La Nueva Gestion Publica
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La Nueva Gestión
Pública:
Algunas Precisiones para su
Abordaje Conceptual
Andrea López
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Contenido
Introducción 7
V. Reflexiones Finales 21
Bibliografía 26
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Introducción
Acorde con estos principios, las reformas encaradas por los países de la OCDE
han puesto el acento en (...) “organizar el gobierno en grupos de agencias y
departamentos (...); en la adopción de tomas de decisiones estratégicas y orientadas a
la obtención de resultados, utilizar objetivos de output, indicadores de rendimiento,
pagos en relación con los resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar los
gastos (...); en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestación
de servicios públicos; en la promoción de la competencia en el ámbito y entre
organizaciones del sector público ” (Suleiman, 2000: 4).
1
Cabe destacar que, a diferencia de gran parte de los autores citados en este trabajo, Bresser Pereira
(2001: 4) sostiene que “la reforma de la gestión pública no fue incluida en primer lugar en la agenda del
Banco Mundial”. (...)“Reforma del Estado significó para el Banco Mundial – y todavía significa-, en primer
lugar downsizing (o reducción del aparato); y en segundo, realizar la reforma del servicio público”.
7
estudiosos del tema, una alta coincidencia. Sin embargo, aún con todo su potencial
para contribuir a fortalecer la labor del Estado, los especialistas plantean la necesidad
de circunscribir su utilidad.
Por otra parte, la experiencia internacional señala que -en la mayoría de los
casos- la incorporación de las técnicas del management no fue acompañada con la
recreación de mecanismos que hubieran favorecido el desarrollo de una nueva “cultura
de la responsabilidad”, capaz de reordenar la interrelación entre funciones políticas y
administrativas, en lugar de sustituir la supervisión de burócratas y políticos por el
control a través de principios de mercado. Desde esta óptica, se rescata el componente
político que, necesariamente, lleva implícita toda reforma de la administración, no sólo
en términos de su legitimación, sino como precepto clave para definir el rumbo de los
cambios.
Para tratar de abarcar los puntos sustantivos del debate abierto en torno al
fenómeno de la NGP, partimos del estudio sobre las principales orientaciones y
tecnologías reconocidas como preponderantes para el proceso de modernización,
destacando sus posibilidades y restricciones de orden técnico que limitan la capacidad
de adaptación al sector público cuando se pierde de vista su especificidad y
complejidad. Asimismo, se pondrán de manifiesto aquellos tópicos de carácter cultural,
ideológico y político que atraviesan la discusión acerca de si el Estado se recupera
8
con más impronta privada o “publificando” la administración (Cunill Grau, 1997).Las
reflexiones finales pretenden aportar un conjunto de observaciones a tomar en cuenta
durante el desarrollo del proyecto de investigación y relevamiento de indicadores de
gestión para el monitoreo de las políticas de modernización en el sector público
argentino, a los fines de evaluar las implicancias directas e indirectas derivadas de toda
estrategia de cambio en las organizaciones públicas.
2
Además de la reforma de la gestión pública, el autor señala -dentro del conjunto de medios para
mejorar el desempeño gubernamental- las reformas políticas (por ejemplo, cambios en los sistemas
electorales o los procedimientos legislativos) y cambios sustanciales en las políticas clave (por ejemplo,
nuevas políticas de gestión macroeconómicas, reformas en el mercado laboral o cambios fundamentales
en la política social) (Ingraham, 1997: 326).
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pública”, lo que sugiere cierta resistencia al uso del nuevo concepto, basada en la
desconfianza en torno a la factibilidad de una rápida combinación entre los valores de
la NGP y los valores de la administración pública tradicional 3.
3 Para Perry y Kraemer, si bien en ambos conceptos puede quedar reflejada la preocupación por las
cuestiones de “eficacia”, la noción de “administración pública” involucra un conjunto de valores, como la
democracia, la responsabilidad por la gestión, la equidad y la probidad, mientras que el campo de los
estudios de la “gestión pública” aportaría -como visión innovadora- las dimensiones para (...)
“comprender cómo las organizaciones públicas, principalmente gubernamentales, pueden llevar a cabo
las misiones que se les asignan” (Perry y Kraemer, 1983: 11). En otros casos, también genera reticencia
la asimilación directa de la propuesta managerial con la “voluntad de privatización o de rentabilización
de los servicios públicos “ (Gibert, 1980).
4 La elaboración del informe de la NPR se desarrolló en tres etapas. En sus comienzos ( al inicio de la
década de 1990), la NPR puso énfasis en cómo trabaja el gobierno, más exactamente cómo debería
trabajar el gobierno. Durante su segunda etapa, la NPR se centró en lo que el gobierno hace y lo que
deberá hacer. A fines de la misma década, tuvo lugar la tercera fase, tras el objetivo de abocarse en los
resultados y en las agencias de «alto impacto», así como también en usar “una medición de los
resultados para transformar la gestión federal”. ( Aberbach y Rockman, 1999)
10
y “Reconceptualización”.
5
A propósito de esta iniciativa, Aberbach y Rockman (1999) acotan que, detrás del mandato que impone
reestructurar, se encuentra el objetivo de resolver definitivamente el problema del déficit fiscal creado por el
Estado de Bienestar, para lo cual ha sido fundamental emprender la reducción del gasto público.
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organizaciones deberían adoptar un perfil más acorde con el de las “empresas de
negocios” (Aberbach y Rockman, 1999).
(2) Las técnicas correspondientes a las funciones de una empresa (es decir,
específicas a determinada función empresarial). En este subconjunto se encuentran,
por ejemplo: Marketing, Dirección de operaciones, Diseño organizativo, Dirección de
recursos humanos, Gestión de servicios, Gestión Financiera, Gestión de sistemas de
información y Control de gestión.
Existen diversas y variadas formas a través de las cuales el sector público crea valor.
Esto es, a través de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando sus
derechos, prestándoles servicios o directamente transferencias monetarias), o por
medio de aquellos programas públicos cuyos beneficiarios no necesariamente son sus
usuarios directos. Asimismo, las regulaciones estatales son fuentes generadoras de
valor, de naturaleza tal, que no presentan analogías en el sector privado. Por otro lado,
la creación de valor en el sector público se encuentra fuertemente condicionada por las
percepciones sociales en torno a la manera en que el proceso político-administrativo
responde a las distintas demandas. Así, los aspectos de transparencia, equidad, no
discriminación, legalidad y receptividad forman parte integral de dicho valor.
Se plantea aquí la ausencia de precios para los bienes públicos (que no pasan por el
mercado), lo que impide, por ejemplo, cuantificar los beneficios creados en términos
14
de ingresos, o bien poder reflejar desde los presupuestos públicos sólo una parte de
los costos implicados en algunos programas, como es el caso de los regulatorios. Un
segundo factor que dificulta la medición del valor reside en las superposiciones que
suelen ocurrir entre aquello que un determinado programa produce materialmente
(outpus) y los resultados (outcomes) o impactos que realmente ha tenido la acción
administrativa.
Otra síntesis ilustrativa de este debate nos la brinda Gunn (1987), que identificó
al menos cinco puntos de vista en torno al problema de la sustantividad de la gestión
en la administración pública y su comparación con la gestión en el sector privado:
7
En términos del autor, “Si la gestión en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras
personas, la gestión pública consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. (…)
suele implicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad de dirigir
una red interinstitucional. La coordinación entre organizaciones que son formalmente autónomas pero
funcionalmente interdependientes es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestión pública”
(Metcalfe y Richards, 1987: 71).
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CUADRO 1. CONFLUENCIAS Y DIVERGENCIAS ENTRE EL SECTOR PUBLICO Y EL SECTOR
PRIVADO
1 2 3 4 5
La administra- Las técnicas de La gestión pú- Pueden La eficiencia de
ción pública la gestión blica puede be- observarse la gestión
actúa en condi- privada son neficiarse de las convergencias privada es
ciones singula- útiles en el enseñanzas de la importantes superior. Sus
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de la realidad puntuales y de deberá desarro- privada. Hay prácticas
del sector escasa llar un paradig- que verlas como deberían
privado. Por importancia. ma integrador diferentes trasladarse de la
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legal de los encontrarse porando sus pro- las que se al sector
campos de aparentes pios conceptos y mezclan los público.
actividad, el coincidencias categorías. aspectos
monopolio de funcionales. públicos y
ciertas sanciones privados.
y poderes coer-
citivos.
Planificación estratégica
Dirección de proyectos
Gestión de servicios
Marketing
Dirección de operaciones
Diseño organizativo
Gestión financiera
Sistemas de información
Control de gestión
Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia desde
la NGP puede sintetizarse en la frase de Kettl “dejar que los gestores gestionen”,
aludiendo así a la búsqueda del incremento de la responsabilidad de quienes
administran los servicios ante el público. Con base en el enfoque “orientado al cliente”,
se propugna una mayor delegación de poder hacia los gestores para actuar con
flexibilidad para mejorar el servicio, tomando en cuenta las demandas y preferencias del
consumidor. Desde esta óptica, se operan cambios sustanciales en la relación entre los
funcionarios elegidos y los administradores, si estos últimos quedan sujetos en primer
lugar al mandato de los “clientes”, a riesgo de“afirmar su autonomía de los que elaboran
las políticas públicas” ( Kettl, 1997). En la práctica, podría quedar abierto un alto margen
de ambigüedad entre las metas fijadas por parte de los decisores políticos y la
correspondiente libertad que se les otorga a los administradores, sin olvidar que los
objetivos de las agencias públicas resultan muchas veces poco precisos, o incluso
contradictorios, como resultado del juego de fuerzas y las negociaciones entre el
Ejecutivo y el Congreso.
8 Al respecto, Pollit y Bouckaert ( 2000) destacan como una de las contradicciones más visibles de la
NGP a los principios de motivación y promoción de un cambio cultural en el personal público, en paralelo
con la propuesta de romper con la estabilidad laboral y reducir personal.
9 Si bien para la mayoría de los autores consultados la “flexibilización administrativa” se presenta como
alternativa frente al exceso de normas y procedimientos que, en muchas ocasiones, terminan
difuminando las responsabilidades frente a la ciudadanía, Aberbach y Rockman (1999) advierten acerca
del peligro contrario, esto es, la posibilidad de que la desregulación indiscriminada termine afectando
intereses colectivos básicos, en la medida en que la norma se constituye como garantía de justicia y
previsibilidad.
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IV. Otras consideraciones: ¿Cliente o Ciudadano?
Sin embargo, cabe resaltar -a más de una década de puesta en marcha de este
tipo de experiencias (sobre todo en Europa)- lo que pudieran considerarse como
limitaciones intrínsecas a este nuevo modelo, dado el escaso grado de implementación
de algunos de sus preceptos. Como lo ha constatado la OCDE, son muy pocos los
países miembros donde el resarcimiento tiene fuerza reglamentaria y no es meramente
una declaración de principio. De la misma forma, también la participación de los
usuarios se ejerce restrictivamente, ya que lo que generalmente se concede" (...) es el
derecho de consulta, más que el derecho de tomar la decisión"
(OCDE, 1996:34). De este modo, los dos componentes de esta propuesta que
implican una transferencia concreta de recursos hacia los usuarios, tanto monetarios
como de poder de decisión, resultan los más difíciles de implantar.
V. Reflexiones finales
Como síntesis, puede apreciarse que, aún los planteos que cuestionan a la NGP,
dan por descontado su potencialidad para transformar algunos aspectos de la
administración, pero muestran bastante escepticismo respecto al logro de un “mejor
gobierno” en gran escala. Las mayores restricciones derivan del conjunto de
condiciones que se imponen como necesarias para introducir, sostener e implementar
una estrategia abarcadora de reforma, y que resultan de díficil alcance en la práctica.
En primer lugar, el liderazgo consensuado y sostenido en el tiempo de una única
autoridad o un grupo de personas clave y una considerable capacidad de organización,
a fin de planear y llevar a cabo los desafíos operativos propios de la propuesta de
cambio. Otras condiciones no menos importantes involucran al personal del sector
público, quien deberá contar con nuevos conocimientos y habilidades, y a los propios
ciudadanos, comprometidos -sobre todo - con la aprobación de las reformas que
afectan la “primera línea”. ( Pollit Bouckaerty 2000)
En otro plano, también existe un amplio consenso en torno a que los resultados
de muchas reformas de la gestión dependieron, en gran medida, de la naturaleza de
los sistemas político-administrativos en los que tuvieron lugar (Clarke y Newman, 1997;
Lane, 1997; Pollitt, 1998; Stewart, 1992) y de las preocupaciones y prioridades locales
de los políticos y los actores privados más comprometidos e interesados en el proceso
de reestructuración. En este sentido, Pollit y Bouckaert (2000) proponen un modelo
para el análisis de la reforma que tome en cuenta “las interacciones entre las
influencias socioeconómicas del entorno, las presiones políticas y las características
del propio sistema administrativo que se desea modernizar”. Los autores reconocen un
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conjunto de factores necesarios para captar la especificidad y el contexto propio de la
estrategia de cambio en cada país, discriminados en:
10
En tal caso, como observan Aberbach y Rockman, el dilema central se expresa “en lo que una
sociedad espera de su gobierno y lo que está dispuesta a pagar”. (...) “En otras palabras, las reformas
de la gestión (juiciosamente aplicadas) pueden ayudar a solucionar algunos problemas, tales como la
excesiva regulación, pero las decisiones sobre lo que debería o no hacer el gobierno son, en último
término, una labor de los funcionarios elegidos en democracia. Decir lo que es básico y lo que no es
necesario, en resumen, es fundamentalmente una cuestión política y no de gestión”(Aberbach y
Rockman, 1999: 14-15).
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Nickson (2002), por su parte, enfatiza los rasgos clientelares y la ausencia de
cuerpos de administradores de carrera, lo que trae aparejado graves problemas de
11
En consonancia con estos criterios, Prats i Catalá (1998) entiende que el desafío
para América Latina reside en la construcción de “verdaderas burocracias modernas”,
regidas por sistemas de mérito, con autonomía técnica y conducción política, y
sometidas a reglas precisas para tornarlas más transparentes, accesibles, responsables
y receptivas12. Bajo este marco, en la orientación de las reformas ocupa una posición
privilegiada la formación de “culturas de servicio público” apoyadas, más que en diseños
o modelos formales, en “la creación y consolidación de modos y hábitos de relación de
calidad diferente a la establecida” (Martínez Nogueira, 2002, 198-199)13.
11
En el mismo sentido se pronuncia Shepherd (1999). El autor argumenta que el sesgo de la
“informalidad como política” (enraizada también en la sociedad y en el sector privado) reduce el grado
de efectividad de las reformas. Como manifestación de esa “informalidad”, sostiene que la creación de
“enclaves” para llevar a cabo las reformas, a partir del reclutamiento de una tecnocracia “paralela” que
depende directamente del Presidente y está sujeta a fuentes de financiamiento y controles diferentes,
son difíciles de sostener una vez que se produce el cambio de gobierno, dando lugar a continuas
modificaciones en los criterios programáticos básicos.
12A diferencia, Bresser Pereira (2001:14) destaca que “el servicio público weberiano dejó de ser un
ideal”. A su entender, se requieren condiciones de trabajo más flexibles y dirigentes públicos
profesionales y competentes, con mayor autonomía y responsabilidad.
13 Coincidiendo con Prats i Catalá (1998), para Martínez Nogueira (2002) (...) “esta tarea no
consiste en
redefinir funciones, organigramas ni sistemas, o de incorporar nuevos recursos o tecnologías”. (...)
“Profesionalizar el servicio civil, establecer sistemas de incentivos adecuados, mejorar los niveles de
remuneración y modificar los estilos de gestión para introducir más eficiencia y transparencia y permitir
el mayor control social” resultarían los componentes centrales para la transformación del sector público.
(Martínez Nogueira, 2002: 200)
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Básicamente, las estrategias a encarar para la mejora de la gestión pública ponen
en contradicción la “racionalidad técnica” en que se fundan y la “racionalidad política” que
interfiere su efectiva aplicación, en la medida en que dichas reformas orientadas desde
sus fundamentos a la búsqueda de la recomposición de valores tales como el mérito, la
responsabilidad, la capacidad, la equidad y la transparencia afectan un conjunto de
intereses (v.g. privilegios, discrecionalidad, nepotismo, búsqueda de rentas) de difícil
reversión por su grado de arraigo en la cultura político-administrativa de la región. De tal
forma, (...) “el punto ya no es si las tecnologías “sirven” a las necesidades de gestión de
nuestros estados, sino si pueden “forzar” su adopción y así desterrar, definitivamente,
sus patrones culturales indeseables” (Oszlak, 1999:23), tarea que, para el autor, es
eminente responsabilidad de los líderes políticos.
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