Equilibrio Económico Del Contrato
Equilibrio Económico Del Contrato
Equilibrio Económico Del Contrato
CONCEPTOS GENERALES
Durante la ejecucin del contrato, es obligacin del Interventor velar por el mantenimiento del equilibrio econmico
del contrato. Es decir, porque ninguna de las partes vea alterada su ecuacin econmica. Esta nueva disposicin
del estatuto, originada en el abuso de las clusulas exorbitantes bajo los antiguos rgimenes, es un arma de doble
filo. De ninguna manera quiere decir que se d apoyo nicamente al Contratista, a quien aparentemente favorece
de manera explcita en por lo menos dos oportunidades el estatuto, sino que tambin debe salvaguardar los
intereses de la entidad contratante.
El equilibrio ha sido fijado como econmico, n contractual, lo que pone en desventaja al Estado. Como
contratante, se tiene derecho a obtener el trabajo que se ha estipulado en el contrato. Si, por culpabilidad del
Contratista, la obra permanece inacabada, es derecho del Estado el recuperar perjuicios.
Y el Administrador de este equilibrio no es otro que el Interventor, quien debe actuar como fiel de la balanza para
prevenir que se rompa el estado d equilibrio que s pact al iniciar la relacin contractual. Y no es menuda tarea, y
hay deficiente dotacin de instrumentos para lograr su cumplimiento.
Siendo Econmico el equilibrio, este se rompe para el contratista cuando la obra vale ms de lo que se le est
pagando. Para el estado, tambin se rompe el equilibrio cuando se recibe menos obra de la que se paga. Y no es
una simple cuestin de contabilidad, medida sobre las cantidades de obra, absurdamente desagregadas que se
manejan en los contratos de obra pblica.
Para orientar la discusin sobre esta delicada materia, es conveniente elaborar un poco sobre el tema del cambio
de los costos de construccin, para lo cual se incorporan como parte de esta memoria, algunos apartes del libro
Licitar...para Ganar.
Pero si le digo esto a mi cliente, cuantos de sus amigos, y mis rivales, le van a decir lo mismo?. De manera que me
contento con incluir un tmido porcentaje de imprevistos, que nunca llega al nivel citado. Y luego, se prepara el
escenario para el acto culminante de la tragicomedia, cuando los rivales ya no estn en el proscenio.
Si omitimos la consideracin de los defectos, intencionales o n del presupuesto, existe el hecho del alza de los
precios. Tal vez una manera de combatir esta tendencia sera convertir el presupuesto a una medida ms estable
(moneda extranjera, UPAC, SMMV). Otra medida, de dudosa efectividad es la aplicacin de frmulas de reajuste
que siempre buscan favorecer, con una ptica miope, los intereses del propietario.
Pero a pesar de esto se han de presentar causales diferentes a la simple inflacin y que han de modificar el costo
del proyecto. Estos se pueden identificar primordialmente como el cambio y el crecimiento. Estos factores, ajenos a
la estructura inicial del presupuesto, son controlables y las variaciones de costo se pueden explicar, y aceptar, a
tiempo.
EL CAMBIO EN LA CONSTRUCCIN
Ninguna obra humana se puede considerar perfecta. Siempre habr
omisiones o mejores maneras de hacer las cosas. En muchas ocasiones, es
el ya que est aqu doctor porque no aprovechamos para.. En otras
oportunidades es una omisin, voluntaria o n, en las condiciones iniciales.
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Otras veces es una eventualidad impredecible
El cambio debe identificarse, aceptarse, pactarse, valorizarse y ejecutarse. Como tal, afecta el valor del contrato.
Segn su importancia y duracin puede causar anticipos adicionales, ampliar plazos o modificar secuencias. Todas
estas acciones tienen un valor econmico que debe reconocerse.
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Hay que dar claridad al hecho de que el cambio puede tambin causar una disminucin en el valor del contrato. .
Hay costos asociados a los precios pactados que no dependen de la distribucin de estas cantidades sino que
tienen conceptos de proporcionalidad o temporalidad y que al disminuir su causacin, implican prdidas a una de
las partes.
Lo que bajo una modalidad de contratacin puede constituir un cambio, bajo otra es un evento previsible. Por
ejemplo en un contrato a suma global fija se decide aadir varias ventanas, de igual tipo y calidad a otras que ya
existen en el proyecto.
En este caso, constituye cambio la totalidad de la actividad, no solo de aadir las ventanas, sino de demoler vanos,
filos, dilataciones y todos los dems costos que el constructor pueda considerar aplicables. Y adems deben
reportar una utilidad razonable.
1 Recientemente, al terminar una obra, con puertas corredizas colocadas para dar acceso a unos vehculos especiales, se produjo una accin de vecinos que oblig al dueo a cambiar las puertas ya colocadas
por otras diferentes. Como dos millones de pesos al desage
2 Por ejemplo, la supresin de una parte de la obra no puede tratarse simplemente con al disminucin de la cantidad de obra
3 Este evento por lo general genera conflicto, ya que cada parte trata de sacar partido de la situacin.
EL CRECIMIENTO
Este factor, a menudo confundido con la inflacin configura fuente de aumento de costos.
Consiste en la adicin de trabajos a los inicialmente previstos, ya sean de naturaleza prevista o
n.
Tanto los cambios, como los crecimientos, deben estudiarse con mucho cuidado, pues es su descuidado manejo lo
que lleva a severos conflictos de ndole contractual. En muchas ocasiones se renen los residentes de interventoria
y del contratista, el uno a ordenar y el otro a aceptar un cambio, sin medir las consecuencias ni con la suficiente
protocolizacin. Ha nacido el conflicto, que probablemente se reflejara en un litigio y perjuicios econmicos para
una o ambas partes.
Por otra parte los procesos de estudio y aprobacin de los cambios deben ser de una gran agilidad, pues las
demoras que se experimenten van a incrementar el traumatismo que se causa.
Tambien debe insistirse en la importancia de que se minimicen los cambios en los contratos mediante un
concienzudo estudio de las condiciones del proyecto al momento de hacer los contratos. Lamentablemente, en el
pais no existe una disciplina real que unifique el criterio sobre lo que es un proyecto completo y con una inusitada
frecuencia los planos que se entregan son de una pobreza asombrosa. Son justificadores de memorias de clculo
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antes que documento constructivo
Por ltimo, el libertinaje de nuestras costumbres contractuales, y nuestra acendrada tradicin futbolera, hacen que
en las condiciones de cambio las partes traten de golearse mutuamente. La interventora, en su afn de controlar
el costo, minimiza la importancia del costo y dems incidencias. Por su parte el contratista ve la oportunidad de
arreglar algunas cargas, y pensando que si no es conmigo, con otro les cuesta muchsimo mas, por que yo ya
estoy aqu, trata de sacar la mejor tajada. As el proceso se vuelve un regateo econmico, en el cual el nico
perjudicado es el propietario.
LA ESCALACIN
La inflacin, caracterstica de la economa de nuestros pases en desarrollo ha generado una modalidad poco usual
en los pases de economa ms estable:
4 En este tema las escuelas que se supone forman al gremio son las principales culpables. Como dice el evangelio, que lance la primera piedra aquel ingeniero colombiano de los ltimos 30 aos (mi gene-
racin, de la cual s dar f) que haya aprendido en la universidad el arte de hacer planos.
5 El Dane, Camacol, El MOPT entre otros
Con un sano criterio de presupuestacin, es posible controlar este hecho. Sin aplicar
ciegamente las frmulas o los ndices, el constructor puede valorizar mensualmente sus actas de trabajo a los
precios originales del contrato, y comparando contra el precio original detectar el monto de la inflacion real para
cada acta. Este procedimiento le da una medida ponderada bastante confiable.
Como en el momento de licitar esto no es factible, ya que no se conoce la historia inflacionaria de la actividad, se
puede hacer un procedimiento complementario. Disponiendo de bases de datos eficientes, se pueden analizar los
valores del contrato calculado para algunos periodos anteriores y con base en los ndices de inflacin que resultan
as se puede proyectar algunos meses, usando un mtodo estadisco. La aplicacin de los ndices proyectados al
plan de facturacin da un promedio ponderado de inflacin. Este promedio se compara con el indice resultante del
mecanismo contractual de escalacin.
La diferencia, que casi siempre ser en contra del contratista, debe distribuirse entre los costos ciertos del contrato.
Se puede considerar un costo cierto, asignndolo a los tems notables, o prorratear entre todos los tems. Tambien
puede incorporarse al AIU o tratarse como un costo financiero. Pero como sea, es un costo que debe recuperarse.
Inclusive, puede ser conveniente darle nombre a este efecto e incluir en la propuesta el analisis correspondiente,
prueba documental de la mayor importancia en los casos de conflicto.
Si el procedimiento anterior es muy elaborado, se puede adoptar otro ms sencillo, consistente en mantener una
estadstica de los ndices de inflacin de los diferentes tipos de insumo y, determinando la composicin porcentual
de los diferentes tems de la obra, hacer una escalacion ponderada.
Encuentro incompleta la formula de escalar la base de datos, ya que si bien esto produce un sobreprecio, la
escalacin no siempre obedece a factores uniformes para todos los insumos, y constituye un ajuste incontrolado en
el precio base.
En todos los casos la inflacin es un colchn vaco que cedemos en el manejo del contrato si no se maneja con
tino. Obviamente, si en una licitacin hago un estudio de inflacin, le doy una mayor certeza a mis precios, y por
consiguiente puedo disminuir los costos inciertos.
Aunque parece de menor importancia, la escalacin bien manejada puede ser el factor resultante en la adjudicacin
de un contrato y con frecuencia d origen a interesantes alternativas de propuesta.
Recordemos sin embargo que la frmula de reajuste no me paga el sobrecosto inflacionario. Solamente en los
casos en que la ineficacia administrativa del estado produce la demora en la iniciacin de las obras se puede contar
con alguna ventaja en este aspecto. Y aun en este caso es conveniente estudiar el impacto de la misma, puesto
que puede dar lugar a muy interesantes reclamaciones.
La diferencia anotada se puede explicar por la ocurrencia de uno de dos posibles eventos: O ha ocurrido un Error
Humano (EH) o ha sucedido una Contingencia. (T).
El Error humano sucede por causas de negligencia, fallas en la informacin y en general por razones que se
pueden corregir con mecanismo de control y verificacin ms cuidadosos. El presupuestador no siempre es
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responsable por el EH sino que este viene involucrado en la informacin que se procesa. De todas maneras, un
presupuestador prudente har una reserva para compensar una parte del costo de estos errores. Por ejemplo,
ocurre un EH cuando se maneja una base de datos desactualizada. El EH es externo, por ejemplo cuando se omite
entregar uno de los planos del proyecto al presupuestador.
Por su parte, la Contingencia, que algunas personas gustan llamar Imprevistos, es el evento fortuito que ocurre
cuando sucede algo inesperado y costoso, cuya naturaleza no es previsible, pero que con mucha seguridad va a
suceder. La reserva de contingencia se puede definir como
La reserva especifica que se separa para atender al costo de los eventos impredecibles que
ocurrirn dentro del alcance del proyecto. Adquiere especial relevancia, cuando tales eventos han
sucedido en proyectos similares.
De acuerdo con la posible naturaleza de estos eventos, se puede aminorar su impacto, por medio de medidas o
programas preventivos, mediante una politica de proteccin con plizas de seguros o por medio de una reserva
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para atender tales gastos.
EL ERROR HUMANO.
Para ilustrar los aspectos que pueden constituir Error Humano, se estudian por su origen.
Estos pueden ser o bien externos o bien internos.
Aunque los errores de origen externo pueden presentar una amplia gama de causas,9 la
mayora proviene de defectos de informacin.
Entre estos, los casos mas frecuentes son:
POR INFORMACIN:
Falta de identificacin del propsito del presupuesto. Por ejemplo, al elaborar un presupuesto para control
de obra, se consolida la mampostera de todo el edificio, lo cual no permite evaluar el avance de cada piso.
Desconocimiento del ambiente de ejecucin: y de la zona en la cual se desarrolla el trabajo, con las
consecuentes equivocaciones en los costos de ejecucin10
Incompetencia tcnica, falta de familiaridad y conocimiento tcnico con relacin a las tareas a
desarrollar, con la consiguiente incapacidad de detallar los procesos constructivos, y por ende interpretar
los componentes y sus rendimientos.
Diferencias de interpretacin sobre el alcance de las actividades por desarrollar. Por ejemplo, al
construir un pozo de inspeccin, no se incluye la excavacin mientras que el dueo contaba con ello.
Desconocimiento de los programas de construccin, por lo cual no se tienen en cuenta las limitantes de
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tiempo que tiene las actividades.
POR NEGLIGENCIA.
Operaciones aritmticas erradas en las evaluaciones de cantidades o cmputos de precio.
Identificacin errnea del alcance o contenido de las actividades, omitiendo actividades o componentes.
Por ejemplo, omitir las formaletas al cubicar una escalera en concreto.
Medicin errnea de las cantidades de obra, Por ejemplo, al medir superficies para pintura, no tener en
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LA CONTINGENCIA
Las variaciones que se presentan por contingencia se pueden dividir entre variaciones de origen
Externo que son aquellas que dependen de las circunstancias de tiempo y lugar de ocurrencia del
proyecto y las de origen
Interno que de todas maneras hubiesen ocurrido sin importar donde y cuando se ejecutara el
proyecto.
Las primeras se pueden corregir con un adecuado manejo de los cambios, pero incluyendo su efecto como una
modificacin en el presupuesto original. Las segundas generan siniestros que se deben controlar mediante un
mecanismo adecuado de compensacin por parte del propietario hacia el contratista o de una adecuada politica de
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cubrimiento por seguros por parte de este.
Eliminacin de trabajos,
cuyo efecto puede significar lesin en las apropiaciones de administracin general.
Prolongacin del termino de ejecucin,
lo cual representa un incremento en los costos indirectos incidentes.
Dilacin en la fecha de iniciacin prevista para las obras.
Aun cuando la correccin de los factores mencionados arriba permitirn tomar en cuenta de antemano, o corregir
en su momento, los principales eventos que determinan los cambios de precio, an restan por considerar otros
factores de ocurrencia inevitable, por cuanto sucedern de todas maneras, sin tener en cuenta la poca y el lugar
de ejecucin del proyecto. Para estos factores la nica solucin posible es la previsin de factores porcentuales,
que permitan definir un margen de reserva.
Como se ha mencionado, estas son variaciones externas, entre las cuales se puede mencionar, como ejemplo:
La aparicin, y aplicacin, de nuevos materiales y tecnologas,
La promulgacin de cdigos o reglamentos que impongan nuevas obligaciones a
contratante o contratista
La fijacin de impuestos, sobretasas y contribuciones, desconocidos al momento de
presupuestar.
Como es evidente que se darn condiciones de cambio, es tambien prudente establecer un procedimiento para el
manejo de los cambios contractuales, cuando se afecte el alcance del contrato. Desafortunadamente, la
autorizacin que d la Ley para ampliar el valor de los contratos hasta en un 50%, se ha tomado como licencia para
preparar presupuestos mentirosos, que coticen el trabajo por menos del 70% del valor real, y que de esta manera
ante la ocurrencia de los verdaderos cambios se presente la necesidad de interrumpir los trabajos, dejando las
obras inconclusas.
El criterio del Interventor para el mantenimiento del equilibrio econmico del contrato debe ser el de que .. quien
daa, paga.. . Pero para aplicar correctamente este principio, es necesario tener una gran ecuanimidad, excelentes
conocimientos y una libertad de criterio que solo le puede permitir el no tener compromisos con ninguna de las
partes.
ERRORES DE DIMENSIONAMIENTO.
Tal vez la principal causal de error es el defecto, intencional o involuntario, en el dimensionamiento del trabajo,
representado por un presupuesto oficial obviamente equivocado. La primera consecuencia de este error, es que las
apropiaciones presupuestales son inadecuadas y por consiguiente la obra no se puede hacer sin buscar dineros
adicionales.
Las principales fuentes de error en el dimensionamiento se pueden ubicar en los siguientes aspectos:
Hay que tener en cuenta que el Estado compra actividades ejecutadas y n insumos y rendimientos. Por esto, es
un error de naturaleza monumental , pero desafortunadamente de ocurrencia cotidiana, el elaborar los
presupuestos oficiales con los mismos argumentos con los cuales opera el contratista ejecutor. El estado nunca
podr contar con los conocimientos de que dispone el contratista, pues no sabr evaluar rendimientos y
establecer precios de mercado para las actividades de construccion. Simplemente, ese no es su oficio.
Cuando el Interventor se encarga de un trabajo, es su obligacin asegurarse de que el valor del presupuesto, no
necesariamente el oficial ya que al suscribir el contrato el presupuesto rector es el del contratista favorecido, resulta
suficiente para ejecutar la obra. Debe tener en cuenta que si no se presentan alteraciones en el alcance del trabajo,
variaciones en las especificaciones o alteraciones substanciales en el mercado, la responsabilidad por los precios
del contrato recae totalmente en el contratista. Pero por otro lado, la responsabilidad por la Cuantificacion del
alcance del contrato, mediante la medicion de las cantidades de obra, recae totalmente en el Contratante.
Por esta razn, el control de cantidades se debe iniciar con una evaluacin completa y desapasionada de las
cantidades reales del contrato, para ir vigilando la posibilidad del cumplimiento de las metas propuestas. Debe
haber una evaluacin inicial de las cantidades, y si es del caso, una orden de cambio inicial que adecue el valor del
contrato a las verdaderas cantidades de obra. Si el Interventor detecta inconsistencias, errres o defectos en los
proyectos, es su obligacin tomar las medidas necesarias para que se corrijan. Y en este aspecto, la mejor
condicin es que corrija quien no hizo bien su trabajo.
Pero no basta con hacer la correccin inicial de cantidades. A medida que se avanza en la obra, se mejora el nivel
de conocimiento de la misma y es posible cuantificar de mejor manera la misma. Por esto, la proyeccin peridica
del faltante por ejecutar no puede ser la simple substraccin del valor ejecutado respecto al valor contratado. Si
las variaciones que se detectan se traducen en rdenes de cambio debidamente procesadas, no habr lugar a las
sorpresas que se derivan de las obras Extras o las adicionales, generadas por el incremento en las cantidades de
obra.
Cuando se presenten aumentos en cantidades de obra u obras extras, el Interventor debe buscar oportunamente la
autorizacin de recursos adicionales. Sin embargo, si esto n es posible, debe analizar el proyecto para detectar
obras que se puedan suspender, o especificaciones que se puedan modificar de manera que si es del caso se
presenten obras incompletas, pro n inconclusas. Es posible utilizar una carretera a la cual le falte el pavimento de
las bermas, pero resulta imposible usar un sector que este totalmente pavimentado, pero al cual le falten 300
metros para llegar a su destino.!!
La correccin delos desajustes que implica la desactualizacin de presupuestos, casi siempre se corrige con las
propuestas del contratista, quien si ofrece precios al da. Sin embargo, el error frecuente de evaluar el reajuste
pactado nicamente para la duracin del proyecto, olvidndose de los lapsos iniciales por razn de demoras en la
iniciacin, vicia de nacimiento estos proyectos.
Es por esto que, antes de autorizar una variacin de alcance para el correspondiente proyecto, el Interventor debe
ponderar las implicaciones de la variacin, evaluar su impacto en el proyecto, buscar mecanismos de
compensacin y desarrollar una cunatificacion meticulosa del cambio. En ningn caso se debe ver sorprendido por
la urgencia del cambio, ya que su estudio del avance del proyecto le debe indicar las alteraciones antes de que
sean detectadas por los dems.
Cuando es la entidad la que ordena el cambio, es necesario entonces dejar claramente establecidas las razones
del mismo, sus consecuencias y valores. Tampoco se debe olvidar las consecuencias en el plazo del proyecto.
NEGLIGENCIA
No existe justificacin para que la obra experimente cambios por negligencia, ya sea del Contratista o del
interventor. Los registros del Interventor deben contener suficiente informacin para poder desvirtuar cualquier
pretensin del contratista cuando existan causales de negligencia. Debe haber una estrecha vigilancia de los
programas de Higiene, seguridad Industrial y salud ocupacional. Se deben vigilar los procesos administrativos y
operativos del contratista para evitar la ocurrencia de situaciones que se salgan del control.
CONTINGENCIAS.
Por perfecto que sea el sistema de control, siempre se presentarn contingencias, o sean los siniestros generados
por riesgos no previstos. El efecto de estas ocurrencias se debe considerar de la manera ms ponderada y
ecunime, procediendo a la compensacin debida, con la mayor mesura. El efecto de la ocurrencia de cualquier
contingencia, debe reflejarse siempre en una orden de cambio.
FUERZA MAYOR.
Este tema ha tenido un cambio grande dentro del Estatuto. Ahora, el contratista tiene derecho a que se le
reconozca el hecho generado por la fuerza mayor. Este siniestro no es achacable a ninguna de las partes, pero no
es justo que una sola de ellas corra con la carga. Al ocurrir, el siniestro genera un costo para la obra, y por tanto el
propietario debe correr con l. Pero esto no es ocasion para que el contratista derive ventaja econmica del
infortunio. Por esto, el estatuto es muy sabio cuando estipula que el contratista tiene derecho a la restitucin de sus
gastos, HASTA LA CONDICIN DE N PERDIDA.
EN CONCLUSIN:
El Interventor debe manejar con gran cuidado el tema del equilibrio econmico del
contrato, estableciendo un procedimiento meticuloso para el tramite de los cambios.
Quien genera el cambio debe ser responsable por las consecuencias del mismo. Por
esta razn, se debe documentar perfectamente cada uno de estos incidentes.
La permanente vigilancia del desarrollo del proyecto y su proyeccin hacia la
adecuada finalizacin, es la mejor salvaguardia en contra de las alteraciones en el
equilibrio econmico del contrato. El interventor debe ser el mdico tratante y n el
cirujano del proceso.