Introdução

A ESTRATEGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO (EGRSP)

A reforma é um conjunto de acções de carácter transversal ou horizontal e processos de

mudanças que devem ser empreendidos para que os serviços públicos prestados nos diferentes
sectores sejam melhorados (Cruz, 2003: 55).

Quando se fala de reforma tem que se ter em conta os factores processo e mudanças. Embora se
reconheça que quando se fala em mudanças pode se estar falando de forma negativa, há aqui a
evidenciar o facto de na maioria das vezes ou, sempre que se fala em reformas, o fim está
relacionado com um sistema de resultados que se caracterizam de forma positiva em melhorias
significativas para a organização alva da reforma. Sendo assim, “a reforma do sector público
deve ser entendida como um movimento permanente e contínuo de ajustamento do sector
público às alterações do contexto global e às políticas básicas do Governo e não como um evento
unitário, isolado e delimitado no tempo” (Chissano, 2001) 22, para que as melhorias do processo
resultante se acomodem com os passos do desenvolvimento e, buscando cada vez mais
elementos positivos para a administração pública.

Como se depreende, ao se falar em Estratégia Global para a Reforma do Sector Público

(EGRSP)23, esta deverá ser entendida como um conjunto de processos constituintes de um plano
de acção macro24 com vista à efectivação de “(...) uma reforma que seja integrada e participativa
e que responda (...) aos problemas imediatos, de médio e longo prazos que se apresentam como
desafios fundamentais no presente e no futuro” (Cruz, 2003: 54)25. Deste modo se poderá definir
porque “a reforma desejada vai para além das simples mudanças nas estruturas do Aparelho do
Estado e no fluxo de papéis. O principal desafio deste processo, refere-se à necessidade da
mudança da função dos serviços públicos e sobretudo à mudança da cultura, da atitude e do
comportamento dos funcionários públicos perante o seu trabalho” (Ibid.).

2.1. Diagnóstico do Sector Público

O plano Quinquenal do Governo 2000-2004 teve como uma das suas principais actividades a
implementação da Reforma do Sector Público (CIRESP, 2005: 5). Nesse âmbito, o período de
2000 a 2001 foi dedicado essencialmente às acções preparatórias que consistiram da criação dos
arranjos institucionais para a coordenação da Reforma, bem como da elaboração da sua
estratégia (Ibid.).

No que toca ao primeiro aspecto, destaca-se a criação da CIRESP e da UTRESP (Ibid.).

Relativamente ao segundo aspecto destaca-se a consulta aos parceiros, tais como representantes
da sociedade civil e sector privado, confissões religiosas, titulares de cargos políticos e
funcionários de organizações do sector público (Ibid.).

Das acções preparatórias decorreu a identificação de problemas que atribulam o sector público,
agrupados em áreas temáticas: papel do sector público, políticas de descentralização e
desconcentração, gestão dos processos de políticas públicas, política de desenvolvimento de
recursos humanos, gestão financeira, e boa governação e combate a corrupção (Ibid.).

Em função do tema que se pretende desenvolver, as áreas temáticas serão focalizadas tendo em
vista a relevância para o mesmo.

a) Papel do Sector Público

Os aspectos identificados como problemáticos no papel do sector público no âmbito da reforma

são a falta, insuficiência ou a indefinição das missões, objectivos e funções das organizações do
sector público, com especial incidência nas dos níveis inferiores, e isso reflectese na baixa
qualidade dos serviços públicos prestados (Ibid.).

b) Políticas de descentralização e desconcentração

Em relação a esta área temática, evidenciou-se a fraca cobertura do aparelho de Estado a todo o
território nacional, carência de legislação complementar (autarquias locais), dificuldade de
registo do património e projectos em curso na sua área de jurisdição, baixa capacidade de
geração de receitas próprias (Ibid., 2005: 6).

c) Gestão do Processo de Políticas Públicas

Incompatibilização das Políticas Públicas com os recursos necessários a sua viabilização, falta
de coordenação nas diferentes fases das políticas públicas (Ibid.).

d) Política de Desenvolvimento e Gestão de Recursos Humanos

Os sistemas e mecanismos de gestão e formação de Recursos Humanos (RH) são recentes e
ainda não respondem as necessidades; não há responsabilização dos funcionários como
consequência da ausência de análise e avaliação do desempenho nas instituições públicas (Ibid.).

e) Gestão Financeira

Os orçamentos públicos não são usados como instrumento de gestão comprometida com
resultados, a elaboração dos orçamentos tende a repetir os exercícios anteriores e acaba não
estando comprometido com a execução de programas e projectos, o fluxo dos fundos
orçamentados para os órgãos locais do Estado é deficiente, o uso de contratos programas ainda
não está institucionalizado, a contabilidade pública não integra todos os fundos utilizados no
sector público, o que deixa espaço a proliferação de fundos extra-orçamentais, as auditorias e
exames financeiros não são regulares e abrangentes, parte significativa da legislação e das
normas que regem a gestão financeira do Estado está desactualizada (Ibid.).

f) Boa Governação e Combate a Corrupção

Quanto a esta temática foram identificados os seguintes pontos críticos: a relação de prestação
de contas entre o Executivo, o Legislativo e o Tribunal Administrativo no que concerne ao
exame anual das contas do Estado é deficiente, os poderes e mecanismos para exigir-se o
cumprimento das leis pelas organizações públicas são geralmente fracos, a obtenção de licença
para o exercício de actividade económica exige o cumprimento de 40 passos distintos e a
intervenção de 11 órgãos públicos (o que contribui para a existência de focos de corrupção),
insuficiente ou falta de institucionalização das formas de participação de representantes da
sociedade civil e do sector privado no processo decisório, as acções de inspecção administrativa
estão voltadas apenas para a observância de procedimentos e não incluem verificação da
efectividade e qualidade dos serviços prestados ao cidadão, procedimentos administrativos
complexos - o que dificulta o acesso aos serviços públicos pelo cidadão e favorece a corrupção
(Ibid.).

A Gestão da Coisa Pública e a Pertinência da Reforma

Conforme se evidenciou no primeiro capítulo, desde a Independência Nacional a Administração

vem encarando problemas de variada natureza. A forma que o Estado encontrou para superar tais
problemas, e que se manifestava pertinente, se consolida na EGRSP e com os seguintes desafios
básicos:

 “Corrigir a rigidez do sector público que não se adaptou às mudanças ocorridas no contexto da
sua inserção;

 Superar as deficiências relacionadas com a capacidade técnica e de gestão para a elaboração ,

implementação e avaliação de políticas públicas;

 Elevar o nível de articulação governamental;

 Ampliar a transparência e responsabilidade na gestão financeira e no uso dos recursos públicos;

 Reduzir a distância entre o aparelho burocrático e a sociedade, conceber e operar mecanismos
de participação do cidadão – exigência básica dos processos democráticos;

 Implementar uma política de recursos humanos que proporcione a valorização, o incentivo e a

qualificação do servidor público bem como a mudança de atitude, do comportamento e elevação
do seu grau de consciência ética e sentido de responsabilidade e compromisso para com o
cidadão” (CIRESP, 2001:23). Neste sentido, em relação a gestão da coisa pública, e no âmbito
da reforma pretendida, pretende-se que o sector público seja transparente, tanto no que diz
respeito à utilização dos bens e recursos públicos, bem como no que se refere aos procedimentos
e apresentação de resultados e; que seja intransigente no combate às práticas corruptas ou
fraudulentas e que mantenha um corpo de funcionários e trabalhadores dotados de uma forte
moral e ética de servir os cidadãos (e não a si próprios individualmente).

A Gestão da Coisa Pública e a Reforma

Ao se falar da gestão da coisa pública, relacionando esta com a reforma, pretende-se mostrar que
a não aprovação e implementação da reforma poderia ser um factor para o agravamento da
situação que se vivia no sector público evidenciadas pelo diagnóstico feito menção no segundo
capítulo, e que, esta trouxe melhorias evidentes que a seguir serão mencionadas por componente.

Componente 1: Racionalização e descentralização de estruturas e processos de prestação de

serviços.

O processo foi iniciado em 2002 com a aprovação da Metodologia Base de Análise Funcional e
Reestruturação dos Ministérios, que fixa directivas para realização consistindo em três fases:
mapeamento, análise e redefinição funcional e preparação dos planos de reestruturada, sendo que
neste momento todos os ministérios estão envolvidos na análise funcional e alguns a preparar os
Planos de Implementação da Reestruturação. No mesmo âmbito, foi aprovada a Lei dos Órgãos
Locais do Estado, a lei 8/2003, de 19 de Maio, que estabelece os princípios e normas de
organização, competências e funcionamento dos órgãos locais do Estado e aprovado respectivo
regulamento em Abril de 2005 (Ibid., 2005a: 6). No âmbito da melhoria do processo de prestação
de serviços públicos, está previsto um acordo do donativo do Banco Mundial (BM) para o
Programa da Reforma do Sector Público e o estabelecimento de um fundo para apoiar os sectores
na implementação de reformas com impacto positivo na vida do cidadão – Fundo para Melhoria
do Desempenho - PIF36 (Ibid., 2005a: 7).

Componente 2: Melhoria do Processo de Formulação e Monitoria de Políticas Públicas.

As principais actividades levadas a cabo estão relacionadas ao estudo e definição da macro

estrutura do Governo Central, com incidência na melhoria da organização e do funcionamento do
Governo em particular no processo de formulação, monitoria e avaliação de políticas públicas e;
a elaboração da estratégia de Governação Electrónica, devendo se destacar aqui a instalação da
rede electrónica do Governo - Gov-net. (Ibid., 2005a: 11).

Componente 3: Profissionalização dos funcionários do sector público.

Nesta componente foram realizadas acções como o desenho do Sistema Integrado de

Informação do Pessoal, tendo se criado o Sistema de Informação do Pessoal (SIP), sob gestão do
Ministério da Administração Estatal (MAE)37, existindo ainda as bases de dados de Salário, sob
gestão do Ministério das Finanças (MF), e a base de dados do Tribunal Administrativo (TA)
(Ibid., 2005a: 12).

Assim, o que se pretende é a criação de um sistema integrado conciliador dessas três bases de
dados com vista a melhorar a gestão dos recursos humanos na função Pública.

Componente 4: Melhoria da Gestão Financeira e Prestação de Contas.

No âmbito da melhoria da gestão financeira do Estado, foi implementado o SISTAFE que trouxe
progressos como (CIRESP, 2005: 19):
 A aprovação do decreto de classificação de despesas que fornece um maior detalhe da
classificação funcional;

 Introdução de novos procedimentos para abertura e encerramento de contas bancárias que

permitem um maior controlo de contas no sistema bancário;

 A melhoria do sistema de prestação de contas e o aumento da transparência do orçamento;

 Introdução de procedimentos que permitem integrar no Orçamento de Estado (OE) uma parte
de projectos e programas off-budgets;

 Aprovação e promulgação da Lei nº 9/2002, que cria o SISTAFE. Esta lei constitui o
instrumento fundamental para a implementação da reforma da administração financeira no País.

Componente 5: Boa governação e combate à corrupção.

Em relação a esta componente, dentre as actividades realizadas, destacam-se (Ibid., 2005: 21):

 Aprovação das linhas gerais do Plano de Acção de Combate à Corrupção em 2001;

 Elaboração do Anteprojecto das normas de ética e deontológicas para funcionários que

exercem cargos de direcção e chefia;

 Aprovação da Lei anti-corrupção pela Assembleia da República (AR);

 Realização da Pesquisa Nacional de Base sobre Governação e Corrupção.

Ainda nesta componente, foram iniciadas acções preparatórias visando a elaboração da Política
Nacional de Gestão de Documentação e Arquivos.

Componente 6: Gestão da Reforma

Esta componente está ligada a criação de condições para a efectiva gestão do processo de
implementação da Reforma. Neste âmbito foram implementadas acções como (Ibid., 2005: 22):

 Criação das Unidades da Reforma nos ministérios e províncias;

 O fortalecimento da UTRESP para uma melhor coordenação e assistência técnica ao processo

da reforma;
 Mobilização de recursos financeiros junto a parceiros de cooperação, para a implementação da
reforma, com destaque para o BM, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), a Irlanda, o Reino Unido (DFID), a Suécia (ASDI), a Dinamarca (Danida) e a Noruega
(NORAD).

Outras actividades de destaque a seguir mencionadas também se afiguram como inerentes a

componente em referência (Ibid., 2005: 22):

 Formação regular do pessoal da UTRESP, dos secretários permanentes, unidades de reforma

provinciais e membros da CIRESP em facilitação do processo de reforma. Por exemplo 169
funcionários públicos a nível central; 500 funcionários oriundos das províncias de Inhambane,
Nampula, Zambézia, Cabo Delgado e Niassa e; membros das Unidades Provinciais da Reforma
do Sector Público (UPRESPs) das 10 províncias (45 no total), participaram no programa de
formação em gestão de mudanças;

 Fortalecimento da CIRESP como órgão de gestão da reforma;

 Criação de uma rede de gestão de mudanças e fortalecimento das UPRESPs;

 Divulgação da reforma, através de encontros com parceiros, programas radiofónicos e

televisivos. No mesmo âmbito estão a ser produzidos vídeos sobre as boas e más práticas do
sector público a difundir;

 Melhoria do processo de gestão da reforma – estando em montagem um sistema de monitoria e

avaliação das actividades da reforma em curso que deverá estar operacional ainda este ano

 Preparação da Fase 2 da reforma do sector público a partir da avaliação da Fase 1.

A Gestão da Coisa Pública e o Presente

Em relação a reforma, “no geral houve um progresso significativo no cumprimento das

actividades estratégicas previstas para” (UTRESP, 2005a: 5) a primeira fase (2001-2005),
embora seja prematuro dizer que a gestão da coisa pública conheceu melhorias significantes
porque, conforme já se disse, a primeira fase tinha em vista a criação de condições básicas para a
efectiva reforma.
No que toca a administração financeira, poderá se considerar os passos dados como
significativos, visto que a criação da UTRAFE e a introdução do SISTAFE42, aliadas às
reformas nos procedimentos de aquisição de bens e serviços para o Estado (a reforma do
procurement), são mudanças que lançaram os fundamentos para a criação de um sistema mais
eficiente e efectivo de gestão dos recursos do Estado e prestação de contas, “cuja consolidação
será feita na próxima fase da reforma” (CIRESP, 2005: 5): 2005-2011.

A Gestão da Coisa Pública e o Futuro

A forma como vinha sendo administrada a coisa pública tem enfrentado mudanças consideráveis,
como já se evidenciou, desde a reformulação da legislação, reforço da capacidade técnica e
desenvolvimento de recursos humanos, até a implementação do SISTAFE que convergem no
sentido de melhorias tangíveis para o sistema da Administração pública.

Tais mudanças por si só não justificam o alcance das metas predefinidas para o processo de
reforma, daí que para além das actividades a implementar, previstas no programa EGRSP, outros
desafios se afiguram como pertinentes.

Assim, dando prosseguimento com as actividades inerentes a implementação da reforma terá que
se proceder com:

O reforço da liderança sectorial no processo da reforma de forma geral, e de Análise Funcional e

Reestruturação dos Ministérios, por envolver mudanças profundas e susceptíveis de provocar
resistências (CIRESP, 2005: 29);

 A reorientação da EGRSP na sua segunda fase que vai de 2006 a 201148, para acções
estratégicas prioritárias em conformidade com os resultados do processo de revisão da fase 1
(UTRESP, 2005a: 20);

 O reforço dos níveis de financiamento interno da reforma do sector público, de modo a torna-
la sustentável a médio e longo prazos. Neste momento a reforma é suportada em mais de 90%
pela ajuda externa (Ibid.);

 A instalação de sistemas de monitoria e avaliação em todos os ministérios e governos

provinciais, para uma efectiva coordenação do processo da reforma (CIRESP, 2005: 29);
 A criação de condições para o contínuo desenvolvimento e retenção de funcionários
qualificados no Estado, para que se evitem retrocessos e custos adicionais50 ;

 O reforço da capacidade interna de gestão do património a todos os níveis com base na

legislação actualmente aceite, pois esta é uma área onde muito aproveitamento ilegal se faz51 ;

 O desenvolvimento dum cadastro de fornecedores, que é necessário a fim de permitir execução

orçamental por via directa [e] mais ênfase ao diálogo entre o Ministério das Finanças e os
Ministérios Sectoriais sobre o uso de e-SISTAFE na execução orçamental, no controlo interno e
na gestão tanto ao nível do sector como ao nível institucional (UTRAFE, 2007:1).
Conclusão

A implementação da reforma tem sido nos últimos dias tema de acesos debates quer dentro das
instituições públicas quer fora destas, através dos meios de comunicação social, sociedade civil,
doadores e doadores e o Estado. Este movimento vem mostrar que todas as partes interessadas já
participam (mesmo que alguns grupos de forma tímida o façam) activamente na implementação
da Reforma, o que é muito positivo e pertinente.
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