El Rol de La Defensa en Los Desastres Naturales
El Rol de La Defensa en Los Desastres Naturales
El Rol de La Defensa en Los Desastres Naturales
DE DESASTRES NATURALES:
EL CASO DE CHILE, MXICO Y ESPAA*
The role of the military in natural disaster management:
The case of Chile, Mexico and Spain
Pablo Ortiz Muoz**
Diego Arancibia Morales***
RESUMEN:
ABSTRACT:
**
***
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INTRODUCCIN
La relacin existente entre los desastres naturales y la seguridad del Estado,
con alcances sobre la defensa nacional, constituye un fenmeno que, tanto
en el plano nacional, regional y global, est concitando un creciente inters
ante la irrupcin de una serie de manifestaciones de la naturaleza con gran
poder de devastacin y en ocasiones con alcances transnacionales como es el
caso de terremotos, tsunamis, huracanes, tormentas tropicales, aluviones, por
mencionar algunos1. Desastres cuyos efectos constituyen un tema de inters
desde la perspectiva de la seguridad nacional, en la medida que afecta de
forma significativa el desarrollo de la vida humana y la infraestructura sobre la
cual se sustenta el desarrollo econmico de los Estados.
Luego, en ese contexto ha surgido un inusitado inters respecto a cul
debiera ser la funcin de la defensa y, en particular, de la modalidad operativa
apropiada para emplear los medios de la defensa nacional ante la ocurrencia
de situaciones de desastre natural, siendo esta una problemtica cuyo inters
se circunscribe tanto a nivel de gobierno en el plano de la toma de decisiones,
como del mundo acadmico en relacin a una reconfiguracin de la nocin de
seguridad nacional. Situacin que por lo dems no responde a una necesidad
exclusiva de nuestro pas, sino ms bien a una cuestin global, en la medida
que el calentamiento global parece ser el principal responsable de la intensificacin de este tipo de fenmenos. Tales argumentos, por cierto, cobran an
una importancia mayor en el momento crucial que hoy vivimos producto del
desarrollo de nuestra primera Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa
(ENSyD).
Ante la novedad instalada respecto a la funcin de la defensa nacional
ante situaciones de desastre natural, en general, y la modalidad operativa de
empleo de las fuerzas armadas ante este tipo de fenmenos, en lo particular,
pero reconociendo al mismo tiempo la gravitancia de las amenazas externas
como principal foco de inters de la defensa, surge la necesidad de constatar
las caractersticas, diferencias y complementariedad del modelo chileno con
otros modelos ya existentes y probados como es el caso de Espaa y Mxico.
116
En el caso de la erupcin del complejo volcnico Caulle situado en la Regin de Los Ros en el sur
de Chile, gener severos daos econmicos en un espacio considerable del territorio argentino.
E igualmente, la permanente evacuacin de cenizas ha dificultado el trfico areo en distinta
direccin, aun fuera del territorio nacional.
STEIN, Abraham (2009). El concepto de seguridad multidimensional. Bien Comn [en lnea], N
176-177, 31-37. Recuperado el 6 de octubre de 2010, de http://www.fundacionpreciado.org.mx/
biencomun/bc176-177/Bc176_177.pdf
117
En el caso de Chile, en general, ha persistido durante largos aos una tradicin que tiende a observar los problemas de seguridad a partir de un enfoque de carcter clsico y restringido, cuya aplicacin tuvo su auge durante
la Guerra Fra, y que dadas las particularidades de tal contexto, tericamente
tiene una fuerte influencia de la corriente realista, relevando el anlisis de los
asuntos de seguridad a variables tales como: el territorio como factor de poder, las amenazas externas, la poltica exterior, los intereses nacionales y la
capacidad militar5.
En este sentido, de acuerdo a las particularidades de los contextos estratgicos que prevalecen despus de la Guerra Fra y sobre todo despus de los
atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, queda
expuesta la insuficiencia de este enfoque para abordar los temas de seguridad
del Estado en el siglo XXI, en la medida que no reconoce ms actores que el
propio Estado, que no recoge la influencia de la globalizacin, tampoco los
problemas actuales que, sin ser de naturaleza exclusivamente militar, pueden
interferir en el logro de los objetivos nacionales y que sobre todo acota la
relacin entre amenazas y medios disponibles, casi de forma exclusiva al instrumento militar producindose una militarizacin de la nocin de seguridad.
Luego, la preeminencia de esta tradicin cuyo desarrollo se ha construido
desde el mbito de la defensa, ha producido una suerte de distorsin terico-conceptual que tiende a igualar los conceptos de seguridad y defensa
que, si bien estn estrechamente vinculados, son claramente distintos. Por el
contrario, existen otras apreciaciones que recogiendo las caractersticas del
actual escenario estratgico, que como se ha sealado antes, en general est
determinado por la irrupcin de amenazas no convencionales, es aplicado por
las potencias globales como Estados Unidos, Reino Unido, Canad y Francia,
e igualmente por potencias medianas como Australia y Espaa, y cuyo principal atributo est dado por el empleo de una nocin extendida de la seguridad
del Estado, la cual se asocia a una condicin ideal esperada que se vincula
al desarrollo integral del Estado, incluyendo los mbitos econmico, social,
medioambiental, diplomtico, industrial, militar, etc.
La cada del Muro de Berln y la disolucin de la Unin Sovitica constituyen el punto de partida para el desarrollo de una nueva nocin de seguridad
que, en esencia, abandona la posicin realista clsica, y que se extiende al
118
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La posibilidad de que surja un dao en el caso de un accidente o incidente durante el transporte martimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petrleo, material radiactivo y desechos txicos; y
La posibilidad del acceso, posesin y uso de armas de destruccin en
masa y sus medios vectores por terroristas8.
En consideracin a los procesos de ampliacin del concepto de seguridad, donde se destaca que incluye adems de los Estados a los individuos
como objeto de la seguridad, debemos citar el modelo de la seguridad humana. Esta comprensin de una nueva forma de conceptualizacin considera
aspectos de carcter interno, de bienestar econmico y calidad de vida como
lo plantea Villanueva: La seguridad humana significa proteger las libertades
que son la esencia de la vida. Significa tambin proteger a las personas de
amenazas generalizadas o invasivas. Significa utilizar procesos que parten de
la base de las fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear sistemas
polticos, sociales, ambientales, econmicos, militares y culturales que en su
conjunto les aporten a las personas los elementos para su supervivencia, su
bienestar y su dignidad9.
En sntesis, si bien ningn pas ha dejado de lado la visin clsica de la
seguridad proteccin del territorio, soberana y poblacin han surgido otro
tipo de intereses de carcter estratgico que tienden a la proteccin del entorno en el que se ubican territorialmente los Estados, estos pueden incluir,
por ejemplo, la mantencin de una determinada regin como zona de paz.
En ese contexto, se destaca la concepcin espaola de la seguridad, donde se establecen diferencias entre los intereses vitales y los estratgicos10, los
cuales se encuentra plasmados en la Estrategia Espaola de Seguridad (EES),
y donde por cierto es posible identificar elementos provenientes de las distintas opciones tericas que abordan el concepto de seguridad como es el caso
de la teora crtica, constructivista, realista y neorrealista.
120
VILLANUEVA, Aylln (2000). La seguridad humana: una ampliacin del concepto de seguridad
global?, Argentina Global N 3, octubre-diciembre.
10
Del mismo modo, Mxico de acuerdo a su Estrategia de Seguridad Nacional, junto con el resguardo de su territorio nacional propende al desarrollo integral de su poblacin. Asimismo, tambin considera amenazas internas como
el narcotrfico, terrorismo, crimen organizado y aquellas varias de las nuevas
amenazas indicadas en la Declaracin de Monterrey del ao 200311.
11
12
13
TERN, Jos Mara. La transformacin de las estructuras de seguridad y defensa ante el nuevo
escenario estratgico, en VV.AA., Panorama Estratgico 2006/07, Secretara General TcnicaMinisterio de Defensa, Madrid, 2007, p. 40.
121
122
14
LISTA, Fernando. Seguridad y enfoque integral. ARI 20/2012, rea Seguridad y Defensa, Real
Instituto Elcano, 2012.
PAREJA, Iigo y COLOM, Guillem. El Enfoque Integral (Comprehensive Approach) a la gestin
de crisis internacionales, ARI 115/2008, rea Seguridad y Defensa, Real Instituto Elcano, 2008.
15
16
Ibid. p. 10.
Mientras que en el caso de la ya mencionada Declaracin sobre Seguridad de las Amricas, los Estados miembros en cuanto al concepto de seguridad acordaron lo siguiente: Nuestra nueva concepcin de la seguridad en el
hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales
y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad de los
Estados del hemisferio, incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a
la consolidacin de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa
en valores democrticos, el respeto, la promocin y defensa de los derechos
humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto a la soberana nacional17.
Agregando: Nuestra arquitectura de seguridad contribuir a preservarla a
travs del fortalecimiento de los mecanismos de cooperacin entre nuestros
Estados para enfrentar las amenazas tradicionales, las nuevas amenazas, las
preocupaciones y otros desafos que confronta nuestro Hemisferio18.
Luego en relacin a cmo la declaracin concibe la respuesta a estas nuevas amenazas, entre ellos los desastres naturales, indica: Las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafos a la seguridad hemisfrica son problemas
intersectoriales que requieren respuestas de aspectos mltiples por parte de
distintas organizaciones nacionales y, en algunos casos, asociaciones entre
los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, todas actuando de forma
apropiada conforme a las normas y principios democrticos y las normas constitucionales de cada Estado. Muchas de las nuevas amenazas, preocupaciones
y otros desafos a la seguridad hemisfrica son de naturaleza transnacional y
pueden requerir una cooperacin hemisfrica adecuada19.
Por otro lado, desde la Junta Interamericana de Defensa (en adelante JID),
tambin se ha estado desarrollando un trabajo incipiente en relacin al rol de
los medios de la defensa para responder a los efectos de los desastres naturales. En tal contexto la JID present en la sesin de la Comisin de Seguridad
Hemisfrica del 22 de febrero de 2000, un informe titulado Mitigacin de
Desastres Naturales; all se indican una serie de consideraciones en torno
del uso de las fuerzas armadas para prestar asistencia humanitaria en casos de
desastres naturales, lo cual en el caso de operaciones multinacionales, contribuye al bienestar y seguridad de hemisferio.
17
18
Ibid. p. 105
19
123
Otro de los espacios donde es posible observar definiciones polticas sobre el empleo de los medios de la defensa y, en particular, de las fuerzas armadas para responder a los efectos generados por desastres naturales, es
la Conferencia de Ministros de Defensa de las Amricas. Al respecto, en la
Conferencia de Banff, Canad, en el ao 2008, en sus puntos 6 y 7 se destaca
en primer lugar la necesidad de avanzar en la construccin de un inventario de
capacidades y la creacin de un grupo de trabajo regional en apoyo a las entidades y organizaciones civiles de socorro vinculadas a la respuesta a desastres
naturales y no naturales. En ese mismo contexto, los Estados miembros representados por sus ministros de Defensa, declararon su apoyo a los esfuerzos de
la OEA destinados a promover la cooperacin hemisfrica para responder a
desastres naturales a travs del Comit Interamericano para la Reduccin de
Desastres Naturales (CIRDN) y reafirmar el papel de la Oficina de Coordinacin de los activos militares y de la defensa civil puestos a su disposicin por
los Estados Miembros20.
Mientras que en el caso de la conferencia de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, celebrada en el ao 2010, en la declaracin final, en sus puntos n 14, 15
y 16 se destaca que el sector defensa y las fuerzas armadas pueden prestar
una valiosa contribucin en respuesta a los desastres naturales, en coordinacin con organizaciones humanitarias nacionales e internacionales y agencias
de seguridad para la proteccin y defensa civil como parte de una respuesta
integral21.
Luego, motivados por algunos sucesos como es el caso de los terremotos
de Hait y Chile en ese mismo ao, se plantea que los desastres naturales
constituyen un mbito de cooperacin a nivel hemisfrico, donde el objetivo
debiera apuntar al fortalecimiento de las capacidades militares para prestar
asistencia humanitaria, a las autoridades civiles de los pases afectados, quienes solicitan el apoyo. En relacin a este punto, se destac el inters de Chile,
Per, Colombia, Estados Unidos y Repblica Dominicana. En el caso de Mxico, mostr inters por la implementacin de talleres para desarrollar una estrategia conjunta para la colaboracin y cooperacin regional para la gestin
de riesgos por desastres naturales.
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23
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Deslizamiento de tierra
Chile
Mxico
Espaa
Fuente: Elaboracin propia con datos de World Factbook, Central Intelligence Agency (CIA).
TABLA N 2
Escala de valoracin segn
frecuencia de ocurrencia
Nulo
Raro
Ocasional
Frecuente
Fuente: Elaboracin propia con datos de World Factbook, Central Intelligence Agency (CIA).
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Globalizacin
poltica
Globalizacin
social
ndice de
Globalizacin
Chile
83,26
19
90,18
29
51,75
78
73,31
36
Espaa
78,74
24
96,68
81,2
18
84,36
16
Mxico
59,74
88
72,86
87
51,11
83
59,96
70
Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del Instituto Tecnolgico Federal de Suiza
25
OLIVI, Iliana y MOLINA, Ignacio (2011). ndice Elcano de presencia global. Espaa: Real Instituto
Elcano, Estudio Elcano n 2.
26
SODUPE, Kepa (2002). La estructura de poder del sistema internacional. Del final de la Segunda
Guerra Mundial a la Posguerra Fra. Espaa: Editorial Fundamentos.
127
128
TABLA N 4
ndice de Desarrollo Humano
1980
1990
2000
2011
Nivel de
Desarrollo
Chile
0,630
0,698
0,749
0,805
Muy Alto
Mxico
0,593
0,649
0,718
0,770
Alto
Espaa
0,691
0,749
0,839
0,878
Muy Alto
Fuente: Elaboracin propia con datos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Finalmente, la ltima dimensin de contrastacin corresponde al econmico, dado que como se ha sealado anteriormente los desastres naturales
constituyen un riesgo que adems de afectar las condiciones de vida de las
personas, igualmente daa la capacidad productiva de las economas. Por
consiguiente, resulta relevante establecer la importancia de Espaa, Chile y
Mxico en la economa global.
De acuerdo a datos del Banco Mundial correspondientes al ao 2011, es
posible establecer que Espaa es el pas con mayor peso respecto del PIB
mundial, seguido por Mxico y Chile tal como se expone en la tabla N 5. Adicionalmente se destaca el hecho que Espaa y Mxico, al estar incluidos en
el G20 forman parte del grupo de las economas emergentes ms influyentes
del mundo.
TABLA N 5
Porcentaje del PIB
mundial
Chile
0,3
Mxico
1,3
Espaa
2,1
129
2008
2009
2010
2011
Prom.
Chile
5,2
3,3
-1,0
6,1
6,0
3,9
Mxico
3,3
1,2
-6,2
5,5
3,9
1,5
Espaa
3,5
0,9
-3,7
-0,1
0,7
0,3
Mientras que en el caso del PIB per cpita, el cual por un lado representa
un indicador que da cuenta del nivel de productividad al interior de una
economa y, por otro, representa un indicador clsico que refleja el bienestar
en trminos materiales de la poblacin, es posible establecer de acuerdo a lo
indicado en la Tabla N 7 que Espaa presenta un nivel de ingreso alto que
lo sita entre las principales economas emergentes del mundo; mientras que
en el caso de Chile y Mxico, corresponden a niveles de ingreso mediano
alto. En el caso de estos ltimos, Chile presente un nivel de ingreso mayor
que el de Mxico.
TABLA N 7
PIB per cpita
Nivel de ingreso
Chile
14394
Mediano alto
Mxico
10064
Mediano alto
Espaa
32224
Alto
130
27
131
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mente en los casos de Espaa y Mxico, donde el rol de proteccin civil ante
situaciones de emergencia, ha sido incluido en las misiones conferidas en las
respectivas leyes orgnicas constitucionales de las FAS de esos pases28. No
as en el caso de Chile, donde si bien est previsto el uso de los medios de la
Defensa, las consideraciones normativas provienen de las leyes aplicables al
SNPC propiamente tal, sin que existan especificaciones en la legislacin que
directamente se aplica a las Fuerzas Armadas29. No obstante, en los tres casos
se advierte que en trminos generales la vinculacin entre los medios de la
defensa y los desastres naturales est consagrada en las leyes que definen la
estructura y funcionamiento de los respectivos SNPC. Tal es el caso de la Ley
2/1985 de Proteccin Civil en Espaa, la Ley General de Proteccin Civil en
Mxico y el Plan Nacional de Proteccin Civil en Chile. No obstante, en los tres
casos se advierte que, en trminos generales, la vinculacin entre los medios
de la Defensa y los desastres naturales est consagrada en las leyes que definen la estructura y funcionamiento de los respectivos SNPC. Tal es el caso de
Ley 2/1985 de Proteccin Civil en Espaa, la Ley General de Proteccin Civil
en Mxico y el Plan Nacional de Proteccin Civil en Chile.
En cuanto a la organizacin de los medios de la Defensa en casos de crisis
por desastre natural, para concurrir en el rol de apoyo del SNPC, en Espaa
y Mxico han optado por el empleo de unidades especializadas de carcter
conjunta, de reaccin rpida y con autonoma de medios. Tal es el caso de
la Unidad Militar de Emergencias (UME) en el caso espaol y la Fuerza de
Apoyo en Casos de Desastres (FACD) en Mxico. Por el contrario, en el caso
de Chile se aplica la asignacin de los medios de acuerdo a la contingencia
segn la localizacin, tipo de desastre y objetivo definido por el SNPC. No
obstante, hay que destacar que las unidades especializadas dispuestas en el
caso espaol y mexicano, no son la nica instancia prevista, dado que est
incluida la posibilidad que ante una crisis que sobrepasa las capacidades de
tales unidades, se puede proceder al empleo generalizado de los medios
disponibles. Consideracin que implcitamente tambin est incluida en el
caso chileno.
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29
133
134
Conclusiones
En los tres casos de estudio existe un reconocimiento institucional de los
desastres naturales como amenazas o riesgo no convencional a la seguridad
de la poblacin y por ende del Estado. Luego, en ese contexto, se constata
que en los tres casos se incluye el empleo de los medios de la defensa para
la respuesta ante situaciones de desastres naturales. Por cierto tal labor se
desarrolla en el contexto de los Sistemas Nacionales de Proteccin Civil
que cada Estado se ha dado y donde el rol asignado a tales medios es
fundamentalmente de apoyo.
De igual forma se destaca que en los tres casos hay una adhesin a las
orientaciones que se han definido en esta materia en instancias internacionales
de influencia regional, como es el caso de la Unin Europea y NATO respecto
de Espaa y la Organizacin de Estados Americanos (OEA) respecto de Mxico
y Chile, que adicionalmente tambin adhiere a las definiciones hechas en esta
materia en la UNASUR.
Sin embargo, a pesar de tal adhesin a las definiciones internacionales,
en el plano local se considera que an persisten desafos en torno a la
institucionalizacin del rol de los medios de la defensa en casos de crisis
asociadas a desastres naturales en Chile. El mayor desarrollo normativo
constatado en el caso mexicano y espaol, deja expuesta tal deficiencia.
De igual manera, se observa con especial atencin la opcin mexicana y
espaola en cuanto a organizar sus medios a partir de unidades especializadas
como instancia de primera respuesta. Como es el caso de la Unidad Militar
de Emergencias en Espaa y la Fuerza de Apoyo en Casos de Desastres en
Mxico. Tal inters se explica en la medida que la implementacin de este
tipo de unidades permite que los medios restantes, con los cuales cuenta la
defensa, mantengan su orientacin hacia las amenazas convencionales.
Finalmente, en cuanto al desarrollo terico, de las tres experiencias
analizadas se destaca el caso espaol a partir de su enfoque integral, nocin
que an est en proceso de maduracin y que al mismo tiempo est vinculado
a los avances que se estn produciendo en Canad, Reino Unido y Estados
Unidos por mencionar algunos. Luego el valor de la experiencia espaola
135
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