UNIVERSIDAD CATÓLICA DE SANTA MARÍA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

“PROCEDIMIENTO TRILATERAL”

DOCTOR: JAMES CARLOS SALGUERO FERNÁNDEZ

PRESENTADO POR:

 CÁRDENAS TANTALEAN BRIGUITTE

 GÓMEZ ZEGARRA JESÚS
 HUANCA QUISPE ALONSO
 LOAYZA VILCA CLAUDIA ALEJANDRA
 PINEDO SALCEDO YUVITZA

SECCION: “B”

AREQUIPA-PERÚ

2019
 PROCEDIMIENTO TRILATERAL
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el Capítulo I del Título IV de la Ley de
procedimiento administrativo general.

1. DEFINICIÓN DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL:

La ley del procedimiento administrativo general señala:

Artículo 219.- Procedimiento trilateral

219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido

entre dos o más administrados ante las entidades de la administración y para los descritos
en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la presente Ley.

El procedimiento administrativo trilateral -que en la doctrina y la jurisprudencia admite

términos como triangular, cuasijurisdiccional o contencioso- es el procedimiento
administrativo, de naturaleza eminentemente contenciosa, seguido entre dos o más
administrados ante las entidades de la administración, destinado a resolver los conflictos
entre los mismos. (Napurí, 2013, pág. 629)

En el Procedimiento Trilateral un órgano de la Administración Pública -colegiado o

unipersonal resuelve un conflicto de intereses entre dos o más administrados. El órgano
administrativo actúa como un juez al resolver la contención, por lo que debe actuar con
independencia e imparcialidad. Las partes en contención son “administrados”, en
principio privados (personas naturales o jurídicas), pero también entidades de la
Administración Pública en condición de administrados en la relación jurídico-
procedimental, es decir, en igualdad procesal que la otra parte.

En los procedimientos trilaterales, la Administración es juez, nunca parte. Ahora bien, debe
precisarse que su rol no es exactamente igual a la de un juez director de un proceso civil,
el cual siempre se mantiene distante y deja que la actividad probatoria esté en manos de
las partes (demandante y demandado). En el Procedimiento Trilateral la autoridad
administrativa es un juez con capacidad para actuar pruebas de oficio, consecuencia de
la aplicación del principio de verdad material (diferente a la verdad formal de los
procesos civiles) y debido a la necesidad de salvaguardar el interés público involucrado.
Eso es lo particular del Procedimiento Trilateral. (Apac, pág. 16 y 19 )

De los diversos conceptos expuestos por la doctrina, podemos apreciar que los autores
mencionados coinciden en señalar que se trata de un procedimiento contencioso entre
administrados en el cual la administración cumple un rol decisorio, es decir, la
administración actual como “arbitro” en estos conflictos de interés puestos a su
conocimiento, sin embargo no se debe confundir este tipo de procedimiento con el
arbitraje propiamente dicho, pues este último implica jurisdicción, mientras que la decisión
de la administración en este tipo de procesos siempre será revisable en sede judicial.
(Huamañahui, 2011, pág. 140).
 SUJETOS QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL
Dos o más administrados, los cuales pueden estar constituidos por personas
naturales o jurídicas participantes en el procedimiento administrativo
La autoridad administrativa, que es cualquier entidad de la administración
pública, que será la encargada de resolver la controversia entre dos o más
administrados.

El procedimiento trilateral es empleado especialmente, para resolver las controversias que

tienen relación con las entidades descritas en el inciso 8) del artículo I del Título Preliminar
de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley), es decir,
aquellas personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del
Estado. En tal sentido, es posible tramitar procedimientos trilaterales en los cuales una de
las partes es una entidad administrativa, la misma que posee las mismas prerrogativas que
las de un administrado. (Napurí, 2013, pág. 629)

219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una reclamación será
designada como “reclamante” y cualquiera de los emplazados será designado como
“reclamado”.

2. ¿QUE MOTIVA UN PROCEDIMIENTO TRILATERAL?

Lo que motiva a realizar un procedimiento trilateral es que por ejemplo un usuario tiene un
reclamo ya sea en temas de protección al consumidor, control de prácticas de
competencia desleal y libre competencia, servicios públicos (telecomunicaciones,
energía, infraestructura de transporte, saneamiento) mercado de valores, seguros,
pensiones, entre otras.

De este modo han encontrado cause formal para la resolución primaria en sede
administrativa los conflictos entre consumidores y proveedores, pretendiendo la
reparación o cambio de productos, el cumplimiento de prestaciones ofrecidas, la
devolución de pagos en exceso o indebidos, la obtención de información, entre otras.
También ha tenido cabida aquí la resolución de conflictos suscitados entre agentes
económicos por actos de competencia desleal, de conflictos entre empresas prestadoras
de servicios públicos por acceso a redes o desacuerdos en los contratos de acceso,
tarifas, cargos, retribuciones; los conflictos intersubjetivos entre usuarios de servicios
públicos y sus prestadores por facturación, instalación o activación del servicio, calidad o
idoneidad del servicio o incumplimientos de empresa proveedora, mantenimiento del
servicio, reconexión en el servicio; los conflictos entre usuarios infraestructura pública y
operadores por la facturación y cobros de servicios por uso de infraestructura. Sin dejar de
mención los conflictos en materia eléctrica entre empresas generadoras y transmisoras;
entre transmisoras y distribuidoras; entre distribuidoras y usuarios sobre instalación,
suspensión, calidad e idoneidad del servicio, etc. (Morón, 2018, pág. 264).

3. CONFLICTO ENTRE ADMINISTRADO Y ADMINISTRACION

“La administración actúa a través de sus agentes, quienes se encuentran encargados de

la instrucción y resolución de los distintos procedimientos administrativos. Sin embargo,
como todo obrar humano, la actuación administrativa puede estar viciada, por lo que ello
determina la posibilidad del administrado a recurrir de actos que puedan salvaguardar sus
derechos.

Cuando la administración vulnera los derechos y legítimos intereses de los administrados,

esta puede pedir a la entidad mediante un reclamo, que revise y controle la legalidad y
eventualmente la constitucionalidad, de los actos que emitió (Tirado, pág. 215)”

 Contenido de la reclamación

“222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo
113 de la presente Ley, así como el nombre y la dirección de cada reclamado, los motivos
de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa.

222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos las
pruebas de las que disponga.

222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando

existan dudas en la exposición de ¡os hechos o fundamentos de derecho respectivos.

 Artículo 113.- Requisitos de los escritos

Todo escrito que se presente ante cualquier entidad debe contener lo siguiente:

1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento Nacional de

Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso, la calidad de
representante y de la persona a quien represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y,
cuando le sea posible, los de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,
entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al
usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del procedimiento,
cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del numeral 1. Este
señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido
subsistente, mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el TUPA.
7. La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya
iniciados.” .

 Requisitos de la reclamación

“Es necesario señalar que la generación de sanciones en un procedimiento trilateral no se

opone a su naturaleza, toda vez que pueden ser resultado de la resolución del conflicto
de intereses. A su vez, la acción afirmativa implica que el resultado del procedimiento sea
la corrección de la situación de hecho generada, de tal manera que la misma vuelva a
ser la existente antes del supuesto perjuicio generado por el reclamado

La norma señala que reclamación deberá ofrecer las pruebas que el reclamante
considere apropiadas para sustentar su pretensión, y acompañará como anexos las
pruebas que tenga en su poder. Esta precisión, copia al carbón de la consignada en el
ordenamiento procesal civil, tiene por finalidad asegurar la celeridad del procedimiento.
Sin embargo, ello no implica que el reclamante no pueda presentar u ofrecer pruebas
posteriormente, en el transcurso del procedimiento. Finalmente, la autoridad podrá
solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando existan dudas en la exposición
de los hechos o los fundamentos de derecho respectivos. El principio de informalismo, en
consecuencia, se encuentra presente también en el procedimiento trilateral, puesto que
se prefiere el pedido de aclaración al rechazo de la reclamación” (Napuri, 2013, págs. 640
- 641)

4. CONFLICTO ENTRE ADMINISTRADOS

En el P. trilateral existe una controversia entre los administrados intervinientes y cada

administrado dirige sus pretensiones a la contraparte y no a la Administración. La
Administración actúa sólo como un juez.

 Traslado de la reclamación

“Una vez admitida a trámite, la reclamación se pondrá en conocimiento del reclamado a

fin de que esté presente su descargo o contestación, en uso de su derecho de defensa.
No cabe en consecuencia, en un procedimiento trilateral, que la autoridad administrativa
pueda resolver sin poner en conocimiento del reclamado lo expresado por el reclamante,
por más evidente que pueda ser la pertinencia de su pretensión. Ello es resultado de la
aplicación de los conceptos de debido proceso, en especial del contradictorio por el cual
las partes actúan en igualdad de condiciones en el procedimiento, siendo la
Administración únicamente el tercero imparcial que debe resolver la controversia. “
(Napuri, 2013, pág. 641)

 Artículo 223.- Contestación de la reclamación

“223.1 El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro de los

quince (15) días posteriores a la notificación de ésta; vencido este plazo, la Administración
declarará en rebeldía al reclamado que no la hubiera presentado. La contestación
deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo 113 de la presente Ley,
así como la absolución de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho, Las
alegaciones y los hechos relevantes de la reclamación, salvo que hayan sido
específicamente negadas en la contestación, se tendrán por aceptadas o merituadas
como ciertas.

223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y únicamente al contestar la reclamación o la

réplica y son resueltas con la resolución final.

223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestación dentro del
plazo establecido, la administración podrá permitir, si lo considera apropiado y razonable,
la entrega de la contestación fuego del vencimiento del plazo.

223.4 Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una réplica

alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la competencia del organismo
correspondiente de la entidad. La presentación de réplicas y respuestas a aquellas
réplicas se rige por las reglas para la presentación y contestación de reclamaciones,
excluyendo lo referente a los derechos administrativos de trámite.” (LGPA, 27444)

 Contestación de la reclamación

“El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro de los quince

(15) días posteriores a la notificación de esta; vencido este plazo, la Administración
declarará en rebeldía al reclamado que no la hubiera presentado. Sin embargo, en el
caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestación dentro del plazo
establecido, la administración podrá permitir, si lo considera apropiado y razonable, la
entrega de la contestación luego del vencimiento del plazo, lo cual resulta ser muy
discutible, puesto que la norma no explica cuál es el efecto de la contestación
presentada fuera de plazo.

La contestación también deberá contener los requisitos de los escritos, previstos en el

artículo 113º de la presente Ley, así como la absolución de todos los asuntos controvertidos
de hecho y de derecho. Esto implica además que las alegaciones y los hechos relevantes
de la reclamación, salvo que hayan sido específicamente negadas en la contestación, se
tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas. En consecuencia, debemos deducir
que la declaración de rebeldía genera presunción de verdad respecto a lo señalado en
la reclamación, de manera similar a lo que ocurre en el proceso civil; razón por la cual no
entendemos la previsión señala en el párrafo precedente en cuanto a la posibilidad de
que la autoridad administrativa acepte la contestación a la reclamación aun fuera de
plazo. Las cuestiones —que tienen que ver con el cumplimiento de requisitos de
admisibilidad o procedencia de la reclamación, la contestación o las pruebas
aportadas— se proponen conjunta y únicamente al contestar la reclamación o la réplica
y son resueltas con la resolución final, previsión que entendemos tiene por finalidad evitar
que el procedimiento se dilate con articulaciones paralelas. Adicionalmente a la
contestación, el reclamado podrá presentar una réplica alegando violaciones a la
legislación respectiva, dentro de la competencia del organismo correspondiente de la
entidad. La presentación de réplicas y respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas
para la presentación y contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los
derechos administrativos de trámite.

 Respuestas a las contestaciones de las reclamaciones

Conforme a lo establecido por la Ley, y como evidente límite al contradictorio, la réplica a

las contestaciones de las reclamaciones no está permitida. Los nuevos problemas incluidos
en la contestación del denunciado serán considerados como materia controvertida. Esta
previsión tiene por finalidad evitar una cadena de réplicas y dúplicas que podría
prologarse ad infinitud, no obstante que podría considerarse una norma que genera un
mayor formalismo del procedimiento administrativo trilateral.” (Napuri, 2013, pág. 642).

5. INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL

 Artículo 221°.- Inicio del procedimiento.

El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación o de

oficio.221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administración debe
favorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia.221.3 Una vez admitida a
trámite la reclamación se pondrá en conocimiento del reclamado a fin de que éste
presente su descargo.

Se puede originar mediante la RECLAMACIÓN, de uno de los administrados, denominado

por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la propia Administración;
quedando obligada ésta durante el desarrollo del procedimiento a propiciar entre los
administrados intervinientes la solución conciliada de la controversia.

Admitida que sea la RECLAMACIÓN se correrá traslado al RECLAMADO, para que exprese
los descargos que a su derecho conviniera.

6. CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN

El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general por el
artículo 1130 de la Ley, agregándose el nombre y la dirección de cada reclamado, si
hubiera más de uno, los motivos de la reclamación, petición de sanciones u otro tipo de
acción afirmativa corno lo dispone el numeral 222.1. En el mismo escrito se ofrecerán las
pruebas, acompañando, las que disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la
exposición de los hechos o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la
administración a solicitar la aclaración respectiva. Las pruebas se rigen por lo previsto en
los artículos 1620 a 1800. De cuya actuación no podrá prescindir la Entidad, salvo acuerdo
de las partes intervinientes.

 LA CONTESTACIÓN:

a) PLAZO: Quince (15) días improrrogables, posteriores a la notificación dela

Reclamación, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de
derecho. Se tendrán por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas. por la
Administración, si no se negaran en la contestación, las alegaciones y los hechos
realmente relevantes contenidos en la reclamación.
b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD:Vencido el plazo sin mediar
contestación, el reclamado incurrirá en rebeldía que será declarada por el
instructor; no obstante, podrá admitirse la contestación extemporánea, si se
considera apropiado y razonable por la Administración en uso de la facultad que
en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y
únicamente en la contestación o en la réplica se decidirán en la resolución final,
como lo previene el numeral 223.2; en la réplica el reclamado alegará únicamente
 violaciones a la legislación. En cambio, la réplica a las contestaciones de las
reclamaciones no está permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la
contestación serán estimados como materia controvertida.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrán
dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a petición de parte, constriñéndose a lo
dispuesto por el artículo 146°, que exige decisión motivada y elementos de juicio
suficientes, en previsión de la pérdida de eficacia de la decisión final. Bajo
responsabilidad de la Administración, cuidando que Su adopción no configure
perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).

7. PRUEBAS

 Artículo 225°.- Pruebas

Sin perjuicio de lo establecido en los Artículos 162° a 180° de la presente Ley, la

administración sólo puede prescindir de la actuación de las pruebas ofrecidas por
cualquiera de las partes por acuerdo unánime de éstas.1

 EL VALOR DE LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL: LIMITES

EN LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL.-

En el desarrollo del procedimiento administrativo general se asume, que en virtud del

principio de verdad material, la carga de la prueba recae básicamente en la
Administración, dado que ésta asume un rol decisorio de los casos, puesto que emite
resolución respecto de la petición del administrado, y también asume un rol de parte
interesada, en virtud de su función de servicio de los intereses generales. Sin embargo, ello
no enerva la aplicación del principio general de la carga de la prueba en materia
procesal, mediante el cual se indica que “quien afirme un hecho debe probarlo”.

En tal sentido, cuando en un procedimiento un administrado formula una petición, o

absuelve el cargo de una denuncia formulada en su contra, debe acompañar las
pruebas que sustenten los hechos alegados en su pretensión frente a la Administración. Sin
embargo, la aplicación de los principios de verdad material, y de impulso de oficio en el
procedimiento administrativo, hacen que sobre la Administración también recaiga un
deber específico de realizar las actuaciones necesarias para obtener la convicción
suficiente que le permite emitir un pronunciamiento. En tal virtud, en los procedimientos
administrativos lineales, la autoridad administrativa no sólo debe ajustarse a las pruebas
ofrecidas y actuadas por las partes, esto es, al principio de la carga de la prueba en sede
procesal civil donde el Juez debe necesariamente constreñirse a juzgar según las pruebas
aportadas por las partes (verdad formal) , sino que debe también atender a los principios
de impulso de oficio , y de búsqueda de la verdad material . Es así, que la doctrina
entiende que corresponde a los órganos que intervienen en el procedimiento
administrativo, realizar las diligencias tendientes a la averiguación de los hechos que
fundamentan la decisión. En sintonía con dicha tendencia, DIEZ SÁNCHEZ (autor español)

1
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL N° 27444, Articulo: 225. Pruebas
señala que “Corresponde básicamente a la Administración verificar y probar los hechos
que no tenga por ciertos. El indicado carácter inquisitivo del procedimiento y la posición
que en él ostenta la Administración, implica como lógica consecuencia que recaiga
sobre ella esa carga”. Dicha posición es la asumida en sede nacional por el artículo 162
de la LPAG.

Sin embargo, la situación varía en el caso del procedimiento administrativo trilateral. En

efecto, en dicha clase de procedimientos, donde el principio contradictorio en sede
procedimental administrativa se hace más evidente en la tramitación del mismo, la carga
de la prueba, en principio, por aplicación de la posición neutral de la Administración, el
principio de verdad material se ve atenuado, por lo que básicamente, la carga de la
prueba recae en los administrados intervinientes en el mismo. PARADA (autor español)
señala que “(…) en los procedimientos arbitrales o triangulares, en que la Administración
asume una posición de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la prueba
debe repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, normalmente, el
actor debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras que el
demandado debe probar los hechos impeditivos o extintivos (…) En todo caso, como en
los procedimientos administrativos los interesados no siempre asumen posiciones
formalmente diferenciadas, deberá matizarse esta regla de reparto en función de las
circunstancias del caso.”

Esta situación se da, a nuestro entender, por la vigencia irrestricta del principio
contradictorio en el procedimiento administrativo trilateral. La aplicación en la práctica de
este principio, implica que se presume que las partes actúan en igualdad de condiciones
en el desarrollo del procedimiento trilateral. Por ello es que en el desarrollo de los
procedimientos trilaterales, la Administración debe asegurar la participación igualitaria de
los interesados, bajo pena de ilegitimidad de la decisión a ser tomada, por afectar la
imparcialidad que ella debe guardar en el trámite. Sin embargo, ello no obsta para que
cuando se presente una desigualdad entre las partes (un caso de protección al
consumidor, o de barreras de acceso al mercado) la Administración distribuye el peso de
la carga de la prueba hacia quien esté en mejor posición de asumirla.

El principio del contradictorio, es así, un derecho derivado de los derechos al debido

proceso y a la tutela judicial efectiva, tal como lo estima la Sentencia del Tribunal
Constitucional Español 145/1990, (para el caso de los procesos judiciales) al señalar que el
referido principio implica “que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de
las mismas oportunidades de alegar y probar cuanto estimaren conveniente con vistas al
reconocimiento judicial de sus tesis”. Así, en cuanto el procedimiento trilateral participa de
la esencia del jurisdiccional, debe tenerse presente que debe garantizarse la posibilidad
de que ambas partes ejerzan su derecho a ofrecer y producir las pruebas posibles, siempre
y cuando se encuentren en posición de igualdad. De no ser ello así, la autoridad
administrativa está facultada a trasladar el peso de la carga de la prueba a aquél
administrado que tenga mejor capacidad de soportarla.

En este tipo de procedimiento la autoridad debe ser lo suficientemente cautelosa, para

no sustituir el deber probatorio de las partes. Por tanto, la aplicación del principio de
verdad material debe estar atenuada, al operar la presunción de igualdad entre las
partes intervinientes en el procedimiento trilateral. Sin embargo, ello no implica que la
autoridad administrativa ante la cual se desenvuelve el PAT, como entidad servicial de los
intereses generales, ejerza su facultad de ordenar y producir pruebas cuando exista un
interés público inherente a la resolución del procedimiento.2

También, por último, es de resaltar la prescripción contenida en el artículo 225 de la LPAG,

en cuanto ésta consagra la posibilidad de que la Administración prescinda de la
actuación de cualquiera de las pruebas ofrecidas por las partes, en caso de existir
acuerdo unánime de éstas al respecto. A nuestro entender, esta disposición de la LPAG no
implica otro significado que el de señalar la atenuación del principio de verdad material
en el desarrollo del procedimiento trilateral, pero sin que se considere de manera alguna
que la Administración renuncie al deber de verificar la verdad de los hechos propuestos
por las partes cuando su pronunciamiento pueda revestir una afectación al interés
público.

8. ARTÍCULO 226°.- MEDIDAS CAUTELARES

226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte,

podrán dictarse medidas cautelares conforme al Artículo 146°.

226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administración no
lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa prevista en los Artículos 192° al
200° de esta Ley.

226.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar solicitada
por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a partir de la
notificación de la resolución que dicta la medida. Salvo disposición legal o decisión de la
autoridad en contrario, la apelación no suspende la ejecución de la medida cautelar.

La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1) día,

contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será resuelta en un plazo
de cinco (5) días.3

 MEDIDAS CAUTELARES.-

Las medidas cautelares son disposiciones judiciales que se dictan para garantizar el
resultado de un proceso y asegurar el cumplimiento de la sentencia, evitando la
frustración del derecho del peticionante derivada de la duración del mismo.

Ésta es la concepción más corriente de las medidas cautelares. Tradicionalmente se las

designa como medidas cautelares, aunque también se las ha dado en llamar acciones
cautelares o conservativas, así como también procesos o procedimientos cautelares,
haciendo alusión a la sustanciación y la forma de obtenerlas.

2
Richard Martin Tirado , El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicacion en la Ley del Procedimiento Administrativo
General, http://blog.pucp.edu.pe/blog/derysoc/2008/06/05/el-procedimiento-administrativo-trilateral-y-su-aplicacion-en-la-ley-del-
procedimiento-administrativo-general/
3
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL N° 27444, Articulo: 226. Medidas Cautelares
  MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL:

Se tratan de medidas precautorias, preventivas o asegurativas de una decisión final de la

administración. Tienen importancia las medidas cautelares para asegurar la materia
controvertida o para evitar que se produzcan agravios irreparables en el reclamante, por
la duración del procedimiento.

En los procedimientos especiales se encuentran muchas medidas cautelares propias,

como son: la suspensión de determinada acción reclamada, las anotaciones preventivas
en los procedimientos registrales, la cesación preventiva de anuncios publicitarios
controvertidos por ilegales, el cierre temporal de establecimientos, comiso,
inmovilizaciones de mercaderías, fijación de derechos compensatorios, etc.

En cualquier etapa del Procedimiento Trilateral, de oficio o a pedido de parte, podrán

dictarse medidas cautelares si hubiera la posibilidad de que sin su adopción se arriesgara
la eficacia de la resolución final, bajo la responsabilidad de la administración, cuidando
que su adopción no configure perjuicio irreparable del o los administrados.

Si el reclamado no cumpliera lo ordenado en la medida cautelar, la autoridad

administrativa le puede imponer multas coercitivas. Es necesaria la apelación contra la
resolución que dicta una medida cautelar dentro del plazo previsto en la ley especial o,
en defecto de ello, en el plazo de tres días hábiles contados a partir de la notificación de
la resolución que dicta la medida. Salvo disposición legal o decisión de la autoridad en
contrario, la apelación no suspende la ejecución de la medida cautelar.

El hecho de que el denunciante, considerado “parte procesal” dentro del procedimiento,

pudiera solicitar el dictado de medidas cautelares con la aptitud de beneficiar su
situación jurídica, evidencia una particularidad propia de un Procedimiento Sancionador
Trilateral. Si bien se puede afirmar que las medidas cautelares buscan cautelar el bien
jurídico de interés público involucrado (el proceso competitivo), en determinados asuntos,
como por ejemplo una denuncia por abuso de posición de dominio en la modalidad de
negativa injustificada de contratar, la medida cautelar solicitada por la empresa
denunciante tiene una repercusión directa en sus intereses, como sería la medida cautelar
consistente en ordenar a la empresa denunciante (presuntamente abusadora de su
posición de dominio) que contrate provisionalmente con la empresa denunciante (en
condiciones similares a otras empresas ubicadas en la misma situación que la empresa
denunciante) hasta que culmine el procedimiento.4

 SUSPENSIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS: MEDIDAS CAUTELARES EN

PROCEDIMIENTOS TRILATERALES Y MEDIDAS PROVISIONALES EN PROCEDIMIENTOS
SANCIONADORES O SANCIONATORIOS:

Necesario es anotar que el artículo 146° no es la disposición vinculada con el tema de las
medidas cautelares en la Ley del Procedimiento Administrativo General. No puede
soslayarse, por solamente mencionar un caso, que en el artículo 216° de la Ley N° 27444,

4
Hugo Gómez Apac, El Procedimiento Trilateral: ¿Cuasijurisdiccional?, CÍRCULO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Tomo 2, pág. 26.
sin desconocer que la regla general a aplicar es la de la ejecutividad y sobre todo la
ejecutoriedad de todo acto administrativo, se plasma una típica medida cautelar, la
única expresamente reconocida en otros ordenamientos jurídicos nacionales: la
suspensión de un acto administrativo.

De acuerdo a la normativa actualmente vigente en el Perú sobre el particular, la

suspensión de un acto administrativo, el cual puede darse de oficio o a pedido de parte,
solamente puede darse si la ejecución de dicho acto puede causar un daño irreparable o
de difícil reparación; o si objetivamente se aprecia que en el mismo se ha incurrido en un
vicio de nulidad trascendente. Y como si lo expuesto no fuese suficiente, en el cuarto
inciso del artículo 216° de la Ley se señala que al disponerse la suspensión de un acto
administrativo podrán adoptarse las medidas consideradas necesarias para tutelar el
interés público y los derechos de terceros, así como la eficacia de resolución impugnada.

Por otro lado, en el artículo 237.2° de la Ley N° 27444 se habilita la adopción de medidas
cautelares (sin hacer mayores precisiones sobre cuáles serían las invocables) para
asegurar la eficacia de aquella resolución con la cual se concluye un procedimiento
sancionador, mientras dicha resolución no fuese ejecutiva. Sin embargo, oportuno es
anotar como en algún caso la Ley N° 27444 también hace referencia a conceptos
insuficientemente precisados, cuando se habla, por ejemplo, de las medidas que sean
necesarias para tutelar el interés público y los derechos de terceros o garantizar la eficacia
de la resolución impugnada (artículo 216º inciso 4).

Existen eso sí una serie de precisiones sobre las medidas cautelares invocables en
procedimientos administrativos trilaterales, recogidas básicamente en el artículo 226° de la
Ley N° 27444, se anotará que estamos ante medidas que, de oficio o a pedido de parte,
pueden dictarse en cualquier etapa del procedimiento.

Se dirá también que si no se cumplen estas medidas cautelares debiera aplicarse la

normativa sobre ejecución forzosa recogida entre los artículos 192° y 200° de la Ley del
Procedimiento Administrativo General. Por último, se prescribe que estas medidas son
apelables por un plazo de tres días, contados a partir del momento en que dichas
medidas fueron notificadas, aclarándose eso sí que la presentación de dicha apelación
no suspende la medida, salvo que exista una ley o una decisión de autoridad en sentido
contrario. Luego de haberse emitido el concesorio, la apelación presentada deberá
elevarse al superior (a) jerárquico (a) en un plazo máximo de un día y resolverse en un
plazo de cinco días.

En la misma Ley se plantea, además, la posibilidad de dictar medidas provisionales en

procedimientos sancionatorios o sancionadores (artículo 236°). Corresponde entonces,
adicionalmente, anotar aquí que estas medidas provisionales, al igual de lo que sucede
con las medidas cautelares, deben cumplir con un requisito de tipicidad. Y que en el caso
de las medidas recogidas en un procedimiento sancionador sería consecuencia de una
interpretación sistemática de los artículos 146° y 236° de la Ley N° 27444, genera algunos
problemas todavía formalmente no resueltos, como son los relacionados a si dicha
tipicidad puede plasmarse ya no solamente por una norma distinta a la Ley del
Procedimiento Administrativo General, sino por normas que ni siquiera cuenten con rango
de Ley; o los vinculados a los alcances de esta tipicidad.

A modo de síntesis, de todo lo visto hasta este momento, podemos entonces decir que la
Ley N° 27444 ya recoge buena parte de los elementos que se invocan o reclaman en
cualquier medida cautelar cuya deducción puede darse en los procedimientos
administrativos correspondientes. Sin embargo, todavía se dejan algunos aspectos sin
abordar, y en otros, la intensidad de la actividad cautelar, como lógica consecuencia del
sentido último de ésta, podría ser drásticamente aumentada.

En este sentido entonces, resulta especialmente interesante como la misma aplicación de

la Ley peruana del Procedimiento Administrativo General por algunos (as) de sus más
calificados (as) operadores (as), y lo prescrito en varias leyes y demás normativa especial
sobre Procedimiento Administrativo en el Perú, demuestran cómo se puede y debe ir más
adelante en el derrotero tuitivo que hoy se le reclama a cualquier autoridad administrativa
cuando se encuentra en el ejercicio de la actividad cautelar que debiera ejercer.
Pasemos pues a acercarnos a lo previsto e interpretado hasta ahora al respecto, antes de
emitir un juicio más cabal sobre las fortalezas y debilidades del actual estado de la
cuestión en el tratamiento del tema que en este momento concita nuestra atención.

Notas sobre lo formalmente no previsto en la Ley N° 27444 pero que sí se encuentra

directamente ligado con el desarrollo de la actividad cautelar que debe desempeñar la
Administración.

Por la propia naturaleza de lo que se busca con el desarrollo de una actividad cautelar a
cargo de la misma Administración, bien podemos presuponer que dicho quehacer tiene
una vocación expansiva, pues mientras más aumenten los espacios de actuación de la
Administración, así como la complejidad de lo que es posible efectuar dentro de los
mismos, mayores serán los requerimientos ciudadanos dirigidos a la tutela de los derechos
que, con razón o sin ella, vienen invocando. No debe sorprender entonces que
alternativas cautelares formalmente no previstas en su momento en leyes como la Ley del
Procedimiento Administrativo General peruana devengan ahora en posibilidades ciertas y
hasta aconsejables de ser puestas en práctica.

La misma interpretación hecha a lo prescrito en la Ley N° 27444 ha ido por esos derroteros.
Independientemente de ello, también en nuestro país se han plasmado con claridad
algunas de estas nuevas alternativas (nuevas por no haber querido ser en su momento
expresamente recogidas por los autores de la ley o por haberse presentado como posibles
opciones recién mucho tiempo después de la entrada en vigencia de esta norma) en la
regulación otorgada para determinados procedimientos especiales. Sin ánimo de ser muy
exhaustivos al respecto, procederemos a mostrar varias de estas experiencias, las cuales
por cierto no descartan la actual existencia de otras o el posterior surgimiento de nuevas
posibilidades.

Así, por ejemplo, bien podemos anotar que el mismo objeto asignado a una medida
cautelar dentro de un Procedimiento Administrativo en el Perú (conservación de la
materia del procedimiento y suspensión de ejecución de resoluciones) ha permitido que a
nivel de procedimientos especiales pueda plasmarse un amplio elenco de medidas
cautelares entre las cuales enunciativamente podemos anotar a la suspensión de
funcionarios, el traslado de cargo en un procedimiento disciplinario, las anotaciones
preventivas en procedimientos registrales, el cierre temporal de establecimientos, el
decomiso de ciertas mercaderías o la inmovilización de algunas otras.

Ello también se ha hecho patente en los denominados procedimientos trilaterales, en los

cuales, frente a las pautas previstas en el artículo 226° de la Ley N° 27444, se ha ido
apuntalando un interesante elenco cautelar formalmente no explicitado en la Ley del
Procedimiento Administrativo General actualmente vigente en nuestro país. Dentro de
este elenco podemos incluir a la suspensión de determinada acción reclamada, las
anotaciones previstas en procedimientos registrales, el cierre temporal de
establecimientos, el decomiso e inmovilización de mercaderías, la fijación de derechos
compensatorios, y un largo etcétera.

Mención especial merece aquí el reconocimiento (en nuestra opinión necesario, pero
hasta ahora en el Perú entendido solamente como propio de procedimientos especiales)
de la posibilidad de recurrir a medidas cautelares anticipadas. Ello, claro está, únicamente
debiera darse en forma excepcional y ante casos de urgencia.

Para evitar entonces los excesos que pudiesen cometerse al respecto en el ejercicio de
una atribución que la Administración debiera asumir de oficio o a pedido de parte, bien
podrían tomarse en cuenta (como de hecho ya viene haciéndose en el caso peruano)
algunos recaudos exigidos en el Derecho Comparado sobre el particular, entre los cuales
destacan el del análisis sobre la necesidad y razonabilidad de la medida (si es que se
pueden considerar como evaluaciones diferentes entre sí); o el de la constatación sobre si
se requiere una protección urgente de los intereses implicados, vinculados ellos con la
tutela de un interés más bien general (y por ende, tradicionalmente más bien ligados a
materias como seguridad, higiene, salud, medio ambiente, defensa nacional, protección
al consumidor o urbanismo, por solamente anotar algunos ejemplos). Ahora bien, en
cualquier caso, estos aspectos siempre deberán estar vinculados al compromiso de un
pronto inicio del procedimiento cuyo desarrollo que esta medida anticipada justamente
quiere tutelar.

Luego de este breve recuento, anotamos que en nuestra opinión todos estos distintos
escenarios cautelares, aun cuando expresamente no recogidos dentro del texto de la Ley
N° 27444, parecen entonces estar en concordancia precisamente con aquello que es el
sentido último de la actividad cautelar de la Administración, reseñado por cierto en más
de una oportunidad en este mismo texto. Por ello, lejos de preocuparnos por su
surgimiento, el mismo nos alegra, máxime si constatamos que estos espacios diferentes
aparecen respetando los parámetros básicos ya previstos e incluyen en algunos otros
aspectos recaudos bastante sensatos que sin duda conviene tener presentes y tomárseles
en cuenta. Corresponde pues, y para así no dilatar más una reflexión que se nos ha
pedido tenga un carácter más bien introductorio, pasar sin más a efectuar algunas
reflexiones sobre lo aquí apreciado, reflexiones que esperamos sean de alguna utilidad.5

9. IMPUGNACIÓN

 RECURSOS QUE PUEDE INTERPONERSE EN LOS PROCEDIMIENTOS TRILATERALES

Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral, expedida por una

autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, solo procede la interposición del
recurso de apelación6, de existir superior jerárquico. No cabe la interposición de recurso
de reconsideración, ni mucho menos de revisión. Únicamente cuando no existe superior
jerárquico, cabe plantear recurso de reconsideración. Una vez resuelto el recurso, se
tendrá por agotada la vía administrativa, teniendo cualquiera de las partes expedito el
derecho de recurrir al Poder Judicial, a través de proceso contencioso administrativo, en
el cual debe participar también aquella parte que fuera favorecida por la resolución
impugnada.

 TRAMITACIÓN DEL RECURSO ADMINISTRATIVO

 La apelación de una resolución emitida en un procedimiento trilateral deberá ser

interpuesta ante el órgano que dictó la resolución apelada dentro de los quince
(15) días de producida la notificación respectiva.
 El expediente respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo
de dos (2) días contados desde la fecha de la concesión del recurso respectivo7.
Algunos ven en esta previsión la existencia de una facultad a favor del órgano que
emite la resolución a fin de que pueda evaluar la admisión o procedencia del
recurso presentado, facultad que no existe en los casos de tramitación de recursos
administrativos en procedimientos que no son trilaterales.
 Seguidamente y dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el
superior jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá el plazo de
quince (15) días para la absolución de la apelación8. El contradictorio, propio del
procedimiento trilateral, continúa entonces en el ámbito de la apelación.
 Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el párrafo
precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día y hora
para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de diez (10)
días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la apelación a
quien la interponga9. Dicha vista de la causa, por su naturaleza, autoriza la
presentación de informes orales por las partes, tal como ocurre en los
procedimientos trilaterales regulados por leyes especiales.
 Finalmente, la norma señala que la administración deberá emitir resolución dentro
de los treinta (30) días siguientes a la fecha de realización de la audiencia señalada
en el párrafo precedente10. Transcurridos los cuales, resulta aplicable el silencio
administrativo negativo, conforme lo dispuesto por el artículo 34º de la Ley.

5
Eloy Espinosa-Saldaña Barrera, Medidas cautelares en el procedimiento administrativo peruano: una mirada crítica a lo realizado y
un adelanto sobre aquello que debiera hacerse al respecto, CÍRCULO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, pág.181-183.
6
Artículo 227º, inciso 227.1 de la Ley N.º 27444
7
Artículo 227º, inciso 227.2 de la Ley N.º 27444
8
Artículo 227º, inciso 227.3 de la Ley N.º 27444
9
Artículo 227º, inciso 227.4 de la Ley N.º 27444.
10
Artículo 227º, inciso 227.5 de la Ley N.º 27444
  CONCILIACIONES O TRANSACCIONES EN EL PROCEDIMIENTO TRILATERAL

o La conciliación: En los procedimientos trilaterales, en los que existen intereses

contrapuestos de dos o más administrados, es posibles que el procedimiento
culmine como consecuencia del acuerdo conciliatorio al que lleguen las
partes. Por ejemplo, en un procedimiento de denuncia por protección al
consumidor, es posible que el denunciante y el denunciado lleguen a un
acuerdo en el que resuelvan el conflicto. En virtud de este acuerdo, ya no
sería necesaria la emisión de una resolución por parte del funcionario
encargado.
o La transacción: Deberíamos referirnos en realidad a la transacción fuera del
procedimiento y no extrajudicial. En todo caso, se trata del acuerdo
transaccional al que pueden llegar las partes en un procedimiento
administrativo trilateral. Pero, a diferencia de la conciliación, la transacción
se da fuera del procedimiento administrativo. Aunque los efectos son los
mismos, el procedimiento culmina sin la necesidad de un pronunciamiento
por parte del funcionario encargado

Durante el desarrollo del procedimiento trilateral, la administración debe favorecer y

facilitar la solución conciliada de la controversia existente11. Ello a fin de evitar la
continuación del conflicto y su posible llegada al Poder Judicial mediante la solución de la
controversia en sede administrativa, dado que la conciliación tiene los efectos de la cosa
juzgada.

Lo que ocurre es que la resolución emitida en un procedimiento administrativo trilateral,

como toda resolución administrativa, es susceptible de ser impugnada judicialmente. En
consecuencia, el citado acto administrativo no necesariamente pone fin a la controversia.
Los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en cambio, proporcionan una
solución definitiva al conflicto existente.

Y es que, en la actualidad, el derecho administrativo moderno en especial en el contexto

de procedimientos en materia económica está favoreciendo la terminación concertada
de procedimientos administrativos, a fin de evitar que la controversia continúe incluso en
el ámbito jurisdiccional, dada la naturaleza definitiva de la conciliación12, lo cual permite
reducir costos administrativos y costos de transacción, favoreciendo los intereses de los
administrados y el funcionamiento del mercado.

Estos mecanismos de terminación concertada son muy comunes por ejemplo en

procedimientos trilaterales seguidos por organismos reguladores que supervisan a
entidades privadas prestadoras de servicios públicos, a través de sus tribunales de
resolución de controversias13. Estas facultades son consistentes con el rol de dichos
organismos de proteger al usuario y de resolver los conflictos que se generen entre las
partes en el ámbito de la prestación del servicio14.

11
Artículo 221º, inciso 221.2 de la Ley N.º 27444
12
González Pérez, Manual de procedimiento administrativo, cit., p. 350
13
Danós Ordóñez, Jorge, “Los organismos reguladores de los servicios públicos en el Perú”, en Derecho administrativo,
Asociación Peruana de Derecho Administrativo / Jurista Editores, Lima, 2004, p. 442.
14
Morón Urbina, Comentarios a la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, cit., p. 502
En consecuencia, y en los casos en los que la Ley lo permita, y antes de que se notifique la
resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de
los administrados que importen una transacción extrajudicial o conciliación, con el
alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la
disposición que lo regule15.

Tales actos pueden poner fin al procedimiento administrativo tal como lo hemos señalado
cuando nos hemos referido a la terminación del procedimiento e incluso dejar sin efecto
las resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser
recogido en una resolución administrativa, para darle ejecutividad al mismo. Habría que
preguntarse, sin embargo, si este acuerdo gozaría de ejecutoriedad, lo cual en realidad
depende de la norma que regule el respectivo acuerdo conciliatorio. Caso contrario, la
regulación es la que corresponde a la conciliación extrajudicial, siendo necesaria la
ejecución judicial del acuerdo celebrado, al constituir cosa juzgada.

REQUISITOS DE LOS INSTRUMENTOS QUE CONTIENEN TRANSACCIONES O CONCILIACIONES:

La norma señala que los instrumentos que contengan transacciones o conciliaciones

extrajudiciales deberán constar por escrito y establecer como contenido mínimo la
identificación de las partes que intervienen y el plazo de vigencia 16. Esta previsión tiene
por lógico objeto asegurar la pertinencia del acuerdo y su validez, de gran importancia
para una eventual ejecución judicial en caso de que alguna de las partes se niegue al
cumplimiento del acuerdo y teniendo en cuenta que el mismo genera el mismo efecto de
la cosa juzgada, concluyendo con la controversia.

Bibliografía
Apac, H. G. (s.f.). el procedimiento trilateral: ¿cuasijurisdiccional? Circulo de Derecho
Adminitrativo , 16 y 19.

15
Artículo 228º, inciso 228.1 de la Ley N.º 27444
16
Artículo 228º, inciso 228.2 de la Ley N.º 27444
Huamañahui, H. H. (2011). manual de la ley de procedimiento adminitrativo general . Lima-
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Richard Martin Tirado , El Procedimiento Administrativo Trilateral y su Aplicacion en la Ley

del Procedimiento Administrativo General,
http://blog.pucp.edu.pe/blog/derysoc/2008/06/05/el-procedimiento-administrativo-
trilateral-y-su-aplicacion-en-la-ley-del-procedimiento-administrativo-general/