LA DELINCUENCIA EN CHILE Y CÓMO REDUCIRLA: UNA INTRODUCCIÓN Catalina Mertz 3 de julio de 2016 La delincuencia es un problema social grave, y, al igual que cualquier otro objetivo de política pública, lograr reducirla requiere de la adopción sistemática y sostenida de políticas y acciones basadas en evidencia, y bien implementadas. Este ensayo pretende ser una primera guía para la comprensión del problema de la delincuencia y una síntesis de lo que la evidencia dice funciona para reducirla. Se estructura sobre la base de un listado de preguntas o temas centrales sobre el problema y sus soluciones, que se contestan o analizan resumidamente sobre la base de la evidencia empírica existente. En cada sección se recomiendan textos seleccionados de calidad y vigentes, que ilustran los principales fundamentos de estas conclusiones. El listado de preguntas, y por ende la estructura del documento, es el siguiente: ¿Por qué baja la delincuencia en países desarrollados? La naturaleza del problema delictivo. Las causas del delito. Infractores: ¿Por qué hay personas dispuestas a cometer delitos? Lugares: ¿Por qué gran parte de los delitos se concentra en pocos lugares? Víctimas y blancos de delincuentes: ¿por qué algunos bienes son más robados que otros, y algunas personas victimizadas más que otras? ¿Cómo reducir la delincuencia? Síntesis de políticas de seguridad pública en Chile. Una nota sobre gestión del cambio. ¿Por qué baja la delincuencia en países desarrollados? En ningún país se ha logrado explicar por qué suben o bajan los delitos, en general. En Why Crime Rates Fall and Why they Don´t, incluso se debate sobre si son realmente disminuciones en los delitos, o cambios en la calidad de los registros. En territorios más acotados o para delitos específicos, tampoco hay modelos causales completos en teoría, por una parte, ni hay datos con la granularidad necesaria para poder testear empíricamente las hipótesis, por otra. Sobre este segundo punto, Bratton y Kelling relevan este problema metodológico en relación a los estudios sobre la baja de delitos Nueva York: “The academics who attribute crime drops to economic or demographic factors often work with macro data sets and draw unsubstantiated, far-fetched conclusions about street-level police work, which most have scarcely witnessed. These […] studies, […], don’t prove what they purport to prove, and they fail to grasp how crime is managed in dense, urban settings.” Así, Zimring usa “narrativas analíticas” y datos contrafactuales para sacar conclusiones sobre qué explica lo ocurrido en EE.UU. en general y Nueva York en particular, logrando argumentos contundentes a favor de la hipótesis de que se trató de un efecto de la modernización policial emprendida en dicha ciudad. Artículos: The curious case of the Fall in Crime, editorial The Economist, 20 de julio de 2013 disponible en http://www.economist.com/news/leaders/21582004-crime-plunging-rich-world-keep-it-down-governments-should-focus-prevention-not Where have all the burglars gone, Briefing Falling Crime, del mismo número: http://www.economist.com/news/briefing/21582041-rich-world-seeing-less-and-less-crime-even-face-high-unemployment-and-economic Bratton y Kelling en Why we need Broken Windows Policing, City Journal, 2015. Disponible en http://www.city-journal.org/2015/25_1_broken-windows-policing.html Libros: The Great American Crime Decline, Franklin Zimring, 2007. El mismo autor tiene un libro complete del caso de Nueva York: The City that Became Safe: New York`s Lessons for Urban Crime and Its Control, de 2012, resumido en The Great American Crime Decline. Why Crime Rates Fall and Why they Don´t, editado por Michael Tonry, Crime and Justicie A Review of Research, Volume 43, 2014. La naturaleza del problema delictivo La delincuencia no es otra cosa que la suma de millones de “problemas delictivos” distintos, que ocurren porque hay una víctima potencial, un lugar que permite/facilita la ocurrencia del hecho, y un infractor potencial: http://www.popcenter.org/learning/60steps/index.cfm?stepNum=8 Comprender cada problema delictivo requiere responder, para cada uno: cuándo, dónde, por qué, qué, cómo, quién, contra quiénes (when, where, why, what, how, who, to whom). Estas respuestas permitirán comprender por qué ocurre el delito, e identificar cuál arista importa más, y cuál es posible de modificar. Cuando se le quita una de las tres aristas al triángulo descrito, el problema cesa. Cabe destacar que cada tipo de problema delictivo presenta patrones de concentración o de relación: la gran mayoría de los delitos ocurren en pocos lugares, los cometen pocas personas, y contra pocas víctimas. Esto permite concluir que, en términos generales, alrededor del 80% de los delitos son predecibles. La literatura sobre estas concentraciones se traslapa con la sobre las causas de los delitos, por lo que se aborda en la siguiente sección. Las causas del delito Las causas del delito pueden ser agrupadas en las aristas del apartado anterior: Infractores: ¿por qué hay personas dispuestas a cometer delitos? Ingreso a sendas delictivas: Por la cantidad de factores asociados y complejidad de las interrelaciones entre éstos y con otros problemas sociales, y la consecuente dificultar de realizar estudios deductivos, todavía es motivo de debate cuáles son las causas del comportamiento delictivo y qué puede, a fin de cuentas, predecir por qué algunos cometen delitos, y otros no. Una síntesis de la literatura hasta el 2004 se encuentra en Factores de riesgo y delincuencia juvenil: revisión de la literatura nacional e internacional de Hein (FPC). Esta sigue vigente en cuanto a que se sabe que hay factores de riesgo y protectores en relación a la conducta delictiva en el nivel individual, familiar, de pares, escolar, comunitarios, y sociales, pero que no es posible identificar el peso relativo de cada uno y el efecto de sus interacciones. Los estudios empíricos para precisar mejor los factores de riesgo han sido en gran parte inductivos, sacando conclusiones sobre la base de estudios longitudinales. Los principales hallazgos se resumen en The Causes and Correlates Studies: Findings and Policy Implications de Thornberry, Huizinga y Loeber, del cual se extrae la figura a continuación, Predictors of Youth Violence de Hawkins et al y Shared Beginnings, Divergent Lives, delinquent Boys to Age 70, de Robert Sampson y John Laub. Figure 1: Developmental Pathways to Serious and Violent Offending Fuente: Huizinga y Loeber, 2004. La tendencia actual es la integración de teorías que en un principio se postulaban como explicaciones suficientemente completas. Por ejemplo, Sampson y Laub habían planteado la teoría de control social para explicar el comportamiento delictivo. Ésta sostiene que dejamos de delinquir cuando estamos vinculados a instituciones sociales –familia, grupo de pares, escuela, comunidades, sistema de justicia- que ejercen control social informal o formal sobre nosotros. Pero ya en 2003, en la página 293 del libro ya citado, los autores concluyen que “Aunque no abandonamos la teoría de control social, vemos otros conceptos igual de relevantes para entender el comportamiento delictivo persistente y la desistencia del delito a lo largo del ciclo de vida. […] estos conceptos incluyen agencia personal y decisión situada en un contexto, actividades rutinarias, envejecimiento, eventos históricos en un macro-nivel, y cultura local y contexto comunitario.” (traducción libre). Una teoría integradora y que cuenta con respaldo empírico es la Teoría de desarrollo social, de Hawkins y Catalano. Se sintetiza en “El modelo de desarrollo social: la base conceptual del sistema Communities that Care”, de 2013. En las referencias de esta publicación se encuentran los textos originales de estos autores, más extensos. Figura 2: Síntesis de factores de riesgo asociados al comportamiento antisocial desde la perspectiva de la teoría de desarrollo social En el contexto chileno, la medición de la prevalencia de factores de riesgo delictivo se hizo por primera vez en 2004, utilizando una encuesta juvenil desarrollado por los mismos autores. El estudio Violencia y Delincuencia Juvenil (Hein y Barrientos, 2004), concluye que solamente el 3% de los jóvenes ejerce conductas antisociales de manera persistente, y que estas conductas están asociadas a un conjunto acotado de factores (página 57). Al igual que en otros países, son pocos los jóvenes criminalmente activos, y la pobreza o las desventajas socioeconómicas son el telón de fondo, pero no la causa del actuar violento o delictivo. Figura 3: Fuente: Hein y Barrientos, 2004. Estudios más recientes ratifican la presencia de estos factores de riesgo y protectores, y también identifican una diversidad de trayectorias delictivas específicas. Los estudios más relevantes son “Reincidencia y desistimiento en adolescentes infractores: análisis de trayectorias delictivas a partir de autorreporte de delitos, consumo de sustancias y juicio profesional”, de Pérez-Luco et al., y el único estudio longitudinal que hay, de tres años de seguimiento, “Trayectorias de Jóvenes Infractores de ley: Investigaciones sobre población adolescente”, del Instituto de Sociología PUC y Fundación San Carlos de Maipo, de 2015. Artículos: Factores de riesgo y delincuencia juvenil: revisión de la literatura nacional e internacional, Andreas Hein, 2004, disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/09/factores-de-riesgo-y-delincuencia-juvenil.pdf The Causes and Correlates Studies: Findings and Policy Implications, Thornberry, Huizinga y Loeber, 2004. Disponible en https://www.ncjrs.gov/pdffiles1/ojjdp/203555.pdf Predictors of Youth Violence, Hawskins et al, 2000. Disponible en http://www.crim.cam.ac.uk/people/academic_research/david_farrington/predviol.pdf Revista Conceptos Nº29 “El modelo de desarrollo social: la base conceptual del sistema Communities that Care”, de 2013, disponible en: http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/09/conceptos-29-modelo-de-desarrollo-social.pdf Violencia y Delincuencia Juvenil: Comportamientos de Riesgo Autorreportados y Factores Asociados, Andreas Hein y Gonzalo Barrientos, octubre 2004 Disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/07/2005-04-21_violencia-y-delincuencia-juvenil-comportamientos-de-riesgo-autorreportados-y-factores-asociados.pdf Reincidencia y desistimiento en adolescentes infractores: análisis de trayectorias delictivas a partir de autorreporte de delitos, consumo de sustancias y juicio profesional, Pèrez-Luco et al, 2012, disponible en http://www.scielo.org.co/pdf/rups/v11n4/v11n4a15 Trayectorias de Jóvenes Infractores de ley: Investigaciones sobre población adolescente, Instituto de Sociología PUC y Fundación San Carlos de Maipo, 2015. Libros: Shared Beginnings, Divergent Lives, delinquent Boys to Age 70, Robert Sampson y John Laub, 2003. Reincidencia delictiva Una vez que las personas ya han cometido delitos (o más bien han sido sorprendidos procesados, y condenados), el modelo que mejor explica la probabilidad o riesgo de reincidencia en adultos es el “Risk, Need, Responsivty model” de Andrews y Bonta (2006), desarrollado para gestionar oferta programática en rehabilitación. Éste diferencia entre factores de riesgo estáticos o que no se pueden cambiar –tales como la edad a la que se cometió el primer delito, el nivel de violencia ejercido, y la edad actual-, y factores de riesgo dinámicos y que sí se pueden modificar, tales como el consumo de drogas y actitudes favorables hacia la transgresión de normas. No hay todavía evidencia empírica chilena sobre este modelo, ya que recién se están adaptando y testeando instrumentos de evaluación de riesgo en población penal, y de hecho no hay mediciones sistemáticas de reincidencia. El primer estudio de reincidencia lo hizo Fundación Paz Ciudadana, arrojando que alrededor de la mitad de los reclusos reincide en un período de tres años. Un estudio de niveles de exclusión social en población penal de 2016, concluye que sólo 7% de la muestra declara que volverá a delinquir con toda seguridad, y que esta predisposición hacia la comisión de un nuevo delito es mayor entre quienes cuentan con reincidencia penitenciaria, es decir, que ingresaron nuevamente a una cárcel. En el caso particular del consumo problemático de drogas, Fundación Paz Ciudadana ha realizado ya tres levantamientos del único estudio de prevalencia de consumo de drogas en detenidos, y utilizando una metodología internacional: International Arrestee Drug Abuse Monitoring. Si bien la causalidad es debatida, estos arrojan que el consumo de sustancias de detenidos es sistemáticamente más alto que la de la población general. Artículos: Risk-Need-Responsivity Model for Offender Assessment and Rehabilitation 2007-06, Andrews y Bonta. Disponible en https://cpoc.memberclicks.net/assets/Realignment/risk_need_2007-06_e.pdf Consumo de drogas en detenidos: I-ADAM 2012, disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/07/2013-05-13_consumo-de-drogas-en-detenidos-estudio-i-adam-2012.pdf La reincidencia en el sistema penitenciario chileno, Morales et al., 2012. Disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/07/2013-03-21_reincidencia-en-el-sistema-penitenciario-chileno.pdf Estudio sobre los niveles de exclusión social en personas privadas de libertad, Morales et al., 2016, disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2016/02/exclusion-social-final-3.pdf Lugares: ¿por qué gran parte de los delitos se concentran en pocos lugares? Weisburd et al., concluyen en 2012 (página 168) que “Using 16 years of data for street segments, we find that about 50 per cent of crime is found at just 5 to 6 percent of street segments”. Esta regularidad empírica se da en todas partes del mundo, en relación a delitos de alta frecuencia en el espacio público. También se observa que, en cada tipo de problema, como por ejemplo la violencia en locales de diversión nocturna, habrá una alta concentración de sucesos en una proporción muy pequeña de locales (“problem facilites”), donde los locatarios gestionan mal las condiciones de seguridad. En esencia, los delitos se concentran ahí donde las condiciones ambientales hacen atractivo el lugar, ya sea por la concentración de bienes de valor que se genera en ellos –tales como en estaciones de buses-, como por las condiciones de visibilidad o la ausencia de vigilantes, ya sea formales o informales, que dificultan que el delincuente sea identificado. Artículos: Crime places in Crime Theory, Eck y Weisburd, disponible en http://www.popcenter.org/library/crimeprevention/volume_04/01-eckweisburd.pdf Libro: The Criminology of Space, Weisburd, D. et al, 2012. Víctimas y blancos (targets) de delincuentes: ¿por qué algunas personas son victimizadas más que otras y algunos bienes son más robados que otros? Todas las encuestas arrojan que también hay una concentración en cuanto a que pocos hogares concentran una proporción importante de los delitos. En la Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) que realiza el gobierno sobre los delitos ocurridos en 2014, 8 de cada 100 hogares sufrió el 55% de los delitos reportados en esa encuesta, es decir, 1 millón del alrededor 1,9 millones de delitos levantados por la ENUSC. Sin embargo, no se ha estudiado si esta concentración es otra manifestación del mismo patrón que se observa en lugares, por las actividades rutinarias de las personas al transitar día a día por hot spots, o si hay otra dinámica en juego. En cuanto a los bienes que se roban, éstos se caracterizan por ser fácilmente transportables, no sufrir una pérdida de valor importante el ser robados y transportados, y tener un precio de venta en mercados ilegales suficientemente atractivo (ver páginas 6 y 7, Vargas y Valdivia, 2006). A continuación, se resumen los bienes más robados en Chile, según ENUSC 2014: Figura 4: Bienes más robados en 2014. Fuente: Fundación Paz Ciudadana Artículos: Estrategias de intervención en el mercado de bienes robados, 2006, Vargas y Valdivia, disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/07/2006-07-03_Estrategias-de-intervenci%C3%83%C2%B3n-en-el-mercado-de-bienes-robados.pdf Cómo reducir la delincuencia En términos muy generales, “lo que funciona” para reducir delitos es una gestión descentralizada y sistemática de problemas delictivos basada en el método SARA, sigla de scanning, analyisis, response, assesment (resumido en http://www.popcenter.org/about/?p=sara ). Como ya se mencionó, en la etapa de análisis se deben responder las preguntas relativas a cuándo, dónde, por qué, qué, cómo, quién, contra quiénes ocurre el delito. Esta comprensión, basada en detalles mucho más finos que la información que conlleva la clasificación legal de un delito, permite identificar cuál de las aristas es la más importante causalmente, y cuál puede efectivamente ser modificada. Por ejemplo, tanto un robo de un celular a la salida de una estación de metro como un “portonazo”, pueden ser clasificados como un robo con violencia. En el primer caso, se trata de un delito de oportunidad en que la vigilancia focalizada preventiva en los horarios de mayor concentración de delitos puede tener impacto, mientras que, en el segundo caso, se trata de bandas violentas que están operando, y en que la persecución penal eficaz –y posterior rehabilitación- es sin duda la clave para evitar que sigan ocurriendo. En el primer caso, el problema tiene relación la existencia de mercados de bienes robados, que también pueden ser foco de atención, involucrando a las industrias que proveen los bienes o servicio relacionados. El diseño de la respuesta debe considerar el conocimiento que hay sobre lo que funciona, y lo que no, ya que ahora se sabe que programas bien intencionados, no solamente no tienen efecto, sino que pueden empeorar la situación. El despliegue de lo que se planifica es igualmente relevante, ya que muchas iniciativas no rinden fruto porque finalmente no se implementan como se diseñaron o con la persistencia necesaria, y existe ya literatura incluso sobre la ciencia de la implementación, lideradas por autores como Fixsen en plataformas como el National Implementation Research Network http://nirn.fpg.unc.edu/. Por último, la evaluación es crucial para poder medir si se tuvo impacto, y retroalimentar el acervo de conocimiento sobre el cual se basa el diseño de la respuesta. Por ser quienes en general reciben la información sobre los delitos que están ocurriendo y son responsables de la seguridad en sus territorios, las policías suelen ser la agencia desde la cual se realiza esta gestión, diseñando soluciones y focalizando recursos propios, pero también de otros organismos e instituciones de gobierno. Eso es, en esencia, el modelo Compstat, un modelo de gestión liderado por la policía en el cual participan también todos los departamentos del municipio. Pero, otros organismos, tales como los propios municipios, pueden en teoría asumir el liderazgo. En algunos casos, por ejemplo, la arista más relevante puede ser que hay grupos de personas dispuestas a cometer delitos, y son los organismos que gestionan programas que pretenden evitar el ingreso a sendas delictivas o lograr resultados en reincidencia, -tales como el Servicio Nacional de Menores o Gendarmería-, los que tienen el mayor peso en la solución al problema, y son éstos los llamados a gestionar sus acciones con modelos de aseguramiento de la calidad análogos a SARA. Si bien ha traslapes conceptuales en algunos casos, para efectos expositivos, a continuación, se resumen las acciones efectivas según la evidencia empírica existentes, ordenadas según arista del “triángulo del problema delictivo”. Prevenir que personas estén motivadas a cometer delitos Las principales palancas para evitar que personas a cometer delitos son: la prevención social del delito –ya sea antes de que se ejerza la conducta delictiva o una vez que uno se encuentra cumpliendo una sanción, caso en que se le llama reinserción o rehabilitación-, o el control, o más específicamente, la disuasión y la incapacitación. Desde el punto de vista de la ciencia económica, cabe recordar que ésta declara desde sus inicios que toma como dadas las preferencias de las personas, y que es tarea de otras ciencias sociales explicar su formación. En este contexto, la prevención social puede ser conceptualizada como los procesos mediante los cuales se conforman o modifican las preferencias de las personas, y lo que se quiere evitar es la propensión a cometer delitos, mientras que el control genera los precios relativos de la actividad ilegal versus la legal, dadas las preferencias. La prevención social del delito En términos generales, la evidencia muestra que la prevención social –bien focalizada e implementada- tiene impacto y es más rentable socialmente, mientras más tempranos se despliegue. Destacan los programas de mentores y los enfocados en conductas violentas. Lo anterior a pesar de que aumenta la probabilidad de gastar recursos en personas que no habrían delinquido de ninguna manera. También existen enfoques particulares que han probado ser más efectivos evitar la reincidencia, como lo son las terapias cognitivo conductuales. Todos estos programas pueden ser desplegados en el ámbito barrial por parte de entidades de la sociedad civil o municipios –caso en el que algunos los catalogan como prevención comunitaria-, en el ámbito escolar, desde la plataforma de salud, etc. En el mundo desarrollado, existen decenas de bancos de programas o proyectos basados en evidencia, entre los que destacan www.crimesolutions.org y http://www.blueprintsprograms.com/, y en What Works in Crime Prevention and Rehabilitation se resume la evidencia sobre lo que funciona. Además, el grupo de Delincuencia y Justicia de Campbell Collaboration, es la institución que con mayor rigor evalúa distintas iniciativas en seguridad. En el caso de la reinserción, el año 2015 Fundación Paz Ciudadana y el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana (CESC) de la Universidad de Chile, realizaron una revisión sistemática Una revisión sistemática es un método exhaustivo de síntesis de evidencia internacional en un período acotado de tiempo, en relación a una pregunta de investigación específica, y que explicita los pasos y bases de datos usados de tal forma de que es replicable. para identificar qué intervenciones psicosociales reducen la reincidencia en delito de la población penal adulta, “Revisión sistemática de evidencia en intervención”, documento aún no publicado pero que es el primer documento en español de su tipo. En Chile, desde la sociedad civil, se están impulsando programas de prevención social temprana basados en evidencia –Triple P se instaló en Chile, Familias Unidas por parte de Fundación San Carlos de Maipo, y Paz Educa para prevenir violencia escolar de Fundación Paz Ciudadana-, y desde la Subsecretaría de Prevención, la Terapia Multisistémica. Pero no hay más oferta del Estado basado en evidencia, ni evaluada. El control: disuasión e incapacitación En cuanto a la disuasión o la incapacitación, en el documento que analizó la Agenda Corta Antidelincuencia de Fundación Paz Ciudadana, a partir de la página 17 se resume la evidencia que hay sobre la disuasión y la incapacitación. A grandes rasgos, lo que se sabe hoy es que las sanciones de cárcel valen la pena para infractores violentos y altamente prolíficos, pero que incluso aumentan la reincidencia de perfiles de bajo a mediano riesgo que se encarcelan, y evitan la ocurrencia de pocos delitos. Sí hay evidencia, en cambio, de que la celeridad y certeza de las sanciones tiene impacto sobre la conducta de las personas, tal como se resume en Swift and Certain, de Policy Exchange, o se explica en gran detalle en When Brute Force Fails, de Kleiman 2009. Kleiman empieza su libro con una cita de Thomas Schelling: “Brute force succeeds when it is used. Effective deterrent threats are never carried out.” Es decir, si bien el encarcelamiento de personas que son un peligro para la sociedad es necesario, un adecuado control de los demás perfiles en los distintos contactos que tiene con el Estado una vez que comete un delito, puede hacerlos cambiar de conducta, y por dos vías: amenazas creíbles, por una parte, y programas enfocados en las causas de su conducta, por otra. Para que la amenaza de la reacción ante incumplimiento de las normas sea creíble, los principios de celeridad y certeza requieren ser materializados en distintos momentos: en la detección de culpables de los delitos, su arresto y sometimiento a medidas cautelares en libertad o a prisión preventiva durante su procesamiento, y el cumplimiento de condena, tanto privativa de libertad como en medio libre. Se trata, en esencia, de la eficacia de las policías, la fiscalía, y los órganos a cargo de la ejecución de penas, de cumplir con eficacia sus mandatos básicos relativos a la reacción ante la ocurrencia de delitos. Lo anterior requiere de auditorías externas, y sistemas de gestión y presupuestos orientados a resultados medibles, entre otras condiciones institucionales. La amenaza creíble es, por ejemplo, la clave de un enfoque que ha sido efectivo en reducir la violencia urbana en barrios críticos de EE.UU., desarrollado originalmente por David Kennedy (2011), y denominado “pulling levers”. La “citación” a miembros de pandillas a reuniones comunitarias en se ofrecen programas sociales, pero en que además policías y fiscales explican que el próximo que dispare un arma será procesado para cumplir condena en una cárcel federal, no local, y la posterior capacidad de cumplir con tal amenaza, tiene efectos promisorios según Braga y Weisburd (2012). A través del National Network for Safe Communities (https://nnscommunities.org/ ), David Kennedy su equipo trabajan con gobiernos locales para implementar estrategias probadas para reducir violencia, y en dicha página web se encuentran las demás evaluaciones de este enfoque. Por otra parte, y para abordar los problemas de fondo o factores de riesgo preponderantes que hay en el comportamiento delictivo de algunos infractores, existen los “problem solving courts”, del cual el Midtown Community Court de Nueva York es un ejemplo paradigmático (http://www.courtinnovation.org/project/midtown-community-court). En el caso chileno, Fundación Paz Ciudadana implementó como programa piloto en Valparaíso un Tribunal de Tratamiento de Drogas en 2004. Si bien se ha ampliado a todas las regiones y la Fundación ya no juega un rol, sino que lo implementan la fiscalía, la Defensoría Penal Pública, y el Poder Judicial, y el Servicio Nacional de Prevención y Rehabilitación de Consumo de Drogas y Alcohol (Senda), sigue con bajas coberturas y no se puede incluir a perfiles más complejos de infractores, que permitirían lograr un mayor efecto en términos de un mayor volumen de delitos evitados. Dado que ningún sistema penal es capaz de perseguir penalmente todos los delitos que se cometen con la misma intensidad, desde el punto de vista de la persecución penal es válido, también, plantear que las fiscalías lograrán el mayor impacto en seguridad pública focalizando su acción en los infractores involucrados problemas delictivos más graves o más comunes, es decir, que más aquejan a las personas, y no en aquellos casos que son más fáciles de tramitar individualmente. En su charla TED, Anne Milgram –Fiscal General de Nueva Jersey en 2007-, expone este enfoque. La detección temprana de patrones en los delitos, ya sea según lugar y horario o según personas involucradas, es lo que se logra aplicando de manera sistemática lo que se ha denominado “análisis criminal” o realizando “persecución penal estratégica o inteligente”. En 1996, Fundación Paz Ciudadana realizó el primer mapa georreferencia del delito en Chile, y desde 2012 ha capacitado a 750 personas, en 21 cursos a funcionarios municipales, fiscales y policías de Chile y la región, como representante oficial de la Asociación Internacional de Analistas Criminales –International Association of Crime Analysts (IACA), en América Latina. (http://www.pazciudadana.cl/tag/analisis-delictual/ ). Videos: Why smart statistics are the key to fighting crime. Anne Milgram. TED https://www.ted.com/talks/anne_milgram_why_smart_statistics_are_the_key_to_fighting_crime Páginas web: Center for Problem Oriented Policing: http://www.popcenter.org National Implementation Research Network http://nirn.fpg.unc.edu/ Crime Solutions: www.crimesolutions.org Blueprints for Healthy Youth Development: http://www.blueprintsprograms.com/ Center for Court Innovation: Midtown Community Court: http://www.courtinnovation.org/project/midtown-community-court The Campbell Collaboration: What works?, what harms?, on what evidence?, Crime and Justice Group http://www.campbellcollaboration.org/reviews_crime_justice/index.php Fundación Paz Ciudadana, Análisis Criminal: http://www.pazciudadana.cl/tag/analisis-delictual/ Artículos: Revisión sistemática de evidencia en intervención. Borrador, Fundación Paz Ciudadana y Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana. 2015. Análisis del proyecto e agenda corta antidelincuencia. Abril 2016. Fundación Paz Ciudadana. Disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2016/04/analisis-proyecto-de-ley-agenda-corta-14-04.pdf Swift and Certain: A new paradigm for criminal justice. Policy Eschange. 2014. Disponible en http://www.policyexchange.org.uk/publications/category/item/swift-and-certain-a-new-paradigm-for-criminal-justice The Effects of “Pulling Levers” Focused Deterrence Srategies on Crime, Braga y Weisburd, 2012, disponible en http://www.campbellcollaboration.org/lib/project/96/ Libros: What Works in Crime Prevention and Rehabilitation, editado por Weisburd, Farrignton, y Gill. 2016. When Brute Force Fails. How to Have Less Crime and Less Punishment. Mark Kleiman. 2009. Don't Shoot: One Man, a Street Fellowship, and the End of Violence in Inner-City America. David Kennedy. 2011. Prevenir que los delitos ocurran en determinados lugares Una de las estrategias más efectivas para evitar la ocurrencia de delitos contra la propiedad en el espacio público, es la vigilancia policial preventiva focalizada. Bowers et al (2011) comprueban que el policialmente focalizado está asociado a reducciones significativas en la delincuencia y el desorden, y que en general, los cambios en áreas adyacentes no eran significativas, aunque se detecta una tendencia de un efecto difusión positivo. Es decir, no es verdad que siempre haya un efecto de desplazamiento. Varios autores concluyen que no es algo que se deba descartar a priori, pero que la evidencia sugiere que, para delitos en que la alta concentración de personas reporta las ganancias necesarias para que valga la pena el riesgo, arruinar ese lugar para los delincuentes con vigilancia impredecible, los hace delinquir menos, ya que no hay otros lugares con la misma densidad de personas y, por lo tanto, oportunidades delictivas. Mención especial merece el patrullaje focalizado como una de las tácticas policiales que se ha desarrollado en los países anglosajones, y que Lawrence Sherman describe en The Rise of Evidence-Based Policing: Targeting, Testing, and Tracking (2013). El Center for Evidence Based Crime Policy de la Universidad George Mason pretende poner a disposición de las policías una herramienta que traduce la investigación a la práctica, en http://cebcp.org/evidence-based-policing/the-matrix/ . Por otra parte, saliendo de lo policial, la modificación de factores de riesgo del lugar es abordada por lo que se llama Prevención del Delito Mediante el Diseño Ambiental, o CPTED, por la sigla de Crime Prevention Through Environmental Design. No se trata de una sola disciplina fundada en una gran teoría, sino que un conjunto de acciones o técnicas que han demostrado resolver problemas delictivos en situaciones específicas, en cuyo diseño e implementación participan diversas disciplinas. De hecho, sin explicitarlo, los principios de usabilidad, visibilidad, y seguridad de los espacios públicos, es lo que Amanda Burden, especialista en comportamiento animal quien participó en la creación de espacios públicos en Nueva York bajo la administración del Alcalde Bloomberg, detalla en su charla TED. En 2003, Fundación Paz Ciudadana trajo el concepto a Chile, realizando algunas intervenciones piloto en 3 comunas. CPTED tiene gran traslape conceptual con la Teoría de las ventanas rotas, la que hoy cuenta con evidencia empírica, en cuanto a que las características del entorno influyen en nuestra adherencia a normas sociales (Keizer et al, 2008). Si bien es de 2003 y hay algunos elementos que ya no son pertinentes tal cual, por los cambios tecnológicos, la siguiente tabla sigue vigente, y resume los tipos de acciones que componen la prevención situacional del delito, que engloba CPTED, y 25 ejemplos concretos. Tal como aclara Clarke (2008), y aunque es debatible en los márgenes precisos, CPTED es una parte de la prevención situacional. Mientras CPTED se enfoca en general más en soluciones de diseño del ambiente físico o construido, la prevención situacional pone más foco en soluciones legales y de gestión y de diseño de objetos potencialmente robados. Las columnas aumentar el riesgo, reducir las provocaciones, y remover las excusas, sintetizan las acciones de prevención situacional centradas en el lugar (paradero de micro, plaza, calle) o espacio (locales nocturnos, estadios, etc.). Algunos delitos ocurren en algunos lugares porque concentran algunos bienes o potenciales víctimas, por lo que la tabla también incluye acciones propias de la siguiente sección. Fuente: http://www.popcenter.org/25techniques/ , en dicha página, la tabla es interactiva. Video: How Public Spaces Make Cities Work. Amanda Burden. TED https://www.ted.com/talks/amanda_burden_how_public_spaces_make_cities_work Páginas web: 25 técnicas de prevención situacional: En http://www.popcenter.org/25techniques/ la tabla es interactiva. El Center for Evidence Based Crime Policy de la Universidad George Mason http://cebcp.org/evidence-based-policing/the-matrix/ . Artículos: Spatial Displacement and Diffusion of Benefits Among Geographically Focused Policing Initiatives. Bowers et al (2011). Disponible en http://www.campbellcollaboration.org/lib/project/153/ The Rise of Evidence-Based Policing: Targeting, Testing, and Tracking. Lawrence Sherman, 2013. Disponible en inglés en www.crim.cam.ac.uk/people/academic_research/lawrence_sherman/recent_publications/rise_of_ebp.pdf y en español en http://www.sociedadpoliticaspublicas.cl/archivos/Sherman_Rise_of_EBP__en__Espanol__2013.pdf The Spreading of Disorder, Keizer et al. 2008. Disponible en https://www.influenceatwork.com/wp-content/uploads/2012/02/BrokenWindowsArticle.pdf Libros: Situational Crime Prevention. Successful Case Studies Second Edition. Ronald Clarke (editor). 1997. Capítulo Introducción. Disponible en http://www.popcenter.org/library/reading/pdfs/scp2_intro.pdf Prevenir que determinados bienes o personas sean víctima de delitos Como se mencionó, la tabla de la sección anterior incluye acciones enfocadas en los bienes o productos que son robados, en las columnas llamadas aumentar el esfuerzo, y reducir los beneficios. Sobre las primeras, el caso más paradigmático es la adopción de sellos plásticos a todos los medicamentos por parte de la industria farmacéutica, después de homicidios cometidos con envenenamiento de Tylenol en EE.UU. Entre los segundos se encuentran las estrategias para controlar mercados de bienes robados, enfoque descrito en Vargas y Valdivia (2006), ya citado. Algunas acciones se enfocan especialmente en reducir la vulnerabilidad de las mujeres en determinadas situaciones. En cuanto a programas enfocados en víctimas de delitos específicos, en general hay escasa sobre programas que eviten la re-victimización en robos. Síntesis de políticas de seguridad pública en Chile En Mertz (2012) se encuentra una síntesis de literatura al año 2012 y la caracterización de las políticas públicas para el caso chileno hasta ese año. Las principales políticas que se han diseñado desde dicha fecha se encuentran en el Plan Nacional de Seguridad Pública y Prevención de la Violencia, Seguridad para Todos (2014), la Agenda Corta Antidelincuencia (2015), y el Plan de Responsabilidad Penal Adolescente del Ministerio de Justicia (2015). Un análisis general sobre la situación de la inseguridad y por qué el Estado chileno está fallando en materia de seguridad, se sintetiza en la presentación del Consejo Consultivo de Fundación Paz Ciudadana. Artículos o textos: Delincuencia en Chile, diagnóstico y propuestas. Mertz, 2012, disponible en http://95propuestas.cl/site/wp-content/uploads/2013/05/delincuencia-en-chile-diagnostico-y-propuestas-catalina-mertz.pdf Plan Nacional de Seguridad Pública y Prevención de la Violencia, Seguridad para Todos (2014), disponible en http://www.fnsp.gov.cl/media/2015/07/Plan-Nacional.pdf Proyecto de ley “que facilita la aplicación efectiva de las penas establecidas para los delitos de robo, hurto y receptación y mejora la persecución penal en dichos delitos”, conocido como “agenda corta antidelincuencia”, versión aprobada por el Congreso disponible en http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php Presentación Consejo Consultivo, Fundación Paz Ciudadana http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2015/12/Consejo-Consultivo-2015.pdf Propuestas en seguridad pública En las últimas tres elecciones, Fundación Paz Ciudadana ha generado documentos con propuestas a los candidatos a la presidencia, siendo el último de septiembre de 2013, y que sigue en gran parte vigente. Posteriormente, en una cooperación técnica con el Banco Interamericano de Desarrollo, trabaja en la generación de una agenda estructural en seguridad pública, cuyas principales propuestas se sintetizan en Propuestas para una Estrategia de Seguridad de Largo Plazo para Chile. En el contexto de dicho proyecto, en abril de 2016 vino a Chile Irvin Waller, autor de Smarter Crime Control (2014), quien en una presentación resume el libro, y aplica un ejercicio de destinar el 15% del presupuesto total actual a prevención social focalizada, y calcula que, en 10 años, el retorno sería de seis pesos por cada peso invertido. Irvin insiste: “Es mejor vaciar el pantano que luchar contra los cocodrilos”. Textos: La Tercera de Políticas Públicas de Seguridad que Chile Necesita. Fundación Paz Ciudadana. Disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2013/09/propuestas-paz-ciudadana-2014-2018.pdf Propuestas para una Estrategia de Seguridad de Largo Plazo para Chile. BID y FPC. 2015. Disponible en http://www.pazciudadana.cl/wp-content/uploads/2016/04/PROPUESTAS-PARA-ESTRATEGIA-DE-LARGO-PLAZO-21-04-2016.pdf Smarter Crime Control. A Guide to a Safer Future for Citizens, Communities, and Polititians, Irvin Waller, 2014. Control inteligente del delito: cómo utilizar la evidencia que la violencia es prevenible. Irvin Waller. Presentación 29 de abril de 2016, Santiago de Chile. Una nota sobre la institucionalidad y gestión del cambio En términos generales, hay apoyo técnico y políticamente transversal para gran parte de las propuestas resumidas en los documentos de la sección anterior. El problema es su implementación, en tres niveles: Chile carece de un centro de responsabilidad con el peso político y las atribuciones suficientes como para liderar estas modernizaciones y contrarrestar la resistencia al cambio de las instituciones y, sobre todo, sus gremios. Hay problemas de asimetrías de información y de agencia entre las autoridades y las instituciones a su cargo, dificultando su capacidad de generar cambios. Instituciones frágiles (Gendararmería, Sename), demasiado autónomas (policías), o sin las atribuciones necesarias, considerando la tarea a su cargo (Subsecretaría de Prevención del Delito). En este contexto, lograr implementar lo que se sabe funciona, requiere necesariamente transformaciones legales e institucionales que instalen un set de incentivos coherente entre autoridades políticas, autoridades institucionales, y funcionarios para lograr resultados, y los hagan responsables ante la ciudadanía (accountable). Esto incluye mecanismos de auditoría externa, estadísticas sustantivas públicas y periódicas, fortalecimiento de unidades anticorrupción internas, gestión basada en resultado, profesionalización, etc. Y, por sobre todo, incluir al Ministerio de Hacienda como actor gravitante en comprender la rentabilidad social relativa entre distintas políticas o programas, e instalar la costo-efectividad como criterio rector de la asignación presupuestaria. 17