22713-Texto Del Artículo-89379-1-10-20200917

https://doi.org/10.18800/iusetveritas.202001.
002
La fiscalización administrativa en el ordenamiento

peruano: de la heterogeneidad a la regulación común(*)(**)
Administrative oversight in the Peruvian legal system: from heterogeneity

to a common regulation
Lucio Andrés Sánchez Povis(***)

Pontificia Universidad Católica del Perú (Lima, Perú)
Resumen: El presente artículo aborda el marco conceptual general de la fiscalización

administrativa y el desarrollo heterogéneo que tuvo a nivel normativo en el ordenamiento
peruano hasta el año 2016. Para abordar dicha heterogeneidad, este estudio realiza
un recuento de la atención jurídica que recibió esta actividad, por un lado, bajo la
Constitución de 1979, de acuerdo a la cual la fiscalización tuvo que ajustarse al
modelo de Estado empresario imperante en dicho periodo; y, por el otro, a partir
de la Constitución de 1993 hasta la actualidad, donde la fiscalización no solo ha
debido fortalecerse y especializarse, sino que ha demandado una transformación
organizacional en el Estado peruano, al punto de recogerse disposiciones comunes
para el ejercicio de la misma en la Ley No 27444.
Palabras clave: Fiscalización Administrativa - Supervisión Administrativa - Estado

Empresario - Estado Garante
Abstract: This article addresses the general conceptual framework of administrative

oversight and the heterogeneous development that it had at the regulatory level in the
Peruvian system until 2016. To address this heterogeneity, this study recounts the legal
attention that this activity has received. On the one hand, under the 1979 Constitution,
according to which the administrative oversight had to adjust to the prevailing
Entrepreneurial State model in that period. On the other, from the 1993 Constitution
to the present day, during which the administrative oversight has not only had to be
strengthened and specialized, but has demanded an organizational transformation in
the Peruvian State, to the point of collecting common provisions for the exercise of this
administrative power in Law No. 27444.
Keywords: Administrative Oversight - Administrative Supervision - Entrepreneurial

State - Guarantor State
(*) Nota del Editor: este artículo fue recibido el 3 de mayo de 2020 y su publicación fue aprobada el 12 de mayo de 2020.
(**) Agradezco a los asistentes de investigación del GIDA-PUCP, Ruth Cacñahuaray, Annie Fetta y Renzo Zárate, por el apoyo en la
preparación de este artículo. De igual modo, agradezco a Miguel Ángel Ala, asistente de docencia de Derecho Administrativo en la
Pontificia Universidad Católica del Perú, por la revisión final del mismo.
(***) Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Master of Laws por University College London (Reino Unido).
Profesor de Derecho Administrativo en la Pontificia Universidad Católica del Perú y en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos.
Miembro Investigador del GIDA PUCP. Vicepresidente de la Comisión de Defensa de la Libre Competencia del INDECOPI. Socio
de Sánchez Povis Abogados.
Revista IUS ET VERITAS Nº 60, mayo 2020 / ISSN 1995-2929 (impreso) / ISSN 2411-8834 (en línea) 38 IUS ET VERITAS 60
La fiscalización administrativa en el ordenamiento peruano: de la heterogeneidad a la regulación común
Administrative oversight in the Peruvian legal system: from heterogeneity to a common regulation
1. Introducción actividad se fue especializando. Finalmente,

la adopción de un régimen legislativo común
La necesidad que desde siempre ha tenido la Administración sobre fiscalización administrativa en el Texto
Pública de cerciorarse que los cometidos y obligaciones Único Ordenado de la Ley 27444 – Ley del
contenidos en normas, actos, contratos y demás formas jurídicas Procedimiento Administrativo General –
sean observados debidamente por los administrados, ha exigido (TUO LPAG) significará una respuesta al
y reconocido que ésta ejerza actividades de fiscalización sobre heterogéneo conjunto normativo estudiado,
estos últimos(1). La fiscalización administrativa no es sino una y resumirá en sí mismo las razones por las
manifestación más del poder de policía (Rebollo, 2017, p. 66-79) cuales era necesario recoger contornos
que se le atribuye a la Administración Pública para que pueda mínimos en el ejercicio de esta potestad,
incidir y limitar los derechos e intereses de los particulares, de conclusión que, además, le da nombre al
modo que con su intervención se prevengan incumplimientos presente artículo.
(prevención del riesgo), se incentive la observancia del Derecho Dado que el trabajo que realizaré se
(cumplimiento) y se informe (eduque) a los particulares respecto apoya, en gran medida, en un recuento
a las obligaciones que tienen a su cargo (Sánchez Povis, histórico del desarrollo normativo de la
2019, p. 445-466). Sin embargo, el tratamiento normativo fiscalización, no quisiera que se le acuse de
sobre el ejercicio de este poder no se ha caracterizado por no ser “científico”. Insisto que la exposición
su uniformidad en el ordenamiento peruano. Por el contrario, que sigue permite evidenciar los contrastes
por mucho tiempo éste ha estado marcado por la confluencia de la supervisión en función al modelo
de distintos marcos normativos, en cada uno de los cuales la de Estado que se opte y cómo a través
fiscalización adoptó distintos moldes de ejercicio, hizo suyas de ella podemos otorgarle efectividad no
variadas características y se sujetó a condiciones diversas de solo al régimen económico (que impulsó
acuerdo a los bienes jurídicos e intereses que cada régimen la evolución que detallaré en este estudio),
tutelaba y, principalmente, al respectivo rol que asumía en sino, también, operatividad a la cláusula de
cada momento el Estado en la sociedad. El objetivo de este Estado Social recogida, principalmente, en
estudio es, precisamente, advertir estos cambios y llamar la el artículo 43 de la Constitución de 1993.
atención respecto a la evolución que su carácter instrumental Por tanto, este estudio no es un conjunto
ha tenido a nivel legislativo. Destacaré, principalmente, cómo de citados normativos y, como tal, aporta a
estos regímenes fueron amoldando el ejercicio de este poder la investigación y al desarrollo académicos.
a las transformaciones del Estado peruano y cómo fueron
especializando la organización administrativa de este último.
2. Sobre el concepto
Para cumplir este propósito, y luego de brindar una breve de fiscalización
aproximación conceptual a la fiscalización administrativa, administrativa y su
el estudio que presento identificará dos marcados periodos carácter “maleable”
en la evolución del tratamiento normativo de esta actividad:
una inicial, bajo la vigencia de la Constitución de 1979, y otra La actividad de fiscalización (también conocida
que se desarrolla de acuerdo a los nuevos roles del Estado como actividad de inspección o supervisión
peruano conforme a la Constitución de 1993. Sobre este último administrativa) es definida como aquella
periodo, me detendré a explorar los principales regímenes actividad que permite a la Administración
legales que, de forma singular, regularon el ejercicio de esta comprobar y examinar que la conducta de los
actividad. Al llevar a cabo esta tarea, me enfocaré en destacar administrados o ciertas realidades se ajustan
los distintos bienes jurídicos tutelados y cómo la atención del a los deberes, prohibiciones y limitaciones
poder público fue evolucionando con el tiempo, enfocándose bajo los que se encuentran sometidos. Así,
inicialmente en temas de recaudación y empleo, pasando se ejerce actividad de fiscalización cuando
luego a la supervisión del mercado y la regulación de servicios nos encontramos frente a actuaciones que
públicos, para finalmente arribar (tal vez como un nuevo y fresco permiten a la Administración “llevar a cabo
retorno) a la atención de derechos prestacionales y sociales, funciones de comprobación o constatación
al mismo tiempo que el aparato administrativo a cargo de esta del cumplimiento de la normativa vigente,
(1) La referencia al cambio del rol del Estado y su paso de uno de carácter prestacional a otro de carácter “garante” es abordado, en
dichos términos, por Mir Puigpelat (2004, p. 95-128). Esta denominación ha tenido acogida y desarrollo, sobre todo, por Esteve
Pardo (2015, p. 11-39); y del mismo autor en Esteve Pardo (2014, p. 52-54). También véase Parejo Alfonso (2016b).
Lucio Sánchez Povis
incluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de sobre algún asunto y de esta manera
orden técnico, consecuencia inherente de la imposición que a establecer criterios de actuación adecuados
determinadas personas, actividades, instalaciones, objetos y (Sánchez Morón, 2017, p. 681- 682). Es
productos hacen ciertas normas jurídicas” (Bermejo, 2000, p. una suerte de instrumento empleado para
1255). En concreto, la actividad administrativa de inspección enlazar dos espacios formalmente separados
busca comprobar que el ejercicio de derechos y obligaciones y que quiebra la asimetría ahí presente
de un particular se ajusta al ordenamiento jurídico. Para el mediante el traslado de la información, la
logro de tal fin, la Administración puede recopilar datos, realizar orientación y la educación. De esta forma,
actividades de vigilancia e investigación (García Ureta, 2006, la fiscalización acompaña al administrado
p. 13-16) e, incluso, puede delegar en los privados el ejercicio en la identificación de sus obligaciones,
de dicha función a efectos de valerse de su experiencia y la importancia de su cumplimiento y los
conocimientos técnicos en una actividad en particular (Canals, medios para hacerlo. Se presenta, pues,
2003; Zegarra, 2016). como un primer paso para el aseguramiento
A partir de esta definición, se pueden extraer algunos de un “estado de cumplimiento”, antes que
elementos estructurales que identifican a esta actividad. En un analgésico intimidador en un estado
primer lugar, la finalidad de la fiscalización se enmarca en la permanente de ilegalidad. Más allá de reprimir
verificación de los deberes, prohibiciones y limitaciones de los a un administrado que comete una infracción
administrados. De este modo, y en primer orden, corresponde administrativa, el fin último de la actividad de
a la fiscalización administrativa la procura de la observancia del fiscalización es reducir los incumplimientos
Derecho en general, es decir, la concreción material de aquello de la norma, es decir, que el administrado
abstractamente contenido en las normas o en otras formas no vuelva a ser un infractor. Por ello, cabe
jurídicas empleadas por la Administración. En segundo lugar, se destacar que, en relación a la finalidad
trata de una actividad material realizada por la Administración antes mencionada, esta fiscalización debe
hacia los administrados y, por tanto, involucra un hacer fáctico realizarse de tal forma que permita también
de la autoridad. Esta actuación material tiene lugar mediante el atacar las razones de origen que explican
empleo de los instrumentos que le reconoce el ordenamiento la ocurrencia de los incumplimientos y no
jurídico y siempre dentro de los límites que todo ejercicio quedarse limitado en un enfoque represivo
de poder debe observar. Por último, la inspección no tiene (Sánchez Povis, 2019, p. 445-466).
únicamente un carácter meramente instrumental, sino que está Finalmente, tal vez en mayor magnitud
ligado necesariamente a la finalidad de verificación (Rebollo, que otras, la actividad de fiscalización
2017, p. 66-68). Por tanto, la verificación o constatación en sí aprecia una alta sensibilidad a los cambios
misma cumple con ser un objetivo de fin público y con tener y transformaciones que, en su organización
una razón de ser con independencia de que pueda servir de administrativa y en sus roles, puede atravesar
sustento para el ejercicio de otras potestades (sancionadora, el Estado. El ejercicio de esta actividad,
autotutela, entre otras) (Izquierdo, 2019, p. 406). en primer orden, es el que el Estado
Como lo he sostenido en otra ocasión, la actividad de contemporáneo ha tenido que reforzar (no
inspección, fiscalización o supervisión ha sido estudiada en sentido intrusivo) y transformar para
tradicionalmente sobre la base de su carácter represivo por la adaptar el empleo efectivo de la misma a
estrecha relación que guarda con el ejercicio de la potestad ese nuevo rol garante que le atribuye el
sancionadora. Sin embargo, es menester hacer también ordenamiento constitucional y que destaca
hincapié en que ésta tiene un carácter preventivo y no solo está la doctrina(2). Este nuevo contexto público,
atada al ejercicio de aquella potestad (Sánchez Povis, 2019). caracterizado por el surgimiento y promoción
Así pues, si bien se advierte con razón que la fiscalización de nuevas industrias, el vertiginoso desarrollo
está normalmente dirigida a la adopción de una decisión en y empleo de la tecnología en actividades
muchos casos de gravamen o afectación, también puede supervisadas, la regulación del mercado, y
llevarse a cabo para mejorar la información de la Administración el reclamo ciudadano para que la prestación
(2) De acuerdo al artículo 223 del Reglamento de la Ley General de Electricidad, estos funcionarios debían cumplir también con:
a) Ser de nacionalidad peruana, con excepción de aquellos que por la naturaleza de su especialidad precisa que sean contratados
por el Supremo Gobierno b) Ser de reconocida buena conducta c) Tener especialización y experiencia o práctica profesional durante
tres (3) años, por lo menos d) Estar legalmente autorizados para ejercer su profesión e inscritos en el correspondiente Colegio
profesional e) Conocer la legislación eléctrica.
y tutela adecuada de sus derechos sociales sea vigilada por un contexto nada propicio para el desarrollo
el Estado, exigen de la fiscalización un carácter plenamente de la actividad de fiscalización (mucho
maleable y adaptable a todo cambio y a todo reto. Considero menos para su especialización), pues donde
que este carácter “maleable” es el que se aprecia, en mayor finalmente es el Estado el gran agente del
medida, en el variado tratamiento normativo que la actividad de mercado, poco importa que él mismo se
fiscalización ha experimentado en el ordenamiento peruano en fiscalice. Asimismo, si la “fiscalización” es
estas últimas cuatro décadas, como detallaré en las secciones realizada por órganos subordinados dentro
siguientes. de la rectoría política de los ministerios,
ésta reemplaza su tutela objetiva del fin
3. La adecuación y el empleo de la público por la complicidad como hueste del
fiscalización administrativa a los Estado. El ejercicio mismo de la libertad
propósitos del Estado asistencial en de empresa estuvo altamente supervisado,
el Perú del periodo de 1979 a 1990 a efectos de que no fuera contrario al
interés social, claro está, pero también por
3.1. Fundamento constitucional de la fiscalización en la la prohibición ex ante de los monopolios y
Constitución 1979 oligopolios (artículo 133), con el detalle de la
Si bien en la Constitución Política del Perú de 1979 no se supervisión particular que se ejercía sobre
advierte un apartado que desarrolle concretamente la actividad la inversión extranjera y la “transferencia
de supervisión o fiscalización en manos de la Administración, de tecnología foránea” (artículo 137). Por
lo cierto es que, de su lectura, pueden encontrarse referencias último, este marco constitucional reservó
a la actividad de fiscalización con diferentes denominaciones. en manos del Estado algunas actividades
No solo ello, pues una aproximación a la fiscalización productivas y la prestación de servicios, en
administrativa en las disposiciones constitucionales de este consecuencia, atrás quedó la necesidad de
periodo da cuenta de una actividad que fue instrumentalizada crear organismos reguladores o de contar con
a los propósitos y planes de un tardío modelo de Estado Social una administración especializada en mercado
(Kresalja, 1999, p. 79). Dado que con este estudio no pretendo y competencia (aunque escaza referencia se
agotar las discusiones en torno a la Constitución de 1979, baste hiciera a ella en el artículo 133), pues estos
llamar la atención respecto a dos cuestiones fundamentales que no existían propiamente como tales.
caracterizaron el tratamiento constitucional de la fiscalización Por el otro, el marcado celo estatal enfocado
durante este periodo.
(no exclusiva, pero sí primordialmente) en la
Por un lado, la fiscalización administrativa estuvo marcada (y atención efectiva de los derechos sociales
limitada intrínsecamente) por el modelo de Estado empresario de los particulares, denotó un ejercicio de
instaurado bajo el régimen económico de esta norma dicho poder para atender dicha causa; sin
fundamental. Para empezar, el artículo 110 de la Constitución embargo, las limitaciones presupuestarias
de 1979 recogió un régimen económico fundado en “principios (consecuencia de la participación pública
de justicia social”, donde, de acuerdo al artículo 111, el Estado ineficiente en la economía) y la falta de
debía formular “la política económica y social mediante planes de especialización para ejercer esta actividad,
desarrollo” que regulaban la actividad de los demás sectores. Ya terminó prácticamente negando utilidad
de por si esta Constitución aludía a una economía ciertamente a la misma. En efecto, la Constitución de
planificada, pero a la cual se le añadía otro componente: el 1979 destacó por contener disposiciones
Estado ejercía su actividad empresarial de forma directa con el que revelaban su preocupación por la
fin de promover la economía del país, prestar servicios públicos protección de la persona humana en distintos
y alcanzar los objetivos de desarrollo (artículo 113), pudiendo, ámbitos sociales. Así, muchas disposiciones
por causa de interés social o seguridad nacional, reservarse habilitaban la inter vención (mediante
por ley actividades productivas o de servicios (artículo 114). fiscalización) del Estado por motivos de
De este modo, aunque se reconocía la libre iniciativa privada salud o sanidad, v.gr. las excepciones a
(artículo 115), lo cierto es que esta consagración no devino en la inviolabilidad del domicilio (artículo 2-7)
el desarrollo de un mercado competitivo, pues el Estado dio y la libertad de reunión (artículo 2-10);
suficientes razones para distorsionar estas reglas y desalentar la prestación adecuada de la seguridad
la participación privada en el mismo. social (artículo 14); la aplicación de la
En efecto, como expondré en el punto 3.2 infra, este política nacional de salud (artículo 16); y la
Estado empresario desplazó la participación privada y creó producción, calidad, uso y comercio de los
productos alimenticios, farmacéuticos y biológicos (artículo cuestión diferente se advierte en el ámbito

17). De igual modo, en el ámbito educativo y cultural, el Estado tributario. Si las principales características
supervisaba la educación con el fin de “asegurar su calidad y de esta actividad pueden advertirse en una
eficiencia, según las características regionales y otorgar a todos materia específica, esa es sin duda la que
igualdad de oportunidades” (artículo 24), esto comprendía la estuvo dedicada a cumplir con los fines
supervisión de la educación privada, cooperativa, comunal y recaudadores del Estado. Hasta el día de hoy,
municipal, las que no tendrían fines de lucro (artículo 30), así incluso, es indiscutible el ejercicio de dicho
como vigilaba la “conservación, restauración, mantenimiento y poder en este ámbito y la importancia que se
restitución” de los yacimientos y restos arqueológicos y demás le brinda al mismo. De igual modo, aunque en
patrimonio cultural de la nación. menor medida, se aprecia un desarrollo de la
fiscalización en torno a la tutela del derecho al
Finalmente, destacaba positivamente la especial atención
trabajo, sobre todo obedeciendo al significativo
que se otorgó al derecho al trabajo, donde el Estado supervisaba
desarrollo que la Constitución de 1979 dio a este
la proscripción de “cualquier condición que impidiese el ejercicio
último. Sobre estos dos ámbitos de desarrollo
de los derechos constitucionales de los trabajadores o que
me referiré, entonces, en este acápite.
desconozca o rebaje su dignidad” (artículo 42); el respeto
de la remuneración mínima (artículo 43) y de la jornada de i) Desarrollo normativo y material enfocado
trabajo; el descanso, las vacaciones y la compensación por en la recaudación tributaria
tiempo de servicios, las gratificaciones, bonificaciones y demás La principal norma que brindó tratamiento
beneficios de ley o del convenio colectivo (artículo 44); así como legislativo a la fiscalización administrativa en
las medidas sobre higiene y seguridad en el trabajo para la el rubro tributario durante este periodo fue el
prevención de riesgos profesionales (artículo 47). Sin embargo, Texto Único Ordenado del Código Tributario,
todas estas aspiraciones constitucionales quedaron meramente aprobado mediante Decreto Supremo 395-
positivizadas y sin asidero alguno en la realidad. La situación 82-EFC del 30 de diciembre de 1982 (en
de pobreza, desempleo, escaso acceso a la salud, entre otros, adelante, DS 395-82-EFC). Este marco
dio cuenta que en la práctica el aparato administrativo poco normativo, al que posteriormente se le otorgó
debía fiscalizar, si no había logrado primero asegurar el acceso fuerza de ley mediante el artículo 1 del Decreto
a prestaciones mínimas sociales. Legislativo 300, desarrolló en su artículo 71
Por tanto, el desarrollo de la fiscalización en el plano el deber y obligación de los contribuyentes
constitucional no se condijo con su ejercicio en la práctica, y responsables de facilitar las labores de
pues más que una actividad encaminada a salvaguardar el determinación, fiscalización e investigación
cumplimiento de las obligaciones jurídico-administrativas que realizara la Administración Tributaria.
y su impacto en bienes jurídicos protegidos, su empleo Asimismo, este cuerpo normativo reconoció
se vio truncado por un modelo de Estado que la volvió en su artículo 83 que la Administración
inoperante o, en todo caso, que le suprimió su componente Tributaria contaba con amplias facultades
de especialización y uso objetivo para el resguardo del interés para fiscalizar e investigar todos los hechos y
público. Estábamos, en este periodo, ante una fiscalización datos declarados o que debieron haberlo sido,
obsoleta o sometida a la voluntad política del Estado. Esto así como todos los elementos que, directa
explica el escaso desarrollo que recibió a nivel legislativo, e indirectamente, determinen o revelen la
como expongo a continuación. existencia de hechos imponibles. Conforme
a estas amplias atribuciones, el Código
3.2. Una revisión general del tratamiento legislativo de la Tributario reconocía a la Administración
fiscalización administrativa durante el periodo del Estado Tributaria facultades para:
asistencial - Exigir a los contribuyentes y responsables
Durante este periodo, la atención legislativa que recibió la la exhibición de sus libros, documentos
fiscalización administrativa estuvo centrada en aspectos y correspondencia relacionada con
principalmente municipales, tributarios y laborales. En lo que hechos que determinen tributación, así
respecta al primero de ellos, ésta estuvo caracterizada por como requerir su comparecencia ante las
una problemática dispersión normativa, sin mayor tratamiento autoridades administrativas.
homogéneo sobre su ejercicio en el ámbito local. Por esta razón,
no solo resulta difícil su estudio, sino que es complicado también - Requerir a terceros información y la
atribuir una caracterización común al desarrollo normativo de exhibición de documentos relacionados
la fiscalización a partir de esa experiencia. Sin embargo, una con hechos que determinen tributación.
- Practicar inspecciones en los establecimientos o locales ii) La supervisión del empleo

en que se desarrollen actividades económicas, así como De otro lado, en el ámbito laboral, a
en los inmuebles o medios de transporte relacionados con través del Decreto Legislativo 140 del 15
tributos específicos. de junio de 1981 –Ley de Organización de
Como es puntualizado también al día de hoy, ninguna los Sectores Trabajo y Promoción Social,
persona natural o jurídica podía negarse a suministrar a la se determinó el ámbito y conformación de
Administración Tributaria la información que ésta solicitara los Sectores Trabajo y Promoción Social;
para precisar y esclarecer la situación económica o financiera las funciones y estructura orgánica del
de los contribuyentes. Por otro lado, de acuerdo con el Ministerio de Trabajo y Promoción Social;
artículo 87 de la misma norma, la Administración Tributaria se y las funciones básicas de los Organismos
encontraba facultada para fiscalizar también las liquidaciones Públicos Descentralizados pertenecientes
realizadas por los contribuyentes y las declaraciones que a dichos sectores. Destaca de la atención
estos hubieran presentado, en la forma que establecía que recibió la fiscalización administrativa en
el mismo Código Tributario y las demás leyes tributarias el sector laboral de entonces, la creación de
contemporáneas. un órgano de línea que, subordinado dentro
Como se aprecia de la principal normativa desarrollada, el de la estructura del Ministerio y dependiente
régimen tributario de fiscalización establecía las obligaciones del Viceministro de Trabajo, ejercía como
de los contribuyentes y responsables, pero no desarrollaba de función, entre otras, la de vigilar, mediante
igual manera los derechos de los mismos ni las formalidades o inspecciones, la aplicación y cumplimiento
garantías que debían observar estos supervisores durante el de las disposiciones laborales, convenios
ejercicio de dicha función, como sí lo hace la norma tributaria colectivos o contratos individuales de trabajo,
actual, lo cual evidenciaba cierta desprotección hacia los así como de las normas técnicas sobre
contribuyentes. No obstante, es importante rescatar que, de higiene y seguridad ocupacional.
acuerdo con los artículos 119 y siguientes del DS 395-82-EFC, Fue, entonces, la Dirección General
existían recursos administrativos (reclamación y apelación) de Inspección quien tuvo a su cargo el
mediante los cuales el contribuyente o administrado podía ejercicio de esta función y el empleo de
cuestionar ciertos actos de la Administración Tributaria y, las técnicas de supervisión para vigilar el
de esta manera, defenderse respecto a las ilegalidades cumplimiento de las obligaciones laborales.
cometidas por ésta. Todo esto, dentro de un amplio desarrollo Esta Dirección estuvo encargada, además, de
de facultades con las que contaba la Administración Tributaria normar, dirigir, controlar y evaluar la función
en el marco de una fiscalización, las cuales abarcaban diversas inspectiva de trabajo a nivel nacional. Como
acciones con el fin de determinar o revelar la existencia de se aprecia, aunque la fiscalización laboral
hechos imponibles. De esta manera, se buscaba verificar el mereció especial atención durante este
correcto cumplimiento de la normativa tributaria. periodo, esto no significó la creación de una
Por lo tanto, se puede concluir que el régimen tributario entidad administrativa especializada para
de fiscalización durante este periodo otorgaba significativos llevar a cabo dicha labor. Por el contrario,
poderes a la Administración Tributaria a efectos de cumplir con las funciones inspectivas y normativas en
su objetivo recaudador. A pesar de no desarrollar los derechos esta materia fueron asignadas a un órgano
que asistían a los administrados supervisados y las formalidades subordinado a la dirección del Ministerio
a ser observadas por los fiscalizadores, la normativa tributaria de Trabajo y Promoción Social y, por tanto,
se preocupó por recoger recursos administrativos a través de expuesto también al enfoque e interés
los cuales los contribuyentes pudieran cuestionar los actos de político de la alta dirección. Si bien la
la Administración Tributaria. Esto, en parte, suplió la seguridad Dirección General de Inspección contaba
jurídica de los administrados respecto de las facultades con facultades normativas, no gozaba de
ejercidas por la Administración Tributaria en el marco de una autonomía administrativa ni económica que
fiscalización. No era el régimen más adecuado y garante, desde pudiera fortalecer y garantizar la imparcialidad
luego, pues dejaba en manos de los procedimientos recursivos en el cumplimiento de sus labores.
la evaluación de posibles ilegalidades cometidas durante la Destaca de este periodo en materia de
fiscalización, pero no brindaba mayores alcances normativos supervisión laboral, la aprobación del Decreto
a la autoridad para que ésta pudiera efectuar dicho control de Supremo 003-83-TR del 19 de febrero de
forma adecuada y predecible. 1983, a través del cual se dictaron medidas
referentes a ordenar el desarrollo de la inspección del trabajo económico recogido en la Constitución de

y las reglas de su procedimiento, con el objetivo de vigilar el 1979. La práctica de entonces da cuenta
cumplimiento de las disposiciones legales y convencionales de la existencia de un Estado empresario
de trabajo y de las de higiene y seguridad ocupacional. Esta robusto que, en adición, contaba con el
normativa desarrolló, por un lado, cuestiones referidas a las monopolio de las principales actividades e
facultades, obligaciones y prohibiciones de los inspectores de industrias económicas, principalmente de los
trabajo en el marco de las visitas inspectivas, lo cual brindó servicios públicos (Kresalja y Ochoa, 2009,
garantías a favor de los administrados fiscalizados; y, por el p. 119-122). La alta presencia empresarial del
otro, algunas formalidades a ser observadas en el desarrollo Estado y la reserva de sectores básicos en
y conclusión de la fiscalización, destacando algunas reglas sus manos amoldaron (o, incluso, negaron)
referidas a las actas de inspección, la información que ésta el desarrollo de la actividad de fiscalización
debía contener, los plazos para que sean subsanados los administrativa durante este periodo. Por un
incumplimientos comprobados (según la naturaleza de lado, se aprecia la ausencia de una verdadera
cada infracción) y su impugnabilidad. Sobre esto último, los fiscalización de la prestación de los servicios
supervisados o sus representantes solo podían impugnarla si públicos, sobre todo por tener el Estado a
hubieran dejado constancia en la misma de su disconformidad su cargo la prestación de los mismos. Por el
con lo registrado por el inspector. otro, la tutela de la libre competencia, durante
De acuerdo a estas reglas de fiscalización laboral, si durante un régimen marcado por la participación
el curso de la inspección surgían cuestiones litigiosas o que pública subvencionada en la economía
exigiesen la actuación de prueba adicional, se ordenaba el hizo innecesaria (o poco conveniente) la
corte del procedimiento inspectivo, manteniendo éste su valor fiscalización del mercado y, mucho menos
probatorio respecto de los hechos ya constatados. Llama la pertinente, la creación de una autoridad
atención que las actas elaboradas por el inspector, en estos administrativa que asumiera dicha tarea.
casos, constituían instrumentos públicos que “merecían fin” Respecto a la prestación de los servicios
(una suerte de presunción de veracidad), mientras no se públicos, se evidenció durante este periodo
probara lo contrario, cuestión que dista, sin lugar a dudas, de su una presencia absoluta del Estado como gran
actual regulación en el TUO LPAG, donde constituyen pruebas prestador de los mismos y, del mismo modo,
preconstituidas y no gozan de presunción de veracidad. una labor de fiscalización encomendada
A partir de lo advertido durante este período, se aprecia a órganos subordinados al interior de las
que en el sector laboral existieron normas de fiscalización autoridades políticas de cada sector. Para
administrativa que orientaron la operatividad de la misma empezar, en el caso del sector eléctrico, la Ley
(disposiciones sobre obligaciones del supervisor, derechos 23406 - Ley General de Electricidad, atribuyó
del supervisado, entre otros afines), con lo cual se garantizó su la labor fiscalizadora a la Dirección General
realización sistemática. Conviene destacar que la fiscalización de Electricidad, órgano técnico normativo de
asumió un papel trascendente, toda vez que en relación a los línea del Ministerio de Energía y Minas. Esta
derechos laborales en la Constitución de 1979, se contaba Dirección asumió el rol normativo del sector y
con un amplio contenido, pues cuantitativa y cualitativamente, la tarea de fiscalizar las actividades relativas
nos encontrábamos ante la Constitución que mejor había a la generación, transmisión, interconexión,
abordado el tema laboral (Toyama, 2001, p. 10). Sin embargo, distribución, comercialización y utilización de
desde la organización administrativa del Estado peruano, la energía eléctrica, así como la función de
debe advertirse que la inspección laboral estuvo a cargo de sancionar a las empresas por incumplimiento
un órgano al interior del rector político y normativo de este de sus obligaciones y responsabilidades,
sector. En este periodo, entonces, no se abordó la necesidad especialmente por deficiencia en la prestación
de contar con una organización especializada y con mayor de los servicios. De acuerdo al artículo 116 de
autonomía para desempeñar esta función, cuestión que, al la Ley General de Electricidad, la fiscalización
día de hoy, es distinta. de la Dirección General de Electricidad
comprendía toda la amplitud de normas
iii) El caso particular de la supervisión del mercado, las
de este sector. Así, debía tener en cuenta
industrias estratégicas y los servicios públicos
lo dispuesto en esta ley, su reglamento, el
El principal rasgo distintivo del tratamiento legislativo Código Nacional de Electricidad y cualquier
de la fiscalización administrativa durante este periodo, qué otra norma técnica y de procedimientos
duda cabe, se encontró críticamente marcado por el régimen dictados para tales efectos.
En este mismo sector, el Reglamento de la Ley General de que asumían las funciones de prestación del
Electricidad, aprobado por Decreto Supremo 031-82-EM-VM, servicio de agua potable y saneamiento en
agregó en su artículo 224 que los funcionarios que ejercían el país, destacando entre ellas, sobre todo,
la labor de control y fiscalización debían estar expresamente el Servicio Nacional de Abastecimiento de
facultados para el objeto mediante la respectiva credencial que Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA), el
así los identificara(3). Estas labores de fiscalización incluían, cual, de acuerdo al artículo 28 de esta Ley,
además, las de vigilancia en el cumplimiento del cobro de la era el encargado de ejecutar la política del
tarifa eléctrica, conjuntamente coordinado con la Comisión Estado en el desarrollo, control, operación
de Tarifas Eléctricas. Finalmente, no se establecían mayores y mantenimiento de los servicios de agua
garantías o reglas para la supervisión, seguramente porque los potable y alcantarillado urbanos a nivel
agentes que participaban en esta industria eran básicamente nacional, con funciones específicas para
Electroperú y las empresas de servicio público de electricidad este fin, en los aspectos de planeamiento,
pertenecientes o vinculadas a ésta, es decir, se trataba del programación, financiamiento, normatividad,
mismo Estado, respecto del cual, un órgano de línea dentro del preparación de proyectos, ejecución de obras,
ministerio rector (de carácter político) no ejercía plenamente la asesoría y asistencia técnica, supervisión de
fiscalización en la práctica. funcionamiento y evaluación de resultados
U n a s i t u a c i ó n s i m i l a r s e a d ve r tía e n e l s e c to r con la facultad de fijar y actualizar tarifas
telecomunicaciones. Durante este periodo, la prestación de para los servicios que prestaba. El SENAPA
este servicio se encontró regulada por el Decreto Ley 19020 se constituyó como una sociedad integrada
- Ley General de Telecomunicaciones, publicada en 1971. a su vez por 15 empresas (entre las cuales
Lo particular de este régimen es que dejaba “bajo control destacó SEDAPAL) y asumió las funciones
del Estado” la prestación de estos servicios, atribuyendo al y responsabilidad rectoras, reguladoras y de
Ministerio de Transportes y Comunicaciones el aseguramiento prestación de los servicios de agua potable
del mismo. Llama la atención la ausencia de normas que y saneamiento; una suerte de fiscalización
desarrollaran en extenso el ejercicio de la supervisión o “endogámica” de la cual no se pueden extraer
fiscalización por parte de esta autoridad administrativa, sobre mayores desarrollos que simplemente la
todo porque sí se recogían disposiciones referidas a la potestad conclusión de que ésta no era imparcial o, en
sancionadora a cargo de dicho Ministerio por infracciones todo caso, se efectuaba de forma aparente.
a las obligaciones dispuestas en esta industria. Del mismo Por lo demás, el sector de agua potable
modo que para el caso de la industria eléctrica, considero y saneamiento no contaba con mayores
que dicha ausencia de normas no es sorpresa si se advierte disposiciones sobre las formalidades que
que la prestación de este servicio público se encontraba debían obser varse o los derechos del
reservado en titularidad estatal. La fiscalización, en este supervisado, pues, nuevamente, era el mismo
periodo, se “amoldó” (al punto de prácticamente desaparecer Estado el prestador de estos servicios. La
o emplearse parcializadamente) y se instrumentalizó a favor presencia pública a nivel empresarial se
del Estado empresario. Mención aparte merece la existencia, dio en su totalidad a nivel nacional y no se
a partir de 1981, de una Comisión Reguladora de Tarifas de previeron siquiera normas en materia de
Comunicaciones (rol que ahora cumple OSIPTEL), creada como fiscalización o supervisión en este sector. Por
órgano público descentralizado del Ministerio de Transportes tanto, la fiscalización (ausente en este caso)
y Comunicaciones, respecto de la cual las normas de este no demandó una reforma en la estructura
periodo no reconocen mayores funciones de supervisión. administrativa del Estado peruano. Primaron,
Finalmente, en el ámbito de la prestación del servicio de agua más bien, órganos ejecutores de obras, antes
potable y saneamiento, este periodo estuvo también marcado que órganos supervisores de la calidad del
por la posición monopólica del Estado sobre este sector. servicio. La atención pública estaba en la
Destaca la labor del Ministerio de Vivienda y Construcción expansión de la infraestructura para brindar
creado por el Decreto Legislativo 143 en 1981, como ente el servicio, antes que en la supervisión de su
rector político del sector y, sobre todo, de las empresas públicas efectiva prestación.
(3) Constitución Política de 1993

Artículo 82.- La Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía
conforme a su ley orgánica. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la legalidad de la ejecución del
Presupuesto del Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control (…).
3.3. Conclusión preliminar: una fiscalización negada, nivel constitucional, esta situación no significó
aparente o sin garantías subordinada a un Estado un desconocimiento absoluto de la misma. De
empresario y asistencial hecho, a lo largo de este texto fundamental
Del análisis realizado al marco constitucional y legal aplicable pueden advertirse diversas disposiciones con
durante este periodo, pueden concluirse dos cuestiones alusiones o referencias a ella (Tirado, 2011).
fundamentales. Primero, la fiscalización administrativa se Además, esta parquedad sobre la fiscalización
encontró atada a los fines políticos del sector correspondiente, presente en la Constitución de 1993 ha sido
razón por la cual no se requirió el diseño o estructura de complementada en extenso por importante
entidades especializadas y con mayores niveles de autonomía jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la
para el despliegue de esta función. De acuerdo a esto, se que a su vez se ha preocupado por determinar
advierte que durante este periodo, a excepción de la Autoridad sus contornos y límites.
Tributaria, la fiscalización administrativa se ejerció por órganos El gran tránsito del Estado prestador
de línea integrados dentro de los ministerios o entes rectores (desinteresado en fiscalizarse a sí mismo), a
políticos. Esto no solo suponía limitación a nivel de organización uno garante (Esteve, 2007), obligado a fiscalizar
interna y de personal, sino también a nivel de presupuesto. a los nuevos agentes del mercado y a la
Llama la atención, además, que a mayor presencia de sociedad, exige el desarrollo y especialización
Estado (Estado “robusto”, empresario), menor atención y de una potestad de fiscalización para velar
especialización de la fiscalización administrativa. por que los privados, quienes ahora prestarán
Segundo, este periodo destacó por no contener mayor servicios públicos y esenciales de manera
desarrollo sobre las garantías, derechos y obligaciones que directa, lo hagan en estricto cumplimiento
debían observar tanto los fiscalizadores como los fiscalizados del ordenamiento, pero adicionalmente
(salvo menciones aisladas) durante una supervisión. Cada a lo económico, esta necesidad está
normativa en particular se ocupaba de detallar las funciones complementada con el rol directo que asume
de supervisión y el objeto de las mismas, pero no comprendían el Estado a nivel constitucional para la tutela
un estatuto claro y garante de principios a favor de los y satisfacción de los derechos fundamentales.
administrados. Esto, claro está, porque quien era “supervisado” Para el cumplimiento de este marco, el
en la mayoría de los casos, era el mismo Estado. Estado debía transformar su organización
administrativa y amoldarla a sus nuevos retos.
4. El proceso de reforma del Ahora bien, la Constitución de 1993
Estado peruano en la década del emplea indistintamente y como sinónimos los
90. El desarrollo heterogéneo de términos ‘’fiscalización’’ y ‘’supervisión’’ para
la fiscalización administrativa aludir a algunas de las competencias que
destinado a atender los nuevos roles este texto normativo reconoce a determinados
del Estado garante organismos. Son usadas muchas veces,
por un lado, para denotar aquel control que
4.1. Los nuevos cauces constitucionales que reclaman
realiza el Estado con respecto al ejercicio
un fortalecimiento (especialización) de la fiscalización
de sus propias funciones, siendo un ejemplo
administrativa
el artículo 82(4) referido a las funciones de la
La aprobación de una nueva Constitución en 1993 marcó
el inicio de un proceso de reforma estructural en el Perú. Contraloría General de la República, al cual
Principalmente, el cambio en materia económica exigió un se encarga la supervisión de la legalidad de
Estado subsidiario, pero también “garante” frente a los nuevos la ejecución del presupuesto del Estado, de
bienes jurídicos y principios que debían tutelarse bajo este nuevo las operaciones de la deuda pública y de los
marco fundamental. Para cumplir con este propósito, el Estado actos de las instituciones sujetas a control.
debía fortalecer y especializar su potestad fiscalizadora. Si bien Del mismo modo, en el caso de la Defensoría
la fiscalización administrativa no recibió un desarrollo explícito a del Pueblo(5), el artículo 162 de la Constitución

Artículo 162.- Corresponde a la Defensoría del Pueblo defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de
la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la
ciudadanía.
Artículo 16.- Tanto el sistema como el régimen educativo son descentralizados.
le reconoce a este organismo la supervisión del cumplimiento por terceros bajo fiscalización estatal (FJ 20
de los deberes de la administración estatal y la prestación de STC Caso “Ley Universitaria”)(7). Asimismo,
los servicios públicos a la ciudadanía. Sin embargo, el empleo cuando el Estado abre la posibilidad de
de la noción de fiscalización en la Constitución no se limita que determinadas actividades, en principio
únicamente a la labor de control y supervisión entre organismos a él encomendadas, sean llevadas a cabo
integrantes del aparato estatal, sino también se extiende a la por particulares, genera con ello un deber
vigilancia en la atención de los derechos fundamentales de las especial de vigilancia y fiscalización del
personas (Tirado, 2011, p. 252), como en el caso del derecho a servicio brindado, ya que su cumplimiento no
la educación, a la inviolabilidad del domicilio, a la inviolabilidad es solo una cuestión concerniente a la entidad
de las comunicaciones y documentos privados y, adicionalmente, privada, sino que guarda especial relación
con respecto a mandatos que la propia Constitución otorga al con los fines del propio Estado (FJ 31 STC
Estado en materias como la de protección al consumidor. Caso Ley Universitaria). De ahí nuevamente,
que la fiscalización ocupe un lugar primordial
Respecto al derecho a la educación, la Constitución prevé en la concreción del derecho a la educación.
que el Estado supervisa su cumplimiento y la calidad de la
misma(6). Este mandato constitucional justifica actualmente Por otro lado, la Constitución hace
la existencia de la Superintendencia Nacional de Educación referencia a la fiscalización con ocasión
Universitaria, que desde su creación mediante la Ley 30220 del derecho a la inviolabilidad del domicilio,
- Ley Universitaria, cumple dicha labor fiscalizadora y ha sido señalando como excepción a dicho derecho
objeto de reconocimiento en su labor con ocasión del Caso “Ley el que se pueda realizar investigaciones o
Universitaria” resuelto por el Tribunal Constitucional. En dicha registros sin autorización de la persona que
ocasión, el Tribunal Constitucional sostuvo que la educación era habita el domicilio o sin mandato judicial por
un derecho fundamental, pero también un servicio público, en la motivo de sanidad o de grave riesgo, motivos
medida que se trataba de una prestación pública que explicita que deben ser regulados por Ley(8). Es decir,
una de las funciones-fines del Estado, de ejecución per se o se prevé constitucionalmente alguna de las
El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios así como los requisitos
mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación.
(6) Sentencia del 10 de noviembre de 2015. Expedientes 0014-2014-P1/TC, 0016-2014-PI/TC, 0019-2014-P1/TC y 0007-2015-PI/TC.
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
(…)
9. A la inviolabilidad del domicilio. Nadie puede ingresar en él ni efectuar investigaciones o registros sin autorización de la persona
que lo habita o sin mandato judicial, salvo flagrante delito o muy grave peligro de su perpetración. Las excepciones por motivos de
sanidad o de grave riesgo son reguladas por la ley.
(8) En la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 02389-2009-PA, esta instancia señaló:
(…)
10. En este orden de ideas, puede afirmarse que el término domicilio comprende aquel espacio específico elegido por el ocupante
para que pueda desarrollar libremente su vida privada o familiar, es decir, es un espacio-ámbito de intimidad del que él, y sólo él,
dispone. Y es que el rasgo esencial que define el domicilio en sentido constitucional reside en la aptitud para desarrollar en él vida
privada y en su destino específico a tal desarrollo aunque sea eventual.
Por dicha razón, resulta válido afirmar que el objeto del derecho a la inviolabilidad del domicilio es proteger un espacio físico inmune
a la penetración de cualquiera sin el consentimiento de su titular, por ser un espacio privado. De este modo, el domicilio inviolable
es un espacio que la propia persona elige para desarrollarse, sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales
y ejerce su libertad más íntima, así como su intimidad o privacidad.
Teniendo presente ello, puede señalarse de modo ilustrativo que la celda de un centro penitenciario no puede ser considerada como
domicilio, debido a que dicho espacio físico no ha sido objeto de libre elección por su ocupante y porque el ingreso a un centro
penitenciario supone la inserción en un ámbito de intenso control público.
11. De ahí que el domicilio protegido por el inciso 9) del artículo 2 de la Constitución se caracterice por ser un espacio específico
que es elegido libremente por su ocupante y que excluye las intervenciones, invasiones o injerencias arbitrarias o ilegales de los
particulares y de la autoridad pública, incluidas las que puedan realizarse sin penetración directa por medio de aparatos mecánicos,
electrónicos u otros análogos.
Ello porque la expresión “domicilio” tiene más amplitud en la Constitución que en la legislación civil, pues protege, entre otros, el
recinto o vivienda, sea móvil o inmóvil, de uso permanente, transitorio o accidental; así como todos aquellos espacios cerrados
en donde las personas desarrollan su intimidad y personalidad separada de los terceros y sin su presencia, como por ejemplo la
habitación de un hotel, el camarote de un barco, los bungaló de un club, etc.
Dicho de otro modo, la noción constitucional de domicilio no puede equipararse al concepto tradicional que utiliza el derecho privado,
en el que se le concibe como punto de localización o centro de imputación de derechos y obligaciones. La noción constitucional de
acciones materiales de cómo el Estado despliega la potestad de En tal razón, el deber de motivación
fiscalización, como es el realizar investigaciones o registros, vendría a ser una garantía frente a la
con el detalle de que ello sea sin autorización por parte de la actividad de fiscalización frente a aquellas
persona que habita en el domicilio(9). investigaciones que pueden amenazar el
Muy relacionado al derecho a la inviolabilidad del domicilio derecho a la intimidad. En estos casos, si bien
se encuentra el derecho a la intimidad, el cual constituye para la potestad de fiscalización se manifestará a
el Tribunal Constitucional un límite a la actuación de la potestad través de actos materiales, estos no podrán
fiscalizadora de la Administración Pública. En estos casos, efectuarse de forma arbitraria.
los requerimientos por parte de ésta deben ser especialmente Por otro lado, se encuentran también
motivados, así en un caso de fiscalización tributaria, el Tribunal referencias a la potestad de fiscalización
Constitucional señaló que: en la Constitución en relación al derecho
“14. (…) En efecto, si bien la Administración goza de las
fundamental al secreto y a la inviolabilidad
atribuciones fiscalizadoras anotadas, ello no implica que no tenga de las comunicaciones y documentos
que motivar adecuadamente sus requerimientos, más aún cuando privados, pues se contempla que los libros,
la información requerida no determina por sí misma una finalidad de comprobantes y documentos contables y
relevancia tributaria evidente. Se pone de manifiesto entonces que administrativos estarán sujetos a inspección
la Administración no ha cumplido con sustentar adecuadamente tal por parte de la autoridad competente y, de
requerimiento, por lo que, al no contarse con la fundamentación nuevo, conforme lo disponga la Ley(11). Mientras
pertinente, tal solicitud deviene en arbitraria, afectándose con ello, que, con respecto al régimen tributario de
sí, el derecho a la intimidad (…)”(10). Centros de Educación(12), se indica que por
domicilio protege cualquier ámbito en el que la persona pueda desarrollar su vida privada, en su doble faceta de lugar en el que
pueda desarrollar libremente cierta actividad y del que se excluye la entrada y el conocimiento ajeno.
(9) En la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 02389-2009-PA, esta instancia señaló:
(…)
10. En este orden de ideas, puede afirmarse que el término domicilio comprende aquel espacio específico elegido por el ocupante
para que pueda desarrollar libremente su vida privada o familiar, es decir, es un espacio-ámbito de intimidad del que él, y sólo él,
dispone. Y es que el rasgo esencial que define el domicilio en sentido constitucional reside en la aptitud para desarrollar en él vida
privada y en su destino específico a tal desarrollo aunque sea eventual.
Por dicha razón, resulta válido afirmar que el objeto del derecho a la inviolabilidad del domicilio es proteger un espacio físico inmune
a la penetración de cualquiera sin el consentimiento de su titular, por ser un espacio privado. De este modo, el domicilio inviolable
es un espacio que la propia persona elige para desarrollarse, sin estar sujeto necesariamente a los usos y convenciones sociales
y ejerce su libertad más íntima, así como su intimidad o privacidad.
Teniendo presente ello, puede señalarse de modo ilustrativo que la celda de un centro penitenciario no puede ser considerada como
domicilio, debido a que dicho espacio físico no ha sido objeto de libre elección por su ocupante y porque el ingreso a un centro
penitenciario supone la inserción en un ámbito de intenso control público.
11. De ahí que el domicilio protegido por el inciso 9) del artículo 2 de la Constitución se caracterice por ser un espacio específico
que es elegido libremente por su ocupante y que excluye las intervenciones, invasiones o injerencias arbitrarias o ilegales de los
particulares y de la autoridad pública, incluidas las que puedan realizarse sin penetración directa por medio de aparatos mecánicos,
electrónicos u otros análogos.
Ello porque la expresión “domicilio” tiene más amplitud en la Constitución que en la legislación civil, pues protege, entre otros, el
recinto o vivienda, sea móvil o inmóvil, de uso permanente, transitorio o accidental; así como todos aquellos espacios cerrados
en donde las personas desarrollan su intimidad y personalidad separada de los terceros y sin su presencia, como por ejemplo la
habitación de un hotel, el camarote de un barco, los bungaló de un club, etc.
Dicho de otro modo, la noción constitucional de domicilio no puede equipararse al concepto tradicional que utiliza el derecho privado,
en el que se le concibe como punto de localización o centro de imputación de derechos y obligaciones. La noción constitucional de
domicilio protege cualquier ámbito en el que la persona pueda desarrollar su vida privada, en su doble faceta de lugar en el que
pueda desarrollar libremente cierta actividad y del que se excluye la entrada y el conocimiento ajeno.
(10) STC Expediente 04168-2006-PA
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
(…)
10. Al secreto y a la inviolabilidad de sus comunicaciones y documentos privados. (…)
Los libros, comprobantes y documentos contables y administrativos están sujetos a inspección o fiscalización de la autoridad
competente, de conformidad con la ley. Las acciones que al respecto se tomen no pueden incluir su sustracción o incautación, salvo
por orden judicial.
Artículo 19.- (…) La ley establece los mecanismos de fiscalización a que se sujetan las mencionadas instituciones, así como los
requisitos y condiciones que deben cumplir los centros culturales que por excepción puedan gozar de los mismos beneficios.
Ley se establecen los mecanismos de fiscalización a que se el logro de los cometidos públicos. Es a
sujetan las universidades, institutos superiores y demás centros partir de ella y del encuadre de un nuevo
educativos constituidos conforme a la legislación, así como los Estado, que la fiscalización administrativa
requisitos y condiciones que deben cumplir los centros culturales recibió un desarrollo legislativo particular,
que por excepción puedan gozar de los mismos beneficios aunque heterogéneo, dependiendo del sector
tributarios. o materia que era objeto de tutela. Este
Asimismo, con ocasión del mandato de protección de los tratamiento singular, diferenciado o disperso se
consumidores y usuarios contenido en el artículo 65(13) de la hizo presente al mismo tiempo que se creaban
Constitución, esta disposición lleva implícita la potestad de organismos administrativos especializados
fiscalización al señalar que el Estado vela, en particular, por la para el ejercicio de esta actividad. Los acápites
salud y la seguridad de la población. Esto, sin duda, supone el que a continuación desarrollo dan cuenta de
reconocimiento de algunas atribuciones necesarias para lograr la evolución de la fiscalización administrativa
ello, entre las cuales destacará la supervisión administrativa. a partir de la regulación del mercado, la
Esta postura ha sido sostenida del mismo modo por el Tribunal tutela de la libre competencia y la procura y
Constitucional: defensa de derechos constitucionales (sobre
todo, de carácter social o prestacional), pero
“13. Por ello, a juicio del Tribunal Constitucional, la primera parte
del artículo 65 de la Constitución contiene un genérico deber
también de diversos regímenes legales con
especial de protección del consumidor y usuario que asume el reglas, calificaciones, principios y pautas muy
Estado, cuyas formas como puede concretizarse, se traducen, sólo disímiles entre ellos.
de manera enunciativa en garantizar “el derecho a la información
sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición 4. 2 . Fiscalización administrativa,
en el mercado”, así como en velar, “en particular, por la salud y la especialización y tecnicidad: el surgimiento
seguridad de la población”. de los organismos reguladores
Estas concretizaciones del deber especial de protección sobre Habiéndose dispuesto una nec esar ia
los derechos e intereses de los consumidores y usuarios no se contracción de la participación del Estado
agotan allí, puesto que incluyen la expedición de directivas, el en la economía, éste inició un proceso de
establecimiento de procedimientos administrativos, la aplicación
transformación y reorganización, lo que lo
de las leyes y reglamentos de conformidad con los derechos
fundamentales, entre muchos otros factores a tomarse en llevó a desmonopolizar, liberalizar el mercado,
consideración(14). y transferir a manos privadas la gestión y
operación de los servicios públicos. Esto
Finalmente, cabe mencionar que la fiscalización ha último tuvo lugar tanto mediante la venta
sido también referida a través de las recientes reformas de las empresas estatales, como a través
constitucionales, en específico, la realizada a través de la Ley del empleo de técnicas de habilitación
30905, Ley que modifica el artículo 35(15) de la Constitución (principalmente, mediante concesiones)
Política del Perú para regular el financiamiento de las a favor del sector privado. De esta forma,
organizaciones políticas. Se ha previsto en el nuevo texto se evidenció un vuelco en los modos de
constitucional de dicho artículo que, por ley, deban establecerse concreción del fin público: el Estado es
las disposiciones orientadas a asegurar la transparencia sobre ahora el promotor de las condiciones para
el origen de los recursos de las organizaciones políticas, así el ejercicio de las libertades económicas, el
como su correspondiente verificación, fiscalización, control y principal creador de riqueza es el mercado
sanción. y la posición del Estado ya no le reconoce a
Por lo tanto, aunque de forma indirecta, la fiscalización éste una reserva de actividades, ni siquiera en
administrativa ha merecido atención constitucional suficiente aquellos ámbitos calificados como servicios
para consagrar la necesidad e importancia de la misma en públicos. Ahora los privados asumen la

Artículo 65.- El Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la información sobre
los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado. Asimismo vela, en particular, por la salud y la seguridad
de la población.
(14) STC Expediente 0858-2003-AA/TC
(15) Organizaciones Políticas
“Artículo 35.- (…) Mediante ley se establecen disposiciones orientadas a asegurar el funcionamiento democrático de las organizaciones
políticas y la transparencia sobre el origen de sus recursos económicos, así como su verificación, fiscalización, control y sanción.
prestación de estos servicios, pero bajo una supervisión se especializó de acuerdo al servicio o
especializada por parte del Estado, quien para este propósito materia objeto de control y se desarrolló
crea a los organismos reguladores (Danós, 2004, p. 417-418; heterogéneamente en función al marco
Tassano, 2010, p. 369-374; Maldonado, 2016, p. 10) como normativo de cada uno, de acuerdo al detalle
nuevo criterio de organización administrativa al interior del que desarrollo seguidamente.
Poder Ejecutivo. i) Superintendencia Nacional de Servicios
Los organismos reguladores creados con ocasión de de Saneamiento (SUNASS)
esta reforma del Estado fueron el Organismo Supervisor Mediante Decreto Ley 25965 del 19 de
de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL); diciembre de 1992, se creó la Superintendencia
el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (actual Nacional de Servicios de Saneamiento
OSINERGMIN); el Organismo Supervisor de la Inversión en (SUNASS). Esta entidad tiene asignada la
Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN); y, función de normar, regular, supervisar y
la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento fiscalizar la prestación de los servicios de
(SUNASS). Estos reguladores asumieron una nueva función saneamiento, cautelando de forma imparcial
en esta evolución del Estado, pero sobre todo se les reclamó y objetiva los intereses del Estado, de los
especialización y autonomía. Por ello, un rasgo característico inversionistas y del usuario. Es preciso
a todos ellos fue contar con personería jurídica pública indicar que los servicios de saneamiento
propia (dejándose de lado la creación de órganos al interior comprenden la prestación regular de los
de los entes rectores políticos) y el encontrarse adscritos a servicios de agua potable, alcantarillado
la Presidencia del Consejo de Ministros, como opción para sanitario, tratamiento de aguas residuales
no supeditar al regulador a la dirección política de un sector para disposición final o reúso, y disposición
o cartera ministerial específica. A esto se le sumó, desde sanitaria de excretas, en los ámbitos urbano
luego, el gozar de autonomía administrativa, normativa y y rural, conforme al Decreto Legislativo 1280
económica. (Ley Marco de la Gestión y Prestación de los
Si bien cada organismo regulador cuenta con su propia ley Servicios de Saneamiento).
de creación y marcos normativos correspondientes, destaca en Desde su creación, la función supervisora
el ordenamiento la Ley 27332 – Ley Marco de los Organismos por parte de la SUNASS estuvo sujeta a
Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, distintos reglamentos, cada uno de ellos con
la cual identifica a los organismos que gozan de esta condición reglas y disposiciones específicas únicamente
en el Perú y lista las funciones que estos ejercen dentro de aplicables a las labores de fiscalización
sus respectivos ámbitos de competencia, las mismas que son llevadas a cabo por este regulador. La función
ejercidas de acuerdo a los alcances y limitaciones establecidos normativa reconocida a estos agentes llevó
en sus respectivas leyes y reglamentos de creación. La Ley a que estos aprobaran sus propias reglas y
27332 reconoció como funciones generales de los organismos garantías al ejercer este poder. Así, el empleo
reguladores la función reguladora, normativa, sancionadora, de esta función ha debido observar las reglas
de solución de controversias, de solución de reclamos de contenidas, entre otros, en el “Reglamento de
usuarios y, de mayor relevancia para este estudio, supervisora. Supervisión y Fiscalización de la Prestación
Esta última comprendía, precisamente, “la facultad de verificar de Servicios de Saneamiento”, aprobado
el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales o mediante Resolución de Consejo Directivo
técnicas por parte de las entidades o actividades supervisadas, 015-2004-SUNASS-CD; posteriormente,
así como la facultad de verificar el cumplimiento de cualquier por aquellas dispuestas en el “Reglamento
mandato o resolución emitida por el organismo regulador o de General de Supervisión, Fiscalización y
cualquier otra obligación que se encuentre a cargo de la entidad Sanción de las empresas prestadoras de
o actividad supervisada”(16). servicios de saneamiento (EPS)”, aprobado
Esta nueva y fortalecida función supervisora se operativizó por la Resolución de Consejo Directivo
a partir del diseño de cada uno de los organismos reguladores, 003-2007-SUNASS-CD; y finalmente, luego
(16) Se advierte que el legislador distingue entre una función “de supervisión” y otra función denominada “de fiscalización y sanción”.
Definitivamente, no es conceptualmente correcto formular distinción alguna entre la “supervisión” y la “fiscalización”, razón por la
cual no es comprensible dicha distinción y tampoco que la fiscalización la hayan equiparado o englobado dentro de la potestad
punitiva.
de las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo (exploración, explotación y producción,

1272, a la reforma aprobada mediante la Resolución de Consejo procesamiento, almacenamiento, transporte,
Directivo 021-2018-SUNASS-CD. distribución y comercialización); y, del
ii) Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería subsector hidrocarburos líquidos (exploración,
(OSINERGMIN) explotación y producción, procesamiento
y refinación, almacenamiento, transporte,
Por medio de la Ley 26734 del 31 de diciembre de 1996, distribución y comercialización y otras
se creó el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía legalmente atribuidas). Finalmente en
(OSINERG), como un organismo fiscalizador de las actividades las actividades del subsector minero,
que desarrollaban las empresas en los subsectores de OSINERGMIN ejerce sus funciones de
electricidad e hidrocarburos, siendo parte integrante, en ese supervisión de las obligaciones legales y
entonces, del Sistema Supervisor de la Inversión en Energía técnicas de seguridad de la infraestructura,
compuesto, además, por la Comisión de Tarifas Eléctricas y las instalaciones y la gestión de seguridad de
el Instituto de Defensa de la Competencia y de la Propiedad sus operaciones, en actividades mineras de
Intelectual. Posteriormente, mediante la Ley 27332 se dispuso exploración, explotación, beneficio, transporte
que la Comisión de Tarifas Eléctricas y el OSINERG se minero y almacenamiento de concentrado
integraran como un solo organismo regulador; y, por Ley 28964 de mineral.
- Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización
de las actividades mineras al OSINERG, se incorporó a su iii) Organismo Supervisor de la Inversión
competencia la supervisión en el rubro minero. Siendo así, P r i v a d a e n Te l e c o m u n i c a c i o n e s
el actualmente OSINERGMIN tiene bajo su competencia la (OSIPTEL)
supervisión en los subsectores de electricidad, hidrocarburos El Decreto Legislativo 702, publicado
y minería (sobre el desarrollo de la industria a cargo de la e l 8 de n ov i e mb re de 19 91, c re ó e l
supervisión por el OSINERGMIN puede verse Dammert, 2010). Organismo Supervisor de la Inversión en
Al igual que los demás reguladores, y como expresión de Telecomunicaciones - OSIPTEL, como
la dispersión o heterogeneidad normativa en esta materia, la encargado de regular el comportamiento
función supervisora por parte de OSINERGMIN ha estado de las empresas operadoras, así como las
sujeta a diversas reglas o marcos reglamentarios propios. relaciones de dichas empresas entre sí, de
Destacan, en ese orden, el “Reglamento de Fiscalización de garantizar la calidad y eficiencias del servicio
las Actividades Energéticas”, aprobado mediante Decreto brindado al usuario y de regular el equilibrio
Supremo 029-97-EM; el “Reglamento de Supervisión de de las tarifas (Thornberry, 2008, p. 36-38;
Actividades Energéticas”, aprobado por Resolución de Consejo Zegarra, 2008, p. 132-133; Tovar, 2006, p.
Directivo 013-2004-OS/CD; el “Reglamento de Supervisión de 64-93). El OSIPTEL se constituyó como el
Actividades Energéticas y Mineras”, aprobado por Resolución organismo que tenía por objetivo general,
de Consejo Directivo 324-2007-OS/CD; el Reglamento de regular, normar, supervisar y fiscalizar,
Supervisión de Actividades Energéticas y Mineras, aprobado dentro del ámbito de su competencia, el
por Resolución de Consejo Directivo 05-2009-OS-CD; el desenvolvimiento del mercado de servicios
“Reglamento de Supervisión y Fiscalización de las Actividades públic os de telec omunic ac iones y el
Energéticas y Mineras de OSINERGMIN”, aprobado por comportamiento de las empresas operadoras,
Resolución de Consejo Directivo 171-2013 - OS- CD; y, las relaciones de dichas empresas entre sí,
finalmente el “Reglamento de Supervisión, Fiscalización y y las de éstas con los usuarios. Se buscaba
Sanción de las Actividades Energéticas y Mineras a cargo primordialmente garantizar la calidad y
de OSINERGMIN”, aprobado por Resolución de Consejo eficiencia del servicio brindado al usuario,
Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía para lo cual habría que regular el equilibrio
y Minería 040-2017-OS-CD (ajustándose a las modificaciones de las tarifas y facilitar al mercado una
introducidas por el Decreto Legislativo 1272). explotación y uso eficiente de los servicios
La tecnicidad y complejidad del sector a su cargo, lleva públicos de telecomunicaciones.
a OSINERGMIN a ejercer sus funciones de supervisión en En cuanto a las normas que han regido el
materias del subsector eléctrico (generación, transmisión, ejercicio de la supervisión por parte de este
distribución y comercialización de electricidad, planificación, regulador, del mismo modo que en los casos
programación y despacho económico del Sistema Eléctrico anteriores, se advirtió una gran dispersión
Interconectado Nacional); del subsector hidrocarburos de regímenes. De hecho, era común contar
con regímenes de supervisión puntuales dependiendo del en virtud al correspondiente contrato de

objeto materia de supervisión dentro del amplio universo concesión o la Normativa Aplicable en
de servicios de telecomunicaciones. Solo por mencionar materia de infraestructura nacional de
algunos, destacaron durante este periodo el “Procedimiento transporte de uso público y de prestación de
de Supervisión y Control de la Calidad del Servicio”, aprobado servicios públicos de transporte ferroviario
mediante Resolución del Consejo Directivo 006-CD/95; el de pasajeros en las vías que forman parte
“Procedimiento para la Supervisión y Control del Indicador del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo
Tiempo de Espera para la Conexión (TEC)”, aprobado por de Lima y Callao, que se encuentra bajo
Resolución 050-98-PD-OSIPTEL; el “Procedimiento de su ámbito de competencia. En cuanto a
Supervisión y Control de la Calidad del Servicio Público de los marcos normativos que han dirigido
Telefonía Móvil”, aprobado mediante Resolución de Consejo el ejercicio de la función supervisora por
Directivo 041-99-CD-OSIPTEL; el “Reglamento de Calidad parte de este organismo regulador, pueden
de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones”, aprobado mencionarse el “Reglamento General de
por Resolución de Consejo Directivo 040-2005-CD-OSIPTEL; Supervisión”, aprobado por la Resolución
el “Procedimiento de Supervisión de los Indicadores de de Consejo Directivo 007-99-CD-OSITRAN;
Calidad”, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo el “Reglamento General de Supervisión”,
029-2009-CD-OSIPTEL; y, el “Reglamento General de Calidad aprobado por Resolución de Consejo
de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones”, aprobado Directivo 036-2004-CD-OSITRAN; y, el
por Resolución de Consejo Directivo 123-2014-CD-OSIPTEL. “Reglamento General de Supervisión de
OSITRAN”, aprobado por Resolución de
iv) Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Consejo Directivo 024-2011-CD-OSITRAN.
Transporte de Uso Público (OSITRAN) Del recuento anterior es posible evidenciar
El Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura que la desmonopolización de los servicios
de Transporte de Uso Público (OSITRAN) fue creado por la públicos a cargo del Estado y la participación
Ley 26917 –Ley de Supervisión de la Inversión Privada en privada en la prestación de los mismos
Infraestructura de Transporte de Uso Público y Promoción de (todo inmerso dentro de un nuevo régimen
los Servicios de Transporte Aéreo, publicada el 23 de enero de económico que exigía un Estado subsidiario)
1998. El OSITRAN tiene la misión de regular el comportamiento derivó en una reinvención en la organización
de los mercados en los que actúan las Entidades Prestadoras, administrativa. Se requirió precisamente
así como, el cumplimiento de los contratos de concesión, de nuevos organismos que aseguraran
cautelando en forma imparcial y objetiva los intereses del especialización y autonomía en la importante
Estado, de los inversionistas y de los usuarios, a fin de labor de supervisar la adecuada prestación de
garantizar la eficiencia en la explotación de la infraestructura estos servicios. No obstante, las disposiciones
bajo su ámbito. y reglas a observar para el desempeño de
dicha función se mantuvieron dispersas entre
De esta forma, OSITRAN regula y supervisa los mercados
numerosos marcos normativos (reglamentos),
en los que actúan las entidades prestadoras a su cargo, que
muchos de los cuales únicamente resultaban
vienen a ser las empresas públicas y privadas que realizan
aplicables a obligaciones particulares dentro
actividades de explotación de la infraestructura de transporte
de las muchas existentes dentro de los
de uso público. Su ámbito de competencia excluye la provisión
sectores correspondientes.
de servicios de transporte, por ejemplo, el transporte público. La
infraestructura de transporte de uso público bajo su competencia 4.3. Liberalización y competencia: la
está conformada por la infraestructura aeroportuaria, portuaria, fiscalización del mercado por el INDECOPI
férrea, la red vial nacional y regional y otras infraestructuras Del mismo modo como ahora el Estado
públicas de transporte (Tassano, 2008, p. 104). peruano concesionaba la prestación de
La actividad de fiscalización del OSITRAN se detalla los ser vicios públicos a los privados,
actualmente en la Resolución de Consejo Directivo también reconocía a nivel constitucional
0 09 -2018 - CD - OSITR AN, Reglamento de Incentivos, el principio de libre competencia (artículo
Infracciones y Sanciones del OSITRAN. Este dispositivo 61 de la Constitución). Si bajo la vigencia
indica que este organismo regulador tiene como funciones, de la Constitución de 1979, este principio
entre otras, supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las se encontró fácticamente ausente, ahora
obligaciones asumidas por las Entidades Prestadoras la libre iniciativa privada (artículo 58 de
la Constitución) tenía la labor de construir un fenómeno en frente. Así pues, ante la dificultad de advertir
competitivo en el mercado. Para tutelar este bien jurídico, el superficialmente prácticas anticompetitivas, se
Estado debía asumir labores especiales de fiscalización y velar han empezado a emplear otros mecanismos
porque la libre competencia no se vea transgredida. Este fue complementarios, entre los que destacan los
el contexto que derivó en la creación del Instituto Nacional de programas de cumplimiento, recompensa y
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad clemencia. La fiscalización en este ámbito no
Intelectual (INDECOPI) mediante Decreto Ley 25868, publicado parece ser cuestión de exclusiva iniciativa del
el 24 de noviembre de 1992. poder público, sino que requiere del empleo
El INDECOPI es el organismo encargado de la aplicación de incentivos a favor del sector privado por
de las normas legales destinadas a proteger el mercado de las medio de técnicas colaborativas que involucre
prácticas monopólicas que resultaran controlistas y restrictivas también a este último en la supervisión del
de la competencia en la producción y comercialización cumplimiento.
de bienes y en la prestación de servicios, así como de
las prácticas que generaran competencia desleal, y de 4.4. Derechos sociales y programáticos y
aquellas que afectaran a los agentes del mercado y a los su incidencia en el alcance y empleo de la
consumidores; pero también para la tutela de los derechos fiscalización.
de propiedad intelectual en todas sus manifestaciones, la Superado el contexto que a nivel económico
calidad de los productos, la defensa de los consumidores, había exigido una transformación administrativa
el proceso del comercio exterior, y la protección del crédito del Estado peruano, mayormente abocada a
mediante la conducción al sistema concursal. Actualmente, su reducir su participación empresarial, velar por
organización y funciones se encuentran previstos en el Decreto el libre mercado y garantizar la prestación
Legislativo 1033. Aunque inicialmente se encontró adscrito a de servicios públicos, los años siguientes
una cartera ministerial específica (el, entonces, Ministerio de han dado cuenta de un desarrollo de la
Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales fiscalización administrativa, pero esta vez
Internacionales), actualmente responde a la Presidencia del dirigida al fortalecimiento (especialización)
Consejo de Ministros. de las labores del Estado para supervisar y
tutelar bienes jurídicos difusos y derechos
Desde luego, para el cumplimiento de sus funciones, el sociales. No solo ello, sino que este desarrollo
INDECOPI ejerce funciones fiscalizadoras y sancionadoras. ha tenido lugar por medio de la creación de
Respecto a las primeras, y en lo que se refiere a la supervisión organismos administrativos especializados y
de la libre competencia, destaca la labor realizada por sus dedicados principalmente a dicha función. En
comisiones (entre ellas, la Comisión de Eliminación de Barreras este apartado doy cuenta de algunos de ellos.
Burocráticas, la Comisión de Defensa de la Libre Competencia,
la Comisión de Fiscalización de la Competencia Desleal, a i) La tutela del medio ambiente a cargo del
través de las secretarías técnicas, y la Comisión de Protección OEFA
al Consumidor), sin dejar de lado que, a partir de 2012, se En el sector ambiental, la intervención
creó como órgano de línea del INDECOPI a la Gerencia de del Estado se encuentra justificada por las
Supervisión y Fiscalización, la cual formula y propone normas externalidades generadas como consecuencia
de política de alcance nacional sobre prevención, a través de de la actividad económica humana en el
actividades de supervisión y la fiscalización del cumplimiento ambiente (OEFA, 2014, p. 376); sin embargo,
de obligaciones legales y contractuales. Este órgano, además, hasta antes de 2008, la gestión ambiental en
por encargo de los órganos resolutivos y secretarías técnicas, el país y la estructura organizacional para
puede prestar el apoyo técnico-legal y de ejecución, en el ese fin presentaban serias limitaciones. Así la
ejercicio de las facultades de supervisión y fiscalización en las dispersión y escasa integración y coordinación
actividades económicas que éstos determinen (aunque por su estructural y normativa constituían factores
nivel de complejidad, algunas son realizadas directamente por que dificultaban respuestas efectivas a los
las secretarías de las comisiones correspondientes). desafíos ambientales.
Por la especialidad del bien jurídico tutelado por parte del En este contexto, a través de la Segunda
INDECOPI, sobre todo en lo referido a la libre competencia, ha Disposición Complementaria Final del
sido este sector el que ha evidenciado un destacado avance en Decreto Legislativo 1013 –Ley de Creación,
la implementación de prácticas que han amoldado la fiscalización Organización y Funciones del Ministerio del
administrativa a los retos que el mercado y la tecnología le ponen Ambiente, de 2008 fue creado el Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) como un ii) La supervisión de la calidad educativa por
organismo público técnico especializado, adscrito a dicho parte de la SUNEDU
Ministerio y encargado de la fiscalización, la supervisión,
La Ley 3 02 20 - Ley Universitar ia,
el control y la sanción en materia ambiental. Las funciones
introdujo una nueva regulación aplicable a
asignadas al OEFA fueron asumidas de forma progresiva, y
las universidades bajo cualquier modalidad,
para su fortalecimiento y consolidación como entidad rectora
públicas, privadas, nacionales o extranjeras,
del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
dentro del territorio nacional y creó a la
(SINEFA), tuvieron que emitirse una serie de normas que
Superintendencia Nacional de Educación
precisaron el alcance de sus funciones y fijaron detalladamente
Superior Universitaria (SUNEDU) como
su labor operativa (Aldana, 2013, p. 331).
organismo técnico especializado adscrito
Para fortalecer la supervisión en materia ambiental, se al Ministerio de Educación, con autonomía
han aprobado a la fecha distintos marcos normativos, entre técnica, funcional, económica, presupuestal
ellos la Ley 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluación y administrativa, para el ejercicio de sus
y Fiscalización Ambiental, con la finalidad de asegurar el funciones. La SUNEDU asume entre sus
cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las funciones la supervisión de la calidad de
personas naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar la prestación del servicio educativo; la
que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, supervisión de las condiciones básicas de
control y la potestad sancionadora en materia ambiental se calidad exigibles para el funcionamiento
realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente. de las universidades; y, la fiscalización del
Posteriormente, la Ley 30011 aprobó un nuevo enfoque de uso educativo de los recursos públicos, la
la fiscalización ambiental, que significó el fortalecimiento de reinversión de excedentes y los beneficios
la fiscalización ambiental no solo a partir de la imposición otorgados por el marco legal a las
de sanciones disuasivas, sino también otorgando a los universidades. En el cumplimiento de estas
administrados la oportunidad de subsanar incumplimientos
labores, la SUNEDU se encuentra facultada
leves que no dañen el ambiente o la vida y la salud de las
a dictar normas y establecer procedimientos
personas (Aldana, 2013, p. 334).
para asegurar el cumplimiento de las políticas
Actualmente, el OEFA se constituye en el rector del SINEFA públicas del sector educación en materia de
y se encarga de fiscalizar a los administrados que actúan en su competencia. Adicionalmente, el artículo
los sectores de minería (mediana y gran minería), energía 23 de la Ley 30220 la habilita a establecer
(hidrocarburos y electricidad), pesquería (procesamiento mecanismos de articulación y coordinación
pesquero industrial y acuicultura de mayor escala) e industria intersectorial para implementar mecanismos
manufacturera (rubros de cerveza, papel, cemento, curtiembre, de supervisión, seguimiento, evaluación y
fundición de metales, biocombustible, elaboración de bebidas monitoreo, al igual que indicadores de gestión
y otros). Además, como ente rector, supervisa a las entidades para la mejora continua.
de fiscalización ambiental de los ámbitos nacional, regional
y local, que se encargan de fiscalizar las demás actividades El ar tículo 43 del Reglamento
económicas. Destaca, en adición, la labor normativa que en d e O r g a n i z a c i ó n y Fu n c i o n e s d e l a
materia de supervisión ha aprobado esta entidad, destacando SUNEDU, aprobado por Decreto Supremo
el “Reglamento de Supervisión”, aprobado por la Resolución 012 - 2 014 - M I N E D U , d i s p o n e q u e l a
de Consejo Directivo 006-2019-OEFA/CD, el cual establece Dirección de Super visión es el órgano
disposiciones y criterios que regulan el ejercicio de la función de línea encargado de dirigir, coordinar y
de supervisión en el marco del SINEFA y de otras normas ejecutar el proceso de supervisión de las
que atribuyen dicha función al OEFA. Dicho cuerpo normativo universidades, filiales, facultades, escuelas y
tiene por finalidad verificar el cumplimiento de las obligaciones programas de estudios conducentes a grado
fiscalizables de los titulares de actividades cuya supervisión académico. Las obligaciones supervisables
se encuentra a cargo del OEFA y promover la subsanación de competencia de la SUNEDU son aquellas
voluntaria de los incumplimientos de dichas obligaciones. Este obligaciones derivadas de la Ley Universitaria
reglamento acoge como uno de sus principios la “supervisión y de la normativa conexa, de los documentos
basada en evidencia”, que indica que las acciones de supervisión normativos de carácter general emitidos por la
deben ser planificadas, ejecutadas y concluidas tomando en SUNEDU, de los mandatos emitidos por ella,
cuenta información objetiva recabada en el ejercicio de sus así como de la normativa interna emitida por
funciones. las universidades.
Finalmente, destaca dentro de las labores realizadas por la - Supervisar que el uso de los recursos
SUNEDU, la aprobación de su “Reglamento de Supervisión”, destinados a la provisión de los servicios
mediante Resolución de Consejo Directivo 006-2017-SUNEDU- de salud y de los fondos destinados
CD. Este cuerpo reglamentario detalla los tipos de supervisión al Aseguramiento Universal en Salud,
a ser realizados por esta entidad, así como las etapas de la garanticen la calidad, opor tunidad,
misma, desde su planificación, pasando por su ejecución y disponibilidad y aceptabilidad de las
el detalle de los resultados. Del mismo modo, se recogen prestaciones.Supervisar a las IPRESS y
disposiciones en materia de facultades y deberes del órgano UGIPRESS y, en el marco de protección
sancionador, así como los derechos y deberes de los de los derec hos en salud, de ser
supervisados. per tinente, recomendar el inicio de
iii) La supervisión de la prestación adecuada del servicio de proceso administrativo, civil y/o penal al
salud por SUSALUD o los involucrados, así como realizar el
seguimiento de dicha acción.
Mediante la Ley 29344 fue creada la Superintendencia
Nacional de Aseguramiento en Salud, como organismo - Super visar la calidad, opor tunidad,
disponibilidad y transparencia de la
público técnico especializado, adscrito al Ministerio de
información generada u obtenida por las
Salud, con autonomía técnica, funcional, administrativa,
IAFAS, IPRESS y Unidades de Gestión
económica y financiera, encargada de registrar, autorizar,
de IPRESS, de acuerdo al marco legal
supervisar y regular a las instituciones administradoras de
vigente.
fondos de aseguramiento en salud, así como supervisar a las
instituciones prestadoras de servicios de salud en el ámbito de SUSALUD tiene facultades para realizar
su competencia, a fin de velar por el aseguramiento universal la actividad de supervisión, pudiendo actuar
en salud y su promoción; el uso eficiente y oportuno de los sobre todas las Instituciones Prestadoras de
fondos destinados a dicho proceso; la calidad, puntualidad, Salud (IPRESS), así como las Instituciones
eficiencia y eficacia de la provisión de las prestaciones; la Administradoras de Fondos de Aseguramiento
reglamentación de la recolección, transferencia y difusión en Salud (IAFAS), públicas, privadas y mixtas
de la información por parte de los agentes vinculados al del país.
proceso de aseguramiento universal; el establecimiento de En el marco de sus funciones, el Decreto
mecanismos de conciliación y arbitraje entre los usuarios Supremo 034-2015-SA aprobó el Reglamento
y las instituciones prestadoras y financiadoras, vinculados de Supervisión de SUSALUD, enfatizando que
al proceso de aseguramiento universal en salud; y, la ésta se desarrolla con base a la metodología
transparencia y accesibilidad de la información en resguardo de inspección, vigilancia y control sobre las
de los derechos de los asegurados. Esta entidad, además, IAFAS, IPRESS y Unidades de Gestión de
registra, autoriza, regula y supervisa el funcionamiento de las IPRESS públicas, privadas y mixtas, bajo
entidades prepagadas de salud y a todas aquellas entidades un enfoque de cumplimiento normativo,
públicas, privadas o mixtas que ofrezcan servicios en la gestión del riesgo, promoción y protección de
modalidad de pago regular y anticipado. Posteriormente, en derechos en salud. Además, este Reglamento
el marco de la reforma de la salud, el Decreto Legislativo 1158 regula cuatro etapas de la supervisión a
modificó la denominación de Superintendencia Nacional de cargo de SUSALUD: planificación, ejecución,
Aseguramiento en Salud por el de Superintendencia Nacional informes y seguimiento. Este Reglamento
de Salud (SUSALUD). destaca también por incluir exigencias y
De acuerdo al artículo 8 del Decreto Legislativo 1158, garantías a favor de los supervisados, a
las funciones generales de SUSALUD se encuentran efectos de garantizar el adecuado ejercicio
estrechamente referidas a la supervisión del servicio de salud, de la fiscalización administrativa (obligaciones
destacando entre ellas: de los supervisores), pero también introduce
una clasificación propia de tipos de actas de
- Promover, proteger y defender los derechos de las personas supervisión (de sesión de inicio, de sesiones
al acceso a los servicios de salud, supervisando que las de trabajo y de sesión de cierre).
prestaciones sean otorgadas con calidad, oportunidad,
disponibilidad y aceptabilidad, con independencia de quien iv) La super visión de obligaciones
las financie, así como los que correspondan en su relación laborales por la SUNAFIL
de consumo con las IAFAS o IPRESS, incluyendo aquellas Mediante la Ley 29 9 81 se crea la
previas y derivadas de dicha relación. Superintendencia Nacional de Fiscalización
Laboral (SUNAFIL) como organismo técnico especializado v) Supervisión del transporte

adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, La fiscalización administrativa en el ámbito
responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del transporte involucra, tal vez, uno de los
del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y sectores con mayores entramados a nivel
salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar de autoridades y ámbitos de competencia
investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas involucrados. No solo a nivel del Gobierno
materias. De acuerdo al artículo 2 de la Ley 30814, la SUNAFIL Nacional, desde el Ministerio de Transportes y
es la autoridad central del Sistema de Inspección del Trabajo Comunicaciones y la actual Superintendencia
y como tal, dicta normas y establece procedimientos para Nacional de Transporte Terrestre de Personas,
asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en materia Carga y Mercancías (SUTRAN), sino también
de su competencia que requieren de la participación de otras a nivel de Gobiernos Regionales y Locales,
entidades del Estado. destacando adicionalmente el tratamiento de
Entre las funciones de la SUNAFIL se encuentran Lima y Callao y la creación, en el espacio de
principalmente las siguientes: estos últimos, de la Autoridad de Transporte
Urbano para Lima y Callao (ATU). Lo que
- Supervisar el cumplimiento de la normativa sociolaboral,
busco resaltar en este apartado son dos
ejecutando para ello las funciones de fiscalización dentro
cuestiones: primero, la dispersión normativa
del ámbito de su competencia.
en materia de supervisión o fiscalización
- Aprobar las políticas institucionales en materia de administrativa en transporte y, segundo,
inspección del trabajo, en concordancia con las políticas cómo las obligaciones en este sector han
nacionales y sectoriales. demandado con los años la creación y
- Formular y proponer las disposiciones normativas de su fortalecimiento de nuevas organizaciones
competencia. administrativas para cumplir con el ejercicio
efectivo de este rol.
- Vigilar y exigir el cumplimiento de las normas legales,
reglamentarias, convencionales y las condiciones De acuerdo a la Ley 27181 – Ley General
contractuales. de Transporte y Tránsito, la actividad de
fiscalización comprende la supervisión,
- Fomentar y brindar apoyo para la realización de actividades detección de infracciones y la imposición
de promoción de las normas sociolaborales, así como para de sanciones por incumplimiento de los
el desarrollo de las funciones inspectivas de orientación y dispositivos legales vinculados al transporte
asistencia técnica de los gobiernos regionales. y al tránsito terrestre. En los mismos
Por otro lado, conforme con el artículo 3 de la Ley 29981, términos lo señala el Reglamento Nacional
la SUNAFIL también cuenta con las funciones y competencias de Administración de Transporte, aprobado
establecidas en el artículo 3 de la Ley 28806 – Ley General por Decreto Supremo 017-20 09 - MTC,
de Inspección del Trabajo. En ese sentido, de acuerdo con según el cual la fiscalización del servicio de
el artículo 3 de la Ley 28806, las finalidades de la inspección transporte es función exclusiva de la autoridad
de la SUNAFIL son principalmente la vigilancia y exigencia competente en el ámbito de su jurisdicción,
del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, salvo que por otra norma con rango de ley se
convencionales y condiciones contractuales, sean estas disponga lo contrario.
parte del régimen de común aplicación o de los regímenes E l M i n i s t e r i o d e Tr a n s p o r t e s y
especiales; y, la orientación y asistencia técnica. Comunicaciones (MTC), es el encargado
De acuerdo a la Ley General de Inspección del Trabajo, en de fiscalizar el cumplimiento de las normas
el marco de las funciones de inspección, los inspectores de sobre el servicio de transporte terrestre
trabajo están facultados para, entre otros, entrar libremente del ámbito de su competencia, para lo cual
a cualquier hora del día o de la noche a cualquier centro puede contratar empresas o instituciones
de trabajo, establecimiento o lugar sujeto a inspección y a especializadas en el campo de la supervisión
permanecer en el mismo, sin previo aviso; practicar cualquier (transporte interprovincial de ámbito nacional
diligencia de investigación, prueba o examen que considere y transporte internacional). La Ley 29380
necesario para comprobar que las disposiciones legales creó la SUTRAN, como organismo adscrito
se estén cumpliendo correctamente; y recabar u obtener al MTC, con personería jurídica de derecho
información, datos o antecedentes con relevancia para el público interno y autonomía técnica, funcional,
cumplimiento de su función. administrativa y presupuestal. En lo que
respecta a sus funciones, conviene enumerar las siguientes – Ley que creó la ATU, introdujo un nuevo
(relevantes para este estudio): organismo competente para planificar, regular,
gestionar, supervisar, fiscalizar y promover la
- Supervisar, fiscalizar y sancionar a los titulares de los
eficiente operatividad del sistema integrado
servicios de transporte terrestre de los ámbitos nacional
de transporte de Lima y Callao para lograr
e internacional, a los conductores habilitados para el
una red integrada de servicios de transporte
servicio y a los titulares y operadores de infraestructura
terrestre urbano masivo de pasajeros. La ATU
complementaria de transporte, por los incumplimientos o
ejerce competencia sobre el servicio público
infracciones en que incurran.
de transporte terrestre de personas que se
- Supervisar y fiscalizar la circulación de vehículos en la red presta dentro del territorio de la provincia
vial bajo su competencia, velando por el cumplimiento de de Lima y de la provincia Constitucional del
lo dispuesto por el Reglamento Nacional de Tránsito y el Callao, así como en las provincias contiguas
Reglamento Nacional de Vehículos, sancionando a quien a éstas y que en su integridad guardan
corresponda, por las infracciones o incumplimientos de estos. entre sí, continuidad urbana (la que debe
ser declarada con arreglo al procedimiento
- Supervisar, fiscalizar y sancionar a los titulares de
legalmente establecido).
autorizaciones, concesionarios y prestadores de
servicios complementarios, inspecciones, certificaciones, De esta for ma, las actividades de
verificaciones y otras relacionadas con el transporte y fiscalización en el sector transporte son
tránsito terrestre. distribuidas de la siguiente forma: en el
transporte interprovincial del ámbito nacional
- Administrar el régimen de imposición de papeletas por las
y transporte internacional tienen competencia
infracciones de tránsito detectadas en la red vial bajo su
el MTC y la SUTR AN; en el transporte
competencia.
interprovincial del ámbito regional, los
Se observa que la SUTRAN ejerce la acción de supervisión, gobiernos regionales; en el transporte urbano,
fiscalización, control y sanción, en las vías de carácter nacional, las municipalidades provinciales; para el caso
las mismas que no se encuentran dentro del ámbito urbano, ni de Lima y Callao, la ATU; y, en la regulación
bajo las competencias de los gobiernos regionales o locales. del transporte menor, las municipalidades
distritales.
Por su parte, los Gobiernos Regionales tienen, en
materia de transporte, competencia normativa, de gestión
y fiscalización, conforme a lo señalado en el artículo 56 de 5. El marco normativo
la Ley 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. común de la actividad
Dicho dispositivo señala entre las funciones de este nivel de de fiscalización
gobierno la de supervisar y fiscalizar la gestión de actividades administrativa de acuerdo
de infraestructura de transporte vial de alcance regional, así al TUO de la Ley 27444
como autorizar supervisar, fiscalizar y controlar la prestación
de servicios de transporte interprovincial dentro del ámbito El 21 de diciembre del 2016, se publicó en
regional en coordinación con los gobiernos locales. el Diario Oficial ‘‘El Peruano’’ el Decreto
Legislativo 1272, Decreto Legislativo por el
Por su lado, los Gobiernos Locales asumen las siguientes cual se modificó la Ley del Procedimiento
funciones. En lo que se refiere a las municipalidades Administrativo General y se derogó la Ley
provinciales, éstas supervisan, detectan infracciones e 29060, Ley del Silencio Administrativo. El
imponen sanciones por incumplimiento de los dispositivos referido Decreto Legislativo introdujo una serie
legales vinculados al transporte y al tránsito terrestre y de importantes modificaciones, siendo una de
fiscalizan las concesiones de infraestructura vial que otorgue las principales la inclusión de un capítulo
la municipalidad provincial en su respectiva jurisdicción, en dedicado a desarrollar de forma exclusiva
concordancia con los reglamentos nacionales. De otro lado, los principios estructurales y comunes al
las municipalidades distritales realizan aquellas funciones ejercicio de la potestad de fiscalización en
que los reglamentos nacionales y las normas emitidas por la el ordenamiento peruano. La importancia
municipalidad provincial respectiva les señalen y, en particular, de esta reforma radica en que, previamente
la regulación del transporte menor (mototaxis y similares). a esta inclusión, la regulación del ejercicio
Sobre el particular, conviene indicar el caso particular de de esta actividad se encontraba dispersa
Lima y la Provincia Constitucional del Callao. La Ley 30900 y era definida tan solo en función al sector
encargado de verificar el cumplimiento de sus obligaciones, o sensibilidad de las mismas, contarán

todo ello mediante una entidad estatal determinada. En con planes más elaborados en virtud a la
consecuencia, no existía un panorama claro y unívoco respecto magnitud de los daños que pueden derivarse
a los deberes, garantías y derechos a ser respetados en la del incumplimiento de las obligaciones o
realización de esta actividad. Estas razones fueron recogidas prohibiciones. En otros casos, la atención será
en la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo 1272, en la menor, pero sin omitir la responsabilidad de la
cual se advirtió que esta situación de heterogeneidad creaba Administración Pública de estar presta y atenta
“las condiciones para la operación ineficiente de la fiscalización a vigilar progresivamente la atención de estas
administrativa y la carencia de predictibilidad, de seguridad obligaciones por menores que sean.
jurídica y de coherencia para la aplicación de las legislaciones Los principales aspectos legales que
sectoriales, lo que inclusive puede resultar lesivo al público y respecto a la fiscalización administrativa
a los derechos de los ciudadanos’’. ha recogido el TUO LPAG han generado
De esta manera, con la inclusión del capítulo de fiscalización importantes estudios a los cuales me remito
en el actual TUO LPAG, se brinda un régimen jurídico uniforme (Zegarra, 2018; Morón, 2018). Sin embargo,
y de cumplimiento obligatorio para todas las entidades quiero llamar brevemente la atención respecto
competentes encargadas de realizar dicha actividad, a las garantías, derechos y obligaciones que el
estableciendo garantías y obligaciones para el administrado, así TUO LPAG ha tenido a bien considerar como
como deberes a cargo de la Administración. Conforme a esta estándar común o mínimo para el ejercicio de
nueva normativa común, la actividad de fiscalización es definida esta potestad, vinculando no solo a quienes
en el artículo 239 del TUO LPAG de la siguiente manera: realizan la labor de fiscalización (incluso,
“239.1 La actividad de fiscalización constituye el conjunto de actos
aquellos que por delegación pueden ejercerla),
y diligencias de investigación, supervisión, control o inspección sino también a quienes son fiscalizados (con
sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras el mandato, además, de que las entidades
limitaciones exigibles a los administrados, derivados de una adecúen sus normativas a estas disposiciones).
norma legal o reglamentaria, contratos con el Estado u otra
fuente jurídica, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de
prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes 5.1. Homogeneidad para enmarcar las fa-
jurídicos protegidos”. cultades de quienes ejercen actividad de
fiscalización
Como puede obser varse, al definir la actividad de
El TUO LPAG ha dispuesto que los actos y
fiscalización, la legislación ha realizado una equiparación diligencias de fiscalización se inician siempre
entre los distintos términos por los que dicha actividad de oficio, ya sea por iniciativa propia o por
era aludida en la normativa y en la doctrina, pero también orden superior, petición motivada o denuncia.
contiene disposiciones que no han escapado de la discusión Al ejercer actividad de fiscalización, el TUO ha
académica. Es el caso, por ejemplo, respecto a la naturaleza procurado enumerar las facultades que ésta le
de la fiscalización, sobre la cual algunos autores la refieren atribuye a las entidades competentes.
como un “procedimiento administrativo especial” sujeto a su
régimen propio, pero regido en caso contrario por la norma Por un lado, en ejercicio de esta potestad,
supletoria (Morón, 2017, p. 345); mientras que otros, siguiendo la entidad puede requerir al administrado
la literalidad del TUO LPAG, la definen más bien como una objeto de la fiscalización, la exhibición o
“actividad material” (Zegarra, 2018). Sobre este mismo tema, presentación de todo tipo de documentación,
el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS) ha expedientes, archivos u otra información
señalado que la fiscalización no constituye un procedimiento necesaria, respetando el principio de
administrativo, sino un conjunto de actividades realizadas a legalidad. Claro está que la información
fin de verificar el cumplimiento del marco jurídico, por lo que que se requiera, deberá tener conexión con
tampoco tiene como fin la emisión de un acto administrativo. el objeto materia de fiscalización y con los
bienes jurídicos involucrados dentro de la
Así, según lo anteriormente citado, la actividad de fiscalización competencia de la autoridad fiscalizadora.
es ejercida por la Administración Pública de manera potestativa, Caso contrario, la fiscalización administrativa
es decir, la Administración no se encuentra obligada a realizar estaría ejerciéndose ilegalmente y toda
acciones de fiscalización de manera específica, sino que la información a la que se accediera tendría
misma será realizada a través de una adecuada planificación que invalidarse o, eventualmente, justificar
y en atención a la relevancia para el interés público de realizar el archivo del procedimiento sancionador o,
determinadas fiscalizaciones. Algunas materias, por la relevancia incluso, la nulidad del acto de sanción. Esta
disposición, por tanto, exige un parámetro de proporcionalidad físico, sino también al acceso o “descarga”
y conexidad entre aquella información que se exige y el bien de archivos en soporte virtual (“en la nube”).
tutelado con ocasión de la fiscalización. De hecho, la tecnología ofrece instrumentos
Asimismo, como parte de las facultades de fiscalización, y programas para acceder y descargar
la autoridad puede interrogar a las personas supervisadas información de titularidad del supervisado
o a sus representantes, empleados, funcionarios, asesores por medio de programas que se conectan a
y a terceros, utilizando los medios técnicos que considere la base de datos de éste (sobre todo cuando
necesarios para generar un registro completo y fidedigno de se trata de personas jurídicas). El filtro de la
sus declaraciones. Es decir, la actuación material de interrogar información pertinente se realiza por medio
no debe verse limitada únicamente a recibir respuestas por de estos programas, pero la obligación del
parte de quienes ejercen la representación legal o formal del supervisor se extiende de forma posterior, a
agente supervisado, sino que, en clara relación al propósito efectos de que toda información confidencial
de constatar y recoger a detalle los hechos advertidos, la o no pertinente con el objeto de supervisión
fiscalización flexibiliza este criterio y legitima la formulación de no sea empleada o, en todo caso, sea
preguntas a todo agente que pueda aportar hechos o pruebas suprimida o no considerada en el expediente.
respecto a una supervisión, incluyendo esto a terceros ajenos a Por su parte, la fiscalización faculta
toda relación (fáctica o formal) con el administrado supervisado. a realizar exámenes periciales sobre la
Desde luego, al menos en mi posición, es necesario precisar documentación y a utilizar en las acciones
que mientras menor sea el vínculo entre un interrogado y y diligencias de fiscalización equipos que
el supervisado, menor deberá ser también el estándar para se consideren necesarios. El empleo de la
evaluar si este interrogado puede calificar como obstructor a ciencia y de evaluaciones técnicas en la
una supervisión al negarse o al afirmar que no tiene razones fiscalización es una constante en aquellos
por las cuales responder a las preguntas del supervisor. sectores que por su especialidad se apoyan
De igual modo, las entidades c on c ompetencias en ella, a efectos de evidenciar cuestiones
fiscalizadoras pueden realizar inspecciones, con o sin que no son perceptibles de otro modo.
previa notificación, en los locales y/o bienes de las personas El empleo de equipos va de la mano con
naturales o jurídicas objeto de las acciones de fiscalización, esto, pues permite, entre otras cuestiones,
respetando el derecho fundamental a la inviolabilidad del tomar muestras para exámenes posteriores
domicilio cuando corresponda. En efecto, ésta es una de las de laboratorio, cuestión recurrente en
principales facultades de las entidades fiscalizadoras, pues sectores como el medioambiental, pero no
permite apreciar in situ la situación respecto al cumplimiento solo ello, los equipos involucran, además,
o no de las obligaciones a cargo de los administrados. Muchas todos aquellos dispositivos que permitan al
de las entidades listadas con ocasión de este estudio ya supervisor desenvolverse adecuadamente
recogían esta facultad en sus respectivos marcos normativos, y efectivamente en el ejercicio de dicho
previendo sobre todo inspecciones inopinadas, de modo poder.
que pudiera apreciarse el desenvolvimiento regular de los Finalmente, el TUO LPAG reconoce
supervisados en un momento ordinario en el desempeño de sus como facultad del fiscalizador el poder
actividades. El límite a esta facultad, desde luego, se encuentra ampliar o variar el objeto de la acción de
en la inviolabilidad del domicilio, cuestión que requiere de una fiscalización en caso que, como resultado
autorización judicial previa(17). de las acciones y diligencias realizadas,
Por otro lado, la fiscalización faculta a la entidad a tomar se detecten incumplimientos adicionales a
copia de los archivos físicos, ópticos, electrónicos u otros, así los expresados inicialmente en el referido
como tomar fotografías, realizar impresiones, grabaciones de objeto. Esto se enuncia expresamente por el
audio o en video con conocimiento previo del administrado legislador, pues la práctica demostraba que
y, en general, utilizar los medios necesarios para generar un durante las fiscalizaciones, las autoridades
registro completo y fidedigno de su acción de fiscalización. podían tomar conocimiento de otras prácticas
Ésta es, sin duda, de las facultades ordinarias más comunes realizadas por el supervisado, pero que no
en su empleo por parte de las autoridades administrativas. La se enmarcaban dentro del propósito u
tecnología, al día de hoy, no limita el “copiado” a un proceso objeto inicial de la fiscalización. En algunos
(17) Temas adicionales como qué califica como domicilio, el domicilio en casos de personas jurídicas, entre otros, son discusiones
recurrentes en la práctica y dogmática administrativa, sin embargo, rebasan el objeto del presente.
casos, incluso, ni en el ámbito de sus competencias. Soy consignando de manera clara y precisa las
de la posición que la fiscalización, precisamente por su observaciones que formule el administrado;
naturaleza instrumental y maleable, no puede encasillarse y guardar reserva sobre la información obtenida
predeterminarse plenamente en su ejercicio con anterioridad en la fiscalización; y, el deber de imparcialidad
al desarrollo de la supervisión. Es un imposible material el y prohibición de mantener intereses en
predeterminar el alcance que pueden tener las labores de conflicto.
la autoridad durante una fiscalización. Exigir algo similar
supondría limitar fácticamente el ejercicio de esta potestad 5.3. Derechos y obligaciones comunes
y, lo que es peor, inutilizarla, pues la predicción de aquello de todo administrado que es objeto de
que podrá acontecer en los hechos durante el desarrollo de la fiscalización
supervisión no es conocido ni siquiera por el supervisado y, en El TUO LPAG se ha preocupado por recoger los
todo caso, sería una exigencia que jugaría injustificadamente derechos y obligaciones de los administrados
a favor de este último, en desmedro del bien jurídico que que son objeto de fiscalización. Así, se recoge
busca tutelarse. el derecho a ser informado del objeto y del
sustento legal de la acción de supervisión.
5.2. Reglas comunes en torno a los deberes que deben Considero que, de este modo, el particular
observar quienes ejercen fiscalización administrativa podrá advertir o cuestionar, de corresponder,
Si bien el desarrollo de una fiscalización no configura las competencias de la autoridad para dicha
propiamente el trámite de un procedimiento administrativo, fiscalización, así como prestar su disposición
esto no es óbice para que el ejercicio de esta potestad deba a brindar la información pertinente en función
observar un conjunto de formalidades que, si bien no obedecen al objeto materia de supervisión o cuestionar
a la exigencia de un debido procedimiento (pues no lo hay), sí se (y dejar constancia de ello en el acta) el
requieren en la dinámica de la constitucionalización del Derecho requerimiento de información que no guarda
(para resguardar los derechos de las personas involucradas) conexidad con el bien jurídico que se procura
y, además, en los límites que el Derecho administrativo, por tutelar. El TUO LPAG agrega que, de ser
definición, procura respecto a todo ejercicio de poder. En tal previsible, se comunique al administrado el
sentido, el TUO LPAG recoge importantes referencias a modo plazo estimado de duración de la fiscalización,
de “deberes”, que bien podrían ser calificadas como “garantías” así como de sus derechos y obligaciones en
a favor del administrado supervisado. el curso de tal actuación.
Entre estos deberes se enuncia la revisión o evaluación Al administrado le asiste también el
previa que de la documentación que contenga información derecho a requerir las credenciales y el
relacionada con la materia que será objeto de fiscalización documento nacional de identidad de los
debe realizar la autoridad, es decir, la fiscalización procurará funcionarios, servidores o terceros a cargo
realizarse in situ o en ejercicio pleno de las facultades que se de la fiscalización; poder realizar grabaciones
enumeraron en el punto anterior, previa revisión del marco en audio o video de las diligencias en las que
normativo y de la información que, sin recurrir propiamente a la participen; y requerir que se incluyan sus
inspección, obra en disposición de la autoridad administrativa. observaciones en las actas correspondientes.
Esto denota, más que una garantía propiamente del fiscalizado, No solo ello, sino que una vez concluida
una exigencia para que la fiscalización sea ejercida idónea y la visita inspectiva, el administrado puede
efectivamente para la tutela del bien jurídico correspondiente. presentar documentos, pruebas o argumentos
Esto permitirá, además, que los servidores se encuentren adicionales con posterioridad a la recepción
informados y preparados para desarrollar la fiscalización de del acta correspondiente. Asimismo, aunque
forma más enfocada (Morón, 2018, p. 1574) y justificadamente no es una condición para el desarrollo de
menos invasiva. la fiscalización, el TUO LPAG recoge la
Por otro lado, se enuncian otros deberes formales a cargo posibilidad de que el administrado cuente con
del supervisor, como identificarse a requerimiento de los asesoría profesional durante las diligencias.
administrados, presentando la credencial otorgada por su Por último, el administrado supervisado
entidad, así como su documento nacional de identidad; citar debe observar un conjunto de obligaciones
la base legal que sustenta su competencia de fiscalización, que procuran que la actividad de fiscalización
sus facultades y obligaciones, al administrado que lo solicite; pueda realizarse adecuadamente y de
entregar copia del acta de fiscalización o documento que haga acuerdo a sus fines. Por ello, se prevé que el
sus veces al administrado al finalizar la diligencia de inspección, administrado debe realizar o brindar todas las
facilidades para ejecutar las facultades que asisten a la autoridad Referencias bibliográficas
fiscalizadora y, sobre todo, permitir el acceso de los funcionarios,
servidores y terceros fiscalizadores, a sus dependencias, Aldana Durán, M. (2013). La Fiscalización
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no, sin perjuicio de su derecho fundamental a la inviolabilidad Perspectivas Futuras Martha Inés Aldana Durán.
del domicilio cuando corresponda; es decir, una labor de no Revista Derecho & Sociedad 41, p. 323-340.
obstrucción al desarrollo de esta actividad, debiendo suscribir Bermejo, J. (2000). La administración inspectora. En
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6. Conclusión Canals i Ametller, D. (2003). El ejercicio por
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ordenamiento peruano, desde una óptica general y, sobre todo, General de Electricidad. Diario Oficial El Peruano,
a partir de los cambios que el Estado ha atravesado desde 29 de mayo.
1979. Se aprecia, desde el caso peruano, cómo la fiscalización . (1996). Ley N° 26734 que crea el
administrativa fue amoldándose a los objetivos perseguidos por Organismo Supervisor de la Inversión en Energía
el Estado, advirtiéndose una fiscalización nula o aparente bajo (OSINERG). Diario Oficial El Peruano, 31 de
el Estado empresario de la Constitución de 1979 y, más bien, diciembre.
una fiscalización tecnificada y especializada bajo el nuevo rol . (1998). Ley N° 26917. Ley de Supervisión
garante de éste bajo la Constitución de 1993. de la Inversión Privada en Infraestructura de
La dispersión o heterogeneidad normativa de la que fue Transporte de Uso Público y Promoción de los
objeto la fiscalización hasta la dación del Decreto Legislativo Servicios de Transporte Aéreo. Diario Oficial El
1272 a fines del año 2016, exigió que el TUO LPAG introdujera Peruano, 23 de enero.
un nuevo capítulo normativo dirigido únicamente a regular de . (1999). Ley N° 27181. Ley General de
forma común el ejercicio de la actividad fiscalizadora. Esto Transporte y Tránsito. Diario Oficial El Peruano, 7
significó que, posteriormente, las entidades con competencias de octubre.
para ello, adecuaran sus respectivos reglamentos de . (2000). Ley N° 27332. Ley Marco de los
supervisión a los nuevos estándares y garantías ahí previstos. Organismos Reguladores de la Inversión Privada
en los Servicios Públicos. Diario Oficial El Peruano,
Finalmente, cabe destacar dentro de estos nuevos 29 de julio.
estándares, el nuevo enfoque que el TUO LPAG le ha brindado
a la fiscalización administrativa: “un enfoque de cumplimiento . (2002). Ley Nº 27867. Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales. Diario Oficial El Peruano,
normativo, de prevención del riesgo, de gestión del riesgo
16 de noviembre.
y tutela de los bienes jurídico protegidos”. Como ya lo he
indicado en otra ocasión (Sánchez Povis, 2019), el enfoque que . (2006). Ley N° 28806. Ley General de
propone el TUO LPAG está inclinado más bien a priorizar el Inspección del Trabajo. Diario Oficial El Peruano,
19 de julio.
conocimiento e identificación de obligaciones por parte de los
particulares y a conducirlos ordenada y progresivamente a su . (2007). Ley N° 28964. Ley que transfiere
cumplimiento. De esta forma, el enfoque del TUO LPAG plantea competencias de supervisión y fiscalización de las
una fiscalización cooperante con el actuar privado para lograr actividades mineras al OSINERG. Diario Oficial El
el mayor propósito de esta potestad: que los administrados Peruano, 24 de enero.
finalmente cumplan. Se persigue, por tanto, la prevención del . (2009). Ley N° 29380. Ley que crea
incumplimiento, a efectos de evitar la comisión de una infracción la Superintendencia de Transporte Terrestre de
y su posterior sanción, o el restablecimiento de la situación personas, carga y mercancías SUTRAN. Diario
legal procurada por el ordenamiento jurídico. La fiscalización no Oficial El Peruano, 16 de junio.
debe ser entendida como el paso previo que indefectiblemente . (2009). Ley N° 29325. Ley del Sistema
derivará en un procedimiento sancionador y en una sanción, Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
sino en ese “instrumento” que bien reconocemos en ella, Diario Oficial El Peruano, 4 de marzo.
pero ahora abocada al propósito principal que es lograr un . (2009). Ley N° 29344. Ley marco de
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