El documento habla sobre el procedimiento sancionador administrativo. Explica que este procedimiento garantiza que la imposición de sanciones por parte de la administración se realice de forma ordenada y respetando las garantías de los administrados. También describe los principios que rigen la potestad sancionadora de las entidades, como la legalidad, el debido procedimiento y la proporcionalidad de las sanciones.
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El documento habla sobre el procedimiento sancionador administrativo. Explica que este procedimiento garantiza que la imposición de sanciones por parte de la administración se realice de forma ordenada y respetando las garantías de los administrados. También describe los principios que rigen la potestad sancionadora de las entidades, como la legalidad, el debido procedimiento y la proporcionalidad de las sanciones.
El documento habla sobre el procedimiento sancionador administrativo. Explica que este procedimiento garantiza que la imposición de sanciones por parte de la administración se realice de forma ordenada y respetando las garantías de los administrados. También describe los principios que rigen la potestad sancionadora de las entidades, como la legalidad, el debido procedimiento y la proporcionalidad de las sanciones.
El documento habla sobre el procedimiento sancionador administrativo. Explica que este procedimiento garantiza que la imposición de sanciones por parte de la administración se realice de forma ordenada y respetando las garantías de los administrados. También describe los principios que rigen la potestad sancionadora de las entidades, como la legalidad, el debido procedimiento y la proporcionalidad de las sanciones.
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CAPTULO XXIII PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
La Administracin del Estado para cumplir con sus fines, se ha visto en la
necesidad de incorporar potestades sancionatorias a un nmero cada vez mayor de sus rganos. Un ejemplo de esta situacin es el notorio aumento de las Superintendencias, Organismos Pblicos Descentralizados, etc. en nuestro pas, instituciones representativas al momento de imponer sanciones. Aunque existen cuestionamientos acerca de la legitimidad de esta facultad del Estado de imponer sanciones, no podemos desconocer que es una realidad innegable. Es por ello, que resulta cada vez ms importante delimitar el ejercicio de esta funcin, con mayor razn s, las sanciones impuestas siempre provocan un gravamen para los administrados, lo que puede ser reflejado en perjuicios econmicos o en ciertas restricciones de derechos. La aplicacin de los Procedimientos en que se imponen sanciones debe encontrarse reguladas de tal forma que se asegure el respeto de los Derechos Fundamentales de todos los ciudadanos. El procedimiento administrativo sancionador es entendido como una garanta esencial y el cauce normal a travs del cual los administrados a quienes se les han imputado la comisin de una infraccin administrativa ejercitan sus derechos ante la Administracin Pblica. De esta manera, es posible sealar que en el procedimiento sancionador deben hacerse valer verdaderos derechos fundamentales del supuesto administrado infractor'. ALARCN SOTOMAYOR, Luca El procedimiento administrativo sancionador. En: LPEZ MENUDO, F. (Dr.). Derecho Administrativo Sancionador. Valladolid: Lex Nova, 2010, p.. 541. 303 - " Alberto Miguel Camargo Quiroga En ese orden de ideas, el procedimiento sancionador garantiza que la actuacin de la Administracin, en ejercicio de su potestad sanciona-dora, se lleve a cabo de una manera ordenada, orientada a la consecucin de un fin y respetando un mnimo de garantas para el administrado'. Su importancia presenta una doble dimensin toda vez que, de una parte, es el mecanismo idneo que tiene la Administracin Pblica para lograr su finalidad pblica, mientras que por otro lado es la va que permite ofrecer al administrado las garantas adecuadas para la realizacin de sus derechos fundamentales. Las normas sobre procedimiento sancionador se aplican supletoriamente incluso para los procedimientos de naturaleza tributaria (art. 229). 1.- CONCEPTO DE POTESTAD SANCIONADORA La Potestad Sancionadora tiene su fundamento en la competencia para reprimir las transgresiones de las normas en un mbito cuya competencia ha sido encomendada a la Administracin? Un cumplimiento eficaz de estas funciones, pasa por depositar en sus manos una parte del poder punitivo del Estado. Por ello no es un fin en s misma, sino un medio para hacer ms eficaz el ejercicio de otras potestades.^ Dentro de la doctrina nacional se seala "La Potestad Sancionadora es la facultad ms aflictiva con que cuenta la Administracin, puesto que le permite gravar patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer restricciones a las facultades ciudadanas, dicha potestad resulta complementaria al poder de mando para el adecuado cumplimiento del orden administrativo establecido en beneficio del inters pblico"5 El Tribunal Constitucional seala que "la aplicacin de una sancin administrativa constituye la manifestacin del ejercicio de la Potestad Sancionatoria de la Administracin. Como toda potestad, no obstante, en el contexto de un Estado de Derecho (artculo 3., Constitucin), est condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitucin; los principios constitucionales y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales. Al respecto, debe resaltarse la vinculatoriedad de OSSA A RBELEZ, Jaime. O, cit., pp. 429-430. Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per La Administracin en la prosecucin de Procedimientos Administrativos Disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al Debido Proceso y; en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de lo Proporcionalidad Constitucionales (Vg. Legalidad, Razonabilidad, interdiccin de la Arbitrariedad) que lo conforman" (Expediente N 1003-1998-AA/ TC). Esa necesidad de garantizar el respeto de los derechos fundamentales constitucionales de los administrados, as corno la bsqueda de seguridad jurdica, son precisamente las razones que llevaron al legislador nacional a acoger como principios del Procedimiento Administrativo Sancionador los mandatos de Legalidad, Razonabilidad, Presuncin de Licitud, entre otros.' El procedimiento administrativo sancionador es aquel mecanismo compuesto por un conjunto de actos destinados a determinar la comisin o no de una infraccin administrativa con la finalidad de acreditar la responsabilidad del administrado, quien est sujeto a una sancin si efectivamente ha realizado la conducta infractora. Como ha sido referido, la especialidad de dicho procedimiento con respecto al procedimiento administrativo general deriva de la necesidad de traducir en reglas procedimentales algunas de las garantas que protegen al administrado de las entidades pblicas cuando ejercen el ius puniendi estatal. En sintona con ello, el numeral 1 del artculo 229 de la Ley N 27444 seala que ninguna sancin administrativa puede imponerse sin la previa tramitacin del procedimiento legalmente establecido. 2.- PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINIS-TRATIVA La potestad sancionadora de todas las entidades est regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: a) Legalidad: Slo por norma con rango de ley cabe atribuirla las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias administrativas que a ttulo de sancin son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningn caso habilitaran a disponer la privacin de libertad. El precepto transcrito precedentemente abarca una doble exigencia. La primera, de carcter formal, implica que el ejercicio de la potestad sancionadora debe estar a cargo de un rgano de la administracin a partir de lo dispuesto en una norma de rango de ley y la segunda exigencia de orden material, que involucra el principio de seguridad jurdica que se Alberto Miguel Camargo Quiroga
traduce en la imperiosa exigencia de predeterminacin normativa de las
conductas ilcitas y de las sanciones correspondientes. Esto ltimo implica la exigencia de preceptos jurdicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex cerla) aquellas conductas que configuran infracciones a fin de prever a la responsabilidad y la eventual sancin', b) Debido Procedimiento: I .as entidades aplicarn sanciones sujetndose al procedimiento establecido respetando las garantas del debido proceso. "As, el Tribunal Constitucional ha establecido que el mbito protegido por el derecho al debido proceso garantiza que tina persona sometida a un procedimiento (judicial, administrativo o de cualquier otra ndole), conforme a determinadas reglas previamente determinadas, no sufra la alteracin irrazonablemente de stas, es decir, de las reglas con las cuales aquel se inici". El debido procedimiento, tiene su origen en el principio del debido proceso derivado del mbito, constitucional, de ah que est compuesto por una serie de elementos bsicos, que se circunscriben bsicamente en la prohibicin de indefensin." El debido procedimiento no solo debe entenderse como el derecho que asiste al particular de exponer sus pretensiones dentro del proceso o procedimiento administrativo con anterioridad a que se pronuncie el rgano respectivo, si no tambin abarca a otros derechos. Entre ellos podemos contar el derecho de ofrecer y producir prueba de obtener una decisin fundada en la que se merite las principales cuestiones planteadas. Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per sanciones a ser aplicadas debern ser proporcionales al incumplimiento calificado como infraccin, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelacin se sealan a efectos de su graduacin: - La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido - El perjuicio econmico causado. - La repeticin y/o continuidad en la comisin de la infraccin. - Las circunstancias de la comisin de la infraccin. - El beneficio ilegalmente obtenido; y - La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor" . Si bien el enunciado del principio es el de razonabilidad, es necesario dejar en claro que el contenido del mismo est vinculado directamente con el principio de proporcionalidad. El legislador peruano ha asumido el contenido material del principio de proporcionalidad, aunque lo haya denominado razonabilidad. En esta lnea, entendemos por proporcionalidad la adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la sancin aplicada Asimismo', el mximo intrprete de la Constitucin ha sostenido que si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el principio de proporcionalidad y el principio de razonabilidad como estrategia para orientar al juzgador hacia una decisin que no sea arbitraria sino justa, prima facie es posible establecer una similitud entre ambos principios toda vez que una decisin que se adopta en el marco de convergencia de dos principios constitucionales no ser razonable cuando no respeta el principio de proporcionalidad". En este sentido, para el Alto Tribunal el principio de razonabilidad parece sugerir una valoracin respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisin, mientras que el principio de proporcionalidad (adecuacin, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto) se aplicara al procedimiento destinado a lograr dicho resultado. El decreto legislativo n 1272 seala: Por el principio de razonabilidad y para efectos de graduacin de la sancin se ha cambiado el orden de prelacin de criterios: a) El beneficio ilcito) La probabilidad de deteccin; -PREZ, Mara del Roco. El principio de proporcional Alberto Miguel Camargo Quiroga c) La gravedad del dao al inters pblico y/o bien jurdico protegido' d) El perjuicio econmico; e) La reincidencia en la misma infraccin d(nil.0 del plazo de un (1) ao desde que qued firme la sancin de la primera infraccin; f) Las circunstancias de la comisin; y g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor. (art. 230 inc.3) d) Tipicidad: Slo constituyen conductas sancionables administra-tivamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificacin como tales, sin admitir interpretacin extensiva o analoga. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por va reglamentaria. El principio de tipicidad, que alude al grado de predeterminacin normativa de los comportamientos tpicos y de sus consecuencias sancionadoras, refleja la garanta material del derecho fundamental a la legalidad de las infracciones y sanciones administrativas. Es necesario precisar la distincin que existe entre el principio de legalidad y el principio de tipicidad. El primero, en sentido estricto, debe ser entendido corno la reserva de ley, de modo que hace referencia al continente, mientras que el de tipicidad define el contenido. Esto ltimo no supone que el principio de tipicidad agota su fundamento en el de legalidad, sino que, por el contrario, dicho principio se traduce en la imperiosa exigencia de su determinacin normativa de las conductas ilcitas y de las sanciones correspondientes. La tipicidad se desenvuelve en el plano terico mediante la plasmacin explcita de los hechos constitutivos de la infraccin y de sus consecuencias represivas en la norma legal; pero en el terreno de la prctica, la aplicacin de dicho principio conlleva la imposibilidad de calificar como infraccin o sancin aquellas acciones u omisiones que no guardan una perfecta similitud con las diseadas en los tipos legales'. El decreto legislativo. n 1272 seala: Por el principio de tipicidad, no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones nos previstas previamente en una norma. Asimismo, en la configuracin de. Los regmenes sancionadores se evita la tipificacin de infracciones con idntico Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per Supuesto de hecho e idntico fundamento respecto de aquellos delitos o supuestos, establecidos en las leyes penales o respecto de infracciones ya faltas ya -en tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras (art. 230 inc. 4). e) Irretroactividad: Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean ms favorables. En ese sentido, es posible apreciar la existencia de una prohibicin expresa de aplicar retroactivamente aquellas normas que, en materia sancionatoria, resulten ms perjudiciales para el administrado infractor. La doctrina ha vinculado ello al derecho fundamental a la legalidad (como garanta formal y material) por el que las normas sancionadoras no pueden desplegar efectos retroactivos in peius'', es decir, que no pueden generar efectos que perjudiquen en peor la situacin jurdica de un administrado. Asimismo, se ha sealado que el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables tiene su fundamento en el principio de seguridad jurdica, es decir, en la necesidad de conocer en todo momento qu conductas son reprochables y qu grado de reproche se establece a travs de la sancin concreta'''. De acuerdo a lo expuesto, queda claro que el principio de irretroactividad contiene una excepcin importante. Esta es: la posibilidad de aplicar una norma de manera retroactiva a la calificacin o a la sancin del ilcito cuando resulta ms favorable para los administrados. Es decir, si de manera posterior a la realizacin de una conducta tipificada como infraccin se produce una modificacin de la norma que regulaba el supuesto, siendo la ley vigente ms beneficiosa para el administrado, se aplicar la nueva ley al caso en concreto a pesar de no haber estado vigente en el momento en el que el administrado cometiera la infraccin. Decreto legislativo n 1272 seala: Las disposiciones sanciona-doras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al administrado, tanto en lo referido a la tipificacin de la infraccin como a la sancin y a sus plazos de prescripcin, incluso respecto de las sanciones en ejecucin al entrar en vigor la nueva disposicin (art. 230 inc. 5). f) Culpabilidad, (nuevo principio) es decir la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley se disponga la responsabilidad administrativa objetiva (art. 230 inc. 10). - Las sanciones - 13 MESURE DELGADO, Juan Francisco. Ob. cit. Alberto Miguel Camargo Quiroga Administrativas son compatibles con el dictado de medidas correctivas conducentes a ordenar la reposicin o la reparacin de la situacin alterada por la infraccin a su estado anterior, incluyendo la de los bienes afectados, as como con la indemnizacin que se determine a nivel judicial. Las medidas correctivas deben estar previamente tipificadas, ser razonables y ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los bienes jurdicos tutelados que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto jurdico (art. 232) . g) Concurso de Infracciones: Cuando una misma conducta califique corno ms de una infraccin se aplicar la sancin prevista para la infraccin de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las dems responsabilidades que establezcan las leyes. Es perfectamente posible que una misma conducta califique como ms de una infraccin administrativa. Sin embargo, cuando tal circunstancia se presente, la Administracin debe aplicar la llamada Teora del Concurso de Infracciones, en virtud de la cual las dos o ms infracciones en que hubiere incurrido el administrado van a ser objeto de una nica sancin. Ello debido a que se entiende -atendiendo a la regla de razonabilidad aplicable al ejercicio de la potestad sancionadora administrativa- que no sera proporcional castigarlo por varios delitos bajo un mismo hecho. Siendo as, dicha sancin debe ser necesariamente ms gravosa que aquella que correspondera en caso se tratase de la aplicacin de la consecuencia por la comisin de una sola infraccin administrativa, considerando individual-mente cada uno de los supuestos involucrados en la conducta. Al respecto, se sostiene que existen dos opciones tericas para determinar la sancin que corresponder aplicar en estos casos. Al respecto, si se elimina la acumulacin material -es decir, la suma de las penas atribuidas a todos y cada uno de los delitos cometidos por la misma accin-, nos quedan fundamentalmente las siguientes posibilidades: o bien la absorcin de la pena, que implica la eleccin de la pena ms grave entre todas las que entran en juego a la vista de los delitos cometidos; o bien a exasperacin (o aspiracin) de la pena, que implica escoger la ms grave y adems elevar o intensificar su contenido, aunque sin llegar, naturalmente a la suma de todas ellas'''.
h) Continuacin de Infracciones: Para determinar la procedencia de la
imposicin de sanciones por infracciones en la que el administrado incurra en forma contina, se requiere que hayan transcurrido por lo menos Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per
treinta (30) das hbiles desde la fecha de la imposicin de la ltima sancin ) ,
que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infraccin dentro de dicho plazo. Las entidades, bajo sancin de nulidad, no podrn atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposicin de la sancin respectiva, en los siguientes casos: - Cuando se encuentre en trmite un recurso administrativo inter-puesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la ltima sancin administrativa. - Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recado en acto administrativo firme. - Cuando la conducta que determino la imposicin de la sancin administrativa original haya perdido el carcter de infraccin administrativa por modificacin en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicacin de principio de irretroactividad a que se refiere la letra e) . Lo propio y caracterstico de la continuacin de infracciones es que la accin transgresora persiste mientras formalmente no se ponga trmino a ella, ya que lo que la conforma no es un acto aislado y concreto, sino una actividad perdurable y constante. Dicho en otros trminos, se trata de una conducta reiterada por una voluntad duradera, en la que no se da situacin concursal alguna, sino una progresin unitaria con repeticin de actos i7 Es importante tener presente que no basta con el criterio expresado en la misma norma, sino que adems se ha determinado que una infraccin continuada exige para su apreciacin que se hayan cometido varias acciones u omisiones que infrinjan el mismo precepto y que el autor acte en ejecucin de un plan preconcebido o aprovechando idntica ocasin. Por otro lado, para considerar que existe unidad de hecho, o de accin en sentido amplio, se requiere que en un breve periodo de tiempo y de forma sucesiva se reitere la misma accin tpica guiada por un propsito nico38. El requisito del plazo establecido en la norma implica que un distanciamiento de espacio y tiempo considerable entre una y otra accin puede dificultar, si no impedir, la refundicin de todas en una sola que sea creadora de un nico castigo'''. i) Causalidad: La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infraccin sancionable. Alberto Miguel Camargo Quiroga En la legislacin y doctrina comparada el enunciado de la los glosa norma est referido a la determinacin de la persona responsable concreto de la autora. La doctrina reconoce la poca regulacin que en autora ha tenido en el Derecho Administrativo Sancionador y resalta su relacin estrecha con la culpabilidad, de tal forma que cuando se trata de esta ltima se atiende a los diferentes tipos de autora que pueden producirse en relacin con la culpabilidad.'
Con respecto al Derecho Penal, mientras este se reserva a los ataques y
lesiones de los bienes jurdicos ms relevantes para la comunidad -los derechos individuales y las expresiones de valores jurdicos principales, el Derecho Administrativo Sancionador se mueve en un amplio y variado campo material, un campo que coexiste con el mbito de la realidad social g en el que conviven una amplia variedad de bienes jurdicos y se contemplan gran cantidad de ataques a los mismos, los que son menos relevantes y menos graves que los considerados en el Derecho Penal. j) Presuncin de Licitud: Las entidades deben presumir que los con administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten el con evidencia en caso contrario. ( Al respecto, el enunciado de la glosada norma corresponde a la PE presuncin de inocencia, segn la cual los procedimientos sancionadores se respetarn la presuncin de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario". El objeto de la presuncin de inocencia se refiere a dos mbitos: el de los hechos y el de la culpabilidad, y adems de esta vertiente material tiene otra segunda de carcter formal que se manifiesta a lo largo de todo el proceso. Ahora bien, es indispensable tener presente que toda resolucin sancionadora, sea penal o administrativa, requiere a la par certeza de los hechos imputados -obtenida mediante pruebas de cargo- y certeza del juicio de culpabilidad sobre los mismos hechos21. As, por ejemplo, para la jurisprudencia espaola la presuncin de inocencia no solo tiene que ver con la prueba de la autora de los hechos, aunque sea la vertiente ms usual de aplicacin, sino que adems se relaciona con la culpabilidad imputable al que, en su caso, los realiza, sin que
19 Al respecto, en esta temtica seguimos el planteamiento de
LASAGABASTER HERRARTE, Ob. cit., p. 181 Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per pueda acantonarse el mbito de su funcionalidad en aquel primer plano de demostracin de los hechos22. k) Non Bis in Ideen. No se podrn imponer sucesiva o simultnea-ente una pena y una sanciona administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibicin se extiende tambin a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuacin de infracciones a que se refiere la letra g) (continuacin de infracciones). Al respecto el Supremo Tribunal "ha establecido que cuenta con una doble dimensin: en su vertiente material garantiza el derecho a no ser sancionado dos o ms veces por la infraccin de un mismo bien jurdico; mientras que en su vertiente procesal, garantiza el derecho a no ser sometido a juzgamiento dos o ms veces por un mismo hecho". El principio non bis in idem es entendido en nuestro ordenamiento jurdico como una prohibicin de doble castigo por una misma accin que se considera antijurdica. El Tribunal Constitucional peruano ha sealado que el non bis in dem es un principio implcito en el derecho al debido proceso, reconocido en el numeral 3 del artculo 139 de la Constitucin Poltica del Per. Ello mismo ocurre aplicando la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin Poltica del Per, en la medida que el derecho a no ser Juzgado o sancionado dos veces por los mismos hechos se encuentra reconocido en el artculo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el artculo 8.4 de la Convencin Americana de Derechos Humanos23. De un lado, es considerada una regla de carcter sustantivo, ya que primeramente y directamente se refiere a las sanciones que puedan imponerse. No obstante lo sealado tambin tiene importantes implicancias procedimentales ya que, de origen, el non bis in dem tiene una acepcin procesal que significa prohibicin de sufrir sucesivamente diversos procesos por el mismo hecho incluso aunque ese mltiple enjuiciamiento no suponga varios castigos24. Alberto Miguel Camargo Quiroga 3.- NATURALEZA JURIDICA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Las normas tienen por objeto disciplinar 011 el nivel 1er11 criterios a aplicar y las actuaciones administrativas que deben cumplir todas las entidades para poder ejercer la Potestad Sancionadora que se les confa. Es oportuno la reforma incorporada al artculo 229.2 por el derecho Legislativo N 1029, en el sentido que precisa que ningn Procedimiento Sancionador, ni la eventual sancin que se derive, pueden desconocer los principios de la Potestad Sancionadora ni la estructura y garantas mnimas reconocidas a los Administrados. En ese sentido, los principios reconocidos en estas normas, las garantas formales y las garantas sustantivas 1100 este ordenamiento reconocen, conforman un ncleo esencial del estar garantista de los ciudadanos frente a las pretensiones de sancin que las entidades pueden ejercer sobre ellas, ninguna entidad podr desconoce el principio de legalidad para sancionar, de tipicidad de las faltas, de prescripcin de las sanciones, etc. sin incurrir en un acto viciado de nulidad. El rgimen uniforme dado a la Potestad Sancionadora implica la disciplina comn para toda accin del Estado dirigido a aplicar una sancin administrativa, entendida como un mal infligido a un administrado en ejercicio de la correspondiente Potestad Administrativa por haber incurrido en 1111,1 conducta constitutiva de infraccin administrativa previamente calificada as por la norma. De este modo, se entiende que la sancin administrativa: a) Es un acto de gravamen. Determina un menoscabo o privacin, total o parcial, temporal o definitiva, de derechos o intereses, tales como: la suspensin, clausura o interdiccin de ejercer determinadas actividades, el comiso de bienes, la caducidad de derechos, la amonestacin o apercibimiento, la multa, entre otras. b) Es un acto reaccionar frente a una conducta ilcita. Su finalidad es una consecuencia de la conducta sancionable, eminentemente con carcter represivo y disuasivo. c) Es un acto con finalidad solo represiva, por lo que su existencia misma no guarda relacin con el volumen o magnitud del dao. Por considerarse como sanciones: las medidas de reposicin tanto no pueden l de las cosas a la situacin difcil legal correcta - el cierre de un local sin licencia, a si de engaosa. Las medidas resarcitorias, devolver el cese de una publicidad ni las medidas de forzamiento de ejercer- importe de ejecucin administrativa -multas coercitivas o compulsin sobre las personas. Derecho administrativo y sus procedimientos en el Per 4-. SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR De conformidad con el numeral 1 del artculo 235" de la Ley N 27444, el procedimiento administrativo sancionador es iniciado de oficio, ya sea propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticin no, (le otros rganos o entidades, o por denuncia. De lo sealado incluye ye que en todo procedimiento sancionador siempre habr, como reinicio, dos participantes: la Administracin y el particular a quien se atribuye la infraccin. a) La Administracin Pblica La Administracin Pblica, cuenta con un poder jurdico para imponer sanciones al administrado cuando este lesione determinados bienes jurdicos administrativos. Es decir, la Administracin Pblica cuenta con potestades represivas o de sancin expresa dirigidas a contrarrestar la comisin de determinados supuestos de conductas ilcitas cuyo castigo se encuentra excluido de la competencia de los rganos jurisdiccionales penales. El ejercicio de este poder por parte de la Administracin Pblica no es arbitrario ni abiertamente discrecional; por el contrario, en la medida que se trata de una actividad represiva que tiene una alta incidencia en la esfera jurdica del administrado, se rige por la idea fundamental de que es reglada57. Es decir, el ejercicio de la potestad sancionadora debe de realizarse dentro del marco de los parmetros jurdicos que rigen el ordenamiento jurdico administrativo. Asimismo, la idea de una potestad sancionadora reglada, a su vez, se constituye como una proteccin para el administrado, en tanto que el ejercicio de dicho poder debe de realizarse respetando los principios y garantas que rigen en el procedimiento administrativo sancionador ya que se trata de una actuacin que incide directamente en la situacin jurdica del administrado. En esa misma lnea de exposicin, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto a la importancia del respeto de los principios que rigen el procedimiento administrativo sancionador al ser estos la mayor garanta con la que cuenta el administrado de cara titulacin represiva por parte de la Administracin Pblica. As, ha, recordado que cualquiera que sea la actuacin u omisin de los rganos o Particulares dentro de un proceso o procedimiento, sea :"<11, administrativo sancionatorio, corporativo o parlamentario, se debe respetar el derecho al debido proceso58. Alberto Miguel Camargo Quiroga Igualmente, ha precisado que los principios de culpabilidad, lenidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios bsicos del Derecha-Sancionador, que no solo se aplican en el mbito del Derecho Penal, sino tambin en el del Derecho Administrativo Sancionador25, b) El particular a quien se le atribuye la infraccin Dentro de un procedimiento administrativo sancionador necesaria-mente tiene que estar el administrado al que se le atribuye la comisin de la infraccin frente a la Administracin Pblica. Sobre el particular es necesario destacar que por la posicin que ocupa el administrado en el procedimiento sancionador goza de una serie de garantas que se derivan del debido procedimiento administrativo, ms an si se trata de la imposicin de sanciones que implican una restriccin a determinados derechos de los administrados. En ese orden de ideas, el Tribunal Constitucional ha recordado que las garantas constitucionales consagradas en el artculo 139 de la Constitucin Poltica del Per y en el artculo 4 del Cdigo Procesal Constitucional son de aplicacin, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantas cabe incluir especficamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situacin de indefensin; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra s mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la ltima palabra, entre otros26. En consecuencia, tiene sentido que existan garantas que protejan al administrado en la medida que este se encuentra en una situacin de desventaja frente a la Administracin Pblica, la que al ser juez y parte dentro procedimiento sancionador -y en ejercicio del ius puniendi que detenta- podra ocasionar alguna vulneracin a sus derechos. 5.- COMPETENCIA PARA LA POTESTAD SANCIONADORA El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a las autoridades administrativas a quienes les hayan sido expresamente atribuidas por
Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per
disposicin legal o reglamentaria, sin que pueda asumirla o delegarse en rgano distinto. Asimismo, deben observar las "Reglas sobre el ejercicio de la potestad sancionadora. Como es en virtud del principio de razonabilidad en el mbito de los procedimientos administrativos sancionadores". En efecto, el Decreto Legislativo N 1014 establece un conjunto de medidas para propiciar la inversin en materia de servicios pblicos y obras pblicas de infraestructura a travs de la implementacin de medidas que eliminen sobrecostos y logren una efectiva simplificacin administrativa, en beneficio de los usuarios de dichos servicios pblicos. En ese contexto, las limitaciones que esta norma establece para la potestad sancionadora se encuentran referidas a dos tipos de situaciones: Procedimientos conducentes a aplicar sanciones de multas por incumplimiento de trmites, obtencin de licencias, permisos y autorizaciones u otros procedimientos similares por concepto de instalacin de infraestructuras en red para servicios pblicos u obras pblicas de infraestructura. En este caso el lmite ha sido establecido como un lmite cuantitativo para las multas a aplicarse, de modo que no puedan ser mayores del uno (1%) de valor de la obra o proyecto, o, en caso de no ser aplicable la valoracin indicada, del cien por ciento (100%) del monto por concepto de la tasa aplicable por derecho de trmite, de acuerdo al TUPA vigente en el momento de ocurrencia de los hechos. Procedimientos conducentes a aplicar sanciones por la carencia de autorizacin o licencia para la realizacin de una o ms conductas individuales que atendiendo a la naturaleza de los hechos, importen una actividad y/o proyecto que las comprendan en forma general, cuya existencia haya sido previamente comunicada a la entidad competente. En este caso, la limitacin ha sido establecida de modo que la sancin no podr ser impuesta en forma individualizada por cada una, sino aplicada en un concepto global. 6- DETERMINACIN DE LA RESPONSABILIDAD La importancia en materia sancionadora radica en significar la posibilidad de concurrencia de la sancin administrativa, con otras medidas administrativas gravosas para el administrado, pero que por perseguir fines de inters general complementarios son plenamente compatibles, sin afectarse por el principio de non bis in dem. Las medidas compatibles con el acto administrativo sancionador son las siguientes:
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a) Las Medidas de Reposicin, son aquellas que tienen por objeto retornar o restituir al estado inmediatamente anterior a la comisin de la infraccin administrativa de las cosas, por considerar que corresponde a una situacin legal correcta. Por ejemplo, el mandato de cierre de un local sin licencia, la orden de cese de una publicidad engaosa, las medidas de remediacin ambiental, comiso de bienes, orden de internamiento de vehculos. b) Las Medidas Resarcitorias, son aquellas que buscan recuperar un costo para la Administracin (por ejemplo, el mandato de devolver de ejecucin subsidiaria). Ntese que aqu no implica la indemnizacin de daos y perjuicios inferido al Estado, que es una medida exclusivamente de apreciacin y determinacin judicial y no administrativa. c) Las Medidas de Coaccin o de Forzamiento de Ejecucin Administrativa, que buscan forzar al administrado el cumplimiento de un deber resistido (por ejemplo, las multas coercitivas o compulsin sobre las personas). A diferencia de las sanciones administrativas que persiguen especficamente la represin administrativa por la ilicitud incurrida, todas estas medidas persiguen aspectos complementarios para actuar la voluntad del poder pblico. Sin duda la ms ti ascendente de estas medidas, es la de naturaleza de reposicin o correctiva. Para analizarla, debernos tener en cuenta que una medida correctiva es un acto administrativo de gravamen, en la medida que constituye una declaracin de una entidad, destinada a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta (artculos 1 y 5 de la Ley N 27444), y en su contenido declara una situacin desfavorable para algn administrado (la prdida de patrimonio en el comiso de bienes, la suspensin de actividades en curso o la posesin de bienes en el interna-miento (de vehculos). En tal sentido, las medidas correctivas para su validez deben cumplir, como los dems actos administrativos, con las siguientes exigencias legales: competencia, objeto o contenido lcito, preciso y posible finalidad pblica, motivacin suficiente y adecuada y procedimiento previo regular. Cualquier infraccin a estos requisitos derivar en, la invalidez del acto y la responsabilidad del infractor. Ahora bien, la aplicacin de las medidas correctivas debe ir acompaada de algunas exigencias que debe de cumplir la Administracin competente para imponer la medida correctiva.
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7.- PRESCRIPCIN La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas' 'prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cmputo de los plazos de prescripcin respecto de las dems obligaciones que se deriven de los efectos de la comisin de infraccin. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribir a los cuatro (4) aos. El cmputo del plazo de prescripcin de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzara a partir del da en que la infraccin se hubiera cometido o desde que ces, si fuera una accin continuada. Los motivos lgicos que sirven de fundamento al instituto de la prescripcin administrativa no son diversos de la prescripcin en general. Por tanto suelen converger en la motivacin de este artculo, razones de seguridad jurdica, representadas por la necesidad de no prolongar indefinidamente situaciones expectantes de posible sancin; as como razones de oportunidad, pues se afirma que cuando pasa largo tiempo sin efectuar el castigo, en buena medida, el tiempo modifica las circunstancias concurrentes y desaparece la adecuacin entre el hecho y la sancin principal. El plazo original establecido para que opere la prescripcin extintiva de la potestad sancionadora ha quedado fijado en cuatro aos desde la comisin de la infraccin (infracciones instantneas) o desde que ces (infracciones continuadas), reduciendo el plazo original de cinco aos de la Lev N 27444. Para la reduccin se ha tenido en cuenta como referente que las faltas penales prescriben al ao y que en el orden sancionador tributario, la regla es precisamente de cuatro aos. El decreto legislativo n 1272 seala: - El cmputo del plazo de prescripcin de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzar a partir del da en que la infraccin se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantneas o infracciones instantneas de efectos permanentes, desde el da que se realiz la ltima accin constitutiva de la infraccin en el caso de infracciones continuadas, o desde el da en que la accin ces en el caso de las infracciones permanentes (art. 233,2 ) - La prescripcin puede ser declarada tambin de oficio para determinar las causas y responsabilidades de la inaccin administra-Uva se realizarn cuando se advierta situaciones de negligencia (art. 233.3). - Se ha incorporado el artculo 233-A sobre la prescripcin de exigibilidad de multas en el plazo que establezcan las leyes especiales ,y si no est determinado, se produce al trmino de dos 2 aos computa- dos a partir de la fecha en: a) Que el acto ,Administrativo mediante l se impuso multa, o aquel que puso fin d la va administrativa, cual firme o, b) que el proceso contencioso administrativo corresponden haya concluido con carcter de cosa juzga, Id en forma desfavorable para el administrado. El cmputo del plazo de prescripcin slo se suspende con el inicio del procedimiento de ejecucin forzosa y se reanuda en caso. Se configure algn supuesto de suspensin del procedimiento previsto en el ordenamiento vigente y/o se paralice el procedimiento por ms de veinticinco (25) das hbiles. La prescripcin es invocada a pedido de parte y debe ser resuelta en el plazo de 8 das hbiles, vencido el cual se aplica el silencio positivo. 8.- LA EXIGENCIA DE LEY PARA REGULAR LA PRESCRIPCIN Y LA CADUCIDAD La atribucin de potestades y facultades a la Administracin que puede imponer unilateralmente a sus destinatarios, los ciudadanos, comporta asimismo la existencia de ciertos lmites y garantas respecto a su ejercicio. Para asegurar esos lmites y garantas se hace necesario que el sujeto que debe aplicarlos, la Administracin, no pueda disponer libremente de los mismos. Entre tales limitaciones encontramos la prescripcin y la caducidad que toman como base la ausencia de una actividad administrativa eficaz durante un cierto tiempo. Desde esta perspectiva puede discutirse en qu medida es factible que el establecimiento y el rgimen jurdico de la prescripcin y caducidad puedan ser reguladas por reglamentos o, por el contrario, ello deba hacerse necesariamente a travs de normas con rango de ley. En la medida en que se sustraigan estos aspectos del mbito reglamentario se asegura que el poder ejecutivo no pueda disponer libremente de los mismos. En cambio, la posibilidad que el reglamento pudiera regular con amplitud estos aspectos podra implicar que en cierto modo quedara en manos del mismo sujeto que ha de aplicarlas el dominio del tiempo o en el ejercicio de las potestades que le confiere el propio ordenamiento, situacin que adems podra entenderse contrara a las propias exigencias de seguridad jurdica y de igualdad de trato de los ciudadanos 9.- ALEGACIN DE PRESCRIPCIN Conforme a su propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la prescripcin, del mismo modo como o puede fundar sus
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decisiones en su propia desidia. Por ello, es que la prescripcin ganada se alega por el interesado y corresponde a la Administracin resolverla sin abrir prueba, sin formar incidente o pedir otro acto de instruccin que la mera constatacin de los plazos vencidos. Producido circunstancia, la autoridad igualmente sin ms trmite debe pronunciarse de modo estimatorio o desestimatorio; en caso de ser favorable a la alegacin del administrado deber disponer el inicio de las acciones de responsabilidad administrativa que correspondan. 10.- PROCEDIMIENTO SANCIONADOR 10.1 Instruccin Preventiva.- Con la finalidad nica de determinar, con carcter preliminar, la existencia de circunstancias justificativas del inicio formal del procedimiento administrativo sancionador, las autoridades con competencia para investigar los presuntos actos indebidos, estn facultadas para la apertura de una actuacin previa a la incoacin formal del procedimiento. Estas actuaciones de instruccin estarn orientadas a actuar la evidencia necesaria a efectos de precisar con mayor exactitud los hechos susceptibles de motivar el procedimiento, la identificacin de los presuntos involucrados, las circunstancias relevantes del caso, y la evidencia que ser necesario actuar dentro del procedimiento sancionador en s. No se trata de una instruccin completa del caso y de sus responsables, sino solo una indagacin con efecto de delimitar mejor los contornos del caso y que la sustanciacin del procedimiento en s, sean ms breves. Si no llegase a identificar materia investigable, produce el archivamiento de la instruccin preliminar mediante acto expreso y motivado, que vincula a la autoridad administrativa, por lo que debe notificarse lo as decidido a quien motivara su apertura (superior jerrquico, denunciante, etc.). Como su propia naturaleza lo hace evidente, estas actuaciones previas no forman parte del procedimiento administrativo sancionador, poseyendo la calidad de antecedente que- no interrumpe el plazo prescriptorio. 10.2 Acto de Iniciacin.- La iniciacin del procedimiento se conforma en un acto administrativo bajo forma de resolucin que limitacin de la potestad sancionadora que se activa. Cualquier ampliacin Posterior, de administrados, de hechos o de calificacin jurdica, debe ser materia de un nuevo procesamiento. Por lo general este acto debe contener la identificacin de los antecedentes que motivan la apertura (denunciad, orden superior, cumplimiento de un deber legal, etc.), de los administrados objeto de la posible sancin administrativa la exposicin breve de los hechos que puedan correspon-
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der, la norma legal que ampara el inicio del procedimiento, la ad las medidas provisionales que fueran del caso apreciar. Adicionalmente deben tenerse en cuenta el cumplimiento de la entrega de la informacin a que alude el artculo 55.5, por el cual debe informarse en la oracin adems, el plazo estimado de duracin, derechos y obliga notificacin procedimiento, procedimiento, etc. 10.3 Notificacin del Cargo.- Conjuntamente con la notificacin acto de apertura debe hacerse conocer al administrado el cargo que se solicita del absuelva, como forma de imputacin provisional. El plazo mnimo la absolucin de cargos es de cinco das hbiles desde el da siguiente de realizada la notificacin personal del cargo. Con lo que se busca proteger el derecho de los administrados o contar con el tiempo necesario para la preparacin de la defensa. 10.4 Instruccin del Procedimiento.- El instructor del procedimiento debe practicar de oficio toda la evidencia que sea necesaria para llegar a la verdad material del caso, siguiendo para ello las disposiciones de los artculos 159 y ss. De la ley. 10.5 La Propuesta de Sancin.- Concluida la actuacin probatoria, el instructor labora la propuesta de resolucin, en la que deber hacer constar los siguientes aspectos: i) La relacin circunstanciada de los hechos investigados; ii) La (s) persona (s) autores del ilcito investigado; iii) La norma legal que tipifica como ilcito el o los hechos a sancionar; iv) El anlisis de los elementos de prueba acumulados en el procedimiento, con nfasis en aquellas que le formen conviccin sobre la autora; v) las condiciones personales del instruido que puedan tener influencia para determinar la gravedad de los hechos; vi) Las razones por las cuales desestiman los descargos presentados por los instruidos; vii) La sancin elegida (justificando la eleccin realizada) o la absolucin. 10.6 Decisin Administrativa.- La decisin importa la acusacin definitiva y la aplicacin de la sancin especfica que la legislacin considera aplicable aplicable al caso. En particular, cobra inters el requisito de la motivacin por cuanto esta debe ser suficiente para sustentar todo el contenido incluyendo la prueba actuada, la conviccin que ellas forman, la. sed giben se ha elegido la sancin a aplicar, etc. En cuanto a los hechos, argumentar la fijacin de hechos sancionables, la evidencia cada caso, la calificacin jurdica de tales hechos.
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11.- ORDENAMIENTO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
- La Administracin revisa de oficio las resoluciones administrativas fundadas
en hechos contradictorios con los probados en las resoluciones 1'ialiciales con calidad de cosa juzgada, de acuerdo con las normas que regulan los procedimientos de revisin de oficio (art. 234.2). - La autoridad instructora formula un informe final de instruccin en el que se determina, de manera motivada, las conductas infractoras que se consideren probadas, la norma sancionadora; y, la sancin propuesta o bien la declaracin de no existencia de infraccin. Recibido dicho informe, el rgano resolutivo puede disponer la realizacin de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables. El informe debe ser notificado al administrado para que formule sus descargos en un plazo no menor de cinco (5) das hbiles (art. 235). - Se han establecido nuevas eximentes y atenuantes de responsabilidad. Entre las primeras estn el caso fortuito o la fuerza mayor; obrar en cumplimiento de un deber legal o el ejercicio legtimo del derecho de defensa; la incapacidad mental, siempre que esta afecte la aptitud para entender la infraccin; la orden obligatoria de autoridad competente, expedida en ejercicio de sus funciones; el error inducido por la Administracin o por disposicin administrativa confusa o ilegal, la subsanacin voluntaria del acto u omisin imputado, con anterioridad a la notificacin de la imputacin de cargos. Como atenuante se ha previsto el supuesto en que si iniciado un procedimiento sancionador el infractor reconoce su responsabilidad de forma expresa y por escrito, reducindose la multa hasta un monto no menor de la mitad (art. 236-A). - Se ha previsto la caducidad del procedimiento sancionador. As, el plazo para resolver en primera instancia los procedimientos inicia-dos de oficio es de nueve (9) meses -salvo que la ley disponga un plazo mayor- contado desde la fecha de notificacin de la imputacin de cargos, pudiendo ampliarse de manera excepcional, como mximo por tres (3) meses. Transcurrido el dicho plazo sin que se notifique la resolucin respectiva se entiende automticamente caducado el procedimiento y se proceder a su archivo, pudiendo declararse de oficio o a pedido de parte. Si la infraccin no hubiera prescrito, el rgano competente evaluar el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado no interrumpe la prescripcin. (art. 237-A)
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12.- RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Nuevas faltas administrativas de las autoridades y personal al servicio de las entidades (art. 239): No resolver dentro del plazo establecido de manera negligente o injustificada; desconocer la aplicacin de la aprobacin automtica o silencio positivo; incumplir con los criterios' procedimientos y metodologas para la determinacin de los costos de los procedimientos y servicios administrativos; cobrar montos no autorizados de derecho de tramitacin por encima de una (1) UIT; no aplicar el procedimiento estandarizado aprobado; cobrar montos de derecho de tramitacin superiores al establecido para los procedimientos estandarizados; proponer, aprobar o exigir procedimientos, requisitos o tasas contrarias a esta ley y dems normas de simplificacin, aunque consten en normas internas de las entidades o sus TUPAs; exigir la presentacin de documentos prohibidos de solicitar o no admitir los sucedneos documentales, aun cuando su exigencia se base en alguna norma interna de la entidad o en sus TUPAs; suspender la admisin a trmite de solicitudes de los administrados por cualquier razn; negarse a recibir los escritos, declaraciones o formularios presentados por los administrados, o a expedir constancia de su recepcin, sin perjuicio de formular las observaciones previstas en la Ley; exigir la presentacin personal de peticiones, recursos o documentos cuando la normativa no lo exija; otros incumplimientos que sean tipificados por Decreto Supremo. - En orden con lo anterior se ha derogado el art. 240 sobre rgimen de otras faltas administrativas. 13.- MEDIDAS DE CARCTER PROVISIONAL Se faculta, habilita y autoriza a todas las autoridades competentes para instruir un Procedimiento Sancionador para dictar, a su interior, medidas provisionales con el objetivo de asegurar la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer, y en cuanto a su contenido, debern ajustarse, entre otros aspectos, a los objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto en concreto. La medida provisional constituye una decisin administrativa (acto administrativo) exorbitante e instrumental adoptada de manera unilateral y discrecional por la autoridad instructora del procedimiento con el objeto de asegurar la eficacia de la accin administrativa a su cargo. No constituye una sancin administrativa, sino una medida provisional que trata de impedir que contine una actividad ilcita detectada. Puede consistir en una multiplicidad de contenidos: desde la tpica suspensin de los efectos de actos administrativos impugnados por los administrados, hasta
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la suspensin de obras, permisos, licencias, concesiones, de funcionarios y servidores pblicos, cesacin de actos denunciados, derechos antidum-ping provisionales, retencin de productos o bienes, inmovilizacin e internamiento de vehculos, incautacin de documentos o decomiso de bienes, entre otras. Es importante advertir que si bien la concepcin jurdica de las medidas provisionales administrativas ha tomado como referencia la concepcin procesal de las medidas cautelares, presentan singularidades que las individualizan, por lo que no cabe extrapolar conceptos y reglas entre ellas. La ms importante singularidad, es que la medida cautelar judicial se organiza sobre la base de la nocin del Derecho a la tutela judicial efectiva, que hace la concepcin de tutela cautelar, mientras que la medida provisional del Procedimiento Administrativo, constituye una potestad administrativa que no se establece ni en favor del administrado, ni en garanta de sus derechos, sino precisamente a la inversa, en favor del inters general que le corresponde tutelar a la Administracin, por lo que estas medidas contienen restricciones a los derechos e intereses de los administrados. En cuanto a las caractersticas de las medidas provisionales, como se ha podido apreciar en la redaccin del artculo 236 de la Ley N 27444, las medidas de carcter provisional tienen un carcter instrumental notable: asegurar la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer. Con ello, el legislador ha querido resaltar que la medida provisional est dirigida a asegurar el valor de eficacia de la accin administrativa, de modo que la medida provisional proceda cuando sea necesario para asegurar la eficacia de la accin administrativa en curso en dos dimensiones: i) La eficacia de la ejecucin de la decisin final a emitirse (peligro abstracto del transcurso del tiempo); y ii) La eficacia en el logro del inters pblico confiado a las entidades evitando el mantenimiento de los efectos de la conducta antijurdica (Ej. suspensin de permisos de vuelos, clausura temporal de instalaciones, suspensin de licencias o autorizaciones de todo tipo, etc. ). Decreto Legislativo N 1272- Sobre las medidas provisionales (art. 236) se ha dispuesto que no se puede dictar aquellas que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de sus derechos, no pudiendo extenderse ms all de lo que resulte indispensable para cumplir los objetivos cautelares concurrentes en el caso concreto. La autoridad que hubiese ordenado las medidas las revoca, de oficio o a instancia de parte, cuando compruebe que ya no son indispensables para cumplir los objetivos cautelares concurrentes en el caso concreto. Alberto Miguel Camargo Quiroga Asimismo, las modifica o sustituye cuando constate que se ha producido un cambio de la situacin que tuvo en cuenta al tomar la decisin provisional. Las medidas se extinguen por la resolucin que pone fin al procedimiento pudiendo la autoridad competente para resolver el recurso. Tambin se extinguen por la caducidad del procedimiento sancionador. 14.- ATENUANTES DE RESPONSABILIDAD La modificacin a la Ley del Procedimiento Administrativo General tiene como uno de sus mayores aciertos la incorporacin con carcter general de circunstancias atenuantes comunes para ponderar la responsabilidad administrativa en que hubiesen incurrido los administrados. Antes de esa reforma, solo los ordenamientos especiales tenan atenuantes tasadas que era necesario generalizar para un mejor juicio de adecuacin de la sancin administrativa, para que sea ms apropiada y ajustada a las peculiaridades del caso concreto. Como se sabe, las circunstancias atenuantes son las particularidades de tiempo, lugar, modo, condicin o estado previstas por el ordenamiento que pueden aparecer o no en el momento de la comisin del ilcito. Ellas ocasionan que una misma falta administrativa pueda ser legalmente sancionada de diferentes maneras con medidas punitivas contextualizadas a cada caso, de suerte que cuando concurren se propende aminorar el quantum o la modalidad de punicin administrativa. Cuando se producen las circunstancias calificadas legalmente como atenuantes no afectan la comisin de la infraccin administrativa misma, por cuanto ella no desaparece o queda afectada, solamente se afecta la cuanta de la pena a aplicarse. Las dos circunstancias consideradas en la norma como justificativas de la disminucin son: a) La subsanacin voluntaria y oportuna del infractor.- Subsanar implica tener que reparar o remediar un defecto o resarcir un dao ocasionado, en este caso a la Administracin o a un tercero. La situacin que nos plantea la norma se haya referido al caso del infractor que reconociendo su ilcito realiza el acto debido (Ej. La obtencin de licencia, cuando haba iniciado actividades sin el ttulo habilitante). No solo se trata de un pasivo arrepentimiento por el ilcito (Ej. La confesin de la falta) sino procurar de manera espontnea la reparacin del mal o dao causado. Para ser valiosa la subsanacin debe ser realizada sin instigacin de la autoridad y oportuna, esto es, en cualquier momento antes de la notificacin de la imputacin de cargos.
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b) El error inducido por acto o disposicin (confusa o ilegal) de la Administracin.- El segundo caso de atenuacin es cuando el administrado ha incurrido en el ilcito inducido por una accin de la Administracin (Ej.informacin equivocada recibida o consulta mal absuelta sobre la necesidad de contar o no con una licencia para su actividad comercial) o n error inducido por una disposicin administrativa que sea confusa o ilegal. Este segundo supuesto parte de idea de un error de Derecho al cual se conduce al Administrado por un conjunto normativo defectuoso que induce objetivamente a la confusin sobre si una conducta es indebida o no. Pero la idea del error inducido por una disposicin administrativa ilegal, nos merece serios reparos. 15.- RESOLUCIN En la resolucin que ponga fin al procedimiento no se podrn acep-tar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin jurdica. La resolucin ser ejecutiva cuando ponga fin a la va administrativa. La administracin podr adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva. Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolucin adoptada, la resolucin de los recursos que interponga no podr determinar la imposicin de sanciones ms graves para el sancionado. La congruencia de la resolucin de un procedimiento sancionador tiene un lmite particular que las diferencia de las dems resoluciones administrativas. Se deben basar en aquello que surja de la evidencia acopiada en el expediente, pero su lmite esencial es el pliego de cargos al administrado que asume el rol de ttulo de sancin administrativa. No es legtimo que la administracin pueda, producto de la instruccin, sancionaral administrado respecto de hechos que no se ha defendido, ni por cargos que no han sido los advertidos con anterioridad. a) Ejecutividad diferida Una de las pocas novedades que contiene el rgimen de ejecucin de los actos administrativos sancionadores, es la previsin que la sancin ser ejecutiva cuando se agote la va administrativa. En verdad se quiere decir que las resoluciones sancionadoras que no pongan fin a la va administrativa, no sern ejecutivas en tanto no haya recado la resolucin del recurso que, en su caso, se habr interpuesto contra estas, o haya transcurrido el Plazo para su interposicin sin que esta se haya producido.
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La frmula implica que la interposicin de un Recurso Administrativo paraliza la ejecucin de la sancin, hasta que el mismo sea resuelto, guardar coherencia con la presuncin de inocencia. Pero, la saunell1 recuperar ejecutividad inmediata con la resolucin de este recursos cuando presente demanda contencioso-administrativa. En esta ltima accin como la demanda no produce la suspensin, por lo que deber pedirle en sede judicial una medida cautelar. b) La prohibicin a la reforma La reforma del Acto Administrativo en perjuicio del recurrente, quien ve agravada su situacin o estatus obtenida por la primera resolucin, que ha sido objeto de su propio recurso. La mencionada regla se fundamenta en el necesario contradictorio que debe respetarse en todo procedimiento recursal, de tal modo que de no haber este lmite, el recurrente no tendra oportunidad de aducir argumentos para impedir la imposicin de una sancin ms grave a la recurrida. Como se puede apreciar, para su configuracin resulta necesario de un lado, de una sancin administrativa recurrida ante la misma autoridad (reconsideracin) o superior jerrquico (apelacin), quien va a revisar el objeto y alcances de dicho acto de gravamen, y del otro, que el efecto de la decisin revisora perjudique al recurrente en relacin con el contenido de la resolucin impugnada (Ej. agravando el quantum de la sancin, modificndola por una ms grave, agregndole una sancin accesoria, etc.). En este sentido, no operar la restriccin, si se trata de un procedimiento trilateral o recursal provocado por varios recursos con pretensiones diversas entre s, dado que la controversia entre estas, si permitir a la Administracin agravar la situacin del sancionado, si as correspondiere legalmente. 16.- NECESIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR El Procedimiento Administrativo Sancionador, tiende fundamental-mente a cumplir dos objetivos: En primer lugar, constituye un mecanismo de correccin de la actividad administrativa, desde que permite al rgano con Potestad Sancionadora comprobar fehacientemente si se ha cometido algn ilcito; en Segundo trmino, es el medio que asegura al presunto infractor, ejercer su derecho a la defensa, alegando y probando lo que le resulte favorable y controlando, a la par, la actuacin inquisitiva de la Administracin. En consecuencia, la emisin de un Acto Sancionador sin cumplir el procedimiento respectivo, y fundamentalmente, sin garantizar Derecho Administrativo y su Procedimiento en el Per la participacin activa del interesado, apareja su nulidad no siendo posible su conservacin. Las actuaciones producidas a su interior pueden ser analizadas a efecto de merituar su conservacin excepcional, si se diesen las condiciones previstas en el artculo 13.2 de la Ley, sin embargo, la existencia de pruebas evacuadas o actuadas unilateralmente por la Administracin para comprobar los hechos que dieron origen a la medida punitiva, no pueden conservarse, ya que son invlidas e insuficientes las pruebas sin que el sujeto sancionado hubiere tenido participacin en su desarrollo, ni dispusiese de los medios y recursos para contradecirlas o invalidarlas. 17.- DIFERENCIA DEL RGIMEN SANCIONADOR CON EL DISCI-PLINARIO Finalmente, el numeral 229.3 deslinda claramente de la regulacin reservada para el Procedimiento Sancionador al rgimen Disciplinario Sancionador de las entidades sobre su personal. Esta diferenciacin tiene sustento doctrinario en las relaciones de sujecin general (caso del infractor comn) y las relaciones de sujecin especial (caso del infractor empleado del Estado), que sirve para reconocer los dos modos como se vinculan los administrados con las entidades. Conforme a esta doctrina, los administrados se vinculan con las entidades en uno de dos escenarios. Cuando un administrado se halla en la relacin de sujecin general, que es la regla comn, se encuentra ejerciendo plenamente su libertad de actuacin, y se vincula excepcionalmente a determinados deberes generales de cumplimiento y al poder de polica de la Administracin, que limitan su estado de libertad individual y de accin. Por ejemplo, situacin de los mercados regulados, mercado financiero, etc. Como se puede entender fcilmente en este escenario, son aplicables ntegramente las reglas de garanta y procedimientos de garanta, en resguardo de la libertad individual y derechos adquiridos.