Legitimación de las administraciones autonómicas para instar la revisión de oficio de los acuerdos municipales (Comentario a la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2010)

67 Legitimación de las Administraciones autonómicas para instar la revisión de oficio de los acuerdos municipales (Comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2010) MANUEL REBOLLO PUIG 1 Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Córdoba SUMARIO: l. ANTECEDENTES Y SOLUCIÓN DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 29 DE SEPTIEMBRE DE 2010. 2. LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS PUEDEN SOLICITAR LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACUERDOS LOCALES CONFORME AL ARTÍCULO 102 LAP. 3. LA LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS PARA INSTAR LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACUERDOS LOCALES NO ES CONTRARIA A LA AUTONOMÍA LOCAL GARANTIZADA POR LA CONSTITUCIÓN. 4. LAS PREVISIDLES CONSECUENCIAS DE LA SENTENCIA COMENTADA. l. ANTECEDENTES Y SOLUCIÓN DE LA SENTENCIA DEL TRI- BUNAL SUPREMO DE 29 DE SEPTIEMBRE DE 2010 Para la comprensión de la sentencia que comentaremos conviene dejar constancia de estos antecedentes: l. El Ayuntamiento de Gaucín (Málaga) aprobó un Proyecto de Actuación Urbanística por el que se permitía la construcción de una viviend a unifamiliar en suelo no urbanizable. 2. El Ayuntamiento comunicó en momento y forma oportuna a la Junta de Andalucía ese acuerdo. Y la Junta de Andalucía dejó l. Grupo de Investigación de la Junta de Andalucía SEJ-196: 2019 MANUEL REBOLLO PUIG 67. LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS... pasar los plazos establecidos en el artículo 65 de la de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante ~. 1 3. Con posterioridad, la Junta de Andalucía solicitó del Ayuntamiento de Gaucín, conforme al artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LAP), la revisión de oficio del acuerdo de aprobación del referido Proyecto de Actuación Urbanística. 4. El Ayuntamiento de Gaucín no contestó a la solicitud de revisión de oficio. S. Contra la denegación presunta de revisión de oficio, recurrió la Junta de Andalucía. 6. El recurso fue inadmitido por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n° 3 de Málaga. Pero no nos consta la motivación de la inadmisión. 7. Interpuesta apelación por la Junta de Andalucía, fue estimada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga, de 1 de octubre de 2008' que ordenó al Ayuntamiento de Gaucín tramitar el procedimiento administrativo de revisión de oficio. 8. Contra esta STSJ de Andalucía, el Ayuntamiento condenado interpuso, de acuerdo con el artículo 100 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) recurso de casación en interés de la ley. En concreto, pedía que se fijara la siguiente doctrina legal: <<En los supuestos establecidos en los artículos 65 y 66 de la Ley 7/ 1985, de 2 de abril, las Comunidades Au tónomas no pueden impugnar los actos y acuerdos en que se den las circunstancias en ellos previstas mediante la solicitud de revisión de oficio de aquellos y la posterior impugnación contencioso-administrativa contra la inadmisión o desestimación de tal solicitud, debiendo someterse la impugnación de aquellos actos y acuerdos, en todo caso, a las formas r plazos establecidos en los preceptos de la citada Ley». A este recurso de .casación en interés de la ley, tramitado con el número 12/ 2009, d a respuesta la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3a, Sección sa, de 29 de septiembre de 2010, de la que es ponente Femández Valverde (RJ 2010, 687q), que declara no haber lugar al recurso. Lejos de sentar la doctrina legal que se le solicitaba, acoge la so.lución contraria e incluso va algo más lejos que la sentencia recurnda 2020 porque, no sólo admite que la Administración autonómica puede instar la revisión de oficio de los actos locales que considere nulos, sino también de los reglamentos de las Administraciones locales. Respecto a esta legitimación de la Administración autonómica para pedir la revisión de oficio de normas reglamentarias locales no es fácil dicta o si más bien, saber si la sentencia la afirma como simple obit~r partiendo de considerar que el Proyecto de Actuación Urbanística previsto en la legislación urbanística andaluza para la utilización del suelo no urbanizable tiene naturaleza de plan y, 'por ello, cárácter reglamentario2, la afirma para resolver por completo el conflicto latente en el litigio. Sea como fuere, la sentencia, sin pronunciarse expresamente sobre la naturaleza de esos Proyecto, deja sentado que también respecto a los reglamentos locales las Administraciones autonómicas pueden instar la revisión de oficio. Veamos ahora cómo llega a las conclusión expuesta la sen tencia comentada. Dos son sus líneas argumentales. De una parte, reconoce a la Administración autonómica la condición de legitimada para instar la revisión de oficio de los acuerdos locales. De otra, explica que ello no es contrario a la autonomía local porque los cauces de impugnación previstos en la LRBRL no excluyen la posibilidad de otros. 2. Así lo sostiene L óPEZ B El\TfTEZ, M., <<Ordenación urbanística y derecho de propiedad», en REBOLLO PUIG, M. (Coord.), Derecho 1trbanístico y ordenación del territorio en Andalucin, Juste!, Madrid, 2007, pp. 326-327: «Aunque la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) no aclare la naturaleza jurídica de Jos Proyectos de Actuación, el hecho de que, por una parte, se regulen por ésta en el Título relativo a los instrumentos de planeamiento, y de que, por otra parte, las funciones que realizan se hagan en otros casos por Planes Especiales, inclinan por considerarlos planes». En efecto, la LOUA los exige como alternativa a los Planes Especiales. Dice así el artículo 42.3 LOUA: «Las Actuaciones de Interés Público requieren la aprobación del Plan Especial o Proyecto de Actuación ... >>. Siendo evidentemen te el Plan Especial un plan urbanístico, cabe pensar que el Proyecto de Actuación Urbanística, que cumple idéntica función, tiene el mismo carácter. Nótese, por ejemplo, que es necesario Plan Especial si el terreno ordenado supera las 50 hectáreas y que bastará el Proyecto de Actuación si no se alcanza esa superficie (artículo 42.4.d), pero, claro está, de ese dato cuantitativo no parece que puedan derivarse diferencias de naturaleza. Ambos instrumentos han de tener similares determinaciones (artículo 42.5) y documentación (artículo 42.7) y los dos requieren publicación en el BOP (artículo 43.l.f). Además, esa naturaleza reglamentaria se deduce del hecho de que, con posterioridad a la aprobación del Proyecto de Actuación Urbanís tica, hay que pedir la o las licencias que procedan, licencias que son ya los actos de aplicación singular de la norma. Se confirma esto al analizar su régimen, por ejemplo, el del silencio negativo (artículo 43.3), que es el establecido en la LOUA para los planes, no el establecido para los actos en esa misma Ley. 2021 MANUEL REBOLLO PUIG 67. LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS ... LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS PUEDEN SOU. CITAR LA REVISIÓN DE 9FICIO DE LOS ACUERDOS LOCALES CONFORME AL ARTICULO 102 LAP El artículo 102.1 LAP, respecto de actos nulos de pleno derecho además de la revisión de oficio propiamente dicha, o sea, la realizd~ «por iniciativa propia» de la Administración autora del acto, admite la que soliciten otros sujetos, pero no todos ni cualquiera sino los interesados («... a solicitud de los interesados... »). La cuestión está en dilucidar si las Administraciones estatal y autonómicas, por el hecho de tener encomendadas ciertas funciones de control sobre los entes locales, son interesadas a estos efectos. Pero, pese a reconocer lo anterior, entiende la sentencia que el artículo 31 LAP, como todos los del mismo Título de la LAP, se refieren a los ciudadanos y sus relaciones con la Administración, no a las relaciones entre Administraciones. En la misma línea, señala que las relaciones entre Administraciones se contemplan en el Título I de la propia LAP. y que, en concreto, su artículo 9, relativo a las relaciones de las Administraciones estatal y -autonómicas con las locales, las remite a la «legislación básica de régimen local, aplicándose supletoriamente lo previsto en el presente Título». Para nuestra sentencia eso supone, parece, que la LAP no quiere que a las relaciones interadminsitrativas se aplique el resto de su regulación, entre la que está su artículo 31, sino sólo su. Título L Partiendo entonces de que primeramente hay que estar a lo dispuesto en la legislación básica de régimen local, acude a los artículos 65 y 66 LRBRL. Hasta aquí, todo bien y razonable. Pero conduciría a no admitir más formas de impugnación que las de estos preceptos. Sin embargo, tras ello, y como si lo anterior no le sirviera de nada, acude a la LJCA. Con un orden desconcertante juega con el artículo 44 y 46.6 LJAC. En ellos, para los conflictos interadministrativos, se excluye la posibilidad de recurso administrativo previo y se prevén, por el contrario, requerimientos de una Administración a otra. Con esa base, la sentencia realiza una serie de afirmaciones que, ante la imposibilidad de sintetizarlas, reproduzco literalmente: 2. La sentencia comentada, que dedica a este aspecto su extenso Fundamento de Derecho cuarto, reconoce que la Administración autonómica que instó la revisión -en el caso, la Junta de Andalucía- no era interesada conforme a lo dispuesto en el artículo 31 LAP porque no tenía derechos ni intereses legítimos afectados de ninguna forma por el acto recurrido y porque tener una· potestad administrativa es algo por completo distinto3 -. 3. Sólo excepcionalmente, en algún caso concreto, una Administración autonómica -v lo mismo la estatal- tendrá afectados por el acuerdo local derechos o intereses legítimos. A ello se refiere CARBONELL PoRRAs, E., «Comentario al artículo 65>>, en la obra colectiva dirigida por mi y coordinada por IzQUIERDO CARRAsco, M., Comentarios n In Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Tirant Jo Blanch, Valencia, 2007, Tomo 11, pp. 1554 a 1557, al hablar de la <<legitimación como titulares de derechos e intereses legítimos>> que se suma a la que confieren los artículos 65 y siguientes LRBRL. Entre las SSTS que cita CARBONELL, destaca la de 2 de febrero de 2002 (RJ 2002, 2324) que dice que entre Jos sujetos legitimados conforme al régimen general «habrá de incluirse a las Administraciones estatal o autonómica que invoquen un interés legítimo que trascienda del mero interés en la legalidad, en el sentido de que la declaración pretendida del órgano jurisdiccional suponga para ellas un beneficio o utilidad ...... La STSJ del País Vasco de 19 de diciembre de 2003 OUR 2004, 44225), luego reproducida por STS de 17 de abril de 2007 (RJ 2007, 4253), pone como ejemplos de es.1 verdadera legitimación de una Administración <<en función de un derecho o interés legítimo>> los casos en que «un poder público es requerido por otro a pagar tributos o se ve afectado por una expropiación>>. Si acaso, junto a este tipo de supuestos, podría admitirse que la Administración del Estado o de nna Comunidad Autónoma tiene algo equiparable a un interés legítimo respecto de los actos locales que invadan sus competencias, que es el supuesto del artículo 66 LRBRL. Pero fuera de esto sól11 hay el interés objetivo en la legalidad. Pero precisamente ese interés objetivo en la legalidad es siempre diferenciado del interés legítimo. Nada de esto se ve alterado por el hecho de que los artículos 65 y siguientes LRBRL, así como el articulo 19 LJCA, sí que les reconozcan una vía específica de impugnación, porque ello se hace en virtud de una función de control atribuida legalmente y para su ejercicio por uno~ cauces determinados. Los sostuve en «Revisión de oficio de Jos acuerdos locales a instancia de las Administraciones estatal y autonómicas>>, en RUiz O¡EDA, A. (Coord.), 2022 «... de lo anterior, debe deducirse que el legislador ha excluido la vía impugnatoria de los recursos administrativos en los conflictos que surgen en las relaciones interadministrativas: así lo dice de forma expresa el artículo 44.1 LJCA ... >>. Esto es, el legislador ha excluido en este tipo de conflictos los recursos administrativos, pero no la solicitud de revisión de oficio, como podría haber hecho, de una forma expresa. A mayor abundamiento, el propio legislador ha excluido -en el artículo 102.2 LAP- la posibilidad de que los particulares puedan instar la revisión de oficio de las disposiciones administrativas, estando sólo para ello legitimadas las Administraciones Públicas, considerando solo, a los particulares, legitimados para instar la revisión de los actos administrativos (...). Esto es, así como respecto a las disposiciones generales, solo se permite que la revisión de oficio se inste por la Administración competente, sin embargo, respecto de los actos administrativos tal revisión de oficio puede iniciarse <<por iniciativa propia o a solicitud de interesado» sin que entre los interesados se excluyan a otras Administraciones públicas. Por ello, «la Administración autonómica está legitimada en los dos apartados del artículo 102 (actos administrativos y disposiciones generales) y puede instar. como interesada, de las Administraciones que integran la Administración local, el inicio del procedimiento de revisión de oficio de los actos administrativos y -con exclusividad- de las disposiciones generales>>. El gobierno local. Estudios en homenaje al Profesor Luis Morel/ Ocaña, Iustel, Madrid, 2010, pp. 470 y ss. 2023 MANUEL REBOLLO PUIG Confieso apesadumbrado que no entiendo nada más que la conlu~ sión pero no cómo se llega a ella: no comprendo las premisas de las que parte o, mejor, por qué se eligen esas premisas; tampoco entiendo cómo se engarzan entre sí; ni cómo conducen a la conclusión que la sentencia alcanza. En realidad, ni siquiera puedo afirmar si se da la condición de interesada a la Administración autonómica en los procedimientos de revisión de oficio o si se le confiere una legitimación de otro género para instada. Al menos, sí hay dos aspectos claros que, sin embargo es difícil compartir. ' El primerd es que, como expresamente se ha excluido el recurso administrativo en los conflictos interadministrativos pero no la revisión de oficio, es que ésta se admite. Pero, como se comprenderá, el silogismo falla por todos lados. Bien podría decirse, por el contrario, que, si para los conflictos interadministrativos se ha establecido un régimen especial del que expresamente se excluyen los recursos administrativos y sólo prevé requerimientos, hay que entender también excluida la acción de nulidad por vía de revisión de oficio4 • En segundo lugar afirma que, como el artículo 102.2 LAP sólo se refiere a las Administraciones públicas y no a la «solitud de interesado», queda excluida la acción de nulidad de los particulares interesados pero no la de otras Administraciones públicas. Pero parece evidente que cuando el artículo 102.2 LAP habla de las Administraciones públicas se está refiriendo sólo y exclusivamente a aquélla que en cada caso hayan aprobado el reglamento en cuestión, que es, por cierto, lo que todos han entendido siempre y con razón 5 . Lo contrario, que es lo que se deduce 4. Así lo defendí en <<Revisión de oficio ... >>, ob. cit., p. 476: <<Verdad es que (el artículo 44.1 LJCA) excluye los recursos administrativos y no la solicitud de revisión de oficio, que es diferente. Pero también hay que reconocer que lo que late en esta prohibición de los recursos administrativos es el deseo de excluir en general la vía administrativa previa y consagrar como único h·ámite previo al acceso a la jurisdicción el del requerimiento potestativo. De hecho, en el otro caso en que se han excluido los recursos administrativos que es el de la impugnación de reglamentos (artículo 107.3 LAP}, también se ha eliminado la revisión de oficio a instancia de interesado (artículo 102.2 LAP). Así que no parece que sea manipular su sentido deducir de este artículo 44.1 LJCA un reforzamiento de la interdicción del empleo del artículo 102 LAP como instrumento de control interadrninistrativo». 5. Lo aclara la Exposición de Motivos de la Ley 4/1999, que fue la que dio la actual redacción al artículo 102 LAP: « ... se i ~ troduce la revisión de oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acción de nulidad». Por ello existe práctica unanimidad en el sentido de que el procedimient9 de revisión de reglamentos sólo se inicia por decisión de la Administración que lo aprobó. Lo enfa· tiza acertadamente LóPEZMENUDo, F., <<Comentario al artículo 53>>, en la obra colectiva dirigida por mi y coordinada por lzQUJERDO CARRAsco, M., Comentarios a la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, Ed. Tirant lo blanch, Valencia, 2007, tomo Il, P· 2024 67. LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS ... de la sentencia, llevaría a admitir, no sólo la legitimación de las Administraciones estatal y autonómica para solicitar la revisión de oficio de los reglamentos locales, sino también, a la inversa, que éstas pueden mstarla respecto de las normas reglamentarias de aquéllas y que asimismo es posible que el Estado y las Comunidades Autónomas se insten recíprocamente tales revisiones de oficio de s.us respectivos reglamentos. Algo que, en principio, resulta poco razonable y, desde luego, inconveniente. Aún cabría añadir que si la sentencia deduce que la LAP no quiere que se aplique a las relaciones interadministrativas nada más que su Título I, no el resto ni, en particular, su artículo 31, no se alcanza a entender por cuál razón sí resulta de aplicación su artículo 102. Puestos a hacer la acrobática pirueta de deducir del artículo 9 LAP la general inaplicación de la LAP a las relaciones de las Administraciones superiores con las locales, habrá que mantenerla con todas sus consecuencias. 1353: << ..: la diferencia (entre la revisión de actos y la revisión de disposiciones) más llamativa radica en el hecho de que las disposiciones viciadas por alguna causa de nulidad ... sólo son revisables de oficio, no estando contemplada, por consiguiente, una acción de nulidad a favor de interesados, solución ésta que es acorde -según dice la STS de 28 de noviembre de 2001 (RJ 2002, 2780)- con la regla de exclusión de todo recurso en vía administrativa contra disposiciones generales>>. Por ello concluye en la <<determinación de la Ley de permitir sólo a la Administración autora de la disposición el ejercicio de la acción de nulidad>>. Igualmente, SANCHEZ MoRóN, M., Derecho Administrativo. :Parte general, Tecnos, Madrid, 7" ed., 2011, p. 217: en el caso del artículo 102.2 LAP <<es la Administración que aprobó el reglamento la que decide declarar su nulidad con efectos erga omnes. Decisión que adopta, en todo caso, por su propia iniciativa, pues, a difere ncia de lo previsto en el mismo artículo para los actos administrativos nulos de pleno derecho, la Ley no atribuye a los particulares u otros sujetos el derecho a exigir la tramitación de este procedimiento de revisión de oficio (acción de nulidad)>>. Vid. así mismo CoscuLLUELA MONTANER, L., Manual de Derecho Administrativo. Parte General, Civitas/Thomson Reuters, Cizur Menor, 22" ed., 2011, p. 134; MoRELL ÜCAÑA, L., Curso de Derecho Administrativo, op. cit., Tomo II, p. 370; y MuÑoz MACHADO, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho público general, Iustel, Madrid, IV, La actividad administrativa, 2011, p- 223. También, aunque críticamente y con matizaciones de interés, GARCIA DE E1'.tTERRIA, E., y FERNÁNDEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo, Civitas/Thomson Reuters, Cizur Menor, I, 15" ed-, 2011, pp. 238-236. El TS lo ha entendido así, además de en la sentencia de 28 de noviembre de 2001, en la de 22 de diciembre de 1999, Ar. 804 de 2000. En la denominada jurisprudencia menor es especialmente significativa para nuestro objeto, pues ya aplica la regulación vigente del artículo 102 LAP, la STSJ del País Vasco de 16 de noviembre de 2007 (Ar. 79) que sostiene que la revisión de un Estudio de Detalle, dada su naturaleza normativa, sólo se puede producir .por iniciativa de la Administración municipal que lo aprobó, no a solicitud de otro sujeto. Antes de la reforma introducida por la Ley 4/1999 ni siquiera éstaba prevista la revisión de oficio de las disposiciones generales por lo que los tribunales rechazaban que fuera posible; p. ej., STS de 20 de marzo de 2003 (RJ 2003, 2914). 2025 MANUEL REBOLLO PUIG 3. LA LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONó. MICAS PARA INSTAR LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS A<;UERDOS LOCALES NO ES CONTRARIA A LA AUTONQ. MIA LOCAL GARANTIZADA POR LA CONSTITUCIÓN soncluido por ~a. sent~cia que de_ la~ leyes se. desprende la legitimaCion de las AdmlllistraciOnes autonormcas para mstar la revisión de los acuerdos locales a los que se imputen vicios de nulidad de pleno derecho, sean aprobatorios de actos o de reglamentos, razona después en su Fundamento de Derecho quinto que ello no es contrario a la autonomía local garantizada. No cabe duda, desde luego, de que la Constitución, e incluso la Carta Europea de la Autonomía Local, consienten que las Administraciones superiores tengan potestades de control o tutela sobre los acuerdos locales. Tampoco es dudoso que la LRBRL optó por un sistema de control de los acuerdos locales, el plasmado en sus artículos 65 a 67, que quedaba por debajo del que en principio permitía la Constitución y del que permite la Carta Europea de Autonomía Local; ni, por tanto, cabe duda de que, modificando aquella Ley, sería perfectamente posible y lícito que se introdujeran nuevas formas de control sobre los acuerdos locales más intensas que dieran a las Administraciones estatal y autonómicas mayores potestades de fiscalización o simplemente distintas, alternativas o complementarias, a las previstas en aquellos artículos 65 a 67. Entre ellas, por ejemplo, la de instar la revisión de oficio. Lo discutible es si, sin modificar la LRBRL, cabe aceptar otros cauces de control de los acuerdo locales o si, por el contrario, sus artículos 65 a 67 forman una sistema cerrado que no puede ser completado con otras vías de impugnación, tampoco con la de solicitar la revisión de oficio de los acuerdos locales en los que las Administraciones de control vean vicios de nulidad. La sentencia comentada opta por la primera solución de suerte que no ve en esos artículos de la LRBRL ningún impedimento a que otras leyes, al menos si se trata de leyes estatales, abran a las Administraciones estatal y autonómicas otras vías de fiscalización sobre los acuerdos locales. Para ello se sirve de la STC 240/ 2006, de 20 de julio, cuyo Fundamento Jurídico octavo reproduce literal e íntegramente. Es allí donde, como es sabido, el TC, en contra de lo que parecía deducirse de su jurisprudencia anterior, devaluó el valor de la LRBRL y, en concreto, el de canon de constitucionalidad de otras Leyes. Tras ello, la sentencia comentada simplemente afirma: «De conformidad con tal doctrina, la interpretación que se realiza del ámbito 2026 67. LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTON ÓMICAS... que .1~ ~dmintacó n autonómica sea subjetivo del artículo 102 LAP, per~itndo considerada como legitimada para mstar la rev1s1on de ofiCIO de un acto nulo de pleno derecho llevada a cabo por la Administración local, e ~ mo?_o alg~no puede ser considerad a como in constitucional. Se trata, esta, de leg1slac10n bás1ca estatal que complementa, con carácter general y supletorio, la LRBRL, en ~ as pect~ co~­ creto al cual, incluso, remite de forma expresa; p or tanto tal regula;:10n, y tal mterp retación no p ued en ser tachadas de vulnerad oras de la autonom1a local». En el fondo, parecen latir en la sentencia dos argum ~n t os distin.t?s y hasta incongruentes. De un lado, consid e r~a que la mt e l'I? ret a c10~ hecha sí que es contraria a la LRBRL y por eso u~v ca la s e n t ~ nc~ a constitucional que niega a esa Ley valor para constituirse en cn t e~10 con el e ~ la p rop~a LRBRL que enjuiciar a otras leyes. De otro lado apunta 9~e la que remite este aspecto a la LAP, por lo que m siqmera h abna contradicción con aquélla. Por otra parte, incluso partiendo de la STC 240/ 2006, n o p arece ocioso tener en cuenta que esta misma, con cita de la 15 ~ / 2001, de S de ·ulio reconocía una matización de extremada relevancia p orque p ara ~los aspectos sí aceptaba un valor especial de la LRBRL. Literalent am ~s, que mente decía, y lo reproduce también la sentencia que com «aquellos extremos de la LRBRL que puedan ser cablmen~ e e~ : a 1 z a dos de forma directa en los artículos 137, 140 y 141 d e la Cons h ~ ci.on ~ spa ­ ñola, de cuyo contenido no representen nada. más que extnoz~c10 n es 0 manifestaciones, forman parte del contemdo de la auton?rma local a asconstitucionalmente garantizada, mientras que, los que se ~ eflran pectos secundarios o no expresivos de ese nucleo _esencial en el que consiste la garantía institucional, que son la mayona en ~ 1 seno d: la LRBRL. .. tienen una distinta naturaleza desde el punto de VISta.co~stlu ~ cional y ordinamental». Pero nuestra sentencia no se plantea siqmera SI esa parte de la LRBRL que pre~isam e nte establece las formas ?e control de las Administraciones supenores sobre los entes locales esta e n t~e las que enraízan directamente con los artículos 137, 140 y 141 CE o SI forman parte de esos «aspectos secundarios» a los que al~d e. D ~ P?-: hecho ~ s ecun~ari s . Pero, po.r s~ mi _ sm ~ s1gn 1fic ~ d o ~ que son d e esos a s pecto por toda la jurisprudencia conshtuiO~l antenor , mas bien podna ha berse afirmado precisamente lo contrano. 6. Téngase e n cuenta que el TC siemp.re h a rechazd~ , no ya las fórmu lasód~ cont~ expresamente previstas en leyes, smo las estableodas en leyes auton m1cas SI 1 an algo más lejos de lo disp uesto en la LRBRL. Así, SSTC 213/1988, 259/ 1988, 14~/9, 46/1992, 82/1993, 36/1994... Reveladora es la STC 331/1993, de . 1 ~ de nov1emb:_e, que declaró inconstitucional y n ulo el artícul? 1 6 5. ~ de la Ley_ Mumopal de Cataluna que aumentaba a dos meses el plazo de qumce dtas d el ar~lc . u l o 6? LRBRL porque este contempla un aspecto esencial del régimen d~ las Admm:straoon.es locales que no pu eden alterar las Comunidades Au tónomas. S1 no se acepto alargar algo el plazo, 2027 MANUEL REBOLLO PUIG . , Por ~tra parte, incluso estando dispuesto a admitir que la ConstituCI~n. cons~et que la.s leyes establezcan fórmulas de control de las Admmistracwnes supenores sobre las locales distintas de las previst la LRBRL, otra cosa diferente es admitir interpretaciones de leyesas en mucho más allá de su tenor literal, construyen nuevos modos de con{u~ , Y es esto otro lo que acepta la sentencia. ro · 4. LAS PREVISIBLES CONSECUENCIAS DE LA SENTENCIA COMENTADA Sean o no acertados los razonamientos de esta sentencia del Trib _ nal Supremo, resulten comprensibles o ininteligibles su conclusio'n u t . t 'd' , es erm~an e Y. mer~ 1ana. Y aunque, al ser desestimatoria del recurso de cas~10n en mteres de la ley interpuesto por el Ayuntamiento, no fija propiamente una doctrina legal con la fuerza que para tal caso estable ~1 ar~ículo 100.7 LJC~ , sienta un precedente capital que tendrá, ca~: rmagmar, consecuencias notables. Es así porque, aunque la sentencia ntoe de Derecho tercero largas disquisiciones sobre haga en su F~dai_? el recurso en mteres de la ley y sobre los requisitos para su estimació no es .que lo desestime porque entienda que falta alguno de esos requis: , según se ha visto, asume íntegramente la tesis de la tos, sm? porqu~ sentencia rec~.nda f' como hemos dicho, hasta va más lejos al admitir q.ue.las AdmmiStracwnes autonómicas pueden instar la revisión de ofiCIO mcluso de las normas reglamentarias locales. . Así, si ya era una práctica de algunas Administraciones autonómicas ac':dir al artículo 102 LAP cada vez que se le pasaban los plazos de lo~ arhculos 65 y 66 LRB~, ~es . a que no había ningún pronuncian:~eto favo:~le del TS y SI ma_s bien algunos que inclinaban en direcClon contrana , ahora, con el placet que le da esta sentencia, se converahora la sen t e~c ia que c~mentaos permite hacerlo en cualquier momento. Por tanto, el T<:=, .con ~cierto, ha. VISto en sus artículos 65 a 67 LRBRL, no sólo unos controles admimstrativos que.ngen a .falta de regulación especial en leyes sectoriales o que se pu.edan completar, s~no ~n S l ~ :em a completo y cerrado en sí mismo que excluye otras formas de tutela. y fiscahzacwn de la Administraciones estatal y autonómicas sobre los actos locales Ilegales. No parece, en consecuencia, que el TC considere a los instrumen~os de contr~ l sobre las Administraciones locales un aspecto secundario. 7. Es directa Y particularmente interesante para nuestro tema la STS de 3 de octubre de 2001 (RJ ~01, 8588). En concreto, el vot?.particular de su ponente, Rodríguez Zapata. Conste, sm ~margo, que en lo que aqmimporta, no hay contradicción con la opinión de la mayor~ smo que ésta ~elró la inadmisibilidad del recurso por otra razón. En el ':oto particular se lee: «A JUICio del Magistrado que suscribe el correlato lógico y obligado de que el .A y untar~e? ... haya cumplido su obligación de notificar formal- ment~ a 1~ Generahdad la licenCia que ha dado lugar al proceso... es la de que no son de apiLcnctón al caso los citados nrts. 102 y 103 de ln LAP». Nos encontramos ante un 2028 67. LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS... tirá en una vía aún más explotada. Me consta que la Junta de Andalucía la ha utilizado en muchos casos como remedio ante su incapacidad para seguir los cauces de la LRBRL. Le sirve, además, para que puedan pedir la nulidad, no ya los Delegados d el Gobierno autonómico en cada p rovincia, que son los que tienen la competencia para hacer los requerimientos y formalizar las impugnaciones de los artículos 65 y siguientes de la LRBRL, sino otros muchos órganos, incluso las más variadas Direcciones Generales, que pued en así poner permanentemente en solfa los acuerdos locales8 . Pero no es una experiencia desconocida en otras Coproceso contencioso entre dos Administraciones públicas que tienen constitucional y legalmente diseñado un marco complejo y acabado de relaciones y controles reáprocos. La Exposición de Motivos de la LJCA se ha hecho eco de la evolución del proceso contencioso-administrativo que ha supuesto pasar del conflicto tradicional entre la Administración y el administrado al proceso jurisdiccional contencioso-administrativo como nueva sede que enjuicia conflictos entre distintas Administraciones públicas. Esta evolución exige prestar atención a la posición constitucional de cada una de ellas, al no se siempre aplicables, pura y simplemente, las normas del proceso tradicional, como se aprecia, por ejemplo, en el nuevo art. 19.l.d) LJCA o en el art. 44 de la misma Ley Jurisd iccional. A los efectos que ahora interesan, considera el Magistrado que suscribe que es necesario concluir en la imposibilidad de considerar «interesados» n efectos de los nrts. 102 y 103 de In LAP. .. a una Comunidad Autónoma que ha sido notificada en tiempo y forma del acto de una entidad pese a que el mismo infrinja gravemente -a su entender- el ordenamiento jurídico... «Evidentes exigencias de autono- mía local obligan a concluir que la Comunidad Autónoma sólo puede - a la vez que debeimpugnar un neto supuestamente ilegal al amparo de los medios que arbitra en su favor la Ley 7/1985... ». O sea, exactamente la tesis opuesta a la de la sentencia objeto de este comentario. Aunque no referidas al mismo asunto, también me parece que orientaban en dirección contraria las SSTS que han negado que las Administraciones estatal y autonómicas pudieran servirse de la acción pública urbanística para impugnar los acuerdos locales sin respetar los plazos y formas de los artículos 65 y siguientes de la LRBRL. Así, SSTS de 18 de julio de 1996 (RJ 1996, 6197), de 19 de septiembre de 1996 (RJ 1996, 6594), de 5 de mayo de 1998 (RJ 1998, 3835) y, sobre todo, de 25 de septiembre de 2002 (RJ 2002, 8843). Vid. en el mismo sentido REco B LANCO, M. D., La acción popular en el Derecho Administrativo y, en especial, en el Urbnn fstico, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2005, p. 212; y CARBONELL PoRRAS, E., <<Comentario al artículo 65>>, op. cit., p. 1568, nota. 8. Tan útil y atractivo le resulta esto a la Junta de Andalucía que, antes de la sentencia comentada, ya consagró por simple reglamento esta posibilidad. Lo hizo, en concreto, en el artículo 58.3 del Reglamento de Disciplina Urbanística de Andalucía, aprobado por Decreto 60/2010, de 16 de marzo: <<Sin perjuicio de lo establecido en la legislación de régimen local, la Consejería con competencia en materia de urbanismo podrá instar de las Corporaciones Locales la declaración de nulidad de los actos a los que se refiere el apartado primero (aquellos cuyo contenido constituya o habilite de manera manifiesta alguna de las infracciones urbanísticas graves o muy graves), así como impugnar la desestimación expresa o presunta de las solicitudes que hubiera instado, en los términos y plazos previstos por la legislación de procedimiento administrativo común y de la jurisdicción contencioso-administrativa». 2029 MANUEL REBOLLO PUIG munidades Autónomas que, en cualquier caso, a partir de esta sente · · - 1a v1a - que ahora queda franca y expedita. Y claro está qunc1a. segurran ello cabe a las Administraciones autonómicas lo mismo hay que ace et 81 para la Administración del Estado. P ar . No se trata sólo de que ahora las Administraciones estatal y autonórmcas, ante actos y reglamentos locales supuestamente nulos ten dos vías alternativas similares, la de los artículos 65 siguiente; LR~ '(la del artículo 102 LAP, sino de que esta segunda es mucho más ventaJOSa para ellas. Es así por varias razones. Por lo pronto, como es sabido y ya hemos apuntado, ese artículo 65 LRBRL establece unos plazos preclusivos breves9 mientras que la 9. Vid. CARBONELL PORRAS, E., «Comentarios al a rtículo 65» ob cit JI pp 1567 ' 1 T "b ' . ., ' · Y SS Ad emas, os . n unales los exigen puntillosamente sin ni siquiera distinguir ent~ caus~ d~ nuhdad de pleno Derecho o de mera anulabilidad. Por ejemplo, SSTS de 19 de ¡uho de 2010 (recurso 5202/2006), 10 de noviembre de 2007 (RJ 2007, 8156), 25 de enero Y 9 de marzo de 2006 (RJ 2006, 457 y 1708), 29 de septiembre de 2005 (RJ 2005, 6988), 5 de marzo y 17 ~e mayo de 2004 (RJ 2004, 1322 y 3513), 4 de julio de 2002 (RJ 2002,.6133), 10 de no_v~embr de 1997 (RJ 1997, 8156) ... Pero si eventualmente entran ~ considerar que el victo es de nulidad, tampoco ello les lleva a permitir la superaoón de esos plazos .. ~ este respecto, es de interés la STS de 25 de marzo de 1~92 (RJ 19?2, 3391). Inadmlttdo en la sentencia de instancia el recurso de una Comumdad :~utonma contra el acuerdo de un Ayuntamiento por extemporáneo, aquella recurno <<basandose en que al fundamentar su pretensión en una nulidad de ¡ Pero la sentencia lo rechazó porque «...pe~: derecho no está sujeta a plazo. al~uo": caso de entablarse un recurso ¡unsdJcctonal en que se accione con base en el referido art. 109 (de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, equivalente al actual co~ ~esultado ~egativo, o ya directamente, el recurrente ha de someterse art. 102 LAP~ al plaz~ de e¡erooo estaJ:>lcid~ en ... la LJCA, incurriendo en caso contrario en extemporanetdad ...». E~ la mtsma lmea puede citarse la STS de 27 de julio de 1992 (RJ 1992, 6177). ~ambtén en este caso la Administración autonómica trató de obviar la extemporanetdad de su recurso alegando que el acuerdo local impugnado era nulo de pleno derecho Y también aquí el argumento fue rechazado: «Tal conclusión no es aceptable pu~so qu~ , si bien es cierto que en el caso de instarse la revisión de oficio del acto.admmJstrahvo que adolezca de vicio de nulidad de pleno derecho al amparo d~ 1? dispuesto en el Citado art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo (stmilar a l .ac~ul art. .102. LAP) no existe plazo limitativo alguno para la iniciación del proc.edt?1tento rev1sono; po~· _el contrai~, en el supuesto, como en el presente, en es u_~a pretenswn anulatona en cauce jurisdiccional y al amparo de que l~ ~¡ercado esp:ofi~a que consagra ~1 ~eptido art. 65.3 LRBRL, los plazos legales la l e~ hmacwn pre~Isto ~anto para practicar el requnm1~to repetidamente aludido como para la mte1 posición del r~cso deb~ ser cump.hdos en los términos legales ... >>. Con todo, se,obser~an en la ¡unsprde~oa má~ recten te algunas matizaciones en la exigencia ma~ est~ca de los plazos; asi, por e¡emplo, SSTS de 25 de febrero de 2011 (recurso en mteres de la ley 8/2010), de 26 de noviembre de 2010 (recurso 6028/2006), de 6 de octubre de 2010 (recurso 482/2008), 9 de septiembre de 2010 (recurso 3565/2007) y 21 de julio de 2010 (recurso 1428/2006). 2030 67. LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS... revisión de oficio de actos nulos de pleno Derecho cabe «en cualq~ier rnomento» y precisamente respecto de los actos «que no hayan s1do recurridos en plazo». Además, el artículo 102 LAP impone que la Administración autora del acto atacado resuelva expresamente la solicitud de revisión de oficio y. en su defecto, se producirá el silencio negativo, nada de lo cual se d.a e~ la vía administrativa previa del artículo 65 LRBRL pues ·el requenrniento allí previsto, que es por completo distinto a un recurso administrativo y a una solicitud de revisión de oficio10, no impone siquiera una respuesta de la Administración local ni origina ningún género de silen••tra ti"vo 11 . cio admm1s Por último, la solicitud de revisión de oficio obliga a la Adminish·ación local a recabar el dictamen del correspondiente Consejo Consultivo, lo que no es necesario ante el requerimiento del artículo. 65 LRBRL~ 2 . Y no es éste un aspecto irrelevante porque algunos ConseJOS Consultivos 10. Vid. SANZ RUBIALES, I., «El requerimiento administrativo previo en el control( de le) galidad de los actos y acuerdos de las Entidades Locales», REALA, no 253 19~ , p. 74; GoNzALEZ NAVARRO, F., «El procedimiento administrativo de las Corporacwnes Locales», en la obra colectiva dirigida por MuÑoz MACHADO, S., Tratado de Derecho Municipal, Civitas, Madrid, 2" ed., 2003, I, p . 690; y RIVERO YsERN, J. L., Manual de Derecho Local, Thonson/ Civitas, Madrid, 5" ed, 2004, p. 533. 11. En este sentido, decía ya STS de 12 de julio de 1991 (RJ 1991, 5591) que «en el cas? d e que la entidad local requerida no se pronuncie exprsam~nt so _ b~e el requen_r eg1m~ general miento, a la impugnación jurisdiccional subsiguiente no se ~p.hca de la impugnación de los actos presuntos» y q.~e «l~ A~mstracwn requ1rent.e no es titular de un específico derecho a una nohflcaoó n mdividual...». En la ~usma línea, STS de 3 de enero de 1992 (RJ 1992, 706), entre o tras. Y los au tores confnman la misma conclusión. Dice por ejemplo RlvERo YsERN, J. L., Manual d~ f:!erecho Loen/, op. cit., p. 533: «La Corporación puede limitarse a ignor~ el requenmtento» y «no (se) aplica el criterio general establecido en la LJCA -artículo 58.2- para el caso de silencio administrativo». 12. Mantuvo inicialmente lo contrario el Consejo de Estado en sus Dictámenes 2441 / 2000, de 5 de diciembre, 3473/2001, de 17 de enero y 1565/2003, de 17 de julio: «... el requerimiento realizado al Ayuntamiento - dice el pri.mero de los citados- confr~e autoriza el artículo 65.1 LRBRL no permite la revocaCión del acto por la Corporaoon local requerida al margen del procedimiento de revisión ... ». Pero el TS nunca ha acogido esta tesis; entre otras, SSTS de 18 de julio de 1996 (RJ 1996, 6197), 30 de octubre de 1999 (RJ 1999, 7907), 14 de abril de 2000 (RJ 2000, 4273), y 15 de marzo de 1993 (RJ 1993, 2112). Tampoco la sigue la doctrina. Expresa y certeramente la combate CARBONELL PoRRAS, E., «Comentarios al artículo 65», op. cit., JI, pp. 1571 a 1572. Vid. también SANZ RUBIALES, I., El contencioso interndministrativo, Marcial Pons, 1993, pp. 224 y ss.; FANLO LoRAS, A., Fundamentos constitucionales de la autonomía local, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1990, pp. 482 y ss.; NIETO GARdA, A., «Impugnación jurisdiccional de actos y acuerdos de las Entidades locales», no 115 (1988), p. 14; y PAREJO ALFONSO, L., <<Relaciones y conflictos en la Ley Bástca de Régimen Local>>, REALA, n° 238 (1988), p. 1080. e! R:4P, 2031 MANUEL REBOLLO PUIG son particularmente proclives a los puntos de vista de sus respectiva Administraciones autonómicas mientras que las Administraciones loca~ les los sienten, acaso con razón, lejanos y adversos. Y, aun aceptando que un dictamen favorable a la nulidad no es vinculante13, sí que, por lo menos, daría gran ventaja a la Comunidad Autónoma y pondría a la 13. Evidentemente, el dictamen del artículo 102 LAP es vinculante en el sen tido de qu sólo puede declararse la nulidad si el órgano consultivo observa vicio de nulidade Lo que se niega es que también sea vinculante en sentido contrario; esto es, que ~i el dictamen entiende que concurra causa de nulidad haya que declararla. Es 1 respuesta tradicional y generalizada. Especial atención le dedica GóMEZ-FERRER M~ RANT, R., en la obra colectiva dirigida por Jesús LEGUINA VtLLA y Miguel SANCHEZ MoRóN, La nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimie~to Administrativo Común, Te~nos, Madrid, 1993, pp. 298-299: «En el caso de que el diCtamen sea favorable, ¿el organo competente debe acordar la revisión? En el supuesto de que la respuesta fuera afirmativa, debería llegarse a la conclusión de que el órgano que emite el dictamen favorable es realmente el .ó rgano decisor, dado que el órgano competente para decidir ha de acordar la revisión. Por el ·contrario si la respuesta fuera negativa el órgano consultivo conservaría su carácter de tal' pero el pro~lema q~e entonces s':lrgiría es el de cómo p~ed justificarse que eÍ órgano deCisor no s1ga el parece en Derecho de su máx1mo órgano consultivo cuando la cuestión planteada es de legalidad. Para solucionar la cuestión sucitad~ conviene distng~r distintos planos jur~d icos que, en el planteamiento expuesto, aparecen confundidos. Y a tal efecto con vtene tener en cuenta las siguientes observaciones: la Ley configura el dictamen de que se trata como un dictamen habilitante sin confundir la competencia del órgano consultivo con la del órgano decisor; e~ consecuencia, el órgano decisor no está obligado a declarar In nulidad por el solo hecho de que el dicta m_en. del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad sen favorable. Problema d1shnto, y en plano conceptualmente diferente, es que, en la medida en que el órgano esté vinculado por el principio de legalidad, la observancia de este principio d eba dar lugar, con normalidad, a que, una vez obtenido el dictamen favorable, se produzca la revisión. Pero no hay que descartar que en algún supuesto el órgano decisor pueda entender que no procede declarar In nulidad... ». En la misma línea, MoRELL 0cAÑA, L., Curso de Derecho Administrativo, Aranzadi, Pamplona, 4" edición, 1999, Tomo II, p. 370: « ... el órgano activo conserva en todo caso sus poderes de decisión, de modo que aun con el dictamen favorable del Consejo d e Estado (u órgano autonómico equivalente) puede decidir la no anulación del acto>>. Igualmente, GONZÁLEZ Pf:REz, J., y GONZÁLEZ NAVARRO, F., Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre), Civitas, Madrid, 1997, tomo II, p. 1641: «Se mantiene, por tanto, la exigencia normativa... de que el dictamen sea favorable. Lo que no supo11e que, si el p rocedimiento se hubiera incoado de oficio -o incluso a instancia de interesado-, la Administración venga obligada a declarar In nulidad si el dictamen se hubiest' emitido en este sentido.» E inmediatamente añaden en p. 1642: « ... esto no significa qw' siempre que sea favorable el dictamen deba declararse la nulidad». La Administración podrá ·resolver «oído el Consejo de Estado». Algunos autores han mantenido una solución diferente. Así, LóPEZ MENUDO, F., «Comentario al artículo 53», ob. cit., JI, p. 1348, y SANcHEz MoRóN, M., Derecho Administrativo. Parte General, ob. cit., p. 567, entienden que el dictamen es vinculante en todo caso. MuÑOZ MACHADO, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho público general, IV, ob. cit., p. 225, mantiene una 2032 67. LEGITIMACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONÓMICAS... Corporación local en una situación difícil para apartarse de él y para defender' la legalidad de su actuación en el posterior contencioso-administrativo. En cualquier caso, como se ve, para la Administración de control, la estatal o la autonómica, si consigue incardinar el supuesto vicio del acuerdo local entre los determinantes de nulidad de pleno Derecho -lo que es bien fácil para los de naturaleza reglamentaria y no demasiado difícil para los simples actos-, todo le inclinará a instar la revisión de oficio del artículo 102 LAP y a prescindir de la más endeble y azarosa vía del artículo 65 LRBRL con sus fugaces plazos. Así, en suma, la aceptación de que las Administraciones de control pueden instar la revisión de oficio de los actos locales llevará a dejar como una alternativa supletoria la específicamente configurada para estos conflictos interadministrativos por el artículo 65 LRBRL. Y más aún respecto a las ordenanzas y reglamentos locales, incluidos los planes de urbanismo, puesto que también para ellos esta STS admite la revisión de oficio a instancia de las Administraciones estatal y autonómicas y dado que la nulidad de pleno Derecho es la invalidez habitual de las normas reglamentarias viciadas14. Así, el cauce específicamente previsto en la LRBRL para.permitir a las Administraciones estatal y au tonómicas combatir los acuerdos locales, el cauce diseñado precisamente como pieza clave de las relaciones de éstas con los entes locales y como garantía de su autonomía, pasa a tener un complemento que, a la postre, tenderá a convertirse en normal y a arruinar el sentido de aquellos artículos 65 y siguientes de la LRBRL. Ante ello, con independencia de que sufrirá la seguridad jurídica y se hará más difícil confiar en los acuerdos locales incluso aunque hayan pasado los plazos para recurrirlos, cabe plantear si no será conveniente reconsiderar el sistema instaurado por los artículos 65 a 67 LRBRL, que queda ahora en buena medida desvirtuado. Quizás pueda pensarse que esos preceptos instauraron un sistema de control insuficiente, que es necesario reforzar los instrumentos de fiscalización y las potestades de tutela sobre los entes locales. No entraré aquí en ello. Pero aunque se aceptara, eso debería hacerse por una decisión del legislador tras una reflexión general y seria sobre el grado de autonomía local que se consiidea similar, aunque no si se trata de revisar reglamentos. Pero son tesis minoritarias y, según creo, no adecuadas a la literalidad del artículo 102 LAP ni a la naturaleza y caracteres de estos órganos consultivos. 14. Vid. GARdA DE EmERRlA, E., y FERNANDEZ, T. R., Curso ... , I, ob. cit., pp. 233 a 235. 2033 MANUEL REBOLLO PUIG dera adecuado, no por la vía de una interpretación artificiosa de unas normas legales y un cauce jurídico, el del artículo 102 LAP, ideado con una función por completo distinta de la de canalizar la tutela, que es en lo que la sentencia comentada lo convierte. Además, aquellos artículos 65 a 67 LRBRL formaban, al menos, un sistema coherente. Ahora, sin embargo, al admitirse que las Administraciones estatal y autonómicas puedan compeler en cualquier momento a los entes locales la revisión de sus acuerdos por la mera invocación de una causa de nulidad, el resultado conjunto es incongruente. Más todavía al ponerlo en relación con la jurisprudencia que aplica restrictivamente los artículos 65 y siguientes LRBRL. Pero, seguramente, mejor que emprender toda esa reconsideración de normas y jurisprudencia asentadas para adecuarlas a esta STS de 29 de septiembre de 2009, sea abandonar la tesis que ésta acoge que, como hemos visto, ni tiene fundamentos sólidos ni conduce a resultados convenientes. 68 La ponderación del derecho de propiedad en la ejecución de sentencias urbanísticas. Crítica a la doctrma de la demolición del Tribunal Supremo 1 INMACULADA REVUELTA PÉREZ Profesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Valencia SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. 2. EVOLUCIÓN NORMATIVA Y JURISPRUDENCIAL EN TORNO A LAS DEMOLICIONES URBANÍSTICAS. 3. LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL SUPREMO. 3.1. La demolición como consecuencia de la anulación de la licencia. 3.2. La presencia de terceros adquirentes de buena fe es irrelevante. 4. VALORACIÓN CRÍTICA. 4.1. Nuestro ordenamiento positivo exige ponderar la buena fe dominical. 4.2. Vulneración del artículo 33 CE, interpretado conforme al Derecho europeo. 4.2.1. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. 4.2.2. La perspectiva del Derecho de la Unión Europea. 5. ¿HACIA UN CAMBIO DE CRITERIO DEL LEGISLADOR?. 1. INTRODUCCIÓN El Tribunal Supremo ha consagrado la regla de la demolición de las edificaciones cuya licencia se anula en vía judicial, sin atender al hecho de que puede haber adquirentes de buena fe posteriores al' otorgamiento de aquélla2 . Este trabajo analiza críticamente esta doctrina jurisprudenl. Proyecto de investigación «El paradigma medioambiental en el nuevo Derecho Urba- nístico español» (DER2008-02309 / JURI), dirigido por el profesor Dr. José María Baño León. 2. Entre otras muchas, STS de 3-7-2000; 19-11-2001; 26-7-2002; 7-6-2005; 4-02-2009; 1802-2009; 29-04-2009, o 29-10-2010. 2034 2035