política comercial adecuada por parte del concesionario.

93
19. Sobrecostos
Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Suscripción de contratos a largo plazo para la
obtención de los recursos y regulación en el contrato sobre la explotación y
conservación de la concesión.

20. Inflación
Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre el procedimiento de
revisión tarifaria.

21. Infraestimación de costos de mantenimiento extraordinario o mayor

Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Planificación adecuada de costos y regulación en el
contrato sobre los trabajos de mantenimiento preventivo y correctivo de la
infraestructura.

22. Fuerza Mayor

Impacto: Medio/Alto.
Riesgo compartido.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre los eventos que
califiquen como Fuerza Mayor, procedimiento y supuestos para la suspensión de
obligaciones, pólizas de seguro y caducidad de la concesión.

94
23. Regulatorio
Impacto: Bajo.
Riesgo compartido.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre el procedimiento para
el restablecimiento económico-financiero de la concesión.

24. Tipo de cambio

Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre el régimen de
Endeudamiento Garantizado Permitido.

25. Terminación anticipada

Impacto: Bajo.
Riesgo compartido.
Mecanismo de Mitigación: - Regulación en el contrato sobre el otorgamiento de
garantías de fiel cumplimiento, el régimen de Endeudamiento Garantizado
Permitido, derechos y garantías de los Acreedores Permitidos y forma de cálculo
para el pago de liquidación.

26. Político
Impacto: Bajo.
Asignado al concesionario.
Mecanismo de Mitigación: Contratación de seguros y garantías a disposición en el
mercado.

Adicionalmente, se incluyeron los riesgos de: disponibilidad de los servicios

portuarios, desempeño operacional, incumplimiento en los niveles de servicio y
productividad, congestión por reducción temporal de la capacidad operativa durante el
proceso de construcción, localización del punto de vertido para el dragado y conflictos

95
laborales; los cuales también fueron desarrollados al nivel de detalle expuesto en el
Informe de Riesgos.

Finalmente, cabe destacar que el proyecto alcanzó cierre financiero a finales de

febrero de 2020, luego que el concesionario Salaverry Terminal Internacional S.A.
obtuviera un crédito sindicado por $ 132 MM, por el plazo de 8 años, destinados a la
ejecución de las obras obligatorias para las etapas 1 y 2 del proyecto, con lo cual, se
dieron inicio a las obras en el mes de marzo del mismo año.

96
 CAPÍTULO 3: DISCUSIÓN

Como se ha mencionado en la introducción de este trabajo, el objetivo de la presente

investigación es demostrar que una aplicación generalizada de la técnica del Project Finance
al desarrollo de proyectos de Asociación Público-Privada eliminaría los escenarios de
suscripción de adendas de bancabilidad y aseguraría al Estado el beneficio esperado de
implementar los proyectos de inversión bajo esta modalidad.

La técnica del Project Finance brinda importantes beneficios a este esquema de

participación del sector privado en proyectos de infraestructura pública; a partir de su enfoque
basado en los riesgos del proyecto y la evaluación continua y progresiva de los aspectos que
involucran el desarrollo del mismo, se aseguraría al mercado proyectos bien estructurados,
capaces de atraer el interés de los prestamistas y, por lo tanto, de obtener el financiamiento
requerido para su ejecución.

Con ello, sería entonces innecesaria una modificación a los términos del contrato para el
cierre financiero, preservándose la valoración del beneficio público identificado en la oferta
económica del postor adjudicatario, así como el legítimo interés del Estado en la promoción
de proyectos bajo el esquema de Asociaciones Público-Privadas.

La suscripción de adendas de bancabilidad conlleva el peligro de distorsionar el proceso

competitivo de la adjudicación del Estado, al modificar los parámetros económicos y
financieros con los que el proyecto fue originalmente diseñado y en virtud de las cuales, el
Estado lo creyó valioso para promover su desarrollo. Precisamente, la adjudicación del
proyecto es la culminación de todo un proceso de planeamiento y estructuración llevado a
cabo por el Estado con el objetivo de alcanzar determinados beneficios sociales, y es un
momento importante porque es cuando el Estado elige aquella oferta económica que maximiza
la rentabilidad del proyecto; ciertamente, en una renegociación contractual se pierda esta
presión competitiva que lleva a los postores a presentar la mejor oferta posible.

97
 En la experiencia peruana, se han identificados casos en los que, poco después de haber
sido adjudicado el proyecto, se solicitaron la suscripción de adendas con la finalidad de
“viabilizar” la obtención de los recursos financieros necesarios para su ejecución; como si el
proyecto pudiese convertirse en viable, de la noche a la mañana, sin que se tenga que pagar
probablemente un costo adicional, que una de las partes en el contrato necesariamente deberá
asumir.

Al ocurrir, estos casos ponen al gobierno frente a la presión de optar entre tener un proyecto
“fracasado” o modificar los términos contractuales de acuerdo con las exigencias de los
prestamistas, pero ello, con el riesgo de distorsionar su decisión estatal en la adjudicación del
proyecto. Desde el Estado, hay quienes consideran que la resolución de un contrato suscrito
es un escenario indeseado, a decir de ellos, por la pérdida de recursos, económicos e
institucionales, utilizados y el gasto añadido que implicaría el inicio de un nuevo proceso de
promoción. Esta opinión pierde de vista que, ante la cancelación del contrato, los estudios y
cualquier otra información producidos durante el proceso de promoción, no necesariamente
se pierden y ya que pueden ser mejorados para la tarea de evaluación posterior. Sin embargo,
el verdadero riesgo está en optar por la modificación contractual con la finalidad de ‘ajustar’
los términos a condiciones de financiamiento que no fueron evaluadas de manera adecuada y
oportuna por el Estado, y puestas a consideración en un momento sensible del proyecto. La
decisión de optar por una modificación contractual probablemente implique para el Estado un
costo adicional que deberá asumir, y esto definitivamente impacta en el cálculo del beneficio
que esperaba alcanzar con la promoción del proyecto.

Los efectos de estas modificaciones en las variables económicas de los contratos, nos
advierte de los efectos perniciosos que una adenda de bancabilidad puede tener, no sólo sobre
el éxito o fracaso del proyecto, sino sobre la legitimidad de esta modalidad de ejecución de
proyectos, ya que al poner en cuestionamiento los parámetros con los cuales fue adjudicado
el proyecto, por encima de aquellos otros postores que se presentaron al proceso competitivo,
los alegados beneficios de esta modalidad, podrían resultar desapareciendo.

98
 Así pues, a partir de un enfoque basado en la identificación, cuantificación, asignación y
mitigación de los riesgos y el desarrollo de un proceso de diseño gradual y exhaustivo de los
proyectos, característicos del Project Finance, se eliminarían los escenarios de suscripción de
este tipo de adendas, al asegurar proyectos bien estructurados, “maduros”, al mercado, capaces
de obtener el financiamiento requerido para su ejecución, al mismo tiempo que se preserva el
beneficio público valorado en la adjudicación del proyecto.

Si bien es cierto, una modificación contractual puede deberse a eventos exógenos,

completamente extraordinarios, no previsibles bajo un estándar de adecuada y debida
diligencia de las partes, también puede ocurrir que se deba a una deficiente asignación de
riesgos en la estructuración del proyecto. En este segundo escenario, la necesidad de una
adenda de bancabilidad pondría entonces de manifiesto la precariedad del diseño del proyecto
y la metodología de evaluación de riesgo que se realizó en la estructuración. En específico, el
riesgo de financiamiento no sólo pone en peligro la continuidad del proyecto al no ser capaz
de obtener los recursos financieros necesarios para su ejecución, sino además la provisión
efectiva del servicio público a los usuarios, que es el fin último del Estado en la promoción de
los proyectos de Asociación Público-Privada.

Nuestra propuesta ve como solución a esta problemática, una aplicación real y generalizada
de la técnica del Project Finance a todos los proyectos que se quieran promover bajo el
esquema de Asociación Público-Privada. En primer lugar, el trabajo de debida diligencia,
característico del Project Finance, para la evaluación de viabilidad del proyecto, garantizará
que lleguen para adjudicación sólo aquellos que hayan sido debidamente evaluados y
analizados y puedan entonces sustentarse desde el punto de vista técnico y financiero, con lo
cual, los proyectos que se presenten al mercado para adjudicación serán sólo los proyectos
“robustos”, “bien estructurados”, capaces así de obtener del mercado financiero los recursos
necesarios para su ejecución; aquellos otros proyectos que no puedan sustentar su viabilidad
quedarán entonces “rezagados”, descartados, en las etapas previas del proceso.

De igual manera, es nota característica del Project Finance, que el financiamiento se

sustente en los flujos de caja futuros que genere el propio proyecto; de acuerdo con esto, para

99
lograr entonces el financiamiento, los flujos de caja futuros deberán ser estables y predecibles,
de manera que el prestamista tenga certeza respecto del pago de su deuda; en esta tarea, el
enfoque basado en los riesgos del proyecto que utiliza la técnica del Project Finance es vital,
porque permitirá que se identifiquen y asignen a la parte que esté en mejor capacidad de
administrarlos, todos aquellos eventos capaces de generar un daño al proyecto; de esta manera,
el proyecto podrá desarrollarse al ritmo y tiempo esperados por las partes y el prestamista, así
como los flujos requeridos para el pago de la deuda.

En segundo lugar, esta misma nota característica del Project Finance, el de ser un
financiamiento basado en la capacidad del proyecto de generar flujos de caja futuros, nos
brinda también la respuesta a la problemática de no provisión del servicio a los usuarios, ya
que la aplicación de la técnica del Project Finance al proyecto de Asociación Público-Privada
evaluará la bancabilidad del mismo en base a los ingresos que el proyecto tendrá que generar
durante la etapa de operación, esto es, cuando el servicio está siendo proveído; por lo tanto, si
la evaluación del proyecto para el financiamiento se enfocará en que el proyecto se ejecute de
manera tal que entre en operación, porque será en este momento cuando se generen los
ingresos, entonces con la aplicación del Project Finance se garantizaría que el proyecto de
Asociación Público-Privada finalmente provea el servicio público esperado. En este sentido,
el riesgo de compleción de la obra desaparece para el Estado, al mismo tiempo que se logra el
fin último para la promoción de este esquema de participación privada en proyectos de
infraestructura pública.

No obstante que nuestra propuesta se enfoca en el riesgo de financiamiento del proyecto,

la misma puede ser igualmente aplicada a los casos en que se solicite una modificación por
fallas en la identificación y asignación de otros riesgos vinculados al proyecto. La especial
importancia que adquiere para nosotros el escenario de una renegociación por problemas de
bancabilidad en el proyecto reside en el peligro de que, bajo una alegada necesidad de adecuar
el contrato a los requerimientos de los prestamistas, se varíen los parámetros bajo los cuales
el Estado ha seleccionado la oferta ganadora en la adjudicación.

100
 En este contexto, y con el objetivo de sustentar nuestra propuesta, hemos considerado
pertinente describir en el Estado del Arte, los principales rasgos y características, tanto de la
técnica del Project Finance, como del esquema de Asociaciones Público-Privadas, para
identificar las similitudes entre ambos, así como los beneficios que en particular la técnica del
Project Finance puede aportar a la estructuración de los proyectos de Asociación Público-
Privada, y ensayar, a partir de ello, una relectura de sus presupuestos; de que en una
Asociación Público-Privada, el riesgo de financiamiento siempre deberá ser asumido por el
privado y que los pagos sólo podrán ocurrir en etapa de operación del proyecto y deben estar
vinculados al desempeño del proyecto.

Así entonces, se debe indicar que las Asociaciones Público-Privadas surgen como una
alternativa para atender el déficit de infraestructura en el país, permitiendo la participación del
sector privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura pública, con el fin de proveer
servicios públicos de calidad, que cumplan con los niveles de servicio esperados y se
optimicen los costos involucrados en el desarrollo de estos proyectos.

De acuerdo con el Banco Mundial, las Asociaciones Público-Privadas son contratos a largo
plazo entre el privado y una entidad pública que 1) tienen por finalidad la provisión final del
servicio público, 2) el privado asume parte significativa del riesgo, 3) el privado es responsable
de la operación del proyecto y 4) el pago está siempre vinculado al desempeño del proyecto,
esto es, al cumplimiento de determinados niveles de calidad y servicio.

Este esquema de promoción de proyectos se justifica así en la generación de eficiencias;

de un lado, por el empaquetamiento de las distintas actividades del proyecto (diseño,
construcción, operación y mantenimiento) en el agente privado, lo que generará el
denominado mayor Valor por Dinero del proyecto, y de otro lado, por la transferencia de la
mayor parte de los riesgos del proyecto al privado, principalmente, de los riesgos de
construcción y financiamiento.

Tener a su cargo tanto las obligaciones relacionadas a la construcción como a la operación

y mantenimiento de la infraestructura, demandará del privado la búsqueda de las mayores

101
eficiencias posibles, de modo que los costos en momento posterior sean menores y
directamente relacionados a la calidad con que la obra fue construida. Asimismo, en una
Asociación Público-Privada tanto el riesgo constructivo como el riesgo de financiamiento son
asignados al privado, el que será responsable por la obtención de los recursos financieros
requeridos para la ejecución del proyecto.

La evaluación de la capacidad del proyecto para obtener financiamiento varía desde los
enfoques del postor, del prestamista y del Estado. Para el primero, la bancabilidad dependerá
de la proporcionalidad entre el nivel de riesgo que asume en el proyecto y la rentabilidad que
obtendrá de éste; para el prestamista, la bancabilidad dependerá del nivel de predictibilidad
de los flujos de caja del proyecto, esto es, de la certeza sobre el monto y la fecha en que se
realizará el pago de la deuda; y para el Estado, un proyecto de Asociación Público-Privada
será bancable cuando éste genere valor a la sociedad, principalmente, a través de la generación
del mayor Valor por Dinero y la provisión efectiva del servicio a los usuarios.

El Project Finance es una técnica de financiamiento para grandes proyectos a través de

deuda a largo plazo, la misma que se basa en préstamos contra el flujo efectivo generado sólo
por el proyecto, siendo que dicha técnica depende de una evaluación detallada de los riesgos
involucrados en el proyecto y su adecuada asignación entre los participantes, a través de una
compleja red de acuerdos contractuales.

Por su parte, el Project Finance se define como la técnica de financiamiento a largo plazo,
que se otorga contra los flujos de caja generados por el proyecto en sí mismo, por lo que
depende de una evaluación detallada de los riesgos involucrados y su asignación a la parte que
esté en mejor capacidad de administrarlos (denominado enfoque basados en los riesgos),
garantizándose con ello la viabilidad financiera y el éxito del proyecto. Así pues, esta técnica
de financiamiento se caracteriza por evaluar la capacidad del proyecto para generar flujos de
caja futuros como garantía principal para el pago de la deuda y la utilización de una
metodología basada en la gestión de los riesgos del proyecto.

102
 En el Project Finance, el préstamo se otorga contra las proyecciones de flujos de caja
futuros del proyecto, por lo que no existe recurso contra el patrocinador del proyecto o sus
bienes y la evaluación para su otorgamiento no considera resultados anteriores, en tanto que
se constituye una nueva entidad económicamente independiente, que estará a cargo de la
gestión del proyecto. Asimismo, en el Project Finance, el prestamista tiene acceso sólo al flujo
de caja del proyecto, y en tanto dichos flujos constituyen la principal garantía para el pago de
la deuda, el prestamista lleva a cabo una evaluación exhaustiva y detallada de todos los
aspectos relacionados con éste y, en particular, de los riesgos que puedan llegar a impactar
sobre la realización de estos flujos, por lo tanto, el prestamista tendrá especial interés en que
el patrocinador gestione el proyecto de manera adecuada.

De esta manera, el Project Finance induce a los prestamistas a centrarse sólo en el proyecto
y principalmente en la capacidad de este para generar flujos de caja suficientes para el pago
de la deuda, ello implicará, de parte del prestamista, una mayor labor de diligencia debida,
que constituirá un mecanismo adicional de gestión de los riesgos del proyecto, pero además
en una forma de proteger el interés público para la gestión adecuada del proyecto, ya que en
caso decida ejercer su derechos de intervención (step-in rights), para garantizar la prestación
efectiva del servicio público involucrado de acuerdo a los estándares de calidad establecidos,
estaría protegiendo el interés de los usuarios de la infraestructura. Sin embargo, estos
resultados de la generación de incentivos en el prestamista del proyecto solo ocurrirán si el
proyecto se sostiene en los flujos que el propio proyecto es capaz de generar a través de su
entrada en operación, y no será así cuando se sostenga en pagos incondicionados y
desvinculados de todo criterio sobre el desempeño en la operación.

La aplicación de la técnica del Project Finance requiere que se lleven a cabo una serie de
complejas tareas, intrínsecamente relacionadas entre sí; razón por la cual el patrocinador
necesitará que terceros especialistas participen en la evaluación y preparación de toda la
información técnica, económica, financiera y legal que involucre el proyecto.

Para el Estado, si bien la revisión integral, sistemática y bien ordenada de los trabajos para
el desarrollo de una Asociación Público-Privada, a cargo de asesores y potenciales

103
prestamistas, podría tomar tiempo extra, ello no debería importar, ya que el beneficio social
que se lograría con la implementación y convocatoria para concurso de ‘buenos’ proyectos,
sobrepasaría los costos en tiempo y trabajo que involucra una planificación responsable y
ordenada de estos proyectos para el Estado. Se debe buscar que los proyectos sean “bien
estructurados”, que sostengan su viabilidad y que todas las variables técnicas, económicas y
financieras involucradas se dimensionen adecuadamente; ello es relevante porque lo que se
espera es que los proyectos de Asociación Público-Privada se ejecuten de acuerdo con los
cronogramas y presupuestos establecidos, de forma tal que entren a operación en los plazos
establecidos, asegurándose de esta manera su rentabilidad para el Estado.

Si lo que se pretende es aplicar realmente el Project Finance, entonces toda información y

dato relevante que involucre el proyecto deberá ser analizado, de manera exhaustiva y como
parte de un proceso integral que involucre de forma activa la participación de todos los
interesados, tal como sucede en el trabajo de due diligence que se realiza bajo la técnica; ello
permitirá identificar, desde etapas lo más tempranas posibles, proyectos inviables y decidir no
continuar con su adjudicación, hasta que las condiciones relevantes para su éxito (y
financiamiento) sean las adecuadas. “Lo urgente no mata lo importante”; y las evaluaciones
en el Project Finance y el desarrollo de una Asociación Público-Privada toman tiempo, por lo
que la atención debe enfocarse en las razones que justifican la utilización de los limitados
recursos públicos en la priorización de estos proyectos respecto de otras necesidades estatales.

A partir de lo descrito, se pueden identificar similitudes entre ambos esquemas y advertir

los beneficios que la aplicación de la técnica del Project Finance otorgaría al financiamiento
de proyectos de Asociación Público-Privada.

En primer lugar, el Project Finance se aplica para el desarrollo de proyectos de inversión

que involucran grandes montos en Capex y tienen un periodo largo de vigencia. Por su parte,
los proyectos de Asociación Público-Privada típicamente se promueven para el desarrollo de
grandes obras de infraestructura y, al igual que en el Project Finance, abarcan también varios
años de desarrollo y operación.

104
 Teniendo en cuenta la mayor rentabilidad sobre el capital que genere una estructura de
financiamiento con altos niveles de apalancamiento, es usual que los proyectos presenten una
ratio deuda/capital entre 70-30 e inclusive 90-10. Aunque las proporciones finales de la
estructura de capital pueden oscilar dependiendo del tipo de proyecto a financiar, esta
característica de los proyectos bajo la técnica del Project Finance garantizarían al usuario, y
la entidad pública en el caso de una Asociación Público-Privada, un menor precio/tarifa por
el servicio público proveído. Esta optimización en la estructura de capital se reflejaría
entonces en un menor monto del precio o la tarifa cobrada por la provisión del servicio, lo que
nos muestra una ventaja clara para el Estado de la aplicación del Project Finance al
financiamiento de proyectos de Asociación Público-Privada.

Asimismo, y como ya se ha apuntado, en un proyecto financiado bajo la técnica del Project

Finance, el pago de la deuda está garantizado esencialmente por la realización de los flujos de
caja futuros que el propio proyecto debe generar. En un Project Finance, el pago de la deuda
no se garantiza con los activos del privado, ni tampoco debería estarlo por el Estado, y al ser
entonces un financiamiento ‘sin recurso’ o ‘con recurso limitado’, el análisis de los riesgos
que puedan poner en peligro la generación de los ingresos del proyecto adquiere importancia
gravitante para la estructuración. En esta tarea de análisis, el Project Finance utiliza el enfoque
basado en los riesgos antes mencionado.

Luego de señalar los beneficios que otorga la aplicación de la técnica del Project Finance,
es posible ensayar una relectura a los presupuestos de una Asociación Público-Privada: 1) que
el financiamiento esté garantizado por los resultados de la gestión del proyecto a cargo del
privado, esto es, que el riesgo de financiamiento siempre sea asignado a éste, y 2) que, de
ocurrir, los pagos sólo podrán realizarse en la etapa de operación del proyecto, siempre
vinculados al desempeño del privado.

Nuestra propuesta buscará por ello la eliminación de todos aquellos mecanismos de pago
como los de “Retribución por Inversión” (RPI), “Pago por Avance de Obra” (PAO),
“Certificados de Reconocimiento de PAO” (CRPAO), y otros similares, que constituyen en
los hechos una garantía soberana, y se apueste por proyectos que se sostengan en los resultados

105
del mismo proyecto, de manera que se asemeje más a un esquema de Project Finance.
Ciertamente, resulta necesario sustituir la tendencia a mirar cuánto paga el Estado en el
proyecto para evaluar bancabilidad, hacia una en la que se concentren los esfuerzos para que
el proyecto finalmente opere y se cumplan los niveles de calidad esperados, tal y como lo ha
descrito el Banco Interamericano de Desarrollo, pasar de la “era del concreto” a la “era de los
servicios”. Ello necesariamente requerirá del establecimiento de políticas y estrategias desde
el Estado que promuevan la incorporación de mecanismos de pago vinculados al desempeño
(los resultados) del proyecto de Asociación Público-Privada.

Bajo este marco teórico, procedimos con el análisis de dos proyectos de Asociación
Público-Privada, con el objetivo de demostrar a través de casos prácticos, la conveniencia de
aplicar la técnica del Project Finance al financiamiento de estos proyectos; efectivamente, los
resultados de nuestro análisis a ambos casos, perfilaron al primero de ellos como el “Escenario
No Deseado” por el Estado, en el que no sólo se suscribió una adenda que modificó
completamente el régimen financiero del proyecto, sino que además los presupuestos de lo
que debe constituir una Asociación Público-Privada fueron distorsionados; y al segundo caso
como el “Escenario Deseado”, ya que para su estructuración se utilizó un enfoque basado en
los riesgos del proyecto, típico del Project Finance, y el pago considerado se vincula al
desempeño en el operación.

Con el estudio de los casos se demuestra entonces que la implementación de un trabajo de

debida diligencia, el enfoque basado en los riesgos del proyecto y la generación de flujos de
caja propios que repaguen la deuda, aseguran, por un lado, la sostenibilidad financiera del
proyecto, lo cual eliminaría la necesidad de suscripción de adendas de bancabilidad, y por el
otro, el logro del fin último del Estado, esto es, la provisión efectiva del servicio público a los
usuarios.

Los dos proyectos seleccionados fueron: la Carretera IIRSA Sur 2 y el Terminal Portuario
de Salaverry.

106
 En el primer escenario, el análisis del proyecto Carretera IIRSA Sur 2 demuestra que, a
partir de la suscripción de adendas al contrato adjudicado, se modificaron parámetros
económico-financieros que determinaron a la oferta ganadora de la buena pro en la
adjudicación; específicamente, se modificaron las condiciones para el reconocimiento de los
pagos al proyecto y se asignaron mayores riesgos al Estado, bajo la alegada necesidad de
precisar el contrato para la obtención del financiamiento requerido.

Las modificaciones a este contrato incluyeron la introducción de los denominados

“Certificados de Reconocimiento de Pago Anual de Obras” (CRPAO) como un instrumento
para el pago al concesionario establecido “a fecha fija”, y la eliminación del derecho de
verificación por parte del concedente del cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos
para su aceptación; ambas modificaciones, sin duda, generaron un importante impacto
financiero y fiscal para el Estado.

Precisamente, la Adenda N° 3 -la denominada “Adenda de Bancabilidad”- modificó los

parámetros económico-financieros del proyecto al otorgar el carácter de ‘incondicional’ e
‘irrevocable’ a los pagos a favor del concesionario, dejando imposibilitado al Estado de exigir
el cumplimiento de estándares de calidad establecidos en el contrato como requisito previo
para la aprobación de la obra y consiguientemente para el nacimiento de la obligación de pago
a favor del concesionario. Bajo el esquema contractual original, el pago estaba condicionado
a la culminación de la etapa de construcción correspondiente, y con la adenda, esta obligación
del concesionario desaparece; ello, con la finalidad de facilitar el financiamiento. Al ocurrir
esto, el Estado pasó a asumir mayores riesgos del proyecto, flexibilizando a su vez las
obligaciones establecidas para el concesionario con relación a la obtención de los recursos
financieros suficientes para el desarrollo del proyecto. Claramente, este proyecto ejemplifica
los efectos nocivos que pueden llegar a tener las denominadas adendas de bancabilidad sobre
el interés y la voluntad manifestada del Estado.

Del detalle de las modificaciones a este contrato, se tiene, por ejemplo, que las causas que
las originaron pudieron haber sido previstas durante el proceso de diseño y estructuración del
proyecto, siempre y cuando, se hubiese asegurado un análisis exhaustivo y detallado de los

107
riesgos involucrados, específicamente, el deficiente trabajo de identificación de las
necesidades de intervención que la entidad pública quería incluir como parte del proyecto, la
falta de disponibilidad de predios, así como la precariedad de los estudios técnicos elaborados.
De los antecedentes del caso, se advierte que no existió documento alguno mediante el cual el
Ministerio de Transportes y Comunicaciones, en su calidad de concedente, hubiese analizado,
por ejemplo, la vulnerabilidad de la vía o la intensidad del tránsito vehicular, que sustentaran
la necesidad de trabajos de transitabilidad. De haber sido elaborados durante las primeras fases
del proceso de promoción, se hubiese podido evitar la modificación contractual.

Pero es la modificación a la estructura de financiamiento establecida, lo que convierte al

proyecto Carretera IIRSA Sur 2 en el “Escenario No Deseado” para el Estado en la promoción
de proyectos de infraestructura pública. En este proyecto, a través de los CRPAO, el riesgo de
financiamiento del proyecto, originalmente asignado al Concesionario, se trasladó al Estado,
al constituirse en obligación el desembolso de pagos a un fideicomiso, que luego sería
titulizado, con el objetivo de recaudar los fondos necesarios para la ejecución del proyecto.
En efecto, los CRPAO constituían una promesa de pago del Estado, que era incondicional e
irrevocable, y a fecha fija, por lo que no había opción para el cuestionamiento; con ello, se
trasladó el riesgo del financiamiento del concesionario al Estado, en tanto la garantía del pago
de la deuda terminó recayendo en el Estado. Esto es, el riesgo de crédito ya no recaía en la
oportuna y adecuada operación del proyecto para la generación de los flujos de caja suficientes
que repaguen la deuda, tal y como sucede en el Project Finance, sino de la obligación de pago
del propio Estado.

Esto nos lleva a preguntarnos si las modificaciones establecidas en la adenda de

bancabilidad de este proyecto lo asemejaban más a un esquema de obra pública que al de
Asociación Público-Privada, en tanto la obra terminaba siendo financiada a través de pagos
periódicos del Estado, de acuerdo con el avance en la construcción, sin que importe más el
desempeño del proyecto durante la operación.

Como se ha precisado, el esquema de Asociación Público-Privada se justifica por la

generación de eficiencias que la gestión de la infraestructura a cargo del privado, esto se

108
alcanza mediante: 1) el empaquetamiento de las obligaciones de construcción y operación en
el privado, 2) la transferencia de riesgos a este y 3) la vinculación del pago a la efectiva
provisión del servicio y el cumplimiento de determinados estándares de calidad. Estos
presupuestos detallados anteriormente del esquema de Asociación Público-Privada
desaparecieron en el proyecto Carretera IIRSA Sur 2, como consecuencia de las
modificaciones contractuales que se suscribieron con posterioridad a la adjudicación.

Para optar por la modalidad de Asociación Público-Privada, el Estado debe encontrar que
la implementación del proyecto de inversión a través de este esquema se genera mayor Valor
por Dinero, esto es que, en comparación a las demás alternativas para el desarrollo del
proyecto, la Asociación Público-Privada es la que mayores beneficios le otorga al Estado.
Entonces, si ninguno de los presupuestos que deberían estar presentes en este esquema se
cumplen en el proyecto, entonces la opción gubernamental para llevarlo a cabo como
Asociación Público-Privada termina siendo deslegitimada.

Por lo tanto, y a partir de nuestra relectura de los presupuestos que deben siempre estar
presentes en una Asociación Público-Privada que aplica el Project Finance -(1) que el riesgo
de financiamiento siempre esté asignado al privado y 2) que, de existir, los pagos sólo podrán
realizarse en la etapa de operación del proyecto, siempre vinculados al desempeño del
privado-, concluimos que en el proyecto de la Carretera IIRSA Sur 2 se distorsiono el esquema
de Asociaciones Público-Privadas, siendo además que no aplicó la técnica del Project Finance.

A diferencia de ello, el proyecto Terminal Portuario de Salaverry presenta una estructura

contractual en la que los riesgos han sido identificados adecuadamente y, de esta manera,
asignados a las partes de manera eficiente, donde los términos contractuales establecen los
supuestos y procedimientos a seguir para cada etapa de desarrollo del proyecto, identifica la
forma y los mecanismos de pago correspondientes e incorpora así el detalle de las fórmulas
de cálculo para la determinación de los montos, todo lo cual otorga predictibilidad no sólo al
concesionario respecto de sus obligaciones y derechos reconocidos, sino también al
prestamista respecto del monto, forma y oportunidad en la que el proyecto producirá los
resultados esperados, esto es, aquellos flujos de efectivo que servirán para el pago de su

109
inversión, de manera que su interés se encuentra debidamente protegido en el marco
contractual establecido para este proyecto. De igual manera, el contrato identifica claramente
los principales actores y participantes en los procedimientos para la gestión del proyecto, de
manera que, por ejemplo, el concesionario sepa exactamente ante quién y cuando iniciar un
determinado trámite o el tiempo que le tomara realizarlo, etc. De igual forma, el contrato
precisa los supuestos, requisitos y procedimientos correspondientes para la determinación de
los pagos por liquidación en caso de caducidad o terminación anticipada del contrato.

Es de destacar que el contrato contempla un mecanismo de pago vinculado a la efectiva

provisión del servicio a los usuarios; de esta manera, para obtener el retorno de su inversión,
el concesionario deberá, por un lado, efectivamente estar brindando al servicio a quien se lo
requiera (de acuerdo al tarifario aprobado para el proyecto y de acuerdo a los procedimientos
regulatorios que le sigan) y, por el otro, haber recibido la aprobación y consecuente aceptación
de las obras por parte de la entidad pública concedente, identificada en la Autoridad Portuaria
Nacional. De acuerdo con el contrato, la obra para ser aceptada por el Estado deberá haber
concluido en su totalidad y cumplir con las especificaciones técnicas establecidas por ambas
partes; más aún, en el caso que el concesionario no haya concluido las obras obligatorias,
además de las penalidades a las que hubiera lugar, el contrato establece que el Estado podrá
invocar la caducidad de la concesión por causa imputable al concesionario, ante lo cual se
establece el pago por el valor del intangible y la ejecución de la garantía de fiel cumplimiento
correspondiente.

Como se nota, el proyecto ha sido diseñado de tal manera que se creen los incentivos
adecuados para el cumplimiento de las obligaciones establecidas para cada una de las partes
en el contrato; por un lado, se reconoce el derecho del concesionario a recibir un pago por la
inversión realizada en el proyecto, pero al mismo tiempo, se condiciona la obligación de exigir
este pago a la puesta en operación de la infraestructura y la efectiva provisión del servicio
público al usuario; esta vinculación al desempeño del concesionario en la gestión del proyecto
se muestra además en que el contrato establece como obligación el cumplimiento de
determinados estándares de calidad en la provisión del servicio, de manera que, si el
concesionario las incumple o cumple deficientemente, el Estado podrá aplicarle penalidades

110
y reducir finalmente la rentabilidad del concesionario como efecto directo del mal desempeño
del concesionario; en el mismo sentido, si el concesionario cumple y alcanza los niveles de
servicio esperados de la infraestructura, el Estado deberá garantizar el derecho que le ha sido
reconocido al concesionario y hacer cumplir el pago por su inversión.

Se aprecia entonces que, a partir de una evaluación exhaustiva e integral de debida

diligencia del proyecto, un enfoque basado en el análisis de los riesgos que pudieran poner en
peligro la realización de los flujos futuros, como base para el otorgamiento del financiamiento
requerido, característicos de la técnica del Project Finance, es posible desarrollar un proyecto
de Asociación Público-Privada técnica y financieramente viable, capaz de atraer el interés de
los prestamistas en el mercado y por ende obtener financiamiento, al mismo tiempo que
garantiza el interés público para la promoción del esquema enfocada en la provisión efectiva
del servicio público a los usuarios.

El marco normativo vigente en el Perú está contemplado en el Decreto Legislativo 1362,

su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo 254-2018-EF y los lineamientos de
política aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas. Dicho marco normativo
establece que las Asociaciones Público-Privadas son una modalidad de participación del
sector privado en la implementación de proyectos de infraestructura pública, a través de
contratos de largo plazo, en los que se distribuyen de manera adecuada los riesgos vinculados
al proyecto y se destinan recursos, preferentemente privados, para garantizar niveles de
servicio óptimos a los usuarios.

La normativa dispone que los proyectos de Asociación Público-Privada se implementan

bajo los principios de competencia, transparencia, enfoque de resultados, planificación,
responsabilidad presupuestal, integridad, Valor por Dinero y Adecuada Distribución de
Riesgos. Respecto del Valor por Dinero, la norma lo identifica como el resultado del análisis
costo-beneficio de implementar el proyecto como una Asociación Público-Privada; en tanto
que, respecto de una Adecuada Distribución de Riesgos, la norma señala que estos deberán
ser asignados a la parte con mayor capacidad para administrarlos.

111
 Asimismo, se establece un procedimiento para el desarrollo progresivo de proyectos de
Asociación Público-Privada, dividido en varias fases, con el objetivo de que se someta al
proyecto a evaluaciones para verificar su viabilidad técnica, económica, financiera y legal. La
norma dispone que cada etapa del procedimiento es gradual, de manera que, si el proyecto no
cumple con los requisitos establecidos para su continuación, deberán ser rechazados por la
entidad pública competente. Así, se establecen las fases de: 1. Planeamiento y Programación;
2. Formulación; 3. Estructuración; 4. Transacción y 5. Ejecución Contractual; cada una de las
cuales, cumple con una finalidad y elabora documentos de gestión en base a estudios técnicos
realizados para la evaluación de viabilidad del proyecto.

Por ejemplo, en la fase de Planeamiento y Programación, las entidades públicas deben

propiciar el desarrollo ordenado de las Asociaciones Público-privadas y en este sentido,
empezar la priorización, en sus planes sectoriales y presupuestales, de aquellos proyectos que
identifiquen para el cierre de su brecha. En la fase de Formulación, se inicia propiamente con
la evaluación del proyecto en específico, a través de la realización de estudios técnicos para
la elaboración del primer documento denominado “Informe de Evaluación”. Este documento
deberá contener la información necesaria que demuestre la pertinencia de optar por la
implementación del proyecto como una Asociación Público-Privada, a través de la aplicación
de los denominados Criterios de Elegibilidad aprobados por el MEF; así, por ejemplo, deberá
contener el análisis de los riesgos involucrados, con el objetivo de identificarlos,
cuantificarlos, asignarlos y mitigarlos, cuyos resultados se recogerán en la matriz de riesgos
que se adjunte al Informe. En esencia, el Informe de Evaluación presenta el caso de negocio
(‘business case’) del proyecto.

Por su parte, en las fases de Estructuración y Transacción, se determinará la estructuración

económico-financiera del proyecto y el diseño del contrato correspondiente, para culminar
con la convocatoria a concurso del proyecto al término de la transacción. La norma establece
además que, entre los documentos que deberán sustentar la versión del contrato a adjudicar,
se incluye el modelo económico-financiero del proyecto. Asimismo, se establece que, en la
etapa del concurso, se deberán establecer los plazos para la presentación y evaluación de los

112
comentarios a la versión final del contrato, sobre los cuales, la entidad competente deberá
realizar las modificaciones que corresponden en dicho documento antes de la adjudicación.

Si bien es cierto que el marco normativo vigente en el país para el desarrollo de

Asociaciones Público-Privadas asimila ciertas características de la técnica del Project Finance,
en particular, el establecimiento de un procedimiento gradual y exhaustivo de debida
diligencia para la evaluación de la viabilidad de los proyecto y la adopción de un enfoque
basado en riesgos; no obstante, se advierte también la existencia de reglas que flexibilizarían
el análisis, e incluso la inexistencia de incentivos suficientes que promuevan la participación
de los agentes de mercado para el financiamiento de los proyectos, lo cual constituye un
importante espacio de mejora regulatoria respecto del desarrollo de proyectos de Asociación
Público-Privada en el país.

Por ejemplo, si bien existe la mención a que la entidad competente, durante la fase
Formulación, deberá realizar un análisis de bancabilidad del proyecto, la normativa no
contempla las actuaciones o medidas concretas que fomenten la competencia del mercado por
el financiamiento del proyecto; siendo además que, no se contempla la necesidad de elaborar,
a este momento del desarrollo del proyecto, el modelo económico-financiero correspondiente,
considerando su vital importancia como herramienta para la evaluación para la bancabilidad
del proyecto; no disponer su elaboración se contradice pues con un adecuado análisis de las
probabilidades que tiene el proyecto para atraer el interés de potenciales y obtener el
financiamiento para su ejecución.

Ciertamente, existe un mandato expreso en la normativa para la adopción de un enfoque

basado en los riesgos, para lo cual inclusive se aprobaron lineamientos de asignación en los
proyecto, no obstante, se advierte que la misma también abre la posibilidad a que, en
determinados casos “por las características propias del proyecto en específico”, estos
lineamientos no sean aplicados por la entidad pública que desarrolla el proyecto, lo que en los
hechos podría implicar la variación de la asignación, por ejemplo, del riesgo de
financiamiento, el cual deberá siempre estar asignado al privado sin ninguna excepción.

113
 Por otro lado, de acuerdo con la normativa vigente, el Informe de Evaluación deberá
establecer la meta de liberación de predios y áreas para la ejecución del proyecto, así como de
las interferencias. La norma señala que dicha meta deberá ser cumplida como requisito previo
para la adjudicación del proyecto, sin embargo, no establece especificaciones, parámetros o
criterios mínimos que las entidades deban cumplir para su determinación. Esta deficiencia
podría llegar a originar situaciones en las que se establezca una meta equivalente, por ejemplo,
a la mínima parte de la totalidad de predios y áreas requeridas para el proyecto, o que en sí
misma no constituya un mecanismo de mitigación del riesgo de expropiación, lo que en
definitiva generaría problemas para crear un clima de confianza y predictibilidad en relación
con el desarrollo del proyecto y, por consiguiente, problemas de bancabilidad.

Respecto de la suscripción de adendas al contrato, la norma señala que se podrá modificar

el contrato de Asociación Público-Privada, manteniendo su equilibrio económico financiero
y las condiciones de competencia del proceso de promoción; no obstante, se advierte que la
normativa no opta por la prohibición expresa de alteraciones en la asignación de riesgos del
proyecto en el marco de una modificación contractual, lo que podría originar situaciones en
los que un riesgo asignado originalmente a una de las partes, en virtud de una adenda, sea
trasladado a otra, impactando potencialmente en las condiciones de competencia bajo las
cuales el proyecto fue adjudicado.

Mas aún, la norma contempla 4 supuestos de excepción a la regla general de prohibir

cualquier modificación contractual durante los primeros 3 años de vigencia del contrato; una
de estas excepciones específicamente refiere a “hechos sobrevinientes a la adjudicación de la
Buena Pro que generen modificaciones imprescindibles para la ejecución del proyecto”, lo
que en los hechos estaría habilitando entonces una modificación contractual “con fines de
bancabilidad”; a nuestro parecer, lo dispuesto por la normativa contradice el estándar de
política que busque realmente adoptar las mejores prácticas internacionales, fomentar la
confianza del mercado, mejorar la competencia y calidad de los postores en los concursos, así
como dar predictibilidad a las actuaciones estatales en el desarrollo de estos proyectos; ello,
sin dejar de lado, la consideración de que permitir en la práctica la suscripción de adendas de
bancabilidad pone en serio riesgo la preservación y mantenimiento de las variables y

114
condiciones económicas sobre las que el Estado basó su decisión de adjudicación, tal y como
el análisis del caso Carretera IIRSA Sur 2 ha demostrado.

Finalmente, la normativa vigente señala que a efectos de estructurar el proyecto de

Asociación Público-Privada, las entidades deberán privilegiar la incorporación de
mecanismos de pago que estén vinculados a la prestación del servicio y/o disponibilidad de la
infraestructura; sin embargo, la fórmula legal no optó por la eliminación expresa de aquellos
mecanismos de pago que remuneran la inversión antes de la operación de la infraestructura, y
cuya exigibilidad se desvincula del cumplimiento de niveles de calidad mínimos en el servicio
y el desempeño del inversionista.

En virtud de lo presentado en este trabajo, presentamos las siguientes propuestas de mejora

regulatoria:

➢ Establecer de manera expresa en la ley, sin supuestos de excepción, la prohibición de

suscribir adendas al contrato antes del cierre financiero.

Con esta propuesta se busca eliminar cualquier escenario en el que una modificación
contractual altere los parámetros bajo los cuales los postores presentaron su oferta y se
establecieron los beneficios del proyecto para el Estado; asimismo, se busca generar los
incentivos suficientes entre los participantes del proceso (entidad pública, organismo
estructurador y promotor de la inversión, postores y financistas) para que se realicen, antes
de la adjudicación, todos aquellos estudios, evaluaciones y/o actuaciones necesarias para
una correcta y oportuna ejecución del proyecto, sin que se requiera de modificación
contractual para atraer el interés del mercado para su fiannciamiento. De esta manera, se
preservará el legítimo interés del Estado en la promoción del proyecto como una
Asociación Público-Privada.

Aun cuando dejar abierta la posibilidad de una modificación contractual por justificaciones
técnicas parecería no ser perjudicial, estamos convencidos que el prejuzgamiento de las
razones o sustento para ello es incorrecto, ya que la determinación de si la modificación

115
contractual altera o no dichos presupuestos requerirá de un análisis detallado para cada
caso en concreto, esto porque los proyectos presentan características específicas y no se
puede generalizar el carácter técnico de una propuesta sin evaluar las demás variables
presentes en el proyecto.

Lo cierto es que si una modificación contactual resulta siendo condición necesaria para el
desembolso del financiamiento, nos encontraremos ante el escenario no deseado que se ha
descrito en el trabajo, y que por su alto peligro de modificar parámetros que terminen
desvirtuando el interés del Estado en la adjudicación del proyecto, proponemos que dichos
escenarios se eliminen por completo con la prohibición expresa de ellos en el texto
legislativo. Por otro lado, también es cierto que si la modificación contractual no involucra
mayor relevancia para el desembolso de los fondos, no debería entonces condicionar la
decisión de financiamiento, de modo que primero se acredite el cierre y luego se proceda
con la modificación contractual.

Con la propuesta se busca además reducir el riesgo moral y la selección adversa en estos
escenarios, en tanto que los funcionarios del Estado a cargo de la promoción de estos
proyectos no verían en la renegociación contractual la oportunidad de “corregir” errores en
el diseño del proyecto, y que se convoque al proceso de selección sólo aquellos postores
que buscan maximizar su beneficio en las condiciones de competencias y no a través de la
presentación de ofertas temerarias.

Finalmente, la propuesta contribuiría además a fortalecer una política de “mínima

renegociación” de los contratos, como una señal de que el Estado no aceptará propuestas
sin la adecuada justificación de necesidad o que sean lesivas al interés público.

Ciertamente, se trata de un parámetro absoluto (ninguna adenda antes del cierre financiero);
no obstante, ello se propone así porque lo que se busca es que los participantes del proceso
desarrollen de manera anticipada y diligente la evaluación de todos los aspectos que puedan
impactar en el proyecto, incluidos claramente los aspectos técnicos. Con ello, se evitará el

116
 escenario indeseado de una modificación contractual que disminuya el beneficio esperado
del proyecto, por un lado, y la legitimidad del sistema de promoción, por el otro.

Sin embargo, la rigidez de este parámtero es atenuada a través del establecimiento de un

plazo máximo en el que el contrato subsistirá sin que exista efectivamente una ejecución
física, esto es, sin que llegue a cierre financiero. El establecimiento de dicho plazo máximo
es objeto de nuestra siguiente propuesta.

➢ Establecer un periodo máximo de 6 meses para el cierre financiero de los proyectos.

Es usual que, luego de la suscripción del contrato de Asociación Público-Privada, el

privado aún requiera finalizar determinados trámites y procedimientos en virtud de los
contratos de financiamiento correspondientes, los mismos que son “condición precedente”
para que el financista desembolse y ponga a disposición del privado los recursos para la
ejecución del proyecto; naturalmente, sin disposición del efectivo, el privado no podrá
acreditar el cierre financiero del proyecto.

Es importante tener en cuenta que los contratos de Asociación Público-Privada en sí

mismos no establecen cuáles son estas condiciones precedentes para el desembolso del
financiamiento; los contratos de Asociación Público-Privada lo que consideran es un
procedimiento para la acreditación del cierre financiero, el cual esencialmente consiste en
la presentación de los contratos de financiamieto, garantías, fideicomisos y similares que
el privado ha suscrito con los financistas y que demuestran efectivamente que tiene la
disposibilidad de los recursos, como ya se han mencionado. Son los contratos de
financiamiento, suscritos entre el privado promotor del proyecto y el financista, los que
establecen las condiciones precedentes para el cierre financiero.

Dependerá del acuerdo al que arribe cada financista y el privado, la determinación de cuál
actuación deberá cumplirse a efectos del desemboslo. Si bien es usual que se consideren
requisitos vinculados a la ejecución del proyecto, por ejemplo, la firma del contrato de
Asociación Público-Privada, la aprobación del Expediente Técnico, la disponibilidad de

117
 terrenos, entre otros, bajo el marco del contrato de Asociación Público-Privada, la
acreditación del cierre financiero es obligación exclusiva del privado, que de ser
incumplida, habilitaría a la entidad pública concedente a invocar la caducidad del contrato.

No obstante, la propuesta base y transversal de todo nuestro trabajo es que los proyectos
siempre sean evaluados y desarrollados desde etapas tempranas, para que llegado el
momento de la firma del contrato, todos aquellos requisitos que condicionarían el
desembolso del financista, y por lo tanto su ejecución, sean obtenidos de manera oportuna.
Si a la firma del contrato, ya se tienen avanzados los trámites correspondientes, por
ejemplo, para la obtención de certificados y estudios técnicos y de disposibilidad de
terrenos, el concesionario alcanzará el cierre financiero sin mayor inconveniente.

Ciertamente, es interés también del Estado, que se finalice con el trámite de todos aquellos
permisos y licencias que el privado necesitará para el inicio de obras, porque ello conlleva
a que se cumpla con el cronograma de obras establecido y se tenga una infraestructura
efectivamente operando, proveyendo el servicio público final al usuario.

Por ello, resulta razonable establecer un plazo máximo de 6 meses desde la suscripción del
contrato para el cierre financiero en tanto que para ese momento ya se deberían haber
realizado todas aquellas actuaciones y evaluaciones necesarias, coadyuvantes al
cumplimiento de las condiciones precedentes para la puesta a disposición del concesionario
de los recursos financieros, y no se tenga un contrato suscrito pero sin ejectuarse más allá
del tiempo razonable.

Asimismo, dicho plazo reduciría a lo mínimo posible los costos antes una resolución
anticipada del contrato por no haber alcanzado el cierre financiero.

➢ Establecer de manera expresa, como criterio de asignación, que el riesgo de financiamiento

del proyecto será asumido en todos los casos exclusivamente por el privado.

118
 Los proyectos de Asociación Público-Privada como modalidad para el desarrollo de
infraestructura pública se caracteriza, entre otras cosas, por la transferencia del riesgos al
privado, particularmente, los riesgos de construcción y financiamiento; ésta es una de sus
principales diferencias frente al régimen de obra pública tradicional.

Bajo este esquema, el privado es el único responsable de identificar y vincularse con los
financistas. Por ello, el establecimiento como criterio único de asignación del riesgo de
financiamiento al privado en los proyectos de Asociación Público-Privada resulta vital para
darle coherencia al sistema de promoción de estos proyectos sin que se pongan en riesgo o
se desvirtúen sus presupuestos básicos, ni se cuestione la legitimidad de una decisión
estatal para optar por esta modalidad frente a otras, como por ejemplo, la obra pública.

En este sentido, cualquier referencia o mención a que la aplicación de este criterio de

asignación dependerá de las “características particulares de los proyectos” o a que será
suficiente la incorporación de sustento por parte de la entidad para variar dicho criterio,
debe eliminarse de las normas y lineamientos de política vigentes para las Asociaciones
Público-Privadas.

➢ Eliminar mecanismos de pago como el RPI, CAO, CRPAO y otros similares, de los
contratos de Asociación Público-Privada, en tanto que no se condicen con la técnica de
financiamiento basado en la generación de flujos de caja futuros del propio proyecto, e
incrementa la exposición del Estado al riesgo de no compleción de la obra y no provisión
efectiva del servicio pública.

La aplicación de este tipo de mecanismos de pago a los proyectos de Asociación Público-

Privada cuestiona además los presupuestos que justifican la implementación de los
proyectos bajo el esquema, llegando incluso a deslegitimar la decisión del Estado en su
promoción.

El Estado, bajo el esquema de una Asociación Público-Privada que aplique realmente la

técnica del Project Finance, sólo podrá realizar pagos cuando el proyecto haya iniciado

119
 operación y por lo tanto se encuentre efectivamente prestando el servicio público a los
usuarios. Estos pagos además deberán estar siempre sujetos al cumplimiento de los niveles
de desempeño establecidos en el contrato.

Constituye mejor práctica internacional que se incentive el cumplimiento de niveles de

calidad en el servicio por parte del privado, y mecanismos de pago que remuneran la
inversión antes de la operación no generan este tipo de incentivos.

➢ Establecer de manera expresa en la ley que, para la presentación de ofertas en el concurso

público, cada postor deberá incluir, como requisito obligatorio, una carta de intención
emitida por su potencial prestamista, en donde quede plasmado su interés por hacerse
también con el financiamiento del proyecto.

La referencia, en las Bases del concurso, a la incorporación de requisitos de precalificación

como mecanismo de mitigación del riesgo de financiamiento, o la mención a que estos
documentos podrían ser exigidos siempre y cuando el organismo promotor a cargo del
proceso lo considere así, no resultan ser suficientes para generar el efecto deseado de
promover mayor competencia en el concurso y atraer el interés del mercado
específicamente para el financiamiento.

La evaluación costo – beneficio que se considera con esta propuesta no está enfocada en el
ahorro de tiempos al proceso; con la propuesta, se busca principalmente que todos los
postores que se presenten al concurso hayan conseguido el respaldo de por lo menos un
potencial financista, quien no sólo haya tomado conocimiento de las implicancias del
proyecto, sino que además manifieste su intención seria de financiarlo.

La exigencia de este documento para la presentación de ofertas en la licitación constituiría

un filtro más para alertarnos sobre aquellos proyectos inviables o prematuros para salir al
mercado y conseguir el financiamiento necesario.

120
 Ciertamente, para la toma de decisión de financiar el proyecto, los bancos se impondrán
los exámenes más estrictos en la evaluación e inclusive será común que revisen de forma
reiterativa todo lo involucrado para la ejecución. Por ello, la recomendación general del
trabajo es que la evaluación y desarrollo del proyecto se realice desde etapas tempranas y
que todos los interesados en participar en él, intervengan con sus aportes y ofertas. De esta
manera, en la apertura a concurso del poyecto, quienes tengan interés serio en participar
como financistas del proyecto podrán haerlo sin mayores inconvenientes.

Teniendo en cuenta además que, llegada la etapa de concurso, todos los documentos
relacionados al proyecto son versiones finales y no existe espacio ni oportunidad para la
modificación de los mismos, antes de su adjudicación, resulta necesario que se aseguren
mecanismos adecuados para que los que deseen participar conozcan de antemano a la
adjudicación los términos contractuales del proyecto. Los estudios, informes y documentos
desarrollados durante las primeras fases de desarrollo del proyecto brindan toda la
información necesaria para que el potencial prestamista interesado en el proyecto pueda
realizar las evaluaciones que correspondan para la toma de decisión en el financiamiento.

➢ Promover la participación activa de potenciales prestamistas del proyecto, durante el

desarrollo de las fases de promoción de los proyectos.

Ello, a través, por ejemplo, del involucramiento desde etapas tempranas del proceso para
la revisión de los documentos del proyecto (contratos, estudios técnicos, informes, etc.),
con la finalidad de conocer su postura, apetito al riesgo en el proyecto y disposición para
el financiamiento, de manera que el organismo promotor realice los ajustes necesarios a
los documentos del proyecto antes de la convocatoria a concurso y ciertamente mucho
antes de la adjudicación. Se podría incluso llegar a establecer que ello será requisito para
el otorgamiento de la calidad de Acreedor Permitido en el marco de los proyectos de
Asociación Público-Privada.

121
 Es importante que el proceso de desarrollo de los proyectos no deje pendientes ‘para el
último momento’ tareas medulares que deben ser resueltas en las primeras etapas, por
ejemplo, el de “sondeo de mercado”.

El involucramiento desde las etapas tempranas del proyecto de potenciales prestamistas

resultará decisivo para obtener la suficiente retroalimentación del mercado sobre el interés
y la viabilidad comercial del proyecto, y que el proyecto llegue finalmente a ejecutarse
porque obtuvo el financiamiento del mercado.

➢ Incorporar la figura del “asesor del prestamista” en los procesos de promoción de los
proyectos.

Autores como Yescombe (2014) refieren la posibilidad de convocar a un tipo específico de

asesores que actúen y evalúen el proyecto desde el lado e interés de los futuros prestamistas.
En este caso, los asesores revisarían las especificaciones y documentación del proyecto a
lo largo del proceso de promoción para asegurarse de que aquellas cuestiones que son
normalmente de particular interés de los prestamistas, sean adecuadamente gestionados y
cubiertas, de manera que elaborarían reportes de debida diligencia que serían revisados por
los prestamistas interesados.

El organismo promotor de los proyectos de Asociación Público-Privada en el país deberían

considerar la incorporación de estos nuevos agentes en la evaluación del proyectos, ya que
con ello se contribuiría a que el proyecto satisfaga más rápidamente los futuros
requerimientos de los prestamistas, así como reduciría el tiempo que éstos se tomarían para
analizar todos los aspectos y variables del proyectos para adoptar la decisión de financiarlo.

➢ Disponer que los proyectos se adjudicarán sólo cuando se tenga la disponibilidad de todas
las áreas y predios requeridos para su ejecución oportuna.

Los terrenos constituyen eje central en la evaluación para el financiamiento del proyecto,
y si bien la normativa vigente establece que en el Informe de Evaluación se deberá

122
considerar una meta de liberación de predios como condición vinculante para la
adjudicación del proyecto, no identifica un parámetro o criterio de política claro que
garantice suficientemente y promueva el financiamiento de los proyectos en el mercado;
no tener criterios claros entorpece asimismo la real generación de incentivos en el Estado
para tener proyectos que se construyan y entren en operación a tiempo, lo que involucra la
implementación de planes y compromisos para la gestión y adquisición de predios de
manera anticipada y responsable que se alinee con el plan de promoción de proyectos de
Asociación Público-Privada que las entidades públicas busquen iniciar, y que puedan
resultar siendo atractivos para los financistas.

La meta de liberación debería reflejar de manera significativa la disponibilidad de los

terrenos necesarios para la ejecución del proyecto y ser determinada precisamente en
función a que el proyecto se ejecute de manera oportuna, por ejemplo, se podría tener en
cuenta el periodo de tiempo que le tome como máximo a la entidad pública concluir el
procedimiento de saneamiento de predios a su cargo para determinar la meta de liberación.

Resulta muy importante, y una tarea pendiente, que se promueva como mecanismo de
mitigación del riesgo de expropiación, la mejora de procesos al interior de las entidades
públicas para la adquisición de terrenos vinculados al desarrollo de proyectos de
Asociación Público-Privada. Ello definitivamente contribuirá a crear un ambiente más
favorable para el financiamiento de estos proyectos en el Perú.

De igual forma, deben eliminarse los mecanismos de compensación que se vienen

incluyendo en algunos contratos, a favor del concesionario, por el retraso en la entrega de
predios, ello porque además de generar un compromiso contingente adicional a cargo del
Estado en el proyecto -que ciertamente se debería cuantificar- , dicho pago por
compensación no constituye el mecanismo más idóneo de mitigación del riesgo de
expropiación, ya que en sí mismo no reduce la probabilidad de que el proyecto se vea
interrumpido y su puesta en operación retrasada, mientras que sí aumenta el riesgo del
Estado en el proyecto por la asunción de mayores costos.

123
➢ Disponer la elaboración del modelo económico financiero desde la fase de Formulación,
como base fundamental para realizar el análisis de bancabilidad del proyecto en el Informe
de Evaluación.

124
 CAPÍTULO 4: CONCLUSIONES

- La suscripción de adendas de bancabilidad conlleva el peligro de distorsionar el proceso

competitivo de la adjudicación del Estado, al modificar los parámetros a partir de los cuales
el Estado determinó la rentabilidad del proyecto.

- Una real aplicación de la técnica del Project Finance al desarrollo de proyectos de

infraestructura pública bajo el esquema de Asociaciones Público-Privadas eliminaría los
escenarios de suscripción de adendas de bancabilidad, y con ello el peligro de traslado del
riesgo de financiamiento al Estado y la no provisión final del servicio público involucrado,
ya que, a partir de un trabajo de debida diligencia y la capacidad de generación propia de
flujos futuros del proyecto -ambos rasgos característicos del Project Finance-, se aseguraría
al mercado proyectos bien estructurados, capaces de atraer el interés de los prestamistas
para el financiamiento, al mismo tiempo que garantizaría la provisión efectiva del servicio
público a los usuarios, porque los esfuerzos estarán enfocados en que el proyecto entre en
operación para que se generen los flujos que pagarán la inversión.

- Las Asociaciones Público-Privadas se caracterizan por tener la finalidad de proveer un

servicio público, el privado asume parte significativa del riesgo y es el responsable de la
operación del proyecto, y el pago está siempre vinculado al desempeño. Este esquema de
promoción de proyectos se justifica así en la generación de eficiencias para la obtención
del mayor Valor por Dinero para el Estado.

- Por su parte, el Project Finance es una técnica de financiamiento de deuda a largo plazo,
basado en la capacidad de generación de flujos de caja del propio proyecto, siendo que
utiliza un enfoque basado en los riesgos del proyecto para la evaluación de viabilidad del
mismo.

- A partir de una relectura a los presupuestos de una Asociación Público-Privada que aplique
la técnica del Project Finance, se concluye que en estos proyectos: 1) el financiamiento se

125
 sustentará en la evaluación de viabilidad suficiente del proyecto y 2) que, de ocurrir, los
pagos sólo podrán realizarse en la etapa de operación del proyecto, siempre vinculados al
desempeño del privado.

- Todos los proyectos de Asociación Público-Privada deberían aplicar la técnica del Project
Finance. Para ello, se deberá utilizar la relectura de dicha técnica que se presenta en este
trabajo.

- Específicamente, se debe evitar repetir esquemas como el del proyecto Carretera IIRSA
Sur Tramo 2, en el que la obra terminó siendo financiada, a partir de la suscripción de la
adenda de bancabilidad, por el Estado y se eliminó todo el esquema de incentivos que debe
garantizarse en una Asociación Público-Privada, asimilándose a una contratación de obra
pública, en la que, además, para el caso particular de este proyecto, se anuló el derecho que
tiene el Estado de verificar la calidad de la obra ejecutada por el privado como condición
previa para realización del pago.

- El marco normativo vigente asimila ciertas características de la técnica del Project Finance,
sin embargo, se advierte la existencia de reglas que flexibilizarían las exigencias de esta
técnica, lo cual constituye un importante espacio de mejora regulatoria. Resulta necesario
que se realicen ciertos ajustes a la normativa peruana con el objeto de que las notas
características y potenciales beneficios del Project Finance (viabilidad del proyecto,
obtención del financiamiento, préstamo contra los flujos del propio proyecto) se lean de
conformidad con el interés del Estado en el desarrollo de estos proyectos.

126
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ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA DE
TRANSPORTES DE USO PÚBLICO.
Addenda N° 3 del Contrato de Concesión para la Construcción, Conservación y Explotación
del Tramo Vial N° 2 Urcos – Inambari del Proyecto Corredor Vial Interoceánico Sur, Perú
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What successful Public-Private Partnerships do. Consulta: 21 de setiembre de 2020.
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PLATAFORMA DIGITAL ÚNICA DEL ESTADO PERUANO.

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Consulta: 19 de noviembre de 2020.
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LEX LATIN.
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Consulta: 19 de noviembre de 2020.
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puerto-salaverry-
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odernizaci%C3%B3n%20del%20Puerto%20de%20Salaverry,-
Concesionario%20recibe%20financiamiento&text=El%2027%20de%20febrero%20la,de%
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Consulta: 01 de marzo de 2021.
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lets-do-better

135
 ANEXO: Cambios en la normativa aplicable a las modificaciones contractuales de los contratos de Asociación Público-
Privada en el Perú
Decreto Legislativo 1012 Decreto Legislativo 1224 Decreto Legislativo
Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de Asociaciones Público -Privadas para la generación de empleo Decreto Legislativo del marco de promoción de 1362
productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada la inversión privada mediante Asociaciones Decreto Legislativo que
(vigente desde Diciembre 2008 a Diciembre 2015) Público Privadas y Proyectos en Activos regula la promoción de
(vigente desde Diciembre 2015 a Octubre 2018) la inversión privada
mediante Asociaciones
Público Privadas y
Proyectos en Activos
(vigente desde Octubre
2018)
No incorporaba disposiciones relativas a las modificaciones contractuales. Artículo 22.- Modificaciones contractuales Artículo 55. Modificaciones
contractuales
Ley

22.1 El Estado, de común acuerdo con el inversionista,

podrá modificar el contrato de Asociación Público Privada 55.1 El Estado, de común
manteniendo su equilibrio económico financiero y las acuerdo con el inversionista,
condiciones de competencia del proceso de puede modificar el contrato
promoción, conforme a las condiciones y requisitos que de Asociación Público
establezca el Reglamento. Privada, manteniendo su
equilibrio económico
financiero y las condiciones
de competencia del
proceso de promoción,
conforme a las condiciones y
requisitos que establece el
Reglamento.
Decreto Supremo 146-2008-EF Decreto Supremo 127-2014-EF Decreto Supremo 410-2015-EF Decreto Supremo 240-
(modificado por los Decretos Supremos 144-2009-EF y 106-2011-EF) (modificado por el Decreto Supremo 376- (modificado por el Decreto Supremo 068-2017-EF) 2018-EF
2014-EF)
(desde Diciembre 2008 a (desde Junio 2009 a (desde Junio 2011 a (desde Mayo 2014 a (desde Diciembre 2014 (desde Diciembre 2015 a (desde Marzo 2017 a (desde Octubre 2018)
Junio 2009) Junio 2011) Mayo 2014) Diciembre 2014) a Diciembre 2015) Marzo 2017) Octubre 2018)
Reglamento

Artículo 9.- Procedimiento Artículo 9.- Procedimiento Artículo 9.- Procedimiento Artículo 15.- Causales y Artículo 15.- Causales y Artículo 53.- Modificaciones Artículo 53.- Modificaciones Artículo 134. Modificaciones
y causales de y causales de y causales de procedimiento para la procedimiento para la contractuales contractuales contractuales
renegociación del contrato renegociación del renegociación del modificación de los modificación de los
de Asociación Público - contrato de Asociación contrato de Asociación contratos de Asociación contratos de Asociación
Privada Publico – Privada Público - Privada Público Privada Público Privada

Salvo para casos Establecer que, durante 9.1. Para tramitar 15.1 Las modificaciones 15.1 Las modificaciones Las partes pueden convenir 53.1 Las partes pueden 134.1 Las partes pueden
asociados a errores los primeros tres (3) cualquier solicitud de a los contratos de a los contratos de en modificar el contrato de convenir en modificar el convenir en modificar el
materiales o por años contados desde la modificación contractual, Asociación Público Asociación Público Asociación Público Privada, contrato de Asociación Contrato de APP,

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requerimientos de los fecha de suscripción de se requerirá la opinión Privada procurarán no Privada procurarán no manteniendo el equilibrio Público Privada, manteniendo el equilibrio
acreedores permitidos los contratos de previa del organismo alterar su diseño alterar su diseño económico financiero y las manteniendo el equilibrio económico financiero y las
vinculados a la etapa del Asociaciones Público - regulador original, la distribución original, la distribución condiciones de económico financiero y las condiciones de competencia
cierre financiero del Privadas, los sectores correspondiente, cuando de riesgos, las de riesgos, las competencia del proceso condiciones de del Proceso de Promoción,
contrato de APP, no competentes sólo se trate de proyectos de condiciones económicas condiciones de promoción, procurando competencia del proceso procurando no alterar la
podrán efectuarse podrán suscribir obras públicas de y técnicas económicas y técnicas no alterar la asignación de de promoción, procurando asignación de riesgos y la
adendas al mismo durante addendas a los referidos infraestructura y de contractualmente contractualmente riesgos y la naturaleza del no alterar la asignación de naturaleza del proyecto.
los primeros 3 años desde contratos, siempre que servicios públicos bajo su convenidas ni el convenidas ni el proyecto. riesgos y la naturaleza del
la fecha de su suscripción. se trate de la corrección competencia. Asimismo, equilibrio económico equilibrio económico proyecto. 134.2 En los procesos de
Una vez culminado dicho de errores materiales; de se requerirá la opinión financiero para ambas financiero para ambas modificación de Contratos de
plazo podrán realizarse requerimientos de los favorable del Ministerio partes. Las partes. Las 53.2 En todo momento el APP, la entidad pública titular
adendas al contrato de acreedores permitidos de Economía y Finanzas modificaciones a los modificaciones a los Ministerio, Gobierno del proyecto es responsable
APP previa opinión del vinculados a la etapa de en caso las contratos de Asociación contratos de Asociación Regional y Gobierno Local de sustentar el valor por
Organismo Regulador cierre financiero del modificaciones alteren el Público Privada deberán Público Privada deberán debe mantener el Valor por dinero a favor del Estado,
correspondiente, cuando contrato; de precisar cofinanciamiento o las ser debidamente ser debidamente Dinero a favor del Estado. conforme lo establece el
se trate de proyectos para aspectos operativos para garantías. Las opiniones sustentadas por la sustentadas por la presente Reglamento,
la prestación de servicios la mejor ejecución del deberán ser requeridas a entidad. entidad. 53.3 Durante el proceso de incluyendo la evaluación de
públicos bajo su contrato de concesión; o, las diferentes entidades evaluación de adendas, es las condiciones de
competencia. Asimismo, se sustente la necesidad de manera paralela, Los contratos de Los contratos de obligación del Ministerio, competencia.
se requerirá la opinión de adelantar el programa entendiéndose por ello Asociación Público Asociación Público Gobierno Regional y
favorable del Ministerio de de inversiones con cargo que serán solicitadas con Privada que prevean la Privada que prevean la Gobierno Local, publicar en 134.3 La evaluación de las
Economía y Finanzas en a la retribución prevista un desfase no mayor a introducción de introducción de su portal institucional, las condiciones de competencia
caso las modificaciones en el contrato a favor del dos (2) días hábiles. Las inversiones adicionales inversiones adicionales propuestas de adenda que se realiza sobre la base de la
alteren el cofinanciamiento Estado y dicha opiniones deberán ser al proyecto deberán al proyecto deberán se presenten durante su siguiente información:
o las garantías. Las modificación no implique emitidas en un plazo incluir las disposiciones incluir las disposiciones evaluación. 1. Las condiciones de
opiniones deberán ser un cambio del contrato, máximo de diez (10) días necesarias para que necesarias para que competencia del Proceso de
requeridas en forma de autosostenible a hábiles contados desde la dichas inversiones dichas inversiones Promoción previamente
simultánea a las diferentes cofinanciado, ni se recepción de la solicitud adicionales se aprueben adicionales se aprueben identificadas en el IEI que
entidades, entendiéndose aumenten los pagos a de opinión, luego del cual de acuerdo al de acuerdo al sustentó la VFC.
por ello que sean cargo del Estado se considerarán procedimiento de procedimiento de 2. Las disposiciones
solicitadas con un desfase previstos en el contrato. favorables. Las entidades modificación contractual modificación contractual establecidas en el Contrato.
no mayor a dos (2) días En cualquier caso, las a las que hace referencia previsto en el presente previsto en el presente 3. Los hechos
hábiles. Las opiniones partes procurarán el presente numeral artículo. artículo. sobrevinientes a la
deberán ser emitidas en respetar en lo posible la deberán emitir opiniones adjudicación de la Buena
un plazo máximo de diez naturaleza de la únicamente respecto de Asimismo, si la Asimismo, si la Pro.
(10) días hábiles contados concesión; las aquello que se encuentra modificación contractual modificación contractual 4. Las condiciones no
desde la recepción de la condiciones económicas dentro del ámbito de su propuesta desvirtuara el propuesta desvirtuara el imputables al Inversionista
solicitud de opinión, luego y técnicas competencia. objeto del proyecto objeto del proyecto que afecten el
del cual se considerarán contractualmente original o involucrara un original o involucrara un desenvolvimiento del
favorables. convenidas; y, el Si la adenda propuesta monto adicional que monto adicional que proyecto.
equilibrio financiero para desvirtuara el objeto del supere el quince por supere el quince por
ambas partes. proyecto original o ciento (15%) del Costo ciento (15%) del Costo
involucrara un monto Total del Proyecto, la Total del Proyecto, la
Para efectos de tramitar adicional que supere el entidad, siempre que la entidad, siempre que la
cualquier solicitud de 15% del Costo Total del naturaleza del proyecto naturaleza del proyecto
modificación contractual, Proyecto de APP, la lo permitiera, evaluará la lo permitiera, evaluará la
se requerirá la opinión Entidad - siempre que la conveniencia de realizar conveniencia de realizar
previa del Organismo naturaleza del proyecto lo un nuevo proceso de un nuevo proceso de
Regulador permitiera - evaluará la selección como selección como

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correspondiente, cuando conveniencia de realizar alternativa a negociar alternativa a negociar
se trate de proyectos de un nuevo proceso de una modificación al una modificación al
obras públicas de selección, como contrato de Asociación contrato de Asociación
infraestructura y de alternativa a negociar una Público Privada. Público Privada.
servicios públicos bajo su adenda al contrato.
competencia. Asimismo, 15.2 Durante los 15.2 Durante los Artículo 54.- Límite Artículo 54.- Límite Artículo 135. Límite temporal
se requerirá la opinión 9.2. Durante los primeros tres (03) primeros tres (3) años temporal para la temporal para la para la suscripción de
favorable del Ministerio primeros tres (3) años años contados desde contados desde la suscripción de adendas suscripción de adendas modificaciones contractuales
de Economía y Finanzas contados desde la fecha la fecha de su fecha de su
en caso las de su suscripción, los suscripción, las suscripción, las Durante los tres (03) Durante los tres (03) Durante los tres (03)
modificaciones alteren el sectores competentes entidades no podrán entidades no podrán primeros años contados primeros años contados primeros años contados
cofinanciamiento o las no podrán suscribir suscribir adendas a suscribir adendas a desde la fecha de desde la fecha de desde la fecha de
garantías. Las opiniones adendas a los contratos los contratos de los contratos de suscripción del contrato, suscripción del contrato, suscripción del Contrato,
deberán ser requeridas de APP, salvo que se Asociación Público Asociación Público no pueden suscribirse no pueden suscribirse no pueden suscribirse
en forma simultánea a las tratara de: a) la Privada, salvo que se Privada, salvo que se adendas a los contratos adendas a los contratos modificaciones
diferentes entidades, corrección de errores tratara de: tratara de: de Asociación Público de Asociación Público contractuales a los
entendiéndose por ello materiales; b) de Privada, salvo que se Privada, salvo que se Contratos de APP, salvo
que sean solicitadas con requerimientos a) La corrección de a) La corrección de trate de: trate: que se trate:
un desfase no mayor a sustentados de los errores materiales; errores materiales;
dos (2) días hábiles. Las acreedores permitidos b) Los requerimientos b) Los requerimientos a. La corrección de errores a. La corrección de errores 1. La corrección de errores
opiniones deberán ser vinculados a la etapa de sustentados de los sustentados de los materiales. materiales. materiales.
emitidas en un plazo cierre financiero del acreedores permitidos acreedores permitidos b. Los requerimientos b. Hechos sobrevinientes 2. Hechos sobrevinientes a
máximo de diez (10) días contrato; o c) de precisar vinculados a la etapa vinculados a la etapa sustentados de los a la adjudicación de la la adjudicación de la Buena
hábiles contados desde la aspectos operativos para de cierre financiero del de cierre financiero del acreedores permitidos, buena pro que generan Pro que generan
recepción de la solicitud la mejor ejecución del contrato; o, contrato. vinculados a la etapa de modificaciones modificaciones
de opinión, luego del cual contrato o se sustentara c) La precisión de c) La precisión de cierre financiero del imprescindibles para la imprescindibles para la
se considerarán la necesidad de adelantar aspectos operativos que aspectos operativos que contrato. ejecución del proyecto. ejecución del proyecto.
favorables. el programa de impidan la ejecución del impidan la ejecución del c. La precisión de aspectos c. La precisión de aspectos 3. La precisión de aspectos
inversiones y dicha contrato. contrato. operativos que impidan la operativos que impidan la operativos que impidan la
modificación no implicase ejecución del contrato. ejecución del contrato. ejecución del Contrato.
un cambio del contrato, En dichos supuestos, la 4. El restablecimiento del
de autosostenible a entidad evaluará que las equilibrio económico
cofinanciado, ni se adendas no modifiquen financiero, siempre y cuando
aumentasen los pagos a las condiciones de resulte estrictamente de la
cargo del Estado competencia que fueron aplicación del Contrato
previstos en el contrato. establecidos en los suscrito, de acuerdo a lo
En cualquier caso, las respectivos procesos de dispuesto en el artículo 37.
partes procurarán promoción.
respetar en lo posible la
naturaleza de la APP, las
condiciones económicas
y técnicas
contractualmente
convenidas y el equilibrio
financiero para ambas
partes.

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