Urbanisme néolibéral et politiques de gentrification: main basse sur le quartier de la gare TGV à Bruxelles

GÉO-REGARDS REVUE NEUCHÂTELOISE DE GÉOGRAPHIE RECONSTRUIRE LA VILLE EN VILLE TEXTES RÉUNIS PAR PATRICK RÉRAT N° 1, 2008 SOCIÉTÉ NEUCHÂTELOISE DE GÉOGRAPHIE ET INSTITUT DE GÉOGRAPHIE DE L’UNIVERSITÉ DE NEUCHÂTEL EDITIONS ALPHIL URBANISME NÉOLIBÉRAL ET POLITIQUES DE GENTRIFICATION : MAIN BASSE SUR LE QUARTIER DE LA GARE TGV À BRUXELLES MATHIEU VAN CRIEKINGEN Laboratoire de géographie humaine, Université libre de Bruxelles mvancrie@ulb.ac.be RÉSUMÉ L’analyse de développements récents en matière de politique urbanistique à Bruxelles met en lumière un glissement important des modes d’action publique en matière de production de l’urbain, dont la portée déborde largement du cadre bruxellois. Elle illustre en particulier l’incorporation du processus de gentrification dans les politiques déployées au nom de l’adaptation des territoires urbains à la « globalisation ». L’analyse des transformations radicales imposées au quartier jouxtant la gare TGV (gare du Midi) donne une mesure particulière des modalités et des effets de telles politiques, effets très destructeurs en l’occurrence. INTRODUCTION L’expérience contemporaine des grandes villes donne à voir des modalités à la fois singulières et récurrentes de production des espaces urbains à l’heure de la « globalisation ». Ainsi, le lancement récent, à Bruxelles, d’un « Plan de développement international » offre une nouvelle possibilité de se pencher sur les contingences locales des modes contemporains de production de l’urbain comme sur les traits qui relient l’expérience de la « Capitale de l’Europe » aux transformations d’autres villes, européennes ou non. Dans cette optique, cet article revient d’abord brièvement sur un cadre théorique permettant une lecture critique des modes d’action publique en matière de production de l’urbain dans le contexte des reconfigurations néolibérales de l’économie-monde capitaliste. Il prend ensuite appui sur une analyse du nouveau « Plan de développement international » de Bruxelles pour illustrer à l’aide d’un cas particulier le contenu et les leviers des nouvelles politiques urbaines. Enfin, l’article décrira brièvement les transformations récentes du quartier jouxtant la gare TGV 111 GÉO-REGARDS - RECONSTRUIRE LA VILLE EN VILLE - N°1, 2008 de Bruxelles – la gare du Midi – comme expression tangible des impacts de ces politiques urbanistiques, impacts très destructeurs en l’occurrence. Un argument essentiel constitue le fil rouge du texte, soit la thèse selon laquelle la gentrification – ou le réinvestissement de quartiers populaires ou industriels par et pour des groupes sociaux favorisés –, fait désormais figure d’objectif primordial de politiques déployées au nom de l’adaptation des territoires urbains à la « globalisation ». Ce texte vise à documenter cette thèse par des observations concrètes tirées du cas bruxellois. RETOUR SUR LES « NOUVELLES POLITIQUES URBAINES » À la fin des années quatre-vingt, David Harvey a établi un lien structurel entre d’une part les transformations macro-économiques et macro-sociales constitutives de la transition, initiée au début des années septante, d’un régime fordiste-keynésien à un régime néolibéral – aussi appelé « post-fordiste » ou « flexible » – et, d’autre part, l’émergence de nouveaux modèles de politiques et de « gouvernance » urbaines (HARVEY, 1989). La description qu’il fait de ces nouvelles politiques urbaines préfigure nombre de commentaires ultérieurs sur les ressorts de l’urbanisme néolibéral, désormais puissamment en vigueur dans une grande variété de contextes urbains (e.a. HAILA, 1997 ; SMITH, 2002 ; MOULAERT et al., 2003 ; BRENNER, 2004 ; BERRY-CHIKHAOUI et al., 2007 ; HACKWORTH, 2007). L’essence des politiques urbaines d’inspiration néolibérale est de faire reposer la production de l’urbain sur les exigences de la création de valeur par des agents économiques privés, au détriment des mécanismes de redistribution et de l’investissement en matière de consommation collective. En d’autres termes, l’urbanisme néolibéral place la rencontre des nécessités de la reproduction sociale (en termes d’accès au logement, notamment) à la remorque de la satisfaction des nouvelles exigences de l’accumulation, plutôt que comme composante essentielle du compromis social d’après-guerre. Cette nouvelle échelle des priorités dans la production de l’urbain transcende la grande variété des mises en œuvre de l’urbanisme néolibéral à l’échelle mondiale. Les politiques urbaines néolibérales placent une emphase d’un genre nouveau sur l’attraction de potentiels économiques exogènes comme moteur du développement urbain. En effet, il ne s’agit plus tant de chercher à attirer un potentiel industriel afin de développer une base productive locale – et d’assurer en aval la redistribution locale des fruits de la croissance – que de positionner le territoire urbain en regard d’investissements relevant de capitaux financiers globalisés, en particulier à la faveur de la réalisation de grands projets immobiliers tels que complexes résidentiels prestigieux, centres d’affaires et de congrès, centres commerciaux ou récréo-touristiques, parcs technologiques, stades multifonctionnels, etc. (HAILA, 1997). Nombre de ces réalisations soutiennent une stratégie de captation d’un potentiel de consommation très mobile, en matière touristique notamment. Le « succès » du musée Guggenheim de Bilbao est ici très couramment montré en exemple, au prix cependant d’une lecture très partiale de la distribution des coûts et bénéfices de cette opération (voir p.ex. VICARIO et MARTINEZ MONJE, 2005). Le mégaprojet en développement de « Gran Scala » près de Saragosse (soit un complexe de 32 casinos-hôtels, 2 grands parcs à thèmes, des musées et salles de concert, un golf, etc., développé par un consortium de sociétés immobilières, financières et de l’industrie du jeu) représente sans doute la version la plus démesurée de ce modèle à l’échelle de l’Europe. Hors d’Europe, Dubaï en offre une autre forme extrême, faite d’une juxtaposition de gratte-ciel à l’architecture spectaculaire, de parcs à thèmes et d’îles artificielles réservées à un public fortuné, qu’érigent une masse de travailleurs sans droits venus de toute l’Asie (DAVIS, 2007). 112 MATHIEU VAN CRIEKINGEN - URBANISME NÉOLIBÉRAL ET POLITIQUES DE GENTRIFICATION Dans la mesure où de très nombreuses villes s’engagent simultanément dans cette voie, l’urbanisme néolibéral met en place les conditions d’un grand mimétisme entre les villes, chacune ayant les yeux rivés sur les performances des autres en termes d’attractivité pour les investissements convoités. Il en découle une sacralisation des classements de villes, des études de benchmarking, des grands rassemblements périodiques internationaux faisant converger en un même palais d’exposition responsables publics et d’entreprises privées (le MIPIM, Marché international de professionnels de l’immobilier, de Cannes, p.ex.), et la diffusion de nouveaux « mots d’ordre mondialisés » de la gestion urbaine (OSMONT et GOLDBLUM, 2003). L’ensemble de ces éléments contribue en retour à homogénéiser voire à « discipliner » les modes de pensée en matière de développement urbain (HAILA, 1997), tandis que la répétition de projets urbains semblables renforce de facto les risques économiques liés à leur réalisation (HARVEY, 1989). L’urbanisme néolibéral met un accent particulier sur la valeur d’échange du sol urbain – des quartiers centraux en particulier –, considérée comme une ressource primordiale des économies urbaines à l’heure de la « globalisation ». La promotion de la gentrification est à ce titre une composante essentielle des projets mis en œuvre. Dans sa formulation originelle (GLASS, 1964), la notion de gentrification faisait référence à des processus de réhabilitation résidentielle au centreville, menés par certaines fractions des classes moyennes et impliquant l’éviction à plus ou moins court terme des populations socialement fragilisées en place. Cette définition classique de la gentrification garde une forte audience dans les débats actuels, notamment dans le cadre de théories très à la mode prêtant aux styles de vie pro-urbains d’une « classe créative » (FLORIDA, 2002) le rôle moteur d’évolutions urbaines menant à une nouvelle phase dite de « renaissance » urbaine. Il y a pourtant lieu, aujourd’hui, de dépasser tant cette définition classique de la gentrification que ces conceptions qui tendent à naturaliser les dynamiques urbaines. Plutôt, la gentrification est devenue un processus de réinvestissement multidimensionnel d’espaces urbains (péri)centraux – ne concernant donc plus uniquement le marché résidentiel, mais aussi les activités commerciales, l’économie touristique ou culturelle de la ville –, dans lequel des acteurs institutionnels, privés (développeurs immobiliers, investisseurs, etc.) et publics (autorités locales, régionales, nationales ou supranationales), jouent un rôle décisif de conception et de mise en œuvre (SMITH, 2002 ; HACKWORTH, 2007 ; LEES et al., 2007). En ce sens, la gentrification contemporaine n’est plus seulement une pratique sociale, encadrée à la marge par des dispositifs publics, mais s’érige en projet sur la ville, mettant en question la place et la dynamique des quartiers populaires – de leurs habitants, commerçants, usagers… – dans les villes contemporaines. Sur ces bases, mon analyse du cas bruxellois veut contribuer à documenter empiriquement l’inscription du virage néolibéral dans les politiques urbaines et l’émergence dans ce cadre de stratégies institutionnelles de gentrification. DYNAMIQUES ET POLITIQUES DE GENTRIFICATION À BRUXELLES Le lancement récent, à Bruxelles, d’un « Plan de développement international » (PDI) formalise l’adoption d’une matrice de gestion urbaine largement en phase avec le modèle de l’urbanisme néolibéral. Cet événement marque un virage important dans l’histoire urbanistique locale, marquée par la succession et le chevauchement de projets, chacun assorti d’une conception propre du développement urbain et appuyé sur une alliance spécifique de forces sociales et politiques. Les premiers paragraphes qui suivent reviennent brièvement sur cette trajectoire historique depuis le milieu du XXe siècle. 113 GÉO-REGARDS - RECONSTRUIRE LA VILLE EN VILLE - N°1, 2008 DE LA « MODERNISATION » À LA « REVITALISATION » URBAINE Dans la nouvelle structure fédérale de l’État belge, la définition et la mise en œuvre des politiques d’aménagement du territoire et d’urbanisme relèvent des gouvernements régionaux. À Bruxelles, les institutions de la Région de Bruxelles-Capitale sont en place depuis 1989. Avant cette date, le gouvernement de la ville relevait de ministres responsables devant le Parlement national. Toutefois, les communes – la Région en compte 19 – conservent d’importantes prérogatives en ces matières, la délivrance des permis de bâtir notamment. Cette restructuration des échelles de pouvoir a rendu effective la transition d’un modèle de développement urbain de type moderniste1, défini par le gouvernement national et responsable des grandes transformations de la ville au cours des années cinquante à quatre-vingt (tracé d’autoroutes d’accès au centre-ville, érection de grands ensembles administratifs pour le compte de l’État belge ou de l’Union européenne, etc.), vers un nouveau projet, dit de « revitalisation urbaine ». Celui-ci, porté par les gouvernements régionaux successifs depuis 1989, s’appuie précisément sur la contestation du modèle moderniste, lui opposant un idéal de réhabilitation du tissu ancien, de mixité urbaine et de participation citoyenne aux décisions urbanistiques. Malgré l’implication d’une fraction des milieux populaires dans cette contestation, ce projet répondait avant tout aux intérêts des franges de la (petite) bourgeoisie restée attachée à la vie en ville – alors que la masse des classes moyennes bruxelloises était alors engagée dans un ample mouvement de suburbanisation – et mobilisée à l’échelle locale dans une myriade de comités de quartier soucieux de la qualité de leur habitat (NOËL, 1998). Avec la création de la Région de Bruxelles-Capitale, ce projet de « revitalisation urbaine » a changé de statut, d’un projet d’opposition à un projet de pouvoir mis en œuvre par les nouvelles élites politiques régionales, elles-mêmes issues de la (petite) bourgeoisie urbaine. Différents programmes ont été initiés depuis le début des années nonante au titre de mise en œuvre des politiques de « revitalisation ». Ils s’inscrivent d’une part dans le cadre d’une contractualisation des rapports entre les échelles régionale et communale de gestion urbaine, par laquelle la Région octroie des financements aux communes pour la réalisation de programmes dont les lignes forces sont définies par elle2. D’autre part, ils sont encadrés par des plans d’aménagement et d’affectation des sols régionaux et communaux (ou infracommunaux), hiérarchisés de telle manière que les plans régionaux priment sur les plans (infra)communaux. En outre, ces programmes partagent une approche territorialisée de la politique urbaine, de sorte que les investissements publics sont largement concentrés dans les quartiers populaires centraux de la Région. Ces quartiers présentent un parc bâti ancien dégradé et abritent l’essentiel des populations socialement les plus fragilisées de la ville, dont une grande partie sont d’origine étrangère (y compris des personnes sans papiers). Le niveau d’exclusion du marché du travail y est très important (plus de 30 % de chômeurs parmi les actifs), situation qui va notamment de pair avec le développement d’activités informelles (KESTELOOT et MEERT, 1999). Face à ce cadre sociospatial, les politiques actuelles de « revitalisation » cherchent tout à la fois à assurer les conditions d’une nouvelle cohésion du territoire urbain (par la création d’emplois, l’amélioration du cadre de vie, etc.), à développer une nouvelle mixité des populations et des fonctions dans les quartiers populaires centraux et à y susciter des effets d’entraînements auprès d’acteurs privés (en matière d’investissement immo- 1 Soit un modèle de reconstruction à neuf des quartiers anciens et de séparation spatiale des fonctions urbaines, affectant l’essentiel du centre-ville aux activités d’affaires et privilégiant les circulations automobiles. 2 Les financements en question ne relèvent pas exclusivement des ressources régionales, mais comportent aussi des fonds transférés depuis le niveau fédéral ou européen (p.ex. fonds Urban ou Feder). 114 MATHIEU VAN CRIEKINGEN - URBANISME NÉOLIBÉRAL ET POLITIQUES DE GENTRIFICATION bilier, notamment). Dans les faits, cependant, cette approche se révèle très ambiguë dès lors que sa mise en œuvre appuie de fait des dynamiques de gentrification par lesquelles des ménages des classes moyennes – souvent jeunes et sans enfants – investissent les quartiers populaires centraux au prix de l’éviction de populations moins nanties en place (KESTELOOT et DE DECKER, 1992 ; VAN CRIEKINGEN, 2002, 2006 ; COUR DES COMPTES, 2007). Ces dynamiques de gentrification/éviction se nourrissent d’un contexte de régulation très libéral du marché du logement à Bruxelles – et en Belgique plus largement – qui multiplie les possibilités d’appropriation privée de plus-values apportées à l’environnement urbain par des investissements publics (via une hausse des valeurs locatives, p.ex.) (DE DECKER, 2001). En outre, les dynamiques de gentrification tirent parti du fait que les mécanismes de participation citoyenne mis en place dans le cadre des politiques de « revitalisation » ne permettent pas de contrôle démocratique effectif des opérations menées. DE LA « REVITALISATION » URBAINE AU « DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL » L’adoption par le gouvernement régional bruxellois, à l’automne 2007, du « Plan de développement international » (PDI) marque la formalisation d’un projet distinct du projet de « revitalisation » brièvement décrit ci-dessus. Sur la forme, tout d’abord, le PDI, annoncé comme « cap et gouvernail qui encadreront les politiques régionales dans les années à venir » (Feuille de route du PDI, p. 1), n’est pas réellement un document de planification, dans la mesure où il n’est pas inclus dans la hiérarchie existante des documents d’aménagement et d’affectation des sols régionaux et communaux ; il n’est donc pas assorti des contraintes légales et des mécanismes de participation citoyenne prévus dans ce cadre. Ce document n’a d’autre statut que celui d’un programme d’actions porté par le gouvernement régional en place (législature 2005-2009)3. Il a été élaboré sur la base d’une étude de benchmarking commanditée à un consultant privé, sans débats ni enquêtes publics. Pour ce rapport, une sélection de « partenaires du développement de la ville » (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2007, p. 5) ont été interrogés, au rang desquels on trouve d’abord des acteurs immobiliers (courtiers, conseils, développeurs, investisseurs – 12 institutions sur les 45 sondées), ainsi que des fédérations patronales (bruxelloises, belge et européenne – 7), des organismes parapublics (7), des bureaux d’architectes (5), des institutions de spectacles ou d’enseignement supérieur (5) et des banques étrangères (2). La composition très partiale de ce panel d’acteurs est en elle-même révélatrice de la base sociale du projet formalisé dans le document. En l’occurrence, ce projet apparaît porté par une coalition d’acteurs dont tout ou partie des intérêts économiques se jouent sur la scène internationale, et dans laquelle les opérateurs immobiliers occupent une place de choix4. Sur le fond, le PDI positionne le projet de « revitalisation » à la remorque d’une stratégie de « développement international » : c’est celui-ci qui doit donner l’impulsion au réinvestissement du tissu urbain. Le PDI identifie à cet effet « dix zones stratégiques pour l’avenir de Bruxelles » (ibid., p. 6) – dont 7 dans la partie centrale de la ville (figure 1) – dans lesquelles est annoncée une série de grands projets d’équipement, dont un centre de congrès (3 000 places) flanqué d’un lieu d’exposition (15 000 m2), une salle de concert (15 000 places), un stade aux normes de la FIFA (dans le cadre de la candidature belgo-néerlandaise à l’organisation de la Coupe du monde de football en 2018) et un nouveau complexe commercial (60 000 m2). Ces dix zones repré- 3 En l’occurrence, il s’agit d’un gouvernement de coalition de type « Olivier », associant les socialistes, les chrétiens-démocrates et les écologistes (francophones et néerlandophones, chaque fois), ainsi que les libéraux néerlandophones. L’opposition est formée des libéraux francophones et de l’extrême droite. 4 Il est également révélateur à cet égard que la primeur de la présentation du PDI ait été donnée à une assemblée de professionnels du secteur immobilier, non au Parlement régional. 115 GÉO-REGARDS - RECONSTRUIRE LA VILLE EN VILLE - N°1, 2008 sentent une superficie cumulée d’environ 7 % du territoire régional5 mais couvrent l’essentiel des grandes réserves foncières de la Région. Leur propriété est aujourd’hui morcelée entre des entités publiques (dont la région elle-même), semi-publiques (en particulier la Société nationale des chemins de fer, sous tutelle du gouvernement fédéral, et le port de Bruxelles, sous tutelle régionale) et privées (notamment des sociétés immobilières ayant récemment acquis des grandes propriétés publiques). L’énoncé de ces dix « zones stratégiques » renvoie de fait à l’option urbanistique fondamentale du PDI, à savoir la mobilisation du foncier urbain pour des développements immobiliers d’envergure et orientés vers les fonctions de consommation (commerce, loisirs, spectacles et tourisme), de bureaux et de logements. Figure 1 : Les dix zones stratégiques du Plan de développement international de Bruxelles 5 Calcul d’après des données fournies par le service Études et Planification de l’Administration de l’aménagement du territoire et du logement. 116 MATHIEU VAN CRIEKINGEN - URBANISME NÉOLIBÉRAL ET POLITIQUES DE GENTRIFICATION Cette option est légitimée en regard d’exigences de « compétitivité territoriale » : « Aujourd’hui, la plupart des études comparant la position compétitive des villes d’Europe classent Bruxelles entre la 4e et la 6e position. Le maintien de cette situation n’est pas garanti. Les enjeux du rayonnement économique, social et culturel de Bruxelles imposent l’adoption d’une véritable stratégie de développement international, ambitieuse et concertée » (ibid., p. 1). Cette mise en contexte du PDI illustre bien le penchant de ce type de stratégie pour la réification des entités urbaines, saisies comme autant de touts cohérents et homogènes dont on pourrait mesurer simplement les performances globales à l’aune de classements internationaux. Ces classements, pourtant, ne renseignent que sur l’appréciation subjective du « business climate » de différents lieux par des chefs d’entreprises transnationales ou sur l’appréciation de la « qualité de vie » dans différentes villes par des cadres expatriés de ces mêmes entreprises (BENNETOT, 2006). Il est plus pertinent de lire le recours quasi rituel à ces classements en regard de besoins de légitimation des options politiques retenues eu égard à l’exemple des « villes qui gagnent » (HAILA, 1997). Le document ne précise par contre nullement en quoi ni par quels mécanismes une « stratégie de développement international » pourrait être garante du « rayonnement social » de la ville. Il faut néanmoins relativiser la nouveauté, à Bruxelles, de l’option de mobilisation des réserves foncières urbaines révélée dans le PDI. Plutôt, le document reprend des projets lancés en ordre dispersé et arrivés à ce jour à des degrés divers d’avancement. En ce sens, l’adoption du PDI paraît largement relever d’une stratégie de communication autour de projets initiés préalablement, et ce aux fins de leur donner un coup d’accélérateur. Il demeure cependant que le PDI formalise explicitement, et pour la première fois, les moyens de mise en œuvre de cette option de valorisation du sol urbain. La nouveauté du PDI réside dès lors surtout d’une part dans le lancement d’une stratégie de « citymarketing » et, d’autre part, dans l’annonce d’une recherche active de nouveaux partenariats entre acteurs publics et privés. En matière de « citymarketing », « axe qui traverse l’ensemble des thèmes du PDI » (Feuille de route du PDI, p. 3), le PDI annonce le lancement d’une campagne de communication autour d’une « image de marque de Bruxelles » appuyée sur « la définition d’une identité pour Bruxelles » (ibid., p. 4). L’adoption d’une telle démarche fait l’objet depuis plusieurs années d’un plaidoyer dans les milieux immobiliers et d’affaires bruxellois (URBAN FORUM, 2007 ; BLAVIER, 2007 p.ex.). Elle renvoie à une stratégie de city branding, soit la fabrication d’une représentation hégémonique de la ville à la manière du travail sur la perception d’une marque commerciale auprès de la clientèle. Le city branding se traduit classiquement par la création de slogans et de logos envahissant les paysages urbains (« Totally London », « I Amsterdam », « Only Lyon », etc.) (KAVARATZIS, 2007). À Bruxelles, l’enjeu à cet égard est singulier dans la mesure où il s’agit moins de créer ex nihilo une image internationale de la ville que de maîtriser une visibilité internationale déjà considérable mais tout entière dérivée de la présence du siège des institutions centrales de l’Union européenne et donc limitée à des fonctions technocratiques de décisions politiques – voire à la contestation de ce niveau de pouvoir. A contrario, le PDI insiste sur la promotion de l’image récréo-touristique, culturelle et événementielle de Bruxelles. Il est notamment question de «… capitaliser sur la richesse de son offre culturelle, de son histoire et de ses traditions qui font sa renommée internationale » (Feuille de route du PDI, p. 3). En tout état de cause, cette démarche ne saurait être confondue avec une procédure de participation citoyenne, encore moins de démocratie directe, dans la mesure où, selon les termes mêmes du plan, son objectif est « [d’]informer et [de] faire adhérer les Bruxellois au PDI, expliquer les objectifs, l’intérêt pour les citoyens dans leur fonction d’habitant et/ou d’agent économique » (ibid., p. 5). 117 GÉO-REGARDS - RECONSTRUIRE LA VILLE EN VILLE - N°1, 2008 Par ailleurs, le PDI appelle à la mobilisation de fonds privés dans le cadre de nouveaux partenariats publics-privés. Il détaille en outre le mode de régulation à venir de ces partenariats dès lors qu’il annonce, au titre de « l’organisation d’une meilleure gouvernance » (ibid., p. 17), la création d’une « Agence de développement territorial […] outil opérationnel des plans stratégiques régionaux, chargée notamment de la gestion des grands projets […] prévus dans le PDI » (ibid., p. 18). Ce nouvel organe, placé sous le contrôle direct de l’exécutif régional, aura notamment pour tâche d’analyser « la possibilité de mettre en place des procédures spéciales de délivrance de permis sur certaines zones stratégiques de niveau européen et international » (ibid., p. 17). Ces éléments renvoient clairement au constat tiré d’analyses antérieures des nouvelles structures de « gouvernance urbaine » (voir en particulier les analyses compilées par MOULAERT et al. (2003) reprenant, notamment, les cas d’Euralille, du musée Guggenheim à Bilbao ou des docks de Dublin). Ces analyses relèvent une tendance récurrente à la mise en place de régimes urbanistiques d’exception, sur lesquels s’élaborent des formes de gestion urbaine très peu démocratiques mais, à l’inverse, particulièrement en phase avec certains intérêts catégoriels – immobiliers notamment. En définitive, le récent Plan de développement international de Bruxelles donne à voir une déclinaison singulière du modèle d’urbanisme néolibéral. Dès lors que la (re)valorisation immobilière d’espaces urbains centraux aux fins d’aimanter des potentiels économiques exogènes est pensée comme levier primordial du développement urbain – tant au plan économique que social et culturel –, c’est bien un projet de gentrification multidimensionnelle qui se dessine. Plusieurs travaux ont insisté sur les effets d’amplification des polarisations sociospatiales qu’engendre ce type de stratégie (MOULAERT et al., 2003 notamment), d’autant plus quand – comme c’est le cas à Bruxelles – les mécanismes de relèvement des rentes foncières sont très peu contraints par des régulations publiques. Les stratégies de gentrification impliquent alors l’éviction de ménages à faibles ressources hors des quartiers centraux, tant matériellement que symboliquement. À Bruxelles, ces effets d’éviction apparaissent même pleinement assumés par certains acteurs, dont les auteurs de l’étude de benchmarking au départ de laquelle le PDI a été élaboré : « La mixité sociale doit également être un des fils conducteurs du développement urbain à Bruxelles. Il s’agit d’assurer des flux sortants des zones d’interventions prioritaires [i.e. les quartiers populaires centraux] pour éviter le confinement de la pauvreté dans des ghettos sociaux et d’assurer des flux entrants en stimulant l’installation des classes moyennes dans les zones d’intervention prioritaires. Dans ce sens, l’objectif est de poursuivre une politique volontariste de soutien à l’installation de ménages à revenus moyens dans les zones d’intervention prioritaires afin de réduire le déséquilibre territorial » (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2007, p. 73). En clair : au nom du « développement international », débarrasser la ville centrale de ses habitants pauvres au profit de l’installation de nouvelles populations ! MAIN BASSE SUR LE QUARTIER DE LA GARE DU MIDI La reconfiguration du quartier de la gare du Midi est l’un des projets en cours que le Plan de développement international reprend à son compte (figure 1). Une analyse de ce cas d’espèce est particulièrement pertinente en regard de stratégies de « développement international » vu que la gare du Midi abrite, depuis le milieu des années nonante, les terminaux pour les TGV Thalys (Paris-Bruxelles, 1 h 25) et Eurostar (Londres-Bruxelles, 1 h 50). Le PDI considère à cet égard la gare du Midi comme la « porte d’entrée sur la ville… par excellence le lieu des premières impressions du voyageur sur Bruxelles » et confère aux quartiers la jouxtant une vocation internationale dès lors « [qu’]un développement cohérent des infrastructures de bureau longeant la gare constitue […] un atout important […] pour l’implantation d’entreprises dépendant de la sphère d’influence économique parisienne ou londonienne » (Feuille de route du PDI, p. 13). 118 MATHIEU VAN CRIEKINGEN - URBANISME NÉOLIBÉRAL ET POLITIQUES DE GENTRIFICATION Revenir sur les transformations de ce quartier au cours des 20 dernières années permet d’appréhender l’essor d’une stratégie institutionnelle de gentrification à Bruxelles. Celle-ci a abouti, à l’heure actuelle, à la déstructuration d’un quartier populaire et à la mise en place d’un paysage hétéroclite d’immeubles vidés de leurs habitants, de petits commerces fermés ou moribonds, de parcelles en friche, de chantiers de construction et de nouveaux ensembles de bureaux aux gabarits sans commune mesure avec le bâti initial (photo 1). Photo 1. Destruction d’un quartier populaire et nouveaux complexes de bureaux face à la gare TGV du Midi à Bruxelles (Photo : M. Van Criekingen, 2007). L’annonce officieuse, en 1989, du choix de la gare du Midi pour l’implantation de la gare TGV bruxelloise a suscité une importante vague de spéculation immobilière dans les quartiers avoisinants – et ce même si l’aménagement du terminal TGV ne nécessitait en lui-même aucun chantier en dehors de la gare elle-même (DE CORTE, 1994). Cette spéculation a été menée par diverses sociétés immobilières privées ainsi que par la Société nationale des chemins de fer (SNCB) qui cherchait à financer les travaux d’aménagement du terminal TGV par des opérations de développement immobilier. Localisés pour l’essentiel sur le territoire de la commune de Saint-Gilles, les quartiers concernés étaient habités par des ménages des classes populaires, souvent d’origine immigrée, et comptaient un tissu de petits commerces, quelques ateliers ou entrepôts ainsi que plusieurs immeubles industriels inoccupés. En regard de l’annonce de l’arrivée du TGV, les valeurs foncières dépréciées du quartier ouvraient clairement des perspectives de profit importantes. La réalisation effective de celles-ci imposait néanmoins que le cadre légal régissant l’occupation du sol et l’aménagement du quartier soit transformé pour permettre la construction de nouvelles surfaces de bureaux, d’hôtels et de commerces. Sur ces bases va s’enclencher un scénario de « reprise en main » par les autorités publiques du devenir urbanistique de ce territoire, alors même que le tout premier gouvernement régional 119 GÉO-REGARDS - RECONSTRUIRE LA VILLE EN VILLE - N°1, 2008 bruxellois venait d’être mis en place (1989) et qu’à sa tête se trouve M. Ch. Picqué, simultanément bourgmestre de la commune de Saint-Gilles. Il s’agissait alors de « […] remédier à la situation d’il y a vingt ans, lorsque le quartier ne faisait pas honneur à l’arrivée du TGV » (Parlement de la région de Bruxelles-Capitale, Commission de l’aménagement du territoire, 31/01/2008, intervention de M. Ch. Picqué). Ce scénario reprend de fait les caractéristiques fonctionnelles d’une stratégie institutionnalisée de gentrification, à savoir la planification et l’encadrement du réinvestissement immobilier d’un quartier populaire par une coalition d’acteurs publics et privés, qui aboutit in fine à une mutation radicale du territoire – quoique non achevée – et à l’éviction des habitants initiaux du quartier. Les leviers de commandement de cette stratégie de gentrification sont de trois ordres : (1) modification du cadre local de planification, (2) adoption de plans d’expropriation et (3) création d’une structure mixte quasi autonome chargée des opérations immobilières (« S.A. Bruxelles-Midi »). Le paragraphe suivant détaille ces trois composantes. Le devenir urbanistique des quartiers jouxtant la gare est tout d’abord profondément refaçonné au début des années nonante suite à l’adoption de Plans particuliers d’affectation des sols (PPAS) – établis par la commune sous la tutelle régionale (DE CORTE, 1994 ; COMITÉ DE QUARTIER MIDI [n.d.] ; GAILLY et MARON, 2007). Ces plans déterminent la nature des interventions à mener (démolition/reconstruction) et le type d’affectations prévues (surfaces de bureaux et d’hôtels, essentiellement). Par cette intervention, l’autorité publique redéfinit l’usage de l’espace en faveur des fonctions les plus propices à la création de nouvelles plus-values foncières suscitées par l’implantation du terminal TGV. Ces plans prévoient en outre un remembrement des parcelles, nécessaire à la production d’une morphologie urbaine en rupture par rapport au tissu bâti initial. Ils appellent de la sorte des mesures d’expropriation des propriétaires en place6 et de centralisation des opérations foncières. Dans ce cadre, la conduite des opérations d’expropriation, de remembrement et de commercialisation des terrains a été confiée à une institution ad hoc, la « S.A. Bruxelles-Midi », société anonyme mixte de droit privé créée en 1992, dont la région est l’actionnaire majoritaire (59 % des parts). De par ce statut, les opérations menées par BruxellesMidi sont mises sous la tutelle directe de l’exécutif régional, sans voies de contrôle au niveau du Parlement régional. La société Bruxelles-Midi fonctionne par achat (couplé à l’expropriation) et revente des immeubles à des sociétés immobilières privées (176 immeubles répartis sur 5 îlots, soit environ 500 logements et 800 habitants) dans le but de dégager des plus-values qui puissent financer les éléments les moins profitables du nouveau quartier (espaces publics, nouveaux logements). Il en découle que le réaménagement du quartier est structurellement placé à la remorque de la satisfaction des intérêts des sociétés immobilières dès lors que Bruxelles-Midi se trouve dépourvue de liquidités si ces dernières ne rachètent pas les parcelles après expropriation, renforçant en retour des stratégies d’attente de la part de l’autorité expropriante. Adossé à un contexte de suroffre chronique de surfaces de bureaux à Bruxelles7, ce mécanisme est ainsi largement 6 En Belgique, les expropriations sont régies par une loi de 1962 qui définit une notion « d’utilité publique » et instaure une procédure en deux temps. D’abord, l’autorité expropriante cherche un accord avec le propriétaire du bien à exproprier quant au montant de l’indemnité à verser à celui-ci (expropriation « à l’amiable »). Si aucun accord n’est trouvé, l’autorité expropriante (et uniquement elle) a le pouvoir de convoquer le propriétaire devant le juge de paix qui fixera le montant de l’indemnité (expropriation « judiciaire »). Les expropriations se font dans des périmètres pour lesquels a été adopté un plan d’expropriation, généralement d’une validité de 10 ans. Durant cet intervalle, les propriétaires ne peuvent ni mettre en vente leur bien, ni entamer des travaux importants de rénovation. 7 Il y avait, fin 2007, plus d’1,2 million de mètres carrés de surfaces de bureaux inoccupées à Bruxelles (taux de vacance de 9,8 %), dont près de 35 000 m2 de surfaces vacantes dans et autour du quartier de la gare du Midi (région de Bruxelles-Capitale et SDRB, 2008). 120 MATHIEU VAN CRIEKINGEN - URBANISME NÉOLIBÉRAL ET POLITIQUES DE GENTRIFICATION responsable de l’extrême lenteur de la mutation du quartier, toujours en cours près de deux décennies après son lancement. Sur les 100 000 m2 de bureaux prévus sur la zone d’intervention de Bruxelles-Midi, seuls 20 000 m2 étaient sortis de terre à l’été 2007 et toutes les surfaces construites n’étaient en outre pas effectivement occupées8. Cette lenteur a plongé les habitants dans une situation de grande incertitude (du fait de l’opacité du calendrier des expropriations en particulier), bloqués dans un quartier en voie de destruction. Si, initialement, le relogement des habitants avait été prévu, l’encadrement de l’opération par la société Bruxelles-Midi s’est mué en un « accompagnement social » aux conditions de fait très restrictives, et dont la portée est, en tout état de cause, sans commune mesure avec le coût humain payé par les habitants et les commerçants du quartier (déménagements ou cessation d’activités contraints, dislocation des réseaux sociaux, dégradation du milieu de vie, etc.) (COMITÉ DE QUARTIER MIDI [n.d.] ; GAILLY et MARON, 2007). Ces trois éléments (PPAS – expropriations – S.A. Bruxelles-Midi) composent les principaux leviers d’un mécanisme de transformation radicale du quartier de la gare du Midi animé par une stratégie de valorisation foncière. En pratique, ce mécanisme met en place un paysage essentiellement composé de tours de bureaux et de complexes hôteliers, signifiant de la sorte la déstructuration complète du quartier d’habitat populaire préexistant – de même que la marginalisation des habitants toujours en place (environ 170 des 800 habitants initiaux)9. REMARQUES FINALES L’analyse des transformations du quartier de la gare du Midi à Bruxelles, en cours depuis le début des années nonante, donne une mesure concrète de l’incorporation du processus de gentrification au plus près des stratégies d’intervention de l’autorité publique dans les quartiers populaires en centre-ville. Une nouvelle mesure en est donnée, très directement, dans l’énoncé des motivations du subventionnement public des projets de logements à venir dans le quartier : « La construction des premiers logements moyens dans ce quartier revêt une très grande importance en terme d’“allumette” au démarrage d’un processus de dynamisation d’un quartier important autour de la plus grande gare du pays… Le maintien d’une raisonnable mixité, gage d’une image plus équilibrée de Bruxelles, exige que le logement et en particulier le logement moyen ne soit pas oublié. Malheureusement, les conditions sociologiques actuelles du quartier et le prix encore élevé du foncier rendent difficile, voire impossible, la réalisation d’un projet de logement sans un subside qui ne peut provenir que du secteur public. Ce subside sera récupéré sur un long terme par une amélioration de l’assiette fiscale des habitants qui seront attirés par le quartier rénové ainsi que des entreprises commerciales et de services qui accompagnent en général ces nouvelles migrations » (État fédéral et région de Bruxelles-Capitale, Accord de coopération Beliris, avenant n° 8, Bruxelles, février 2008 – cité par GAILLY et MARON, 2007, p. 84). La stratégie de gentrification du quartier est ici pleinement assumée, si bien que les pouvoirs publics développent un raisonnement sur les retombées positives de la gentrification 8 Il faut encore ajouter qu’environ un quart des parcelles de la zone d’intervention de Bruxelles-Midi avaient été préalablement acquises par des sociétés elles-mêmes parties prenantes de consortiums immobiliers appelés à racheter les parcelles à Bruxelles-Midi après expropriation (COMITÉ DE QUARTIER MIDI [n.d.] ; GAILLY et MARON, 2007). 9 Aucune donnée systématique n’est disponible sur la destination des personnes déplacées ; en outre, les données relatives aux mesures d’accompagnement social effectivement appliquées au nom de la S.A. Bruxelles-Midi sont tenues confidentielles. 121 GÉO-REGARDS - RECONSTRUIRE LA VILLE EN VILLE - N°1, 2008 pleinement en phase avec les commentaires (enjoués) de la presse financière sur les mutations de cette portion de la ville (voir PARKER, 2007). En ce sens, l’analyse du processus non achevé de destruction/reconstruction du quartier de la gare du Midi à Bruxelles met le doigt sur un exemple concret de néolibéralisation des politiques urbanistiques, dès lors que les exigences de l’aménagement urbain sont structurellement placées à la remorque de la satisfaction d’intérêts privés – de nature immobilière en particulier – et d’objectifs de changement de la composition sociologique de certains quartiers au nom d’un usage dévoyé de la notion de « mixité sociale », uniquement appliqué aux quartiers populaires. BIBLIOGRAPHIE BENNETOT A. 2006 : « Métropoles idéales pour cadres internationaux. Classement international et réalités sociales ». Les Annales de la recherche urbaine 101. 109-118. BERRY-CHIKHAOUI I., DEBOULET A. et ROULLEAU-BERGER L. 2007 : Villes internationales. Entre tensions et réactions des habitants. Paris : La Découverte. BLAVIER J. 2007 : « Bruxelles, une mine d’or qui s’ignore… ». Entreprendre 11. 37-42. 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ZUSAMMENFASSUNG Die Analyse der neueren Entwicklungen in der Brüsseler Stadtplanungspolitik zeigt im Bereich des öffentlichen Handelns in Sachen Stadtplanung und -bau einen bedeutenden Wandel, der über den Brüsseler Rahmen hinausschreitet. Hervorgehoben wird insbesondere die Eingliederung des Gentrif izierungsprozesses in der zwecks Anpassung der Stadtgebiete an die « Globalisierung » eingesetzten Politik. Die Analyse der grundlegenden Verwandlungen, die sich im dem TGV-Bahnhof (gare du Midi) angrenzenden Stadtviertel aufgedrängt haben, gibt ein besonderes Mass der Modalitäten und Auswirkungen bzw. der zerstörerischen Auswirkungen, welche durch derartige Politiken eingeleitet werden. 123 TABLE DES MATIÈRES Patrick Rérat « Reconstruire la ville en ville », tendances et enjeux ......................................................... 5 Antonio Da Cunha Régime métropolitain, migrations résidentielles et recompositions sociales : l’hypothèse de l’inversion du modèle de mobilité ............................................................ 25 Jérôme Chenal, Vincent Kaufmann Le déclin du commerce local, les pendulaires et l’autoroute............................................ 39 Jean-Paul Jaccaud, Vincent Kaufmann, Inès Lamunière, Sophie Lufkin Les friches ferroviaires urbaines en Suisse, un potentiel à conquérir .............................. 51 Marianne Thomann La reconversion du quartier Gare/Crêt-Taconnet à Neuchâtel : réflexions sur la densification qualifiée............................................................................. 65 Patrick Ischer Le rôle des promoteurs immobiliers dans la reconversion d’usines en logements à La Chaux-de-Fonds ................................................................................. 79 Thierry Theurillat, José Corpataux La recomposition territoriale des circuits immobiliers : le cas des caisses de pension suisses ................................................................................ 93 Mathieu Van Criekingen Urbanisme néolibéral et politiques de gentrification : main basse sur le quartier de la gare TGV à Bruxelles ...................................................111 125