Evolución de La Administración Pública 13-19

200 AÑOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO
TOMO IV
EVOLUCIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA PARAESTATAL
Gildardo Héctor Campero Cárdenas

ISBN: 978-607-9026-06-6
Derechos reservados conforme a la Ley

Primera Edición noviembre de 2010
200 Años de Administración Pública en México

Tomo IV. Evolución de la Administración Pública Paraestatal
©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

Km. 14.5 Carretera México-Toluca No. 2151
Col. Palo Alto, C.P. 05110
Delegación Cuajimalpa, México, D.F.
50 81 26 14
www.inap.org.mx
La edición estuvo al cuidado de: Olivia Cañizo Vázquez
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,

citando la fuente, siempre y cuando sea sin fines de lucro.
CONSEJO DIRECTIVO 2008-2010
José R. Castelazo
Presidente
Javier Barros Valero Manuel Quijano Torres José G. Vallarta Platas

Vicepresidente para Vicepresidente Vicepresidente para los
Asuntos Internacionales IAP’S
CONSEJEROS
María de Jesús Alejandro Quiroz

Francisco Casanova Álvarez
Miguel Ángel Dávila Mendoza
Héctor González Reza
Amalfi Martínez Mekler
Arturo Núñez Jiménez
Raúl Olmedo Carranza
Fernando Pérez Correa
Carlos Reta Martínez
Óscar Reyes Retana
Alejandro Romero Gudiño
Ricardo Uvalle Berrones
Eduardo Topete Pabello

Secretario
CONSEJO DE HONOR
IN MEMORIAM
Luis García Cárdenas
Ignacio Pichardo Pagaza Gabino Fraga Magaña
Adolfo Lugo Verduzco Gustavo Martínez Cabañas
José Natividad González Parás Andrés Caso Lombardo
Alejandro Carrillo Castro Raúl Salinas Lozano
FUNDADORES
Francisco Apodaca y Osuna

José Attolini Aguirre
Enrique Caamaño Muñoz
Antonio Carrillo Flores
Mario Cordera Pastor
Daniel Escalante Ortega
Gabino Fraga Magaña
Jorge Gaxiola Zendejas
José Iturriaga Sauco
Gilberto Loyo González
Rafael Mancera Ortiz
Antonio Martínez Báez
Lorenzo Mayoral Pardo
Alfredo Navarrete Romero
Alfonso Noriega Cantú
Raúl Ortiz Mena
Manuel Palavicini Piñeiro
Álvaro Rodríguez Reyes
Jesús Rodríguez y Rodríguez
Raúl Salinas Lozano
Andrés Serra Rojas
Catalina Sierra Casasús
Ricardo Torres Gaitán
Rafael Urrutia Millán
Gustavo R. Velasco Adalid
“A Lolis, con mi gratitud sin límite ahora y siempre”
CONTENIDO
Presentación................................................................................................................... 9
Introducción ................................................................................................................ 11
Capítulo I. Marco Conceptual ..................................................................................... 17
Capítulo II. La Herencia Colonial y el México Independiente .................................... 37
Capítulo III. Federalismo, Reforma y República Restaurada ..................................... 69
Capítulo IV. El Porfiriato ............................................................................................ 91
Capítulo V. La Revolución Mexicana ........................................................................111
Capítulo VI. Instituciones del Estado de Servicio y Bienestar ................................. 137
Capítulo VII. Nacionalismo Revolucionario y Administración Paraestatal ............. 167
Capítulo VIII. Cambio de Rumbo: Neoliberalismo y Privatización ......................... 245
Anexo ........................................................................................................................ 311
Epílogo ...................................................................................................................... 321

Gildardo Héctor Campero Cárdenas 17
Capítulo I
MARCO CONCEPTUAL
17
Capítulo I
MARCO CONCEPTUAL
A. La doctrina
Por cuanto los conceptos, y las categorías, son los instrumentos con que andamos entre
las cosas, vamos a averiguar qué es, a aguzar el significado de lo “paraestatal”. Qué
son esos conceptos y categorías en “relación con lo demás, lo que hay entre ellos, sus
límites”. (Ortega y Gasset, 1984: 100; 1986: 97; 1994: 78).
En nuestro caso, la circunstancia en que se inscribe el presente trabajo será la

Administración Pública, calificada por el maestro Miguel Duhalt Krauss como “una
selva semántica y jurídica” (1986: 97; 1994: 78).
Desde esa óptica, habremos de definir en primer término lo que se entiende por Estado
y Gobierno, para después ocuparnos de la Administración Pública y la Administración
Paraestatal.
De tal suerte, y en primer término, en Rafael Bielsa (1955) encontramos que:
El Estado es una estructura jurídica, un ordenamiento más o menos armónico

de poderes e instituciones establecido en la Constitución y las leyes. Estas
instituciones tienen, a su vez una construcción adecuada a los fines que el
Estado debe realizar, de acuerdo con el principio de división de las funciones,
que prácticamente es la división del trabajo…que puede ser orgánica. [De
esta forma],… todo fin del Estado presupone una estructura (político-social
y económica) más o menos orgánica y referida al carácter jurídico político
del Estado mismo. Además, el Estado no puede ser administrado como una
empresa industrial con carácter utilitario e incierto, sino con criterio jurídico y
con sentido político (Bielsa, 1955: 49).
Ahora bien, la función gubernativa, en sentido lato, se integra con actividades

de distinta naturaleza. Desde la concepción del “fin” y de las “directrices”
(política) hasta la realización concreta de las funciones (Bielsa, 1955: XV).
Esto es, para el logro de sus fines, generase una serie de funciones del Estado
y, cuando esas funciones son objeto de una realización concreta por la
Administración Pública, el régimen de ellas entra en el dominio de la ciencia
de la administración y el derecho administrativo.
[En cuanto a la]… distribución del trabajo en la Administración Pública, los

organismos pueden ser centralizados (un ministerio) o descentralizados (comúnmente
un ente autárquico). [Esto es]…órganos separados del organismo central, que tienen
personalidad y competencia para decidir. (Bielsa, 1955: 247, 263).
20
Esta descentralización es la autarquía, [que cuando] tiene como elemento

esencial un servicio público determinado, o una institución, la autarquía es
institucional; tal es la de las Empresas Nacionales del Estado, los Bancos del
Estado, las Universidades... De tal manera, hay ‘descentralización administrativa’
cuando el Estado ‘administra’…por otras entidades llamadas autónomas o
autárquicas en el verdadero concepto administrativo. (Bielsa, 1955: 252)
Una entidad autárquica (descentralización administrativa), puede crear dentro

de ella una descentralización burocrática, distribuyendo oficinas, distritos,
agencias…en diversos puntos de país. Hay descentralización burocrática, cuando
el Estado administra, dentro de un orden jerárquico, por sus órganos dependientes
locales, atribuyéndoles cierta competencia para proceder sin aprobación previa
de los órganos centrales (Bielsa, 1955: 253). (Las cursivas son mías).
Otra forma económico-jurídica singular la constituye la explotación de servicios

públicos por organismos de economía mixta, es decir, en las que concurren el Estado y
los particulares. Asimismo:
…hay industrias que se vinculan especialmente al interés público sin constituir

verdaderos servicios públicos, y que, no obstante, convendría que los explotara
el Estado…esas industrias son explotadas por particulares, generalmente por
sociedades anónimas. Entonces, el Estado, sin asumir precisamente la dirección
de esa industria, contribuye como accionista y participa de los beneficios…La
unión de la empresa privada y del Estado constituye precisamente el tipo de la
llamada institución de economía mixta, y se diría mejor ‘híbrida’, porque su
carácter varía según predomine lo público o lo privado en su régimen. (Bielsa,
1955: 122-123).
Por su parte, en el Tratado de Derecho Administrativo (1970), Miguel S. Marienhoff

considera que la existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer en la
mejor forma las necesidades del grupo social (individuos) que lo integra. En términos
generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: legislación, justicia y
administración, cuyos respectivos ‘órganos’ ejercitan partes o secciones del ‘poder’ del
Estado. Para el caso de la función administrativa, por principio, constituye la función
específica del Poder Ejecutivo. (Marienhoff, 1970: 36, 38).
Enseguida, el autor citado (1970: 368) se ocupa de los entes autárquicos institucionales,
dotados de ‘personalidad’, con facultades para administrarse a sí mismos de acuerdo a
la norma de su creación. La ‘autarquía’ implica ‘descentralización’.
Para que exista autarquía se requiere la concurrencia simultánea de tres

elementos: 1) ‘personalidad’ del ente; 2) ‘patrimonio’ afectado para el
cumplimiento de sus fines, y 3) ‘fin público’ específico.
[Los caracteres de la autarquía] pueden concretarse en los siguientes:
1°.- La entidad autárquica es una persona jurídica pública ‘estatal’ Correla-

tivamente:
a) Debe satisfacer fines públicos específicos.
b) Integra los cuadros de la Administración Pública.
2°.- Se administra a sí misma, de acuerdo a lo dispuesto por la norma que le
dio origen.
3°.- Es siempre creada por el Estado, sea mediante ley formal o mediante
decreto del Poder Ejecutivo.
4°.- Con relación al órgano central del Estado, no está unida por el vínculo
jerárquico, el que aparece reemplazado por el ‘control administrativo. Su
régimen jurídico es esencialmente publicístico.
Marienhoff (1970: 430-431) se aboca también al tratamiento de las ‘empresas del

Estado’. A diferencia de la entidad autárquica, que cumple una ‘función’ típica del
Estado, la empresa estatal realiza una ‘actividad’ del Estado del mismo tipo de la que
podrían desarrollar los particulares. La empresa del Estado sólo constituye un medio
‘instrumental’ del Estado. Éstas, a diferencia de las entidades autárquicas –que cumplen
una función típica del Estado– realizan una ‘actividad del Estado’ del mismo tipo de la
que podrían desarrollar los particulares:
La empresa del Estado…sólo constituye un medio ‘instrumental’ del Estado; y si

bien los beneficios que éste obtiene de la gestión de sus empresas no responden
a un exclusivo fin de lucro, como ocurre con la actividad de los particulares…,
la empresa del Estado no implica el ejercicio de una ‘función’ estatal.
Por ‘empresa del Estado’ debe entenderse toda persona jurídica, pública o
privada, creada por el Estado, que realiza habitualmente actividades comerciales
o industriales o que tiene a su cargo la prestación de servicios públicos de esa
índole.
En cuanto a las Sociedades de Economía Mixta, éstas se forman por el Estado

y particulares o administrados para la explotación de actividades industriales o
comerciales, servicios públicos de esa naturaleza, u otra actividad de interés general, y
cuya administración se realiza mediante un organismo en que están representadas las
dos categorías de socios. Y agrega Marienhoff:
De manera que los rasgos típicos y esenciales de estas entidades consisten:
a) En la forma mixta de aporte del capital: por el Estado y los particulares;

b) En que en la administración del ente intervienen ambas categorías de socios.
22
Cuando aquí se habla de Estado –aclara Marienhoff– cabe advertir que el

concepto de éste no sólo comprende al Estado propiamente dicho, sino también
a cualquiera de sus órganos o entes ‘personalizados’. (Marienhoff, 1970: 458).
Ahora bien, en la doctrina jurídica de nuestro país Francisco Porrúa Pérez (1997: 299)
al ocuparse de las tareas del poder público se pregunta ¿En qué consiste gobernar al
Estado? La respuesta se encuentra en el siguiente pasaje de su obra:
…la autoridad representa al Estado… [y]…por definición, está capacitada para

dar órdenes. Pero una orden que no pueda imponerse es una orden dada en
el vacío, carece de efectividad. Por ello es lógico que la autoridad llamada a
mandar tenga el derecho de obligar a la obediencia de sus órdenes. Y en esto
consiste la primera tarea en que se manifiesta la autoridad.
Este aspecto consiste en formular mandatos exigiendo que se realicen o no
actividades en tal o cual sentido, para la conservación del Estado y para el
logro de sus fines.
El segundo aspecto formal o segunda tarea de la autoridad, aparece cuando
ésta organiza los servicios públicos destinados a ayudar o suplir la actividad
de los particulares en vista de la obtención del bien público.
La primera tarea es el Gobierno, propiamente dicho. La segunda es la
Administración.
El Gobierno es la dirección general de las actividades de los ciudadanos en
vista del bien público en todos sus aspectos.
La administración es la función organizadora de los servicios públicos de
dirección, ayuda y suplencia de la actividad de los particulares.
Estas dos tareas se implican mutuamente. El Gobierno es imposible sin la
administración y ésta requiere un gobierno que asuma la dirección de los
servicios públicos en que consiste. (Las cursivas son mías).
También cuando Porrúa Pérez (1997: 391-392) clasifica las funciones para realizar los
fines del Estado, encuentra que una esencial es actuar promoviendo la satisfacción
de las necesidades de los ciudadanos y fomentando el bienestar y el progreso de la
colectividad.
Se trata de la función administrativa, en la cual se encuentra comprendida la función

gubernamental o de alta dirección del Estado.
[De esta suerte] la actividad fundamental del Ejecutivo será la realización de

actos administrativos.
Lo característico de los actos administrativos es un obrar. (Porrúa Pérez: 1997:

391-392).
La actividad administrativa se dirige a satisfacer una necesidad concreta o
a obtener el bien o la utilidad que la norma jurídica debe garantizar. [Por
consiguiente] el objeto de la Administración Pública… [será] la satisfacción
de los propios intereses y de los colectivos… Y los servicios administrativos se
encomiendan al Ejecutivo y los órganos de que éste se compone (Porrúa Pérez,
1997: 307, 403-404. Las cursivas son mías).
Ahora bien, para Porrúa Pérez (1997: 308) el Estado no debe suprimir la actividad
privada:
El Estado debe sostener, proteger una rama de la actividad privada que sea de
interés público. A veces puede no haber actividad privada en la realización de un
servicio, por ser demasiado difícil, y la administración suple entonces esa falta
de actividad y proporciona el servicio público correspondiente: alumbrado,
drenaje, etc. En estos casos la autoridad toma a su cargo un servicio que tiene
un carácter de ayuda a los particulares.
Reiteramos que en todo caso el Gobierno es más indispensable que los servicios.
En rigor, los servicios pueden ser prestados por los particulares. En cambio, el
Gobierno es irremplazable. (Las cursivas son mías).
Por otra parte, Gabino Fraga también se ocupa de la actividad del Estado que se realiza
en forma de función administrativa. Si acudimos a su obra Derecho Administrativo
(1966: 52) encontramos que desde el punto de vista formal la función administrativa
se define como la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo. De
tal modo, desde ese punto de vista la Administración Pública se identifica dentro del
sistema constitucional con uno de los poderes en los que se haya depositada la soberanía
del Estado. (1966: 120).
En efecto, si acudimos al texto de nuestra ley fundamental encontramos en su Artículo
90 lo siguiente:
La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a

la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden
administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado
y Departamentos Administrativos y definirá las bases generales de creación
de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su
operación. (Las cursivas son mías).
[Asimismo], las leyes determinarán las relaciones entre las entidades
paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado y
Departamentos Administrativos.
24
Por lo que se refiere a los elementos esenciales de la descentralización por servicio,

Fraga (1966: 212-213) enumera los siguientes:
1°. Desde luego la existencia de un servicio público de orden técnico;

2°. Un estatuto legal para los funcionarios encargados de dicho servicio;
3º. Participación de funcionarios técnicos en la dirección del servicio;
4°. Control del gobierno ejercitado por medio de la revisión de la legalidad de los
actos realizados por el servicio descentralizado, y
5°. Responsabilidad personal y efectiva de los funcionarios.
En otro momento, Gabino Fraga (1965: 17) advertiría que salvo casos excepcionales,
los organismos descentralizados establecidos por la legislación mexicana carecían de
autonomía orgánica y conservaban una dependencia estrecha con el Jefe del Ejecutivo,
tanto porque éste se encontraba representado en ellos por la mayoría de los miembros de
los consejos de administración, y porque el Director General o Gerente era nombrado
por dicho Ejecutivo, como porque su régimen les estaba impuesto por los órganos
centrales del Estado.
Concluimos este ejercicio conceptual desde una perspectiva sistémica, donde la

administración paraestatal se inscribe en la íntima relación entre Estado, gobierno y
administración pública. De ahí que, siguiendo a González Parás (1998): “El Estado es
la representación política de la sociedad, y se hace presente a través del gobierno [el
cual] opera por medio de la administración pública”. En ese orden de ideas, para Serra
Rojas (1993) “…el gobierno es la institución que tiene a su cargo la dirección política
de un Estado [y] la administración pública se ocupa principalmente de la manera
en que se lleva a cabo la política pública y la forma en que se prestan los servicios
fundamentales”. (Las cursivas son mías).
B. El significado de las palabras
Si acudimos al Diccionario de la Lengua Española, encontramos que “paraestatal”

corresponde a lo:
“Dicho de una institución, de un organismo o de un centro: Que, por delegación

del Estado coopera a los fines de este sin formar parte de la Administración
Pública” (Real Academia Española, vigésima segunda edición. Las cursivas
son mías).
También observamos en el Diccionario Greco-Español (Yarza, 1972: 1019) que el

vocablo “para” procede del griego, y entre sus acepciones se encuentran: al lado de; a
lo largo de; del lado de; cerca de, más allá de. De aquí que paraestatal se refiere a lo
“paralelo al estado”, a lo que está cerca de o más allá.
Por otra parte, si buscamos el significado de paraestatal en el idioma inglés vemos que:
“Parastatal” [paraestatal] proviene de la voz griega “para”, que significa algo

“cercano”, “próximo”, “contiguo” o “junto a”, el estado. [Y] se refiere a una
corporación total o parcialmente propiedad del estado o a una agencia (empresa
o compañía) gubernamental, a través de la cual aquél opera indirectamente.
(ENCYCLO.ONLINE ENCYCLOPEDIA. Las cursivas son mías).
Asimismo, lo paraestatal [“parastatal”] se refiere al desempeño de una función

generalmente asociada con el gobierno, bajo el control indirecto de este último
(Politicsdictionary.com).
Las empresas, agencias u organizaciones intergubernamentales paraestatales

[“parastatals”] se encuentran separadas del gobierno, sin embargo sus
actividades sirven al estado, de forma directa o indirecta, y poseen fuerza,
poder o influencia política (Wiktionary).
Ahora bien, “Como suele suceder cuando se trata de nuevos fenómenos sociales, no
hay consenso doctrinal”, advertía Ruiz Massieu –hace tres décadas– por cuanto
No existe en la legislación, en la jurisprudencia, ni siquiera en la doctrina,

una demarcación precisa y categórica que distinga lo que es en síntesis
una autarquía institucional de una empresa del Estado, con o sin forma de
empresa de economía, o cualquier otra…
En la legislación mexicana no se utiliza el término ‘empresa pública’ como

categoría totalizadora. Por el contrario, el legislador maneja un arsenal
terminológico abundante que provoca desconcierto y que contamina el análisis:
organismo descentralizado; organismo descentralizado del Estado; corporación
pública; corporación de carácter público; empresa administrada en forma
directa o descentralizada por el Gobierno Federal; organismo descentralizado
a cargo de servicios públicos; organismo público; entidad pública; institución
descentralizada; empresa descentralizada; organismo de servicio público
descentralizado; organismo público descentralizado; establecimiento fabril
administrado directamente por el Gobierno Federal; empresa de participación
estatal minoritaria, mayoritaria, directa, indirecta; fideicomiso público;
fideicomiso de la Administración Pública Federal; organismo descentralizado
federal; organismo de servicio social; persona moral de derecho público;
sociedad de economía mixta; entidad del sector público; entidad paraestatal;
empresa paraestatal.
En el terreno de las denominaciones específicas, el repertorio del legislador

mexicano es también muy vasto: instituto, institución, junta, patronato,
26
compañía, comisión, comité, consejo, sociedad, empresa, patrimonio, fondo y

establecimiento, entre otros… (Ruiz Massieu, 1980: 25-26).
En cuanto a las expresiones “paraestatal” y “paraestatalidad”, se ocupan desde inicios de

los años ochenta. Obras como por ejemplo: La empresa pública en México. Un estudio de
derecho sobre México. José Francisco Ruiz Massieu (1980); Derecho social económico
y la empresa pública en México. Sergio García Ramírez (1982); Las empresas públicas
en México. Alejandro Carrillo Castro y Sergio García Ramírez (1983); e Introducción a
la administración pública de México. 2. Funciones y especialidades, Ignacio Pichardo
Pagaza.
Para Ruiz Massieu (1980: 46) el Estado inicia la descentralización de sus funciones
estableciendo entidades que no se encuadran en la administración directa. Estas
entidades descentralizadas, dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propios,
configuran la Administración Pública Paraestatal. De esta suerte:
Entidad paraestatal y entidad descentralizada son una y la misma cosa [las

cursivas son mías]: ambas denominaciones acuñadas para el mismo fenómeno
administrativo. Los organismos descentralizados, las empresas de participación
estatal y los fideicomisos públicos son modalidades de la organización
descentralizada que cuentan con un margen autonómico de diferente extensión…
La descentralización administrativa… ‘consiste [citando a Gabino Fraga (1966)]

en confiar la realización de algunas actividades administrativas a órganos que
guardan con la Administración central una relación que no es la de jerarquía.
Esta sustracción al principio jerárquico tiene por efecto la entidad pertrechada
con autonomía orgánica, esto es, con un haz de facultades que son oponibles
a la Administración centralizada y que pueden ser ejercidas libremente.
[Esta] postura…es completada por Jorge Olivera Toro [1967] como sigue:
‘…la distribución de las competencias en la descentralización supone personas
jurídicas distintas a las del Estado…’
Una entidad descentralizada es entonces una organización personificada y

dotada de autonomía orgánica.
Por su parte, Sergio García Ramírez (1982: 68-69) considera que:
…de la organización que a la Administración Pública se da, sobre todo a la luz

de las reformas de 1981 al artículo 90 constitucional, y de la vocación social y
económica del Estado, resulta ese conjunto de unidades laterales o paralelas al
Estado, en estricto sentido, recogidas bajo el nombre de entidades paraestatales,
cuya presencia, a su vez, otorga sustantividad jurídica a lo que se llama, en el

lenguaje de otra disciplina ‘economía mixta’ (las cursivas son mías).
El concepto, agrega García Ramírez, se había incorporado al léxico jurídico y

administrativo a partir de la expedición de la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal que entró en vigor a partir del 1° de enero de 1977. En la exposición de
motivos del citado ordenamiento jurídico, el entonces Presidente de la República José
López Portillo, señala, que en la nueva Ley se establecen los mecanismos por medio
de los cuales las “entidades paraestatales” que cuentan con personalidad jurídica y
patrimonio públicos, habrán de coordinar sus acciones con el resto de las dependencias
del Ejecutivo, a fin de conseguir mayor coherencia en sus acciones y evitar desperdicios
y contradicciones.
“En el proyecto se propone que las dependencias directas del Ejecutivo Federal
se constituyan en unidades con responsabilidad sectorial. Se pretende que con
ello que se encarguen de la planeación y conducción de las políticas a seguir
en cada sector de actividad, para lo cual estarán facultadas para coordinar a
los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y los
fideicomisos que se ubiquen en el ámbito sectorial que habrá de estar a su cargo
(las cursivas son mías).
Tal como lo establece el citado ordenamiento, en su artículo primero, componen la

administración pública paraestatal los organismos descentralizados, las empresas
de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y
los fideicomisos.
La propia Ley define, en su Título Tercero “De la Administración Pública Paraestatal”,

la naturaleza de cada entidad paraestatal, a saber:
Serán considerados como organismos descentralizados las instituciones

creadas por disposición del Congreso de la Unión, o en su caso por el Ejecutivo
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea
la forma o estructura legal que adopten. Las empresas de participación estatal
mayoritaria, incluidas las instituciones nacionales de crédito y organizaciones
auxiliares, y las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que aporten o
sean propietarios del 50% o más del capital social las dependencias y entidades
que señala la propia Ley. También las entidades que en la constitución de
su capital figuren acciones de serie especial sólo suscritas por el Gobierno
Federal; o cuando a éste corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de
los miembros del órgano de gobierno, al titular o de vetar los acuerdos de ese
órgano. Empresas de participación estatal minoritaria serán las sociedades en
las que los organismos descentralizados o empresas de participación estatal
28
mayoritaria posean acciones o parte del capital que representen menos del
50% y hasta el 25% de éste. Las sociedades asimiladas a las empresas de
participación estatal. Por último, los fideicomisos que se establezcan por la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los que se creen con recursos de
los propios organismos descentralizados, las empresas de participación estatal
y otros fideicomisos.
Ignacio Pichardo Pagaza (1984: 348-349) considera que “la administración paraestatal”
es una forma de actividad –que en muchos casos podría ser llevada a cabo por
particulares– pero que por alguna razón el Estado decide ejecutarla mediante empresas
u organismos de los cuales él es propietario único o mayoritario. Y agrega:
El sector descentralizado o paraestatal federal mexicano –…ambos térmi-

nos se usarán indistintamente– está integrado por un vasto conjunto de
organismos descentralizados, empresas públicas, industriales, comerciales,
financieras, bancos, fondos y fideicomisos que abarcan todos los campos de
actividad económica y social.
Desde el punto de vista jurídico la descentralización es una forma administrativa

mediante la cual el estado afecta o asigna un patrimonio y otros recursos a
una persona moral que presta ciertos servicios o produce determinados bienes
para alcanzar fines que el propio estado determina.
La administración descentralizada se integra por organismos y diversas clases

de empresas públicas e instituciones financieras muchas de las cuales son
similares a las empresas privadas que operan en el mismo campo de actividad
económica.
Aunque existen variadas diferencias entre las empresas privadas y las públicas,
por cuanto a la integración de su capital, su forma de financiamiento, sus
órganos directivos y otras, hay una que sobresale de las demás por hallarse
presente siempre: la diferencia principal se refiere a su objetivo. La privada
siempre tiene como propósito básico obtener un rendimiento económico
adecuado (dividendos, utilidades, beneficio, tasa interna de retorno o cualquier
otra designación) sobre el capital invertido. La obtención del rendimiento sobre
la inversión es su razón misma de ser. En el caso de la pública, además de
la obtención de un rendimiento aceptable sobre la inversión, invariablemente
existe un motivo económico o social de interés público que explica por qué el
gobierno decide intervenir en determinado campo.
El propósito de obtener un rendimiento sobre el capital invertido, nunca explica

por sí mismo la presencia de una empresa pública en determinado campo de
actividad.
Adicionalmente, el rendimiento económico de la empresa pública u organismo

no siempre se puede o se debe medir en términos de utilidad contable o
financiera. El rendimiento económico se pondera, frecuentemente, como la
eficacia para obtener los objetivos sociales que le han sido asignados…existen
empresas cuya finalidad es transferir un subsidio del gobierno a las clases más
necesitadas de ciertos bienes o servicios, razón por la cual operan con pérdida.
[No obstante que existe]... un sinnúmero de términos genéricos para identificar a
las entidades de la administración paraestatal, hay consenso para denominarlas
como empresa pública. (Las cursivas son mías).
En ese sentido, para Carrillo Castro y García Ramírez (1983), las empresas paraestatales
se refieren, en su “alcance genérico”, a los organismos descentralizados (la “más pura
formación paraestatal”) de estricto Derecho público. Vienen a sumarse “al cuadro de
las empresas públicas”, otras figuras propias del Derecho privado, sujetas “en razón al
interés público al que sirven”, por normas diversas a las que rigen a sus equivalentes
en el orden jurídico mercantil ordinario. Éstas son, “las empresas paraestatales en
un sentido restringido”, que la Ley Orgánica “hace equivalentes a las sociedades por
acciones” tanto en la calidad de paraestatales mayoritarias como minoritarias.
También Miguel Acosta Romero (2002), al ocuparse de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal (LOAPF), nos recuerda que la misma establece
dos partes de dicha administración, una la central o centralizada y la otra la llama
paraestatal. En cuanto a esta última, el catedrático en derecho administrativo
considera que:
“En el área paraestatal cabe mencionar que esta palabra aun cuando usada ya
en el artículo 90 de la Constitución (reformado) y en la LOAPF y en la LFEP
[Ley Federal de Entidades Paraestatales] el significado usual de la misma y
conforme a la mayoría de los diccionarios, ‘es lo que no corresponde al Estado
o lo que está al lado del Estado’ …por lo que hay que precisar que el sector
paraestatal es un conjunto de unidades administrativas que formalmente están
integradas en la administración pública federal y a las que también la LOAPF
…les llama entidades…” En otros países, aclara Acosta Romero “…se utiliza lo
que en México las leyes califican de sector paraestatal o entidades paraestatales
[con]…el término de sector descentralizado y organismos descentralizados”.
Cabe advertir entonces que la categoría conceptual presente en todo este ejercicio es
la “descentralización administrativa”, definida por José Chanes Nieto (1964) como
“…una forma de organización que consiste en dotar a ciertos organismos de autonomía
orgánica frente al poder central”. Y agrega Acosta Romero:
Chanes Nieto nos recuerda que para el maestro Gabino Fraga la descentralización
administrativa ‘consiste en confiar actividades administrativas a órganos que
30
guardan con la Administración central una relación que no es la de jerarquía’.

En tanto que el Dr. Andrés Serra Rojas, dice que es ‘el régimen administrativo
de un ente público, que parcialmente administra asuntos específicos, con
determinada autonomía o independencia y sin dejar de formar parte del Estado,
el cual no prescinde de su poder político regulador o de la tutela administrativa’.
A ese respecto, Wilburg Jiménez Castro (1965) –distinguido tratadista costarricense,

pionero de la ciencia administrativa en América Latina– considera que:
“El término genérico más adecuado para el idioma español es [el de]…
instituciones, organismos o entes descentralizados funcionalmente cuando
en algún grado tienen independencia administrativa del poder central y varias
otras características… No es conveniente llamarlos instituciones u organismos
autónomos, ya que el calificativo autonomía significa administrativa y
jurídicamente un grado extremo de independencia, que no está siempre presente
en ellos”.
En ese orden de ideas, en nuestro país surgen los denominados “organismos públicos
autónomos”. Como lo dispone la Constitución Política en su Artículo 28: “El Estado
contará con los organismos y empresas para el eficaz manejo de las áreas estratégicas
a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde de acuerdo con las leyes,
participe por sí o con los sectores social y privado”. Enseguida el texto constitucional
establece que:
El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus

funciones y en su administración. (Las cursivas son mías).
En su comentario, Ruperto Patiño Manffer y Hugo Alejandro Concha Cantú consideran

que el objetivo fundamental de la reforma fue elevar a rango constitucional un antiguo
proyecto que por razones de orden político no había prosperado “…en razón de que
implicaba una importante transferencia de atribuciones del Ejecutivo Federal al banco
central. Elevar a rango constitucional la existencia de un banco central autónomo en
el ejercicio de sus funciones y en su administración, cuyo objetivo prioritario es el
de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, esto significó
un importante paso adelante en el camino de la reforma y modernización del Estado
mexicano”.
Por otra parte, el Artículo 41 del mismo ordenamiento constitucional establece que la
organización de las elecciones federales es una función estatal “que realiza a través de
un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propios…” En el ejercicio de esa función estatal,
la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios
rectores. “El Instituto…será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y

funcionamiento y profesional en su desempeño…”. (Las cursivas son mías).
En la glosa del artículo citado, Jaime Cárdenas Gracia (2000: 118) nos dice que el
Instituto Federal Electoral es un órgano del Estado autónomo, dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propio:
“…en donde el Poder Ejecutivo no tiene relevancia ni en su integración ni en

su funcionamiento…y sólo el Poder Legislativo a través de los partidos-grupos
parlamentarios interviene en su integración, pero no en la conducción efectiva
del órgano, la que se deja a los ciudadanos”. [Asimismo, el órgano] “…está
dotado de autonomía y es independiente en sus decisiones de los otros poderes:
No tiene una naturaleza jurídica clara en el derecho positivo mexicano. No es
un organismo descentralizado, pues no está en la órbita de la administración
pública ni en la del Poder Ejecutivo, pero tampoco corresponde ubicarlo en
cualquiera de los otros poderes tradicionales. (Las cursivas son mías).
Asimismo, Cárdenas Gracia acude a la doctrina jurídica europea en búsqueda de las

características de estos órganos que constituyen en el derecho constitucional comparado
poderes diferentes de los tradicionales, a saber:
Son órganos cúspide en la toma de las decisiones que les competen y sus ele-
mentos distintivos son: la independencia, la apoliticidad, las inmunidades para
sus miembros, la transparencia, la intangibilidad, las responsabilidades, y un
estatuto específico para sus titulares”. (Las cursivas son mías).
Por su parte, nuestra Constitución Política (Artículo 102) faculta al Congreso de la

Unión para establecer un organismo denominado Comisión Nacional de los Derechos
Humanos el cual “contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad
jurídica y patrimonio propios”.
En sus observaciones a la reforma que introdujo el apartado ‘B’ del Artículo 102
constitucional en el año de 1992 y la publicada en 1999, con las reglas básicas a fin
de que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados, en el ámbito de sus
respectivas competencias, establecieran organismos de protección a los derechos
humanos, Héctor Fix-Zamudio y Héctor Fix-Fierro nos dicen que en primer término
debe destacarse lo siguiente: “dichos organismos deben tener carácter autónomo, lo
que requiere de independencia formal y material de los propios organismos” (Las
cursivas son mías).
De igual forma, en la esfera del Poder Legislativo se constituyó la entidad de

fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, la cual “…tendrá
autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre
32
su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga

la Ley como lo establece el Artículo 79 constitucional” (Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, Artículo 79, 2000). Cabe señalar que en México desde 1824,
al órgano encargado de realizar el examen y glosa de las cuentas públicas y el manejo
del crédito se le denominaba Contaduría Mayor de Hacienda, heredera del Tribunal de
Cuentas de la época colonial (Mijangos Borja, 2000. Las cursivas son mías).
Posteriormente, se incorporó un apartado B al Artículo 28 de nuestra carta magna para
crear el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. El texto respectivo
señala que:
“La responsabilidad de normar y coordinar el Sistema estará a cargo de un
organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y
patrimonio propios, con facultades necesarias para regular la captación,
procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su
observancia”.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno cuyos integrantes serán designados por el
Presidente de la República. Asimismo, la Ley establecerá las bases de organización
y funcionamiento de acuerdo a los principios de accesibilidad a la información,
transparencia, objetividad e independencia.
En fecha reciente, se expidió la ley reglamentaria del citado apartado denominada “Ley
del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica” (Diario Oficial de la
Federación del 16 de abril del 2008), cuyo Artículo 54 reitera que “El Instituto es …
un organismo público con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y
patrimonio propios, responsable de normar y coordinar el Sistema…”. (Las cursivas
son mías).
Por último, es pertinente mencionar que en el ámbito de las entidades federativas
también va surgiendo la figura de los Organismos Públicos Autónomos de los estados,
otorgándoles personalidad jurídica y patrimonio propio así como autonomía técnica
y presupuestal, como lo establece la Constitución Política del Estado de Veracruz
con respecto al Órgano de Fiscalización Superior, a la Comisión Estatal de Derechos
Humanos, y al Instituto Electoral, los cuales estarán fiscalizados únicamente por el
Congreso del Estado (Acosta Romero, 2000).
Ahora bien, “Vamos enseguida a tratar, a muy grandes rasgos, de seguir la línea
genética de una serie de instituciones que específicamente caracterizan al Estado…
Instituciones [de la administración pública paraestatal federal] que veremos cómo se
van incorporando, paulatinamente, a nuestra vida normativa.
Fue en 1917 cuando México… empezó a forjar, a realizar su propia experiencia

buscando instituciones... La Constitución de 1917 va a responder a una proble-
mática nueva, no antes calculada, frente a los derechos individuales… Un

tipo de derechos que pronto habrán de instituirse con nuestras propias y muy
particulares aportaciones que van a transformar ese Estado guardián del orden
en que se expresa la majestad del Estado moderno, en el siglo xix, en un Estado
nacional de servicio institucional.
[Con un]… cambio importantísimo en el planteo del problema de la propiedad

privada, la propiedad como función social, no la propiedad como botín de
egoístas, no la propiedad de la selva…
Un Estado creado para garantizar…la equilibrada distribución de las riquezas…

el crecimiento en la justicia... un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento económico, social y cultural del pueblo… para moderar la
opulencia y la indigencia…”. (López Portillo, 1967: 17-18, 35, 44, 50-51, 54 y
62. Las cursivas son mías).
Bibliografía
Acosta Romero, Miguel (2002), Teoría general del derecho administrativo: Primer
curso. Editorial Porrúa, 16ª edición actualizada.
Bielsa, Rafael (1955), Ciencia de la administración. Buenos Aires, Roque Depalma
Editor.
Cárdenas Gracia, Jaime (2000), “Comentario”, Artículo 41, en Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada. Tomo II, México,
Editorial Porrúa.
Carrillo Castro, Alejandro y García Ramírez, Sergio (1986), Las empresas públicas en
México. México, Miguel Ángel Porrúa.
Chanes Nieto, José (1963), Descentralización administrativa y organismos paraesta-
tales. Tesis profesional, Facultad de Derecho, Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM).
Congreso de la Unión (1976), Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
México, Diario Oficial de la Federación.
------- (2008), Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica,
México, Diario Oficial de la Federación, del 16 de abril del 2008.
Duhalt Krauss, Miguel (1977), Una selva semántica y jurídica. La clasificación de los
trabajadores al servicio del Estado. México. Instituto Nacional de Administración
Pública (INAP).
Fix-Zamudio, Héctor y Fix-Fierro, Héctor (2000), “Comentario”, Artículo 102, en
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada.
Tomo IV, México, Editorial Porrúa.
Fraga, Gabino (1965), Panorama del derecho mexicano. Síntesis del derecho
administrativo, México, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
34
------- (1966), Derecho administrativo, México, Editorial Porrúa.

García Ramírez, Sergio (1982), Derecho social económico y la empresa pública en
México. México, Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), Estudios,
Serie II. Administración Pública Mexicana, No. 3.
González Parás, José Natividad (1998). Palabras en la ceremonia de inauguración del
diplomado de administración y prácticas parlamentarias, en “Administración Pública
y Prácticas Parlamentarias”, Serie PRAXIS, No. 99, México, Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP).
Jiménez Castro, Wilburg (1965), Los dilemas de la descentralización funcional: Un
análisis de la autonomía institucional pública. San José, Costa Rica, Escuela
Superior de Administración Pública de América Central (ESAPAC).
López Portillo, José (1967), La Constitución de 1917 ante la crisis del Estado moderno.
Conferencia sustentada en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U.N.L.,
los días 16 y 17 de febrero de 1967.
Marienhoff, Miguel S. (1970), Tratado de derecho administrativo. Tomo I, Buenos
Aires, Abeledo-Perrot.
Mijangos Borja, María de la Luz (2000), “Comentario”, Artículo 79, en Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada. México,
Editorial Porrúa.
Olivera Toro, Jorge (1967), Manual de derecho administrativo. México Porrúa, (citado
por Ruiz Massieu, 1982).
Ortega y Gasset, José (1986), ¿Qué es filosofía?, México, Colección “Sepan Cuantos”,
Editorial Porrúa.
------- (1984), “Ideas para una historia de la filosofía”, en Historia como sistema.
Madrid, Los Grandes Pensadores, SARPE.
------- (1994), Meditaciones del Quijote/Ideas sobre la novela. México, Espasa-Calpe
Mexicana, S.A., Colección Austral, No. 1350.
Patiño Manffer, Ruperto y Concha Cantú, Hugo Alejandro (2000), “Comentario” al
Artículo 28, Miguel Ángel Carbonell (coordinador), en Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, comentada y concordada. México, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, UNAM-Editorial Porrúa.
Pichardo Pagaza, Ignacio (1984), Introducción a la administración pública de México:
Funciones y especialidades. 2. México, Instituto Nacional de Administración Públi-
ca (INAP).
Porrúa Pérez, Francisco (1997), Teoría del Estado –teoría política–. México, Editorial
Porrúa.
Ruiz Massieu, José (1980), La empresa pública. México, Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP).
------- (1979), “Las formas jurídicas de la empresa pública en México”, en Boletín
Mexicano de Derecho Comparado, No. 34, enero-abril.
Serra Rojas, Andrés (1993), Liberalismo social. México, Editorial Porrúa.
Fuentes electrónicas
ENCYCLO.ONLINE ENCYCLOPEDIA
PoliticsDictionary.com http://www.politicsdictionary.com./definition/parastatal.html
Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda
edición, http://buscon.rae.es/draeI
Wiktionary, parastatal, http//wiktionary.org./wiki/parastatal
Yarza, Diccionario Greco-Español, 1972.

Evolución de La Administración Pública 13-19

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Evolución de La Administración Pública 13-19

Cargado por

Información del documento

Título original

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Evolución de La Administración Pública 13-19

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

200 AÑOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO

Gildardo Héctor Campero Cárdenas

Derechos reservados conforme a la Ley

200 Años de Administración Pública en México

©Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.

La edición estuvo al cuidado de: Olivia Cañizo Vázquez

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,

Javier Barros Valero Manuel Quijano Torres José G. Vallarta Platas

María de Jesús Alejandro Quiroz

Eduardo Topete Pabello

Francisco Apodaca y Osuna

Capítulo I. Marco Conceptual ..................................................................................... 17

Capítulo II. La Herencia Colonial y el México Independiente .................................... 37

Capítulo III. Federalismo, Reforma y República Restaurada ..................................... 69

Capítulo IV. El Porfiriato ............................................................................................ 91

Capítulo V. La Revolución Mexicana ........................................................................111

Capítulo VI. Instituciones del Estado de Servicio y Bienestar ................................. 137

Capítulo VII. Nacionalismo Revolucionario y Administración Paraestatal ............. 167

Capítulo VIII. Cambio de Rumbo: Neoliberalismo y Privatización ......................... 245

Anexo ........................................................................................................................ 311

Epílogo ...................................................................................................................... 321

En nuestro caso, la circunstancia en que se inscribe el presente trabajo será la

De tal suerte, y en primer término, en Rafael Bielsa (1955) encontramos que:

El Estado es una estructura jurídica, un ordenamiento más o menos armónico

Ahora bien, la función gubernativa, en sentido lato, se integra con actividades

[En cuanto a la]… distribución del trabajo en la Administración Pública, los

Esta descentralización es la autarquía, [que cuando] tiene como elemento

Una entidad autárquica (descentralización administrativa), puede crear dentro

Otra forma económico-jurídica singular la constituye la explotación de servicios

…hay industrias que se vinculan especialmente al interés público sin constituir

Por su parte, en el Tratado de Derecho Administrativo (1970), Miguel S. Marienhoff

Para que exista autarquía se requiere la concurrencia simultánea de tres

[Los caracteres de la autarquía] pueden concretarse en los siguientes:

1°.- La entidad autárquica es una persona jurídica pública ‘estatal’ Correla-

Marienhoff (1970: 430-431) se aboca también al tratamiento de las ‘empresas del

La empresa del Estado…sólo constituye un medio ‘instrumental’ del Estado; y si

En cuanto a las Sociedades de Economía Mixta, éstas se forman por el Estado

De manera que los rasgos típicos y esenciales de estas entidades consisten:

a) En la forma mixta de aporte del capital: por el Estado y los particulares;

Cuando aquí se habla de Estado –aclara Marienhoff– cabe advertir que el

…la autoridad representa al Estado… [y]…por definición, está capacitada para

Se trata de la función administrativa, en la cual se encuentra comprendida la función

[De esta suerte] la actividad fundamental del Ejecutivo será la realización de

Lo característico de los actos administrativos es un obrar. (Porrúa Pérez: 1997:

La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a

Por lo que se refiere a los elementos esenciales de la descentralización por servicio,

1°. Desde luego la existencia de un servicio público de orden técnico;

Concluimos este ejercicio conceptual desde una perspectiva sistémica, donde la

B. El significado de las palabras

Si acudimos al Diccionario de la Lengua Española, encontramos que “paraestatal”

“Dicho de una institución, de un organismo o de un centro: Que, por delegación

También observamos en el Diccionario Greco-Español (Yarza, 1972: 1019) que el

“Parastatal” [paraestatal] proviene de la voz griega “para”, que significa algo

Asimismo, lo paraestatal [“parastatal”] se refiere al desempeño de una función

Las empresas, agencias u organizaciones intergubernamentales paraestatales

No existe en la legislación, en la jurisprudencia, ni siquiera en la doctrina,

En la legislación mexicana no se utiliza el término ‘empresa pública’ como

En el terreno de las denominaciones específicas, el repertorio del legislador

compañía, comisión, comité, consejo, sociedad, empresa, patrimonio, fondo y