Planen in der offenen Stadt. Überlegungen zu Selbstorganisation und Emergenz in der Stadtentwicklung 1 Stephan Willinger Wer ergreift heute in unseren Städten die Initiative, wer erzählt die spannendsten Geschichten? Es sind nicht Baudezernenten oder Bürgermeister, sondern zivilgesellschaftliche Gruppen oder Unternehmen. Sie erschließen sich neue Aufgaben in der Stadtentwicklung und erproben neue Organisationsformen. Ausgelöst, verstärkt und gefördert durch neue Rahmenbedingungen (von Demographie bis Globalisierung, von Lebensstilen bis Staatsverständnis) werden derzeit in vielen Städten die Rollen neu verteilt. Stadtverwaltung, Wirtschaft und Bürger testen neue Formen der Zusammenarbeit, in der sie sich zunehmend auf Augenhöhe begegnen. Diese wachsende Akteursvielfalt bereichert unsere Stadtgesellschaften, sie macht jedoch zugleich die Stadtentwicklungsprozesse immer komplexer und immer herausfordernder für traditionell denkende Verwaltungen, die sich häufig noch als Steuerungsinstanzen verstehen. Doch die alten hierarchischen Modelle von Top-Down und Bottom-Up sind in Bewegung geraten. Die Stadt-Produktion zivilgesellschaftlicher, wenig organisierter Akteure - die ich vereinfachend `informell` nenne - erzeugt Unsicherheit bei staatlichen Stellen. Denn während staatliches Handeln in der Stadtentwicklung (immer noch) auf die lineare Umsetzung bestimmter festgelegter Planungsziele ausgerichtet ist, besteht das Hauptcharakteristikum des informellen Handelns gerade darin, dass es situativ und wenig geplant aus individuellen Zielen und Wünschen heraus entsteht. Um die unvorhersehbaren aber gewünschten Aktivitäten eigensinniger zivilgesellschaftlicher Akteure in der Stadtentwicklung besser zu berücksichtigen, bedarf es einer anderen Haltung und eines anderen Planungsverständnisses, als das heroische Expertendenken, das noch immer das alltägliche Handeln vieler Planer prägt. Dieses muss „Komplexität, Nichtlinearität, Unsicherheiten und Selbstorganisation (als) Leitbegriffe dieses neuen Denkens“ berücksichtigen.1 Noch scheinen Planungsverwaltungen hin- und hergerissen zwischen den widersprüchlichen Anforderungen von Kreativität und Ordnung, Ausprobieren und Absichern, Freiheit und Kontrolle, … Doch Stadtplanung macht sich auf zu diesem Ziel wie Stadtplaner Martin Aarts aus Rotterdam bestätigt: „Wir haben früher Gott gespielt – was mir tatsächlich ganz gut gefallen hat. Jetzt nehmen wir eine Rolle ein, bei der alle Beteiligten ihr Bestes einbringen und ihre Vorstellungen forcieren können. Das ist nicht nur in Rotterdam so, die Einsicht wächst, dass die Gesellschaft dermaßen komplex ist, dass es arrogant wäre zu glauben, dass einer allein oder eine einzige Gruppe sie beherrschen könnte. Nun sucht jeder nach seinem Weg vom alten System des Governments zu den neuen Ufern der Governance. Das ist aufregend. (…) Eine weiterentwickelte Fassung dieses Textes erschien in: Isabel Maria Finkenberger e.a. (Hrsg.): Komplement und Verstärker. Zum Verhältnis von Stadtplanung, künstlerischen Praktiken und Kulturinstitutionen. Jovis 2019 1 1 Unsere Strategie heute ist, Dinge zu ermöglichen, anstatt wie früher zu regulieren. Die Stadtverwaltung ist auf der Suche nach einer fruchtbaren Form der Zusammenarbeit.“2 Es geht also weniger um eine Änderung des Instrumentariums, sondern um einen Wandel der planerischen Zielsysteme und Rollenverständnisse hin zu einer anderen, einer strategieorientierten Planung. Dies „tangiert … den Kern der traditionellen Planungsdisziplin: Ziel von Raumplanung war es seit ihren Anfängen, die zukünftige räumliche Entwicklung von Gesellschaft umfassend zu prognostizieren und in eine gewünschte Richtung zu lenken. … Die strategieorientierte Planung stellt insofern einen Paradigmenwechsel dar, als sie unerwartete Ereignisse und Entwicklungen anerkennt und den Anspruch auf Ordnung relativiert. Die Zurücknahme des Anspruchs auf umfassende Regulation und Planung der räumlichen Entwicklungen ermöglicht eine stärkere Rücksichtnahme auf Eigenentwicklungen, Formen der Selbstorganisation sozialer Gruppen im Raum sowie der Selbststeuerung ihrer Bedürfnisse und Ansprüche.“3 Wir verlassen damit eine Phase, in der der Staat für das meiste, was wir Stadtentwicklung nennen, verantwortlich war. Die nächste Phase wird eine sein, in der Verantwortung für die Stadt viel dezentraler, polyzentral organisiert sein wird. Die Hoffnung ist also nicht ganz unbegründet, dass eine Stadtentwicklung, die sich stärker an den Selbstorganisationskräften der Bürger orientiert, ein neues Gleichgewicht entstehen lässt, in dem neben den professionellen Inputs von Investoren und Institutionen auch zivilgesellschaftliche Einflussnahme ermöglicht wird. „Nur wenn sich das gewohnte Oben und Unten neu justieren, wenn sich die einen nicht als allwissende Experten und die anderen nicht als ewig fordernde Laien begreifen, wird zusammenfinden, was eigentlich nicht zusammenpasst: das liquide Wir des Bürgerkollektivs und das strukturbedachte Wir der Behörde.“4 Doch wie kann Planung gestalten, wenn Nutzungsvorstellungen wie von selbst entstehen und sich spontan ändern, durch die vielfältigen Projekte der Stadtgesellschaft? Wenn alle zu Akteuren, zu potenziellen Stadtmachern werden? Das ist eine große Herausforderung, denn hier „entsteht eine 'Neue Unübersichtlichkeit', die denen, die noch gestalten wollen, einige Virtuosität beim Knüpfen von Netzen und Partnerschaften abverlangt“, wie Selle bereits 2007 feststellte.5 Bausteine einer Typologie des Planens in der offenen Stadt Der Planer als Nicht-Planer Der amerikanische Stadtsoziologe Richard Sennett fordert: „Wir brauchen eine offene Stadt, die unvollständig, fehlgeleitet, konfliktreich und nichtlinear ist“.6 Auf dem Weg zu einer solchen Stadt können Stadtpolitik und -Planung immer seltener langfristig wirksame Entscheidungen treffen, mit denen ein enger Rahmen für die zukünftige Entwicklung gesetzt wird. Offenheit gegenüber zukünftigen Entwicklungen, Wünschen und Bedarfen zuzulassen erfordert weniger Regelungen und eine Zurückhaltung gegenüber den nicht beantworteten (und nicht beantwortbaren) Fragen der Zukunft. Lucius Burckhardt hat sich in seinen planungstheoretischen Überlegungen deshalb für den Aufschub von Planungsentscheidungen ausgesprochen: „Dieses zielbewusste Aufschieben von Entscheidungen ist eine Kunst, die von jenen, welche die Planung planen, noch kaum beherrscht wird.“7 Das 2 wäre dann eine Planung, die zwar durch Diskurse kollektiv bindende Entscheidungen vorbereitet, diese aber nicht immer sofort umsetzt. Erfahrungen zeigen, dass Projekte zivilgesellschaftlicher Initiativen oft erst durch ein solches Hinauszögern von Planung realisiert werden können. Ungenutzte, nicht beplante Flächen in der Stadt, sog. `voids` werden so zu wichtigen Stadtbausteinen. Gerade sie bieten Nischen für kreative Entwicklungen jenseits ökonomischer Zwänge, ein Stück Freiheit in dem sonst so streng durch Regeln und Gesetze verengten Stadtraum. In einer solchermaßen verstandenen Stadt werden tradierte Gewissheiten, städtebauliche Leitbilder und Vorstellungen von Gemeinwohl zersetzt und in Optionen verwandelt. „Es wird immer mehr eine situative Spielart der Planung nötig. Der planende Zeitmanager der klassischen Moderne wird zu einem postmodernen Spieler, der durch Flexibilität, Spontaneität und Improvisationsvermögen versucht, zumindest kurzfristig Zeitsouveränität zu erlangen, um handlungsfähig zu bleiben.“8 Wenn Planer sich in solchermaßen offenen Systemen bewegen, dann müssen sie noch stärker als bisher sensibel für die Wertesysteme und Handlungslogiken der beteiligten Akteure sein. Dazu benötigen sie transversale Vernunft, mit der informelle Aktionen für andere Verwaltungsstellen, die Stadtpolitik oder die Wirtschaft begreifbar gemacht werden. All dies liegt gar nicht so weit entfernt von einer lange Zeit negativ bewerteten Planungsstrategie, den unkoordinierten kleinen Schritten Lindbloms. „Durch die Diffusität der Entscheidungsfindung inkrementeller Prozesse wird eine Vielzahl von Akteuren beteiligt und verschiedene Interessen über Verhandlung und gegenseitige Anpassung berücksichtigt“.9 Das klingt für die Ohren von Planern sicher zunächst ungewohnt und wenig heroisch, denn „die Stadtplanung im Sinne einer `Nicht-Planung` wird `unauffällig` sein, nicht vorgeben, sondern ermöglichen“.10 Der Raumagent als amphibischer Akteur Der französische Soziologe Michel de Certeau hat dargestellt, dass jeder sogenannte Konsument nicht nur passiver Abnehmer von Produkten, sondern selbst immer auch Produzent ist. Er beschreibt unsere ganz normalen städtischen Praktiken so: „Das Alltägliche setzt sich aus allen möglichen Arten des Wilderns zusammen“ und lobt die „zersplitterte, taktische und bastelnde Kreativität von Gruppen“.11 Die Gruppen, die sich städtische Räume aneignen, tun genau dies: sie gehen von den gegebenen Problemen aus, suchen vor Ort anschlussfähige Lösungen, sind nicht dem Denken in Zuständigkeiten verhaftet. Sie drehen den Spieß um, beteiligen sich nicht an Planungen, sondern werden selbst aktiv, planen und bauen … und beteiligen die Verwaltungen nur dann, wenn dies für die Umsetzung ihrer Vorhaben unumgänglich ist. So sind kreative zivilgesellschaftliche Gruppen nicht Beteiligte in einem hoheitlichen Planungsverfahren, sondern Ko-Produzenten von Stadt. Doch wenn zivilgesellschaftliche Akteure als „Raumpioniere“ und „Raumunternehmer“ lokale Angebote übernehmen, gemeinschaftliche Freiraumnutzungen organisieren und kreative Impulse für vernachlässigte städtische Bereiche geben, dann müssen sie derzeit hohe Hürden überwinden. 3 Da viele der Initiativen auf die Umsetzung ihres konkreten Anliegens fokussiert sind und über nur begrenzte Kenntnisse der stadtplanerischen und bauordnungsrechtlichen Verfahren verfügen, hat sich sukzessive ein neuer Typus von intermediären Akteuren herausgebildet, die als `Raumagenten` zwischen diesen Initiativen und den staatlichen Institutionen (Verwaltung und Politik) vermitteln.12 Sie bilden Brücken zwischen Stadtverwaltung und Stadtgesellschaft. Sie agieren als Baukultur-Initiativen oder Zwischennutzungsagenturen, als Urban-Gardening-Koordinatoren oder als Jugend.Stadt.Labore13, vermitteln Räume und Knowhow, zielen auf das Empowerment einzelner Gruppen und auf die Förderung des Gemeinwohls durch Stärkung der Zivilgesellschaft. Immer tragen sie dabei zum Wandel lokaler Demokratie bei. Manche von ihnen werden von Verwaltungen als Ansprechpartner für Projektmacher eingesetzt, andere entwickeln sich unmittelbar aus zivilgesellschaftlicher Initiative und professionalisieren sich sukzessive. Die Rollen der Raumagenten sind vielfältig, flexibel und wechseln situativ. Die Arbeit dieser neuen intermediären Akteure zeigt, wie der Umgang mit dem Informellen als Quelle des Ungewissen und Nicht-Planbaren aussehen kann. Sie beobachten, beraten, kuratieren, initiieren. Das reicht von kleinen Interventionen bis zu Großprojekten, von wackligen Bretterbuden bis zu Kreativ-Hubs. Planung in die Gesellschaft auflösen Planung wird schon lange nicht mehr als Umsetzung von Ingenieurplänen verstanden, sondern als komplexer gesellschaftlicher Aushandlungsprozess. Die aktuelle planungstheoretische Diskussion beschreibt Planung nicht mehr als Tätigkeit von beamteten Planern, sondern als Bündel von Rollen, die nicht an Personen oder Institutionen gebunden sind. Planung besteht aus dem Nachdenken, Diskutieren, Verhandeln und Umsetzen von Projekten mit Raumbezug. Und dies kann durchaus auch von zivilgesellschaftlichen Initiativen übernommen werden. So empfahl Purcell jüngst „to abandon the idea that we need those kind of planners at all“.14 Auch das „Konzept der urban collaborative governance stellt einen Versuch dar, neue Akteure gleichberechtigt in die politische Entscheidungsfindung einzubeziehen“.15 In der Planungstheorie gibt es also durchaus reichhaltige Anregungen für die Neuerfindung einer multiplen Demokratie vor Ort.16 Doch in Bezug auf dessen Ausformung stecken wir noch in den Kinderschuhen und schwanken zwischen dem durch Wahlen legitimierten Gremien der repräsentativen Demokratie und der Zufälligkeit und Spontanität von Bürgerentscheiden hin und her, ohne dass dabei eine neue demokratische Formation entstünde. Wie ließe sich Steuerung dezentralisieren und Strategie weniger als Masterplan, denn als emergentes Muster darstellen? Frey schlägt dazu die „Etablierung städtischer Plattformen, Foren, think-tanks oder Netzwerke von innovativen städtischen AkteurInnen“ vor.17 Ansätze hierzu werden gerade in vielen Ländern erprobt. „Am eindrucksvollsten passiert das derzeit in Städten wie Barcelona, wo die Stadtteilversammlung (asamblea) eine wichtige Rolle in der Stadtpolitik spielt. … (Die dortigen Bewegungen) … arbeiten intensiv an einer Öffnung der politischen Institutionen und der Entwicklung von neuen demokratischen Werkzeugen“ beschreiben Laimer/Rauth den neuen Munizipalismus in Spanien.18 In Hannover gründet sich – ausgehend von dem Containerdorf PlatzProjekt – gerade eine `Gesellschaft für außerordentliche Zusammenarbeit`, die als Pilotquartier im Rahmen der Nationalen 4 Stadtentwicklungspolitik unterstützt und durch das BBSR begleitet wird. Schon wenige Monate nach Entstehung dieser Idee vereint sie alle Arten von Akteuren, mehr als 50 teils informelle, teils formelle Organisationen aus einem Stadtteil, die alle ihren Teil zur Transformation des Gebietes beitragen wollen. Weit über die bloße Vernetzung hinaus soll diese `Gesellschaft` als Plattform für Diskussion und Meinungsbildung, für Kollaboration unterschiedlichster Akteure und für das Teilen von Ressourcen (Raum, Material, Wissen) fungieren. Fazit Mit den beschriebenen drei Typen - gleichzeitig erprobt oder nacheinander – können Städte (nicht als Stadtverwaltungen, sondern als lokale Gemeinwesen) fähig werden, ihre Probleme variabler und vielschichtiger zu lösen. Sie lernen, das Zusammenspiel von Deliberation und Dezision, von Initiative und Inklusion, von kreativer Suche und interessengeleiteter Verhandlung besser zu strukturieren. Wiechmann/Hutter haben bereits 2008 ein sog. `adaptives Strategiemodell` für die Stadtentwicklung vorgestellt, dessen Kennzeichen die unvollständige Strategieformulierung, adaptives Justieren und kollektives Lernen sind. Die Interaktion ist darin nicht mehr auf Experten beschränkt, sie verläuft partizipativ in kollektiven Prozessen.19 All dies wären Schritte in Richtung auf ein „postheroisches Management“, dessen Aufgabe es ist, „Irritationen in Ordnungen und Verfahren umzusetzen, die für weitere Irritationen empfänglich und empfindlich bleiben.“20 Fürst, Dietrich, Ritter, Ernst-Hasso: Planung. In: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (ARL) (Hrsg.): Handwörterbuch der Raumordnung, Hannover 2005, S. 768 2 Aarts, Martin 2014: Ein allumfassender Masterplan ist nicht mehr machbar. In: Bauwelt 12.2014, S. 34 3 Frey, Oliver: Regulierte Selbststeuerung und Selbstorganisation in der Raumplanung. In: Hamedinger, Alexander e.a. (Hrsg.): Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat. Wiesbaden, S. 226 4 Rauterberg, Hanno: Wir sind die Stadt! Urbanes Leben in der Digitalmoderne. Berlin 2013, S. 125 5 Selle, Klaus (2007): Neustart. Vom Wandel der shared mental models in der Diskussion über räumliche Planung, Steuerung und Entwicklung. In: disP 2.2007, S. 19 6 Sennett, Richard: Open City. https://www.iba-hamburg.de/fileadmin/Die_IBAStory/IBAmeetsIBA-Vortrag_Sennett_IBAmeetsIBA.pdf 14.09.18 7 Burckhardt, Lucius, zit. nach Urban Catalyst mit Fezer, Jesko: Offene Planung. In: Oswalt, Philipp u.a.: Urban Catalyst. Mit Zwischennutzungen Stadt entwickeln. Berlin 2013, S. 166 8 Ersöz, Hişar Hüsey: Urbane Resilienz – Stadtplanung in Zeiten der Beschleunigung. In: stadtaspekte 2.2013, Download von www.stadtaspekte.de am 26.01.2018 9 Böttcher, Judith Marie 2017: Wie wirkt Planung? Theorie und Praxis der strategischen Stadtentwicklungsplanung am Beispiel Wohnen in wachsenden Großstädten, S. 49 10 Frey, Oliver a.a.O., S. 242 11 de Certeau, Michel 1988: Kunst des Handelns. Berlin1988: 12 ff. 1 5 vgl. dazu ausführlicher Willinger, Stephan: Neue Raumagenten und die Rolle des Informellen in der Stadtentwicklung. In: ZZZ ZwischenZeitZentrale Bremen (Hrsg.): Building Platforms. Entstehungsorte schaffen. Berlin, 2017 13 Vgl. BBSR (Hrsg.) 2016: Jugend.Stadt.Labor – Wie junge Menschen Stadt gestalten. Bonn 14 Purcell, Mark: For Democracy: Planning and Publics without the state. In: dérive. Zeitschrift für Stadtforschung, Heft 69/2017, S. 44 15 Claus, Sina: Über die strategische Reaktivierung von Leerstand zu einer Stadt als Gemeingut, S. 81 16 vgl. auch Willinger, Stephan: Governance des Informellen in: BBSR (Hrsg.): Informationen zur Raumentwicklung, Heft 02.2014, S. 147-156 17 Frey, Oliver a.a.O., S. 243 18 Laimer, Christoph, Rauth, Elke: DEMOKRATIE ≠ Demokratie. In: dérive. Zeitschrift für Stadtforschung, Heft 69/2017, S. 5 19 Wiechmann, Thorsten, Hutter, Gérard: Die Planung des Unplanbaren. Was kann die Raumplanung von der Strategieforschung lernen? In: Hamedinger, Alexander e.a. (Hrsg.): Strategieorientierte Planung im kooperativen Staat. Wiesbaden, S. 103 20 Baecker, Dirk: Postheroisches Management. Ein Vademecum. 1994, S. 9 12 6