REALA, número 12, octubre-marzo de 2019
Sección: COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
Recibido: 09-08-2019
Modificado: 23-09-2019
Aceptado: 23-09-2019
DOI: 10.24965/reala.i12.10712
Páginas: 152-164
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso
soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo
núm. 2088/2019, de 26 de junio) 1
Automatic nullity of a municipal act supporting the Catalonian
Procès (Spanish Supreme Court’s Sentence 2088/2019,
of 26th June)
Gustavo Manuel Díaz González
Universidad de Oviedo (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4796-2883
diazgustavo@uniovi.es
NOTA BIOGRÁFICA
Doctor en Derecho por las Universidades de Bolonia (2015) y Oviedo (2018) y Profesor Ayudante Doctor
de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo. Durante los cursos 2016/2017 y 2017/2018 trabajó como Investigador Postdoctoral en la Cátedra de Derecho Constitucional, Administrativo, Europeo
y Comparado de la Universidad de Constanza dirigida por el Prof. Dr. D. Hans C. Röhl. Es miembro
del Grupo de Investigación «Derecho Administrativo (DA)» de la Universidad de Oviedo, dirigido por el
Prof. Dr. D. Alejandro Huergo Lora. Sus principales líneas de investigación son el sistema de fuentes y la
internacionalización del Derecho Público.
RESUMEN
El Tribunal Supremo ha declarado, por virtud de la sentencia núm. 2088/2019, de 26 de junio, la nulidad
de pleno derecho de un Acuerdo del Pleno del municipio de Caldes de Montbui en el que se proclamaba
la adhesión de la corporación al proceso soberanista catalán. Aun alcanzando una conclusión acertada,
la Sentencia adolece de importantes debilidades argumentales, toda vez que, de una parte, en ella se
adopta una postura excesivamente restrictiva en relación con las posibilidades de actuación estrictamente
política de los ayuntamientos y, de otra, no se consideran diversos elementos de juicio relevantes para
la resolución del recurso, que habrían permitido una mejor justificación de la declaración de nulidad del
Acuerdo impugnado.
PALABRAS CLAVE
Autonomía local; acto de gobierno; competencias municipales; Procès catalán; vinculación positiva a la ley.
ABSTRACT
Spanish Supreme Court’s Sentence 2088/2019, of 26th June, has upheld the appeal of invalidity of an act
which had declared the support of the municipality of Caldes de Montbui to the Independence of Catalonia.
1
El presente trabajo ha sido realizado en el marco del proyecto de investigación de referencia FC-GRUPIN-IDI/2018/000202 de
la Consejería de Empleo, Industria y Turismo del Principado de Asturias, cuyo Investigador Principal es el Prof. Dr. D. José Pedreira
Menéndez.
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
152
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
Though having reached to the right solution, the Sentence is not completely well-founded, since, on the
one hand, it is based on a very restrictive understanding of the capacity of local entities in order to develop
their strictly political activities, and, on the other hand, it does not take into account some other aspects
which could have been the basis for a better legal reasoning.
KEYWORDS
Local self-government; governmental act; municipal competences; Catalonian Procès; positive binding to
the law.
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN. II. SÍNTESIS DEL TRATAMIENTO JURISPRUDENCIAL DEL ACUERDO DEL PLENO
DEL MUNICIPIO DE CALDES DE MONTBUI, CON ESPECIAL REFERENCIA A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 26 DE JUNIO DE 2019. III. COMENTARIO CRÍTICO DE LA RESOLUCIÓN. 1. UN
RECHAZO CERTERO, AUNQUE UN TANTO TÍMIDO, DE LA APLICACIÓN DE LAS RESTRICCIONES
DEL CONTROL JURISDICCIONAL DE LOS ACTOS DE GOBIERNO. 2. UNA APLICACIÓN NO MATIZADA
Y FALTA DE PRECEDENTES DE LOS PRINCIPIOS DE COMPETENCIA Y LEGALIDAD A LA ACTIVIDAD
MERAMENTE DECLAMATORIA DE LAS ENTIDADES LOCALES. 3. UN OLVIDO PATENTE DE DIVERSOS CRITERIOS ADICIONALES DE ARGUMENTACIÓN. IV. CONCLUSIONES. V. BIBLIOGRAFÍA.
I.
INTRODUCCIÓN
El Tribunal Supremo ha escrito recientemente una de las páginas jurídicas más interesantes del, en
términos políticos, al menos para el autor de estas líneas, ya muy tedioso proceso soberanista catalán. Por
virtud de la Sentencia núm. 2088/2019, de 26 de junio, cuya doctrina reproducen íntegramente dos resoluciones posteriores 2, la Sección 4.ª de la Sala 3.ª del Alto Tribunal ha declarado la nulidad de pleno derecho,
por falta manifiesta de competencia, del Acuerdo del Pleno del municipio de Caldes de Montbui de 28 de
febrero de 2013, en el que, en esencia, se manifestaba el apoyo de la corporación a la autodeterminación de
la Comunidad Autónoma catalana. Concluye así el periplo jurisdiccional de una resolución que las instancias
procesales inferiores habían valorado de forma dispar: así, mientras que el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo núm. 13 de Barcelona había estimado íntegramente el recurso interpuesto frente al Acuerdo
por el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma (Sentencia núm. 95/2014, de 25 de marzo), la
Sección 5.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña había
adoptado una postura que se pretendía más equilibrada, al entender que tan solo una parte de la resolución
controvertida trascendía el contexto estrictamente político, desplegando auténticos efectos jurídicos, y que,
por consiguiente, tan solo a dicha parte debía afectar la declaración de nulidad (Sentencia núm. 522/2017,
de 26 de junio). El Tribunal Supremo, en los términos que seguidamente se verán, ha casado la Sentencia
del Tribunal Superior de Justicia y confirmado la del Juzgado.
Lo delicado de la problemática política subyacente y la falta de precedentes jurisprudenciales inmediatos aconsejaban que la resolución del recurso se llevara a cabo con un particular esfuerzo de motivación. No
ha obrado así, en nuestra opinión, el Tribunal Supremo: como habrá de ponerse de manifiesto en la exposición sucesiva, el Alto Tribunal ha adoptado una comprensión sumamente restrictiva de las posibilidades de
actuación estrictamente política de los ayuntamientos, basándose en una lectura inflexible de los principios
de legalidad y competencia y obviando no solo algunas resoluciones previas en las que se había partido de
una lectura más matizada de los mismos, sino también diversas líneas de razonamiento que, desde nuestro
punto de vista, habrían permitido una más correcta justificación de la declaración de nulidad del Acuerdo
municipal impugnado. Ello nos mueve a exponer, en las páginas que siguen, tras una referencia sucinta a las
diferentes líneas de argumentación en que se han basado los distintos órganos judiciales que han conocido
del asunto (II), nuestra propia visión sobre el particular (III). Cerraremos nuestro trabajo con la formulación
de unas breves conclusiones (IV).
2
Sentencias de la Sección 4.ª de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo núm. 937/2018, de 28 de junio, y núm. 448/2019, de 1 de
julio, que declaran, igualmente, la nulidad de pleno derecho de sendos Acuerdos municipales de contenido similar al controvertido en
la resolución objeto de comentario.
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
153
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
II.
SÍNTESIS DEL TRATAMIENTO JURISPRUDENCIAL DEL ACUERDO DEL PLENO
DEL MUNICIPIO DE CALDES DE MONTBUI, CON ESPECIAL REFERENCIA A LA SENTENCIA
DEL TRIBUNAL SUPREMO DE 26 DE JUNIO DE 2019
El Acuerdo del Pleno del municipio de Caldes de Montbui incorporaba un contenido complejo, en el
sentido de que no se limitaba a una adhesión ideológica al proceso soberanista catalán, sino que incluía
varias declaraciones de alcance diverso –lo que, como se ha destacado supra, motivó la declaración de la
nulidad solo parcial del Acuerdo por parte del Tribunal Superior de Justicia–. El Acuerdo proclamaba, en
primer lugar, la caracterización del municipio como territorio catalán, libre y soberano (apdo. 1); declaraba,
asimismo, que la voluntad mayoritaria de sus ciudadanos era la de que la soberanía fuera ejercida por el
Estado libre y soberano (apdo. 2); solicitaba al Parlament de Cataluña que avanzase para la consecución
de este objetivo y que, entretanto, gestionara los problemas de la sociedad catalana, con vistas al referido
futuro independiente y con especial consideración de los ciudadanos más necesitados (apdo. 3); y acordaba,
por último, hacer públicas tales declaraciones, a fin de que este paso adelante animara a otros municipios
a hacer lo propio y para solidarizarse con quienes estaban viéndose asediados por haberse manifestado de
manera similar (apdo. 4) 3.
Por Sentencia núm. 95/2014, de 25 de marzo, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13
de Barcelona estimó íntegramente el recurso interpuesto frente a la resolución municipal por la Delegación
del Gobierno en Cataluña. De acuerdo con la síntesis que, al respecto, ofrece la Sentencia del Tribunal
Supremo objeto de comentario en su Antecedente de Hecho tercero, el Juzgado razonó en los siguientes
términos: en primer lugar, el Acuerdo municipal impugnado habría de ser considerado como una forma de
actividad administrativa impugnable, por no faltarle habilidad para la producción de efectos jurídicos frente
a terceros ni ser posible su caracterización como acto político no susceptible de control; en segundo lugar,
el Acuerdo sería revelador del propósito de llevar a cabo una alteración del marco constitucional al margen
de los procedimientos establecidos; en tercer lugar, faltaría al municipio cualquier atribución legal, exigible
de acuerdo con lo establecido en el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del
régimen local (en adelante, LBRL), de la competencia para la adopción de un Acuerdo como el controvertido,
de imposible conexión, además, con la esfera de actuación autónoma que se encuentra constitucionalmente
garantizada a favor de las entidades locales; y, por último, el Acuerdo resultaría «paradigmático» del exceso
competencial municipal, dada su incidencia sobre aspectos constitucionales basilares (titularidad de la soberanía, integridad territorial del Estado y precisión de sus fronteras, relaciones internacionales, organización
territorial del Estado y derechos y libertades de sus ciudadanos); motivos todos ellos por los cuales declaraba la nulidad de pleno derecho del Acuerdo por falta manifiesta de competencia.
Frente a esta Sentencia interpuso la representación procesal del Ayuntamiento de Caldes de Montbui
recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña con base en los argumentos siguientes: (i) el Acuerdo constituiría una declaración adoptada por un órgano de representación democrática y
poseería un carácter netamente político, lo que determinaría su no sujeción al Derecho administrativo, su
inhabilidad para producir efectos jurídicos (en el sentido de dar lugar a la extinción o modificación de derechos u obligaciones), y, consiguientemente, la imposibilidad de su impugnación jurisdiccional; (ii) al Acuerdo
no podrían tampoco asociarse desarrollos futuros, al carecer el municipio y sus miembros de la potestad de
participación en un diálogo o negociación institucionales con vistas a la revisión del marco constitucional y
al no prever aquel actuaciones subsiguientes; (iii) en último término, la resolución habría de ser considerada
como una forma de ejercicio del derecho de petición.
Como se ha adelantado, el Tribunal Superior de Justicia acordó, en su Sentencia núm. 522/2017, de 26
de junio, la estimación parcial del recurso de apelación, limitando la declaración de nulidad a los dos primeros apartados del Acuerdo municipal controvertido. La resolución del recurso había de partir, en opinión del
Tribunal, de la comprensión siguiente: en modo alguno era discutible que el Acuerdo municipal incorporase
3
El tenor literal del Acuerdo, reproducido por la Sentencia del Tribunal Supremo en el primer Antecedente de Hecho, era, además
de la que se describe como una amplia exposición introductoria, el siguiente: «1. Declarar que el municipi de Caldes de Montbui es
territori català lliure i sobirà. 2. Declarar que la voluntat majoritaria del seus ciutadans és que aquesta sobirania sigui exercida per un
nou estat lliure i sobirá. 3. Demanar al Parlament de Catalunya que traballi per aconseguir aquesta fita com abans millor, i que entre
tanti gestioni la solució des problemes que afronta Catalunya, pensant en aquest futur i en el present del mes necessitats del seus
ciutadans. 4. Fer publics aquests acords, com a incentiu per altres municipis i com a solidaritat amb aquellos que están assetjats per
haver-se manifestat en forma similar».
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
154
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
contenidos que entraban en colisión con el texto constitucional, hecho que ni siquiera la corporación autora
del mismo contestaba; lo verdaderamente importante era, por el contrario, determinar si la resolución se
limitaba al ámbito estrictamente político o si, en cambio, resultaba apta para la producción de auténticos
efectos jurídicos, pues solo en el segundo caso procedería su control jurisdiccional, toda vez que, siempre en
opinión del Tribunal Superior de Justicia, de conformidad con lo afirmado por el Tribunal Constitucional en su
Sentencia 42/2014, de 25 de marzo, por la que se resolvió sobre la Declaración de Soberanía del Parlament
catalán, «la mera suscripción de un enunciado inconstitucional no es un hecho que por sí mismo permita una
fiscalización judicial (la mera subscripció d’un enunciat inconstitucional no és un fet que per sí sol permeti
una fiscalització judicial)». El Acuerdo municipal poseería una base política incontrovertible, lo que no sería,
sin embargo, motivo suficiente para excluir el control judicial, habida cuenta de que la vigente Ley 29/1998,
de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), ha consagrado
la superación de la tradicional doctrina del acto político y la posibilidad de fiscalización del conjunto de la
actividad de las Administraciones Públicas sometida al Derecho administrativo. Ello determinaría, en fin, la
irrelevancia de las argumentaciones basadas en la libertad de expresión, en la existencia de una efectiva
atribución de competencia municipal en la materia o en el principio de objetividad, pues el dato decisivo para
entrar a analizar la posible invalidez del Acuerdo sería su aptitud para producir efectos jurídicos 4.
Sobre la referida base argumental, y a partir de un recordatorio de la doctrina constitucional afirmada en
la STC 42/2014, de 25 de marzo, que estimó aplicable al caso [en concreto, aquella por virtud de la que «el
mero enunciado de una proposición contraria a la Constitución (…) no constituye objeto de enjuiciamiento
por este Tribunal»], declaró el Tribunal Superior de Justicia que debían considerarse sujetos a control jurisdiccional los pasajes del Acuerdo recurrido «formulados materialmente como una resolución jurídica», esto
es, los «que [tenían] un contenido asertivo e [incluían] una declaración formal que se proyecta[ba] sobre el
estatuto jurídico de las instituciones o de las personas». «En nada cambiar[ía]n las cosas», proseguiría el
Tribunal, por el hecho de que dichos pasajes poseyeran un «perfil simbólico», pues su anulación, de resultar
aptos para la producción de efectos jurídicos, sería necesaria por estrictas razones de seguridad jurídica.
Esta sería la situación, concluiría el Tribunal Superior de Justicia, en que se encontraban los dos primeros apartados del Acuerdo impugnado, de los que resultaban la caracterización del municipio como territorio
catalán, libre y soberano, y la afirmación de que la voluntad mayoritaria de sus ciudadanos era la de que
dicha soberanía fuera ejercida por un nuevo Estado libre y soberano, no así la petición dirigida al Parlament
ni la decisión de hacer públicas tales declaraciones, que no rebasarían el ámbito estrictamente político,
debiendo considerarse, por lo tanto, excluidas del control judicial y, consiguientemente, afectadas favorablemente por la estimación parcial del recurso de apelación 5.
En un escenario como el descrito –es decir, a la vista de dos resoluciones previas del asunto de signo
diferente–, el Tribunal Supremo, que hubo de conocer del caso de resultas de la interposición de un recurso
de casación por la Abogacía del Estado, ha acordado poner punto final a la controversia en los mismos términos en los que originariamente lo había hecho el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13 de
Barcelona. De acuerdo con el Auto núm. 5954/2018, de 30 de mayo, por el que se admitió a trámite el recurso de casación, presentaban interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las siguientes
cuestiones: (a) posibilidad de anulación de un Acuerdo municipal relativo a cuestiones consideradas por la
mayoría de los Concejales de la corporación como poseedoras de interés para el conjunto de los vecinos,
pese a su desvinculación con respecto a las competencias legalmente atribuidas al municipio; (b) posible
relevancia, a estos efectos, de la naturaleza política de la declaración controvertida; y (c) posible relevancia,
nuevamente a estos efectos, de que el Acuerdo agote su eficacia en el mismo hecho de la declaración.
En primer lugar, el Tribunal Supremo realiza un importante esfuerzo argumentativo encaminado a la corrección del pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia en lo que hace a la caracterización de algunos
de los contenidos del Acuerdo municipal controvertido como propios de un acto político sustraído a toda posibilidad de control jurisdiccional. En este sentido, con ánimo ciertamente pedagógico, efectúa un recordatorio
de su propia jurisprudencia en relación con la superación, por imperativo constitucional y legal, de la vieja
doctrina del acto político del Gobierno, subrayando cómo, pese a la no sujeción de dicha categoría de actos
al Derecho administrativo, por tratarse los mismos de resoluciones por las que se adoptan decisiones típicamente directivas de la acción política con total libertad en cuanto a sus fines, es admisible –y obligado– el
4
5
FJ 2.º de la Sentencia núm. 522/2017, de 26 de junio, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
FJ 3.º de la Sentencia.
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
155
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
control jurisdiccional de aquellos de sus elementos reglados que la jurisprudencia considera «judicialmente
asequibles». A mayor abundamiento, prosigue el Tribunal Supremo, el hecho de que el artículo 2.a) de la
LJCA no mencione los actos de las entidades locales al referirse a los sometidos a este peculiar régimen
de control judicial es indiciario de las dificultades de admisión de su existencia en el ámbito local. De esta
forma, concluye el Alto Tribunal afirmando la incorrección de la Sentencia objeto de recurso en este punto y
la necesidad de acordar su casación 6.
En conexión con lo anterior, razona a continuación el Tribunal Supremo sobre la (im)procedencia de la
invocación de la doctrina afirmada en la STC 42/2014, de 25 de marzo, como fundamento de la restricción
del alcance del control judicial del Acuerdo municipal controvertido. En este sentido, afirma que el peculiar
contexto en el que la naturaleza política de la resolución objeto de fiscalización adquiría relevancia –se trataba de un procedimiento sustanciado de conformidad con lo establecido en el Título V de la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC)– hace que devengan irrelevantes,
a los efectos del asunto de que conoce, las afirmaciones allí vertidas, por cuanto la lógica que sigue la admisibilidad en el orden contencioso-administrativo es autónoma con respecto a la de esta singular modalidad
de proceso constitucional 7. De ello resulta la inexistencia de espacios de actuación de los poderes públicos
al margen de la ley, pues, de acuerdo con los artículos 9.1 y 103.1 de la Constitución, todas las Administraciones Públicas se encuentran positivamente vinculadas al principio de legalidad 8.
De esta forma, los términos del recurso de casación son reformulados por el Tribunal Supremo, que orienta la resolución del mismo a la determinación de si el Acuerdo del municipio de Caldes de Montbui es o no acorde con el marco constitucional –concepto integrante aquí de las normas del bloque de constitucionalidad relevantes para la resolución del asunto, esto es, las disposiciones sobre Derecho local de rango constitucional y
estatutario–, con el Derecho supranacional –se citan, a estos efectos, la Carta Europea de Autonomía Local de
15 de octubre de 1985 (en adelante, CEAL), el Convenio-Marco europeo sobre cooperación transfronteriza de
11 de mayo de 1980, comúnmente denominado Convenio de Madrid, y el Reglamento (CE) núm. 1082/2006,
de 5 de julio, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la Agrupación Europea de Cooperación Territorial–
y con la normativa legal definitoria de la autonomía local. Así, y a partir de una cita de la reiterada doctrina
constitucional relativa a la forzosa toma en consideración, por parte del legislador ordinario, de la presencia de
intereses locales y/o supralocales en la definición de las competencias del municipio, concluye el Tribunal Supremo la inexistencia de norma alguna en nuestro ordenamiento jurídico que conecte el contenido del Acuerdo
controvertido con el interés de la comunidad local 9. La exigencia de determinación legal de las competencias
del municipio, consagrada ex artículo 25.2 de la LBRL, refuerza la anterior comprensión del problema 10.
Lo expuesto fuerza al Tribunal Supremo a acordar la estimación del recurso de casación. Desecha, en
este sentido, la diferenciación en que se basaba el Tribunal Superior de Justicia en relación con la impugnabilidad de la actuación administrativa en función de lo político de sus contenidos, de sus efectos y de su
finalidad, declarando la necesidad de valoración conjunta del Acuerdo municipal, de la que resulta la falta
manifiesta de competencia para su dictado, determinante de la estimación de su carácter nulo de pleno derecho. En aparente contradicción con el razonamiento inicial en relación con el análisis del fondo del asunto,
los efectos prácticos directos y el contenido administrativo de la resolución adquieren inmediatamente, sin
embargo, una relevancia decisiva en orden a acordar la aplicación de la sanción recién referida. El Acuerdo
municipal que aboga por una alteración total de la organización territorial del Estado sin considerar siquiera
la activación del procedimiento de reforma de la Constitución, prosigue el Alto Tribunal, es contrario a los
principios de lealtad institucional (proclamado, en su formulación específicamente local, en el artículo 55 de
la LBRL) y de objetividad de la actuación local (artículos 103.1 de la Constitución y 6.1 de la LBRL). Concluye en este punto el Tribunal Supremo subrayando la total desconexión de la cuestión tratada en el Acuerdo
controvertido con el interés del municipio, al afirmar que «una Administración Pública no se puede manifestar
en una materia de la trascendencia de la que aborda el acuerdo recurrido asumiendo una posición de parte e
identificando con ella a la Corporación misma, mucho menos sin manifestar que la misma no se adopta con
el acuerdo unánime de los miembros de la Corporación, que en este caso no ha existido» 11.
6
FJ 2.º de la Sentencia núm. 2088/2019, de 26 de junio, del Tribunal Supremo.
FJ 4.º de la Sentencia.
8
FJ 5.º de la Sentencia.
9
FJ 6.º de la Sentencia.
10
FJ 7.º de la Sentencia.
11
FJ 8.º de la Sentencia.
7
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
156
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
En consonancia con los razonamientos referidos, el Tribunal Supremo acuerda la casación de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia, confirmando el pronunciamiento del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 13 de Barcelona, y responde a las cuestiones que justificaban la identificación del interés
casacional objetivo para la formación de jurisprudencia afirmando que (i) es ciertamente procedente la declaración de nulidad de un Acuerdo municipal de contenido eminentemente político que se presente carente
de conexión con el círculo de intereses de la corporación y con las competencias legalmente atribuidas a la
entidad local; que (ii) las declaraciones municipales de dicha naturaleza han de respetar el principio de vinculación positiva a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico; y que (iii) a estos efectos es irrelevante
que la resolución en cada caso controvertida agote o no sus efectos en la propia declaración 12.
III.
COMENTARIO CRÍTICO DE LA RESOLUCIÓN
Descrita sumariamente la valoración de que es objeto el Acuerdo del Pleno del municipio de Caldes de
Montbui de 28 de febrero de 2013 en las diversas instancias judiciales, procede en este momento abordar
el comentario crítico de la reciente Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019, de 26 de junio, por la
que se ha declarado su nulidad de pleno derecho. Como ha quedado dicho en la Introducción del presente
trabajo, son diversos los extremos de la argumentación desarrollada por el Tribunal Supremo que entendemos incorrectos o insuficientemente fundados. Al análisis crítico de los mismos se dedican las páginas
que siguen, en las que se considerarán específicamente la debilidad –solo relativa– de la forma en que el
Alto Tribunal excluye la aplicación de los límites de fiscalización jurisdiccional de los actos de gobierno al
Acuerdo municipal controvertido (1), la cuestionable reconducción de los problemas jurídicos planteados a
una comprensión no matizada de los principios de competencia y legalidad (2) y la criticable falta de toma
en consideración de ulteriores extremos relevantes en la resolución del recurso de casación que da lugar al
dictado de la Sentencia (3).
1.
Un rechazo certero, aunque un tanto tímido, de la aplicación de las restricciones del control
jurisdiccional de los actos de gobierno
Es claro que no procede ensayar aquí una reconstrucción de la compleja problemática relativa al concepto de acto político o de gobierno, categoría, esta, objeto en su día de un muy rico debate doctrinal y
sujeta en la actualidad a un régimen de control jurisdiccional específico. El mismo se basa en el rechazo de
la existencia de actos de las Administraciones Públicas que, por su carácter netamente político, no sean susceptibles de control jurisdiccional, pero, al mismo tiempo, consagra una limitación del alcance de dicha posibilidad de fiscalización con respecto a los mismos a la tutela de los derechos fundamentales, a la verificación
del respeto de la disciplina aplicable a sus elementos reglados y a la determinación de las indemnizaciones
a las que, en su caso, den lugar; tratamiento, en fin, del que exclusivamente pueden verse beneficiados los
actos del Gobierno de la Nación y de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas [artículo
2.a) de la LJCA] 13.
Es igualmente claro que la postura sostenida por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en relación
con la posible aplicación de la doctrina del acto de gobierno al Acuerdo municipal impugnado era manifiestamente incorrecta. Recuérdese, en este sentido, que el órgano jurisdiccional partía de la consideración de
que la total falta de efectos jurídicos de los dos últimos apartados del Acuerdo conduciría a la imposibilidad
de proceder a su control en sede jurisdiccional: el contenido de aquellos –neta, y ya no solo eminentemente,
político– resultaría determinante de la exclusión de toda forma de fiscalización judicial. Ya desde una perspectiva general, la necesidad de desechar una tal conclusión se impone con evidencia: si bien es cierto que
en ningún caso podría admitirse una sustitución judicial de la decisión, política, adoptada por el Pleno del
Ayuntamiento de Caldes de Montbui, no lo es menos que en modo alguno nos encontramos ante una resolución no sometida al Derecho administrativo y que la hipótesis de su anulación jurisdiccional no se sustentaría en la mejor o peor consideración de que fuera merecedor, en términos metajurídicos, el contenido del
12
FJ 9.º de la Sentencia.
Sobre el contexto en el que se adoptó la regulación referida y los principales problemas interpretativos que la misma plantea,
cfr. la sumaria pero muy clarificadora exposición de SANTAMARÍA PASTOR, J. A. (2010): La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: comentario, págs. 83-85. Madrid: Iustel.
13
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
157
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
Acuerdo, sino en el examen del efectivo cumplimiento de los requisitos de validez aplicables a la totalidad de
actos de las Administraciones Públicas –en concreto, de la competencia para su adopción, elemento reglado
por excelencia–, entre los que, claro está, se encuentran también aquellos para cuya adopción las mismas
disfrutan de amplios márgenes de discrecionalidad.
Al pronunciarse sobre la (in)corrección de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia en lo que hace
a este concreto aspecto, el Tribunal Supremo, como ya hemos visto, centra los términos de la cuestión en la
improcedencia de la aplicación de las restricciones al control judicial previstas en el artículo 2.a) de la LJCA
por tratarse la resolución impugnada de un Acuerdo adoptado por el Pleno de un municipio, órgano al que el
precepto mencionado no hace referencia. Sin embargo, el Alto Tribunal se muestra, a este respecto, menos
tajante que en resoluciones anteriores, entre las que la mejor doctrina 14 destaca la Sentencia de la Sección
4.ª de la Sala 3.ª de 24 de noviembre de 2003 (recurso de casación núm. 7786/00), en la que, con base en
una interpretación literal del artículo 2.a) de la LJCA, se excluía a radice la consideración como acto de gobierno de un Acuerdo municipal de declaración de una empresa como persona non grata no solo en términos
objetivos, sino también subjetivos, dada la autoría del mismo 15. En la Sentencia objeto de comentario, sin
embargo, la ausencia de mención de los órganos de gobierno de las entidades locales en el artículo 2.a) de
la LJCA es considerada como mero «índice de la dificultad de que, al menos en principio, estos entes puedan
adoptar acuerdos de orientación de su autogobierno en los que el contenido de la decisión sea enteramente
libre en cuanto al fin» (énfasis añadido) 16. Es obvio que el inciso reproducido, pese a la aplicación material,
también en la resolución objeto de comentario, de la interpretación gramatical del artículo 2.a) de la LJCA,
podría terminar abriendo en el futuro la puerta a una reconsideración de la cuestión, que se traduciría en una
extensión del más laxo régimen de fiscalización jurisdiccional de los actos de gobierno a favor de algunos de
los provenientes de las Administraciones locales.
La anterior vacilación del Tribunal Supremo en relación con la interpretación del tantas veces citado artículo 2.a) de la LJCA es debida, en nuestra opinión, a lo discutible de la redacción que el precepto incorpora.
Admitida legalmente –y este es el incontrovertible dato del que ha de partirse– la existencia de actos cuya
estrecha vinculación con la función de dirección política implica una forzosa (y, en todo caso, solo parcial)
inhibición de la jurisdicción contencioso-administrativa en el desarrollo de su función de control sobre los
mismos, la opción por excluir la aplicación del (por otro lado, y por diversos motivos, muy problemático)
régimen referido a la totalidad de resoluciones de origen local parece difícilmente compatible con el principio constitucional de autonomía, pues hace de casi ínfima condición, particularmente, a la Administración
municipal, en cuya labor netamente política están presentes las características de la que es propia de los
niveles estatal y autonómico que justifican, de acuerdo con la decisión definitivamente adoptada por nuestro
legislador procesal, la regulación del artículo 2.a) de la LJCA. No puede extrañar, así, que incluso se haya
defendido, en ocasiones, la extensión de la categoría conceptual del acto de gobierno a algunos de los dictados por las instancias locales 17. Desde otra perspectiva, y en conexión con lo anterior, debe subrayarse,
en fin, que quienes se han mostrado más abiertamente favorables a la exclusión referida se han posicionado
en este sentido no por considerar intrínsecamente diferente la tarea de gobierno local de sus equivalentes
en los niveles estatal y autonómico, sino por su rechazo, perfectamente comprensible en términos constitucionales, de la idea de la existencia de ámbitos de la actuación administrativa no sujetos parcialmente al
control judicial 18.
Tales defectos, ello resulta evidente, no son imputables al Tribunal Supremo. Lo sorprendente de la
Sentencia objeto de comentario en lo que hace a esta específica cuestión no es ya que la misma no tenga
en cuenta la naturaleza esencialmente política de la declaración al razonar sobre su invalidez –aspecto
sobre el que se volverá infra, en la segunda sección del presente epígrafe–, sino su falta de contundencia
14
Cfr. SANTAMARÍA PASTOR, J. A. (coord.) (2017): 1.700 Preguntas sobre Contencioso-Administrativo. Madrid: Lefebvre-El
Derecho.
15
FJ 4.º de la Sentencia de 24 de noviembre de 2003 del Tribunal Supremo (recurso de casación núm. 7786/00).
16
FJ 2.º de la Sentencia núm. 2088/2019, de 26 de junio, del Tribunal Supremo.
17
En este sentido, vid., en relación, particularmente, con las declaraciones políticas de los órganos municipales, problemática a
la que afecta la Sentencia objeto de análisis, GARRIDO CUENCA, N. (1998): El Acto de Gobierno: un análisis en los ordenamientos
francés y español, págs. 595 y sigs. Barcelona: Cedecs; y BARATA I MIR, J. (1999): Los actos de gobierno en el ámbito municipal, págs.
81 y ss. Madrid: Tecnos.
18
En este sentido, véase, particularmente, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J. L. (2002): “Actos de gobierno y Administración Local”,
en BAÑO LEÓN, J. M.ª y CLIMENT BARBERÁ J. (coords.): Nuevas perspectivas del Régimen Local: estudios en Homenaje al Profesor
José M.ª Boquera Oliver, págs. 639-683 (passim y, especialmente, págs. 680-681). Valencia: Tirant lo Blanch.
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
158
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
al descartar la consideración del Acuerdo impugnado como acto de gobierno. Si la vertiente material de la
resolución municipal recurrida ya es, por sí misma, motivo suficiente para la inaplicación del artículo 1.2 de
la LJCA –el Acuerdo no deja de encontrarse sujeto, pese a lo eminentemente político de su contenido y a su
inhabilidad para la producción de efectos jurídicos inmediatos, al Derecho administrativo, y de dicha premisa
parte correctamente el Tribunal Supremo, y su adopción no está relacionada con la labor de dirección política
de la corporación–, la perspectiva subjetiva –la autoría municipal del acto– conduce, en términos jurídicopositivos, a la exclusión inmediata de cualquier razonamiento ulterior en sentido contrario. Sobre la base de
lo expuesto, el tono dubitativo del Tribunal Supremo en lo relativo a esta cuestión se nos antoja censurable,
aun cuando, debemos insistir sobre ello, la decisión definitivamente adoptada sea la correcta.
A mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta que el artículo 2.a) de la LJCA no se basa en la consideración de que los actos administrativos carentes de efectos jurídicos inmediatos no puedan o no deban
ser objeto de un control jurisdiccional pleno: la ratio del citado precepto legal se encuentra, más bien, en la
necesidad de circunscribir la posible fiscalización judicial a los aspectos en él mismo mencionados (lesión
de los derechos fundamentales, elementos reglados e indemnizaciones procedentes) en presencia de resoluciones adoptadas por los Ejecutivos nacional o autonómicos en su labor de dirección política, para cuyo
dictado los mismos disfrutan, por consiguiente, de los más amplios márgenes de actuación. Constantemente
se adoptan, sin embargo, actos de tipo declamatorio y carentes de eficacia jurídica por sí mismos, que se
agotan, por consiguiente, en una mera declaración, pero que se encuentran desconectados de la labor de
dirección política de las respectivas entidades. En modo alguno es admisible en términos jurídico-constitucionales la exclusión o la limitación del control judicial ejercitable sobre los mismos: muy al contrario, este
habrá de ser pleno, pues también la denominada actividad administrativa informal o material es apta para la
consolidación de situaciones contrarias a Derecho –desde la perspectiva que aquí interesa, para la irrogación de perjuicios a diversos títulos competenciales estatales–, que lógicamente deben poder ser corregidas
por los órganos de la jurisdicción 19. En esta línea, no es otra la comprensión del problema de la que parte el
legislador en la regulación de la actividad convencional transnacional de los sujetos de Derecho público diferentes de la Administración General del Estado, toda vez que la relativamente reciente Ley 25/2014, de 27
de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, prevé la aplicación de mecanismos de control
administrativo preventivo no solo con respecto a los denominados acuerdos internacionales administrativos,
ejecutivos de un Tratado internacional de cobertura, sino también en lo que hace a los acuerdos internacionales no normativos, que carecen, por definición, de cualesquiera efectos jurídicos, precisamente a partir
de la consideración de que de dicha circunstancia no se puede deducir la inhabilidad de los mismos para
perjudicar las relaciones internacionales y la política exterior de la Nación.
En síntesis, el Tribunal Supremo, pese a alcanzar una conclusión correcta en lo que hace a la plena justiciabilidad del Acuerdo objeto de impugnación, no ha terminado de redondear la motivación de la estimación
del recurso de casación de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en lo que hace a esta
específica cuestión, y ha introducido, de hecho, algún razonamiento en forma de obiter dictum que podría
dar lugar a equívocos en el futuro. La naturaleza esencialmente política de la declaración no puede motivar,
por sí misma, una retracción de la jurisdicción contencioso-administrativa en el ejercicio de la función de control que le es constitucional y legalmente encomendada. Ahora bien, el referido carácter sí incide, en nuestra
opinión, en la forma en que deben aplicarse los principios de competencia y legalidad en la fiscalización de
la actuación municipal. Veámoslo en detalle.
2.
Una aplicación no matizada y falta de precedentes de los principios de competencia
y legalidad a la actividad meramente declamatoria de las entidades locales
En nuestra opinión, la forma en que el Tribunal Supremo aplica los principios de competencia y de
legalidad de la actuación de las Administraciones Públicas para acordar la declaración de nulidad del
Acuerdo del Pleno del Municipio de Caldes de Montbui es el aspecto de la Sentencia que se revela más
problemático. En esencia, el Tribunal Supremo apoya su argumentación en la dilución de la cláusula
general de competencias que incorporaba el artículo 25.1 de la LBRL por obra de la Ley 27/2013, de 27
de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y en la consiguiente necesi-
19
Sobre la cuestión, en general, vid. HUERGO LORA, A. (2011): “Del recurso contra la vía de hecho al recurso contra la actividad
material de la Administración”, en Revista General de Derecho Administrativo, núm. 28, págs. 1-19.
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
159
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
dad de atribución legal de las competencias propias a las entidades municipales, así como en la falta de
conexión de la problemática a la que se refiere el Acuerdo impugnado con los intereses locales y en el
principio de vinculación positiva del conjunto de Administraciones Públicas a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico. Sobre la base de este razonamiento, el Alto Tribunal declara la nulidad de aquel
por falta manifiesta de competencia, de conformidad con lo que hoy establece el artículo 47.1.b) de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en
adelante, LPAC).
Tal visión del problema es, sin embargo, sesgada. El criterio competencial, tal y como delimitado por el
Tribunal Supremo en la Sentencia –exigencia de atribución legal específica de la competencia de actuación y
necesidad de conexión de la misma con los intereses específicamente locales–, no ha justificado nunca, por
sí mismo, la invalidez de los acuerdos de las entidades locales de carácter meramente declamatorio. Desde
siempre, particularmente las corporaciones municipales han llevado a cabo actuaciones –ya unilaterales,
como en el caso controvertido, ya incluso de naturaleza convencional, como en el de los acuerdos de hermanamiento– desprovistas de efectos jurídicos y que afectaban a sectores de la realidad totalmente ajenos al
elenco de competencias legalmente atribuidas a su favor y faltos de relación con el círculo de intereses locales 20. Las más de las veces, los niveles territoriales superiores se abstuvieron de reaccionar por considerarlas inofensivas a la vista de su contenido, que suscribían, así, implícitamente; en otras ocasiones, fueron los
órganos de la jurisdicción los que confirmaron su validez pese a la efectiva constatación de la concurrencia
de las circunstancias referidas. En este sentido, una importante y ya antigua línea jurisprudencial del propio
Tribunal Supremo admitió la validez tanto de los posicionamientos como de las peticiones formuladas por
las entidades locales a otras Administraciones con respecto a cuestiones sobre las que carecían absolutamente de competencias de actuación, poniendo de manifiesto, por medio de unos y de otras, sus diferentes
visiones en relación con los problemas a los que en cada caso se referían 21. El Alto Tribunal entendía, en
definitiva, que intervenciones locales como las controvertidas no perseguían ni producían el efecto de una
invasión competencial, sino que tan solo implicaban sendas contribuciones al debate público relativo a las
cuestiones problemáticas que no condicionaban en absoluto la actuación de las Administraciones con potestades decisorias en las respectivas materias. En esta comprensión se basaba, de hecho, la representación
procesal del Ayuntamiento de Caldes de Montbui, que defendía la reconducción del contenido del Acuerdo
al ejercicio del derecho constitucional de petición.
El Tribunal Supremo debería haber atendido –no estimado, como se tendrá ocasión de argumentar
infra, en la siguiente sección– esta alegación. El empleo inflexible del criterio competencial es, en primer
lugar, contrario a una muy consolidada praxis institucional, favorable a –o, cuando menos, permisiva en
relación con– estas formas de actuación local, que habría de entenderse integrante, por este motivo, de la
comprensión vigente del principio de autonomía, de acuerdo con la consideración del mismo, sostenida por
nuestro Tribunal Constitucional ininterrumpidamente desde el inicio de su actividad, como garantía institucional. Al apartarse de su jurisprudencia previa –preciso es subrayarlo, de manera solo implícita, pues en la
Sentencia no se hace mención de los pronunciamientos referidos– el Tribunal Supremo adopta una actitud
que sorprende en un órgano jurisdiccional cuyos poderes se han visto reforzados mediante la reforma de la
casación administrativa operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, para garantizar el efectivo cumplimiento de la función nomofiláctica del referido recurso y, con ello, la certeza y previsibilidad en la aplicación
del Derecho.
20
Al respecto, específicamente en relación con la relevancia de la tradición de la celebración de acuerdos de hermanamiento
entre las ciudades europeas en la interpretación del principio de autonomía local, permítasenos la remisión a DÍAZ GONZÁLEZ, G. M.
(2019): La acción exterior local. Bases constitucionales, págs. 36 y sigs., 235 y sigs. y 256 y sigs. Madrid: Iustel.
21
Cfr. las Sentencias de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo de 9 de febrero de 1987 (RJ\1987\2921, FJ 2.º), y de 8 de junio de 1987
(RJ\1987\6102, FJ 5.º), sobre las que lúcidamente llaman la atención GARRIDO CUENCA, N. (1998: págs. 596-597) y BARATA I MIR,
J. (1999: págs. 95 y sigs.). En el primer caso, se admitió la validez de la petición, formulada por el municipio de Valdobiño por virtud
de un Acuerdo de 27 de octubre de 1983, de desnuclearización de su propio territorio, lo que, de acuerdo con el Tribunal Supremo, no
implicaba la adopción de una auténtica decisión sobre una materia de competencia estatal, sino tan solo una petición dirigida al órgano
competente para que adoptara la medida referida. En el segundo caso, el Tribunal Supremo declaró la validez jurídica del punto del
Acuerdo del Ayuntamiento de Baracaldo de 27 de octubre de 1983 en el que se manifestaba la comprensión mayoritaria en la entidad
con respecto a la instalación de determinados misiles en Europa, lo que, en opinión del Alto Tribunal, «solo [constituiría] una postura
ideológica respecto de tal cuestión, en realidad atinente tan solo a los componentes de la Corporación que la han apoyado que, aunque
discutible por su carácter subjetivo, es respetable, en cuanto manifestación de su parecer frente a quien puede hacer valer los derechos
de España ante las potencias extranjeras interesadas, decidiendo atenderlo o desatenderlo según los intereses nacionales afectados,
lo que significa que ninguna invasión de competencias existe en cuanto a este particular del acuerdo» (énfasis añadido).
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
160
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
Más allá de estas consideraciones, el entendimiento del principio de competencia en los términos referidos puede antojarse válido –e incluso deseable– a la vista del contexto jurídico-político en el que se dicta
la resolución objeto de comentario, pero no lo es tanto si se consideran las limitaciones que del mismo se
deducen en relación con las resoluciones de carácter exclusivamente declamatorio o con otras formas de
actividad municipal desprovistas de efectos jurídicos inmediatos cuando los sectores de la realidad afectados no generan una controversia equiparable a la que rodea al proceso soberanista catalán. De consolidarse
la doctrina afirmada en la Sentencia de 26 de junio de 2019 –lo que, a la vista de su íntegra reproducción
posterior para la resolución de casos semejantes, puede considerarse ya efectivamente producido–, se petrificarían injustificadamente las posibilidades de participación local en el debate político y tendría lugar un
retroceso en la interpretación del alcance del principio de autonomía no resultante de una mutación en la
comprensión general del mismo por parte de la sociedad, único núcleo que goza de la máxima protección
jurídica en nuestro sistema –de rango constitucional– de acuerdo con la doctrina de la garantía institucional.
La necesidad de atribución por ley de competencias propias a los municipios que resulta de la redacción
vigente del artículo 25.1 de la LBRL no puede, en definitiva, afectar, por sí misma, a actuaciones locales
como la controvertida.
Lo anterior entronca con la lectura que en la Sentencia se hace del principio de vinculación positiva del
conjunto de Administraciones Públicas a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. La proclamación de aquel principio –al margen de las especialidades que afectan, precisamente, al ámbito local, como
la relativa a la potestad reglamentaria 22– es, ciertamente, correlato necesario de la posición constitucional
de la Administración, aun cuando no falte la razón a quienes, al constatar la inadecuación de una aplicación
maximalista o inflexible de la referida doctrina a la totalidad de formas de actuación administrativa, han
ensayado diversos intentos de relativización de la misma, asumidas incluso por algunas de las principales
exposiciones generales de la disciplina del Derecho administrativo 23. Al margen de esta reflexión de más
amplio alcance, lo que en este momento interesa específicamente subrayar es que la rigidez a la que conduce la falta de incorporación de matizaciones al principio choca frontalmente con la tradicional aceptación de
la praxis declamatoria e informal de las entidades locales. Nunca antes se había exigido para el desarrollo
de la misma una conexión inequívoca con el propio ámbito competencial, como, en cambio, se hace en la
resolución objeto de comentario, y ello porque no se había detectado, en casos en principio equiparables,
por cuanto en ellos se resolvía sobre la validez de actuaciones carentes de efectos jurídicos inmediatos,
lesión alguna de las competencias de otros niveles territoriales de poder. Y ello, conviene subrayarlo, pese
a que las actuaciones en aquellos casos controvertidas ponían de manifiesto la diferente percepción de las
entidades locales con respecto a la forma en que el Estado gestionaba sectores de la realidad de su sola
competencia.
No convence, en fin, el rechazo de la aplicación de la doctrina constitucional, sentada en la STC
42/2014, de 25 de marzo, relativa a que las meras manifestaciones institucionales que se opongan a lo
establecido en la Norma Fundamental no deben dar forzosamente lugar a un pronunciamiento del Tribunal Constitucional. La razón de ser del mismo se encontraba, de acuerdo con la apreciación del Tribunal
Supremo, en la falta de coincidencia de los contextos procesales en que aquella jurisprudencia había sido
afirmada (procedimiento de impugnación de disposiciones sin fuerza de Ley y resoluciones de las Comuni-
22
De todos es sabido que, en relación con la potestad reglamentaria local, el Tribunal Supremo ha terminado por acoger la
comprensión de su relación con la Ley en clave de vinculación negativa: en este sentido, pueden consultarse, entre otras muchas, las
Sentencias de la Sala 3.ª de 7 de octubre de 2009 (recurso de casación núm. 204/2008), de 17 de noviembre de 2009 (recurso de casación núm. 1168/2008), de 15 de diciembre de 2009 (recurso de casación núm. 496/2009) y de 24 de junio de 2014 (recurso de casación
núm. 2500/2012), en las que el Alto Tribunal afirma que en su propia jurisprudencia «se abre paso la idea de una vinculación negativa,
que permite a aquéllas [las entidades locales] sin previa habilitación legal actuar, dictando también ordenanzas, en toda materia que
sea de su competencia, si al hacerlo no contradice ni vulnera la legislación sectorial que pudiera existir». Al respecto, en la doctrina
pueden consultarse, sin ánimo de exhaustividad, las exposiciones de VELASCO CABALLERO, F. (2009): Derecho local: sistema de
fuentes, págs. 241 y ss. Madrid: Marcial Pons; GALÁN GALÁN, A. (2010): “La consolidación del principio de vinculación negativa en el
ámbito local”, en Revista CEMCI Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, núm. 8, págs. 1-27; EMBID IRUJO,
A. (2011): “Ordenanzas y Reglamentos municipales”, en MUÑOZ MACHADO, S. (dir.): Tratado de Derecho Municipal, vol. I, págs. 751
y ss.; especialmente, págs. 756 y sigs. Madrid: Iustel (3.ª edición); y FERNÁNDEZ-MIRANDA FERNÁNDEZ-MIRANDA, J. (2015): “El
principio de legalidad, la vinculación negativa y el ejercicio de la potestad reglamentaria local”, en Revista de Administración Pública,
núm. 196, págs. 229-269.
23
Cfr., por todos, SANTAMARÍA PASTOR, J. A. (1991): Fundamentos de Derecho Administrativo, págs. 199 y ss. Madrid: Centro
de Estudios Ramón Areces; y MUÑOZ MACHADO, S. (2015): Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, vol. III:
Los principios de constitucionalidad y legalidad, pág. 101. Madrid: Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado (4.ª edición).
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
161
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
dades Autónomas, previsto en el artículo 161.2 de la Constitución y regulado en el Título V de la LOTC) y
pretendía ser nuevamente aplicada (recurso contencioso-administrativo). Dicha constatación es incontestable, como también lo es, sin embargo, que la irreprochabilidad, en términos estrictamente jurídicos, de
las meras declaraciones institucionales contrarias a un enunciado –o incluso a un principio– constitucional
no resulta de las especialidades del procedimiento de impugnación previsto en el Título V de la LOTC, sino
de la asimilación de una concepción formal, no militante, del principio democrático en nuestro sistema:
el entero texto constitucional puede ser objeto de revisión a través de los cauces procedimentales en él
previstos, por lo que es perfectamente legítimo no solo que los diferentes partidos políticos manifiesten su
desacuerdo con los contenidos de aquel, sino también que lo hagan las instituciones dotadas de legitimación democrática directa a través de actuaciones de naturaleza declamatoria, carentes de efectos jurídicos,
cuando les falta la competencia para la implementación de la reforma correspondiente. Negar en abstracto
esta posibilidad a los ayuntamientos supone, en definitiva, imponerles un alineamiento con la Constitución
más allá de lo que se deduce de la misma, que consiste, a los efectos que aquí interesan, nada menos –
pero también nada más– que en la exigencia de respeto de los mecanismos de modificación de la Norma
Suprema cuando se pretenda su alteración total o parcial.
Por consiguiente, recapitulando, de lo que se trataba en el pasado –en los remotos precedentes resueltos por el Tribunal Supremo en las Sentencias referenciadas– y habría debido tratarse al decidir sobre la
impugnación del Acuerdo del Pleno del municipio de Caldes de Montbui, en último término, era de dilucidar
si estas formas de actuación informal –declaraciones netamente políticas, peticiones dirigidas a otros entes
públicos– de los ayuntamientos perjudica(ba)n la esfera competencial de otras Administraciones –especialmente, de la estatal– o si incurrían en alguna otra causa de invalidez material. En este sentido, entendemos
que la expresión de una mera discrepancia ideológica o la formulación de la petición de que, en el tratamiento o en la gestión de una problemática política específica, se tengan en cuenta otros puntos de vista,
no son, en modo alguno, lesivas per se del ámbito de competencias del ente territorial interpelado directa o
indirectamente.
Ello no quiere decir, en todo caso, que no procediera, en el asunto que nos ocupa, la declaración de
nulidad del Acuerdo municipal controvertido. Sin embargo, otros eran los motivos que conducían a dicha
conclusión, que el Tribunal Supremo, incomprensiblemente, se ha abstenido de considerar. A los mismos
habrá de hacerse breve referencia en las páginas que siguen.
3.
Un olvido patente de diversos criterios adicionales de argumentación
Hasta aquí se ha defendido que no es exigible, de acuerdo con el marco jurídico-constitucional vigente
y con el entendimiento tradicional del problema, que las manifestaciones netamente políticas de las entidades municipales, entendiéndose por tales las consistentes en meras declaraciones carentes de cualesquiera efectos jurídicos ulteriores, posean una conexión específica con los intereses locales o se basen en
una atribución legal de la potestad específica para su adopción. El contenido de esta actividad declamatoria
puede, por lo tanto, afectar a cualesquiera ámbitos de la realidad, y de esta forma de actuación administrativa pueden servirse las entidades locales para evidenciar la existencia de comprensiones contrarias al
ordenamiento constitucional, en el sentido de que aboguen por una (procedimentalmente válida) revisión
del mismo.
Esta última es la nota, esencial, que falta al Acuerdo municipal impugnado. Nuestro sistema, ciertamente, en contra de lo que desde el sector soberanista se viene constantemente defendiendo –y de lo que el
propio Acuerdo municipal no se abstiene de afirmar– no criminaliza la ideología nacionalista ni la pretensión
de constitución de la Comunidad Autónoma catalana como un Estado independiente. De todos es sabido, sin
embargo, que la realización de dicha aspiración precisaría de una reforma constitucional y que los avances
de las instituciones catalanas en aquella dirección han pretendido obviar este último aspecto, violentando
gravísimamente el ordenamiento jurídico español por medio, además, de conductas posiblemente constitutivas de ilícitos penales a los que el Código vigente asocia penas privativas de libertad muy elevadas. La
inequívoca adhesión a tal forma de proceder, a la que expresamente se da aliento en los apartados tercero
y cuarto del Acuerdo impugnado, trasciende la mera manifestación de una visión que se aparta de la sostenida por los sucesivos Ejecutivos nacionales y la petición de una reconsideración de la manera en que
se está gestionando el conflicto catalán: comporta, pura y simplemente, un ataque frontal al núcleo mismo
de nuestro sistema jurídico y de nuestra convivencia, en lugar de promover su válida revisión, lo que sería
plenamente legítimo. Este es el aspecto fundamental que conduce a la necesidad de declarar la nulidad de
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
162
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
pleno derecho del íntegro Acuerdo recurrido –y no solo de los pasajes del mismo aptos para la producción de
auténticos efectos jurídicos, en los que se reconocían la soberanía y la independencia de Cataluña–, que el
Tribunal Supremo, al adoptar la restrictiva visión de las posibilidades de actuación meramente declamatoria
de las entidades municipales que ya hemos criticado supra, se abstiene de considerar con la profundidad
que habría sido deseable. En conclusión, los municipios pueden, efectivamente, manifestar solemnemente
la comprensión, mayoritaria en su seno, en relación con problemas políticos del más amplio alcance, incluso
aunque ello suponga contradecir la postura adoptada por las instancias competentes para la adopción de
las correspondientes decisiones; lo que no pueden hacer, en cambio, es, dicho en román paladino, promover
que el entero sistema salte por los aires. Con independencia de que otras implicaciones deducidas a partir
del mismo sean discutibles, aquí sí alcanza inequívocamente el principio de vinculación positiva a la legalidad de las Administraciones Públicas.
De otra parte, y a mayor abundamiento, tampoco tiene en cuenta el Alto Tribunal que la dimensión
internacional del conflicto soberanista cualifica el exceso competencial en que incurre el ayuntamiento de
Caldes de Montbui al adoptar el Acuerdo de adhesión al procès. Lo que en origen era un conflicto político
doméstico ha terminado por traspasar nuestras fronteras, considerados, entre otros, factores tales como el
intento de justificación en el Derecho internacional público de la autodeterminación de Cataluña –tajantemente rechazado por la doctrina internacionalista en bloque 24– o el de determinados políticos independentistas, procesados por los hechos de todos conocidos, de acceder a cargos representativos del Estado en
instituciones supranacionales. De resultas de todo ello, la estrategia adoptada por el Gobierno central en el
contexto internacional ha adquirido una extraordinaria relevancia para la solución del conflicto, razón por la
cual la actividad de las entidades locales que resulte apta para debilitar la política exterior puesta en marcha
por nuestro Estado para la defensa de su soberanía y de su integridad territorial debe considerarse inválida
por vulnerar los artículos 97 y 149.1.3.ª de la Constitución 25. Al abstenerse de tener en cuenta esta última
perspectiva, el Tribunal Supremo no solo ha ignorado un importante elemento de refuerzo de la materialmente correcta conclusión que ha alcanzado en la resolución del recurso de casación interpuesto frente a la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sino que también ha desaprovechado una oportunidad
óptima para sentar unas bases doctrinales mínimas en relación con los límites jurídico-constitucionales de la
acción exterior de las entidades locales, manifiestamente precisados de una mejor definición jurisprudencial.
IV.
CONCLUSIONES
Por virtud de la reciente Sentencia núm. 2088/2019, de 26 de junio, la Sala 3.ª del Tribunal Supremo ha
declarado la nulidad radical del Acuerdo del Pleno del municipio de Caldes de Montbui en el que, además
de reconocer la independencia y soberanía de Cataluña, aquel declaraba su adhesión al reto político representado por el procès y dirigía al Parlament y a los restantes ayuntamientos catalanes sendas peticiones de
avance en la hoja de ruta independentista y de apoyo a la misma, respectivamente. Pese a que no pudiera
ser otra la resolución del conflicto, la argumentación en que se apoya el Alto Tribunal es en diversos extremos incorrecta e incluso perniciosa, por cuanto, elevada a regla general, comportaría la automática invalidez de cualesquiera manifestaciones o declaraciones institucionales de las entidades locales, carentes de
efectos jurídicos, por el solo hecho de no referirse a cuestiones de su competencia. Como hemos visto, no
es esta la comprensión tradicional del problema ni son las exigencias afirmadas por el Tribunal Supremo en
relación con esta forma de actividad local acordes con su propia jurisprudencia. Con seguridad han hecho
mella en el ánimo del Alto Tribunal la enorme significación política del conflicto de fondo y el cuestionamiento
constante de la vinculatoriedad del marco jurídico-constitucional español por parte de las fuerzas políticas
soberanistas y de los sectores de la sociedad que las apoyan. Podrá convenirse ideológicamente con un
puñetazo en la mesa como este, pero a los estudiosos del Derecho compete alertar de lo arriesgado de los
apartamientos imprevistos e inmotivados con respecto a los criterios de interpretación de los principios jurídicos esenciales, máxime cuando tales golpes de timón provienen del tribunal que se sitúa en la cúspide de
nuestra organización judicial.
24
Cfr. SÁENZ DE SANTA MARÍA, P. A. et al. (2018): “Declaración sobre la falta de fundamentación en el Derecho Internacional
del referéndum de independencia en Cataluña”, en Revista Española de Derecho Internacional, vol. 70, núm. 1, págs. 295-298. DOI:
http://dx.doi.org/10.17103/redi.70.1.2018.3.03.
25
Sobre el particular, desde una perspectiva general, vid., in extenso, DÍAZ GONZÁLEZ, G. M. (2019: págs. 247 y ss.).
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
163
REALA. Nueva Época – N.o 12, octubre-marzo 2019 – ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/reala.i12.10712 – [Págs. 152-164]
Nulidad radical de un Acuerdo municipal de apoyo al proceso soberanista catalán (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 2088/2019...
Gustavo Manuel Díaz González
V.
BIBLIOGRAFÍA
BARATA I MIR, J. (1999): Los actos de gobierno en el ámbito municipal. Madrid: Tecnos.
DÍAZ GONZÁLEZ, G. M. (2019): La acción exterior local. Bases constitucionales. Madrid: Iustel.
EMBID IRUJO, A. (2011): “Ordenanzas y Reglamentos municipales”, en MUÑOZ MACHADO, S. (dir.): Tratado de
Derecho Municipal, vol. I, págs. 717-778. Madrid: Iustel (3.ª edición).
FERNÁNDEZ-MIRANDA FERNÁNDEZ-MIRANDA, J. (2015): “El principio de legalidad, la vinculación negativa y el
ejercicio de la potestad reglamentaria local”, en Revista de Administración Pública, núm. 196, págs. 229-269.
GALÁN GALÁN, A. (2010): “La consolidación del principio de vinculación negativa en el ámbito local”, en Revista
CEMCI Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, núm. 8, págs. 1-27.
GARRIDO CUENCA, N. (1998): El Acto de Gobierno: un análisis en los ordenamientos francés y español. Barcelona:
Cedecs.
HUERGO LORA, A. (2011): “Del recurso contra la vía de hecho al recurso contra la actividad material de la
Administración”, en Revista General de Derecho Administrativo, núm. 28, págs. 1-19.
MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, J. L. (2002): “Actos de gobierno y Administración Local”, en BAÑO LEÓN, J. M.ª y
CLIMENT BARBERÁ J. (coords.): Nuevas perspectivas del Régimen Local: estudios en Homenaje al Profesor
José M.ª Boquera Oliver, págs. 639-683. Valencia: Tirant lo Blanch.
MUÑOZ MACHADO, S. (2015): Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, vol. III: Los principios
de constitucionalidad y legalidad. Madrid: Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado (4.ª edición).
SÁENZ DE SANTA MARÍA, P. A.; GARZÓN CLARIANA, G.; MANGAS MARTÍN, A.; PONS RAFOLS, X.; REMIRO
BROTÓNS, A.; DEL VALLE GÁLVEZ, A. y ARENAS GARCÍA, R. (2018): “Declaración sobre la falta de
fundamentación en el Derecho Internacional del referéndum de independencia en Cataluña”, en Revista Española
de Derecho Internacional, vol. 70, núm. 1, págs. 295-298. DOI: http://dx.doi.org/10.17103/redi.70.1.2018.3.03.
SANTAMARÍA PASTOR, J. A. (1991): Fundamentos de Derecho Administrativo. Madrid: Centro de Estudios Ramón
Areces.
SANTAMARÍA PASTOR, J. A. (2010): La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa: comentario.
Madrid: Iustel.
SANTAMARÍA PASTOR, J. A. (coord.) (2017): 1.700 Preguntas sobre Contencioso-Administrativo. Madrid: LefebvreEl Derecho.
VELASCO CABALLERO, F. (2009): Derecho local: sistema de fuentes. Madrid: Marcial Pons.
COMUNICACIONES Y COMENTARIOS JURISPRUDENCIALES
164