Vimos no primeiro módulo o papel do Estado em relação aos demais setores da

sociedade, a evolução histórica da Administração Pública brasileira e
características de algumas práticas gerenciais na maquina estatal do país.

A partir de agora vamos consolidar o conhecimento do modelo republicano de

governo; a forma federativa de organização; a tripartição de poderes entre
Executivo, Legislativo e Judiciário. Vamos começar entendendo o que é o
Estado.

Vejamos:

 
O conceito de Estado pode ser abordado sob inúmeras perspectivas
doutrinárias, e é muito difícil, senão impossível, encontrar um conceito que
possa satisfazer todas as necessidades de entendimento de um instituto tão
complexo quanto à sua forma e natureza. A palavra “Estado” pode ser utilizada
em inúmeras oportunidades, o que, sem dúvida, dificulta qualquer tentativa de
enquadramento simplista e redutor. De qualquer forma, o Professor Dalmo de
Abreu Dallari considera que o Estado seja “a ordem jurídica soberana que tem
por fim o bem comum de um povo situado em determinado território”. O autor
consegue inserir no seu conceito todas as características do que é entendido
modernamente como Estado. 

Sendo o Estado moderno a organização política da nação, por mais elementar

que seja, são seus componentes o povo, seu território e a soberania, ou
governo próprio, autônomo, independente. É amplamente aceita a tese de que
o Estado primitivo surgiu de forma muito natural e espontânea, não contratual,
a partir das necessidades organizativas de uma sociedade.

Para atender à conveniência da coletividade, o Estado é a entidade de máxima

hierarquia perante outras existentes, assumindo sobre elas, ora o controle, ora
a fiscalização, ora a regulação de ação, ora papel nenhum. Pode permitir-lhes
liberdade total, parcial ou mínima, o que varia de Estado para Estado (se liberal
– se social).  

O Estado brasileiro assemelha-se ao Estado romano, no sentido em que

reconhece, na família, a base da sociedade, para a qual assegura especial
proteção. A unidade nacional, conferida na forma federativa, caracteriza o
modelo do Estado moderno no País, característica originária, também, do
Estado Romano. Diz a Constituição:

Art. 226. A família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado.

...  

      
                                                                          

O Estado possui autoridade e poder para fazer cumprir suas determinações

sobre todas as pessoas que estejam em seu território. Tem poder extroverso,
ou seja, pode unilateralmente impor obrigações a terceiros, o que inclui o
estabelecimento de tributos e de obrigações legais, na forma das leis que nele
vigoram. Além disso, o Estado possui o monopólio da violência legal, que é
aquela praticada pelas autoridades oficiais na defesa dos cidadãos e do
patrimônio, seja ele público ou privado.

Quanto à ligação do Estado com a religiosidade de seu povo, podemos ter

Estados teocráticos, Estados confessionais e Estados laicos.  

No Estado teocrático, a religião se imiscui com os assuntos públicos e os

orienta. Nele, líderes religiosos conduzem a coisa pública conforme os preceitos
da religião.

No Estado confessional há distinta separação entre religião e Estado. Contudo,

este adota posturas e costumes religiosos em seu modo de agir. Exemplo disso
diz respeito a ter o Estado uma “religião oficial”, como foi o caso do Brasil de
antes da Constituição de 1988.

Já o Estado laico, atual situação do Brasil, é aquele

totalmente dissociado de religião. Nele, o aspecto
religioso pertence exclusivamente à sociedade, com
sua diversidade de crenças, não interferindo nos
assuntos do Estado. Diz a Constituição:

 
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o

funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de
dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse
público;

A República Federativa do Brasil

Acerca da organização do Estado brasileiro, diz o art. 1º da Constituição:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos

Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de
direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V - o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Conforme o artigo destacado, o Brasil

adota a república como forma de
Governo. Na república, o poder do
Estado pertence ao povo, que o exerce
de maneira indireta, através de representantes eleitos e, em menor escala, de
maneira direta, na forma de institutos de democracia direta que, no Brasil, são
os plebiscitos e referendos.

Como sistema de governo, o Brasil adota o presidencialismo, no qual os

comandos político e administrativo do Estado decaem sobre uma única
liderança, que é o Presidente da República. Essa forma de governo é marcada
por dois fundamentos:

Com a afirmativa acima a Constituição brasileira retirou do chefe do Estado, e

do governo, o caráter de empoderamento personalista. Ele passa a ser mero
representante da vontade popular, cujos interesses deve defender, no exercício
de sua delegação temporária de poder. Para o Presidente da República, a
vitaliciedade e a hereditariedade dão lugar à temporariedade e à eletividade,
respectivamente.

 
Já quando estabelece que o Brasil se constitui num “Estado democrático de
direito”, a Constituição afirma que, no País, prevalece o império das Leis.
Embora o chefe do Executivo exerça um poder político, é certo que sua gestão
administrativa não prescinde da legalidade. Para tudo o que pretenda fazer,
deve aprovar leis no Congresso.

Forma Federativa de União

Garantindo que o Brasil é formado pela união indissolúvel dos Estados,

Municípios e Distrito Federal, a Constituição estabelece a forma federativa de
União. Esse modelo divide a administração do Estado em três esferas de
governo: União, Estado e Município. Em cada uma delas existem estruturas
administrativas próprias e, naquilo que seja cabido, análogas e concorrentes.
Assim, em cada ente federado há um chefe do Executivo, que são o Presidente
da República, o Governador e o Prefeito, para União, estados e Distrito Federal,
e municípios, respectivamente.

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil

compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos
autônomos, nos termos desta Constituição.

Para a afirmação de que as administrações, em suas três esferas, são

concorrentes, deve-se considerar que cada uma delas atua dentro de suas
prerrogativas constitucionais sobre um mesmo espaço de domínio. Assim, o
Executivo federal exerce seu poder em um município de fronteira onde haja
contrabando de armas ou tráfico de entorpecentes, por exemplo. Nessa
situação, o prefeito não exerce seu poder, mas sim o chefe do Executivo
federal, por meio das forças federais – Polícia Federal e Comando do Exército.
Dessa maneira, conforme suas atribuições, exclusivas ou concorrentes, cada
um dos entes federados possui autonomia administrativa, com a sua respectiva
máquina pública. Já o conceito de soberania, contudo, é pertinente somente
para a União, pois se trata de prerrogativa de autonomia internacional, ligada
ao direito público internacional, que coloca o País ao lado dos demais no
cenário mundial, com independência e autodeterminação. Por esse motivo é
prerrogativa privativa da União a defesa das fronteiras contra invasões
estrangeiras no território brasileiro. Como no exemplo anterior, são as forças
armadas e a polícia federal quem cuidam disso, e não as polícias estaduais ou
guardas municipais.

Cada ente federado possui território e administração próprios. Possuem, cada

um deles, igualmente, legislações constitutivas, que são a Constituição Federal,
a Constituição Estadual e a Lei Orgânica Municipal, obedecida essa exata ordem
na hierarquia dessas leis. Possuem, ainda, legislações típicas de suas esferas de
decisão, elaboradas pelas Assembleias Legislativas, onde há deputados
estaduais, que elaboram as leis estaduais, e Câmaras Municipais, onde há
vereadores, que elaboram as leis municipais.

A casa legislativa do Distrito Federal se chama Câmara Legislativa, sendo

composta por deputados distritais, que elaboram as leis distritais. Perante o
pacto federativo, o Distrito Federal tem a equivalência de unidade da federação,
ou estado. No DF não há prefeito, nem vereador. Brasília não é um município
com distritos, mas sim o conjunto de algumas das regiões administrativas que
compõem o Distrito Federal, como por exemplo Guará, Sobradinho, Gama,
Planaltina, Ceilândia e Samambaia.

Adotando a tripartição de poderes sugerida por Montesquieu, vigoram no Brasil

o Poder Executivo, o Legislativo e o Judiciário. É através desses poderes,
divididos em instâncias da União, Estados e Municípios, que o Estado realiza
suas funções. Diz o art. 2º da Constituição:

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,

o Executivo e o Judiciário.

Vejamos algumas características de cada um dos Poderes.

O Poder Executivo

Garante o cumprimento das leis e

promove a administração pública,
prestando serviços públicos à sociedade.
Faz isso seguindo a legislação vigente e a
orientação política do governante. Fica
claro aqui que o governante, ou chefe do
Executivo, necessita aprovar suas políticas
públicas na forma de leis. Isso explica a
necessidade de que o governo constitua
uma forte base de apoio no Legislativo,
que é onde são elaboradas as leis.

Compete ao Poder Executivo a administração do Estado; a execução

orçamentária; a arrecadação de impostos; a sanção de leis aprovadas pelo
Legislativo e a administração de maneira ampla de seus órgãos e pessoal, com
a prestação final dos serviços públicos.

O Poder Legislativo

O Poder Legislativo elabora as Leis do país e fiscaliza o Executivo. Estados e

municípios possuem Legislativos unicamerais, onde uma única casa legislativa
faz o trabalho de elaboração legal (Estado – assembleia legislativa estadual;
Distrito Federal – câmara legislativa; Município – câmara municipal).

A União, por outro lado, possui um Legislativo mais complexo, bicameral,

chamado de Congresso Nacional. Nele, Câmara dos Deputados e Senado
Federal elaboram e revisam as leis federais, posteriormente remetidas à sanção
presidencial. É o presidente do Senado quem preside o Congresso Nacional. É
ele, portanto, o chefe do Legislativo.

Sistema bicameral

 
A razão de ser do sistema bicameral, com Senado, reside na organização
federativa da república, para que haja harmonia e equilíbrio entre as unidades
da federação, papel exercido pelo Senado Federal, composto por 81 senadores
eleitos em pleitos majoritários, para mandatos de duas legislaturas – oito anos.
A renovação dos senadores não acontece a uma só vez, sendo de 1/3 e de 2/3
a cada legislatura subsequente. A igual representatividade de cada Estado no
Senado, três senadores para cada um dos vinte e seis Estados e mais três para
o Distrito Federal, atende ao equilíbrio federativo, posto que cada Estado,
possuindo igual número de senadores votantes, participa da deliberação de
matérias legislativas em igualdade numérica de votos. No Congresso, o senador
representa a unidade da federação.

Já a Câmara dos Deputados é formada por quinhentos e treze deputados

federais, eleitos em pleitos proporcionais para mandatos de uma legislatura de
duração – quatro anos, em bancadas estaduais que variam conforme seja o
tamanho da população de cada Estado, podendo ir de oito a setenta
parlamentares cada. Isso faz com que Estados menos populosos apresentem
menor representatividade na Câmara do que Estados mais populosos. O
deputado representa o povo, que, ao distribuir-se de forma desigual pelo país,
estabelece a desigualdade numérica de votos entre as bancadas de cada Estado
da federação.

Enquanto a Câmara dos Deputados é a casa da proporcionalidade federativa, o

Senado é a do equilíbrio.
O Poder Judiciário

O Poder Judiciário resolve conflitos conforme as leis do País, produzindo

decisões definitivas, que faz cumprir coercitivamente por aqueles que
desobedeçam às leis, inclusive os agentes públicos.

O Judiciário é o braço jurisdicional do Estado. Ao retirar do cidadão o direito de

fazer justiça com as próprias mãos, o Estado assegura-lhe um poder judiciário
que desempenha essa função e que a todos socorre indistintamente – é o
célebre princípio de que “a justiça é cega”.

O Judiciário é inerte, ou seja, a ação jurisdicional é sempre provocada, pois a

justiça, por si somente, não busca o infrator ou o desvio do direito, devendo ser
acionada por quem se considere prejudicado, ou por seu representante legal.
Para tanto, agem os cidadãos em defesa de seus direitos, e o poder público,
por meio do Ministério Público, em defesa da coletividade. Exemplo: Promotor
de justiça, membro do ministério público, a partir de um inquérito elaborado
pela autoridade policial (agente do Executivo), decide pela representação do
indiciado perante o Judiciário.

O Ministério Público, por prescrição constitucional, possui independência

funcional, ou seja, não se submete a nenhum dos três Poderes da República. É
independente, autônomo, possui organização própria e seu chefe maior é o
Procurador-Geral da República.

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função

jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

§ 1º São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e

a independência funcional.

§ 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa,

podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e
extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de
provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei
disporá sobre sua organização e funcionamento.

O exercício desses poderes do Estado compete aos agentes públicos, que

podem ser de dois tipos.

Há o agente público político, que, filiado a partido político, é eleito para exercer
mandato de representação por período determinado entre eleições sucessivas.

Há, também, o agente público administrativo, ou burocrático, que é o servidor

público efetivo, egresso de concurso público, e o servidor público investido em
cargo de comissão, de livre provimento por autoridade nomeante, cuja função é
a de exercer, exclusivamente, atribuições de chefia, direção, e assessoramento.
Aos Agentes do Estado será dedicado tópico específico deste estudo.

Vimos na unidade anterior a organização do Estado brasileiro e seus

fundamentos. Veremos agora que a Administração Pública e Estado são
conceitos distintos e muitas vezes confundidos pelas pessoas. Além disso, a
Administração possui poderes típicos, que os exerce conforme princípios
dispostos na Constituição Federal.

Vamos, então, conhecer os princípios constitucionais com os quais deve agir o

agente público no exercício de seus poderes e prerrogativas, e distinguir
Administração Pública de Estado.

Vejamos então o que são princípios:

Princípios são valores subjetivos, de enunciado geral, que regem a ação do

agente do Estado que, em sua atuação, estão vinculados a tais princípios. São
os seguintes os princípios constitucionais da Administração Pública:
 

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:

(grifo nosso)...

Princípio da Legalidade

A ação do administrador está vinculada ao cumprimento da lei, em sua exata

previsão. Nada que esteja ausente na legislação é permitido, praticando
ilegalidade aquele que dessa forma deixe de proceder.

Essa restrição decorre de ser o Estado de Direito um império absoluto das leis.
Fica claro que esse princípio, embora garanta segurança jurídica à
Administração e dificulte os desvios, inegavelmente torna a máquina
administrativa mais lenta e incapaz de absorver a modernidade administrativa
no ritmo de que a sociedade necessita.

Princípio da Moralidade

O agente do Estado deve conduzir-se

de forma ética no exercício de suas funções públicas, buscando sempre a boa
ação administrativa. É um princípio que atua além da lei, ao nível da
consciência e do discernimento próprios do servidor. Este princípio inspirou a
edição da Lei nº 8.027, de 1990, que é a coleção de normas de conduta do
servidor público civil, e do Decreto nº 1.171, de 1994, que trata do mesmo
tema, no âmbito do Executivo.

De acordo com a referida Lei, são deveres dos servidores públicos civis:

 Exercer com zelo e dedicação as atribuições legais e regulamentares inerentes

ao cargo ou função;

· Ser leal às instituições a que servir;

· Observar as normas legais e regulamentares;

· Cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais;

 Atender com presteza:

1.    Ao público em geral, prestando as informações requeridas, ressalvadas as

protegidas pelo sigilo;

2. À expedição de certidões requeridas para a defesa de direito ou

esclarecimento de situações de interesse pessoal;

 Zelar pela economia do material e pela conservação do patrimônio público;

 Guardar sigilo sobre assuntos da repartição, desde que envolvam questões

relativas à segurança pública e da sociedade;

 Manter conduta compatível com a moralidade pública;

 
 Ser assíduo e pontual ao serviço;

 Tratar com urbanidade os demais servidores públicos e o público em geral;

 Representar contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder.

A Moralidade Pública tem por finalidade constranger e alcançar o mau

administrador que, por vontade própria, desvia-se da defesa do interesse
público, em seu benefício ou de terceiros, mediante, ou não, recompensa de
qualquer natureza.

Princípio da Impessoalidade

O gestor público não pode orientar sua ação conforme suas preferências ou
relações pessoais. Deve sempre buscar o pragmatismo e o interesse público,
sem diferenciar as pessoas por critérios subjetivos e imprevistos em lei. Brinca-
se com esse princípio, mas reforçando-o, dizendo que para o administrador
público, “o cidadão não possui CPF”.

 
Além disso, a Impessoalidade não permite que administradores associem a
própria imagem a feitos que pratiquem no exercício de seus cargos, a título de
promoção pessoal. Diz a Constituição:

Art. 37. ...

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos

públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não
podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal
de autoridades ou servidores públicos.

...

A Impessoalidade proíbe, dentre outras situações, que o gestor público indique

“amigos” para assumirem cargos ou funções, nem indique pessoas de sua
relação, conhecimento ou escolha pessoal para empregos em empresas
terceirizadas contratadas pela Administração. Esse é um desvio muito habitual
hoje em dia. A Administração contrata a prestação de serviços com empresa de
mercado, e o gestor do contrato aponta as pessoas que irão exercer essa
atividade, em geral indicadas por servidores e gestores da organização pública
contratante.

rincípio da Publicidade

Por tratar-se a Administração de coisa pública, todos os seus feitos devem ser
tornados públicos, conhecidos por todos, de forma clara, transparente e
objetiva. É o princípio que propicia o controle social do Estado. Tanto é assim,
que ato administrativo que prescinda da respectiva publicidade em veículo
oficial é considerado nulo de direito. São veículos de publicidade oficial o Diário
Oficial da União, dos estados e dos municípios. Esses periódicos produzem os
efeitos estabelecidos pela legislação.

 
É certo, contudo, que há na Administração informações de caráter sigiloso,
assim definido em lei. Para essas, a publicidade se dá no conhecimento
reservado por parte dos órgãos oficiais de controle interno e externo. Para o
efeito da função de controle da Administração Pública, nenhuma informação é
sigilosa.

Recentemente foi editada a Lei nº 12.527, de 2011, a Lei de Acesso à

Informação, que dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela
União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com o fim de garantir o acesso a
informações previsto na Constituição Federal e em legislações menores. A título
de obediência a essa lei, foram postos para consulta na Internet os salários
pagos aos servidores públicos.

Princípio da Eficiência

A eficiência, como princípio constitucional, foi acrescida ao art. 37 da

Constituição pela Emenda nº 19, da reforma administrativa gerencial, proposta
pelo presidente FHC.
 

Trata-se de um princípio que diz respeito à qualidade, profissionalismo,

celeridade e racionalização de recursos que devem ser considerados na
prestação de serviços pela Administração. O emprego de tecnologias e métodos
modernos na área estão associados ao Princípio da Eficiência.

Além desses princípios constitucionais, a Lei nº 9.784, de 1999, em seu artigo

2º, acrescenta alguns outros:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da

legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Os Poderes da Administração

Já os Poderes da Administração são instrumentos definidos pelas leis, que

regem a atividade pública para a consecução de seus objetivos, todos eles
focados na finalidade e na supremacia do interesse público. O limite do
exercício do poder administrativo está no cumprimento da lei e na circunscrição
do campo de ação do agente público, que dele não pode sair. O agente público
que ultrapasse esse limite incorre em abuso de poder, com desvio de
finalidade. Nesse sentido, assim diz e Lei que regula o Processo Administrativo
(Lei nº 9.784, de 1999).

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício
de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.

Os poderes administrativos:

Poderes Vinculado e Discricionário – O Poder Vinculado é aquele que, na forma

da lei, não permite grau de liberdade ao agente público para discernir e agir,
conforme seu juízo de conveniência e oportunidade, perante fato concreto de
que tenha tomado ciência. Exemplo: O servidor público que tome conhecimento
de irregularidade administrativa no órgão em que trabalhe deve denunciá-la,
não podendo deixar de fazê-lo, sob pena de co-responsabilidade.
 

O Poder Discricionário é aquele em que o agente público, no cumprimento da

lei, nela encontra flexibilidade para agir conforme seu juízo acerca de fato
concreto, podendo atuar dentro da gama de possibilidades legais existente.
Exemplo: Agente da Polícia Federal que nega entrada no país de pessoa vinda
do exterior que, conforme seu julgamento, não atenda às condições
indispensáveis para tanto.

Poder Hierárquico – Poder de organizar a própria estrutura hierárquica,

distribuindo funções e promovendo fiscalização de seus agentes.

Poder Normativo ou Regulamentar – Poder para a expedição de decretos,

regulamentos e instruções normativas, todos estes vinculados às leis.

Poder Disciplinar – Poder de punir seus agentes por faltas administrativas, por
processo legal próprio, em que sejam assegurados o contraditório e a ampla
defesa.

Poder de Polícia – Poder de interferir na ação do particular em defesa da

supremacia do interesse público.
O Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRAE)

Acerca do aparelho do Estado, vejamos o que traz o Plano Diretor da Reforma

do Estado (PDRAE):

“Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou

seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados membros e Municípios). O
aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos
Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua
vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o
sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O
Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o
aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado
território.” 

 
Há que se destacar que a Constituição brasileira faz distinção explícita entre
Estado e Administração Pública. Na Carta, a Administração compõe o Estado
(Capítulo VII, “Da Administração Pública”, do Título III, “Da organização do
Estado”). Administração e Estado não se confundem. A Administração Pública
faz parte do Estado.

A Administração Pública

A Administração Pública nada mais é do que a estrutura institucional e humana

que visa realizar o objetivo do Estado, que é o de atender ao bem coletivo, com
espírito público. Por motivos de especialização e agilidade, a Administração
Pública divide-se em instituições, onde atuam os agentes do Estado. A
Administração Pública é, portanto, o aparelho do Estado, seu braço operacional.

Vimos, na unidade anterior, os princípios constitucionais com os quais deve agir

o agente público no exercício de seus poderes e prerrogativas e, ainda, como
distinguir Administração Pública de Estado.

Estudaremos a seguir a primeira e principal função do administrador que é o

planejamento. Na atividade pública, essa função é tão estratégica que a ela se
dedica um dos principais ministérios do governo – Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG).

Vamos detalhar aspectos do planejamento estratégico, do tático e do

operacional e identificar a vertente de planejamento na legislação
orçamentária.

Vamos lá, começaremos estudando a principal função do administrador:

Planejar.

Todas as demais funções da administração (organização, gestão e controle)

devem seguir seus rumos em cumprimento do planejamento realizado. Isso faz
com que o administrador tenha seus olhos também voltados para o amanhã,
não se restringindo ao imediato.
Sem planejar, o administrador se consome lidando com as contingências de
momento que, pela ausência de planejamento, o deixam incapaz de antevê-las
e desviar-se delas de forma proativa. Agindo reativamente, muitas vezes é
direcionado pelas circunstâncias.

O planejamento é requisito indispensável para a Administração Gerencial. Com

ele, a organização pública estabelece uma declaração de missão, valores e
visão de futuro, e define objetivos a serem perseguidos. Desenvolve, ainda,
ações estratégicas orientadas pelos objetivos que busca alcançar. Daí resulta,
inevitavelmente, mais eficiência e qualidade nos serviços públicos prestados.

Para Chiavenato (2008), estratégia seria “a mobilização de todos os recursos

da organização no âmbito global visando a atingir objetivos de longo prazo”.
Há, ainda, o horizonte do curto prazo, ou imediato, que define o aspecto
operacional, e o de médio prazo, onde figura o aspecto tático. Para o
cumprimento de uma estratégia, há que se considerarem os aspectos internos
e externos da organização; o contexto administrativo e político em que se
encaixa; as ameaças e oportunidades as quais esteja sujeita. Devem ser
levados em consideração pontos fracos e fortes, em etapa de diagnóstico que
aponte os problemas que serão enfrentados, e as ações estratégicas que
atenderão aos resultados pretendidos. 

Antes de ser uma atividade de especialistas, o planejamento é um processo

constante, ininterrupto e participativo. Todos que compõem a organização, ou a
unidade em que se realiza o planejamento, devem tomar parte dele. Isso reduz
o risco da fraca adesão, pois planejamentos participativos costumam surtir
melhores resultados em termos de engajamento.

Fazem parte do processo de planejamento, segundo Chiavenato (2008):

Definição de objetivos: Na definição dos objetivos pretendidos, com resultados

almejados e pontos aonde se quer chegar, está a diretriz dos planos que serão
construídos.

Diagnóstico da situação atual: É a determinação clara da situação atual em face

dos objetivos que se pretende cumprir.

Antevisão do futuro: É a análise antecipada dos cenários futuros, com previsão

de resistências e de fatores determinantes para o sucesso, prevendo-se o que
pode prejudicar ou contribuir com a obtenção de melhores resultados.

Previsão de alternativas: Na consecução dos objetivos há que se avaliarem as

alternativas possíveis de ação, selecionando uma ou mais delas, cujos
caminhos mais favoreçam a obtenção do resultado final.

Seleção do curso de ação: Selecionar uma dentre as alternativas possíveis.

Essa alternativa escolhida passa a ser o plano para o atendimento do objetivo.
 

Realização do plano e avaliação de resultados: Dar cumprimento ao plano e

acompanhar seu desempenho, em termos de resultados que assegurem o
alcance dos objetivos, adotando as medidas corretivas porventura necessárias.

São benefícios do planejamento:

 Maior convergência de esforços, uma vez que ao se incutir na mente das

pessoas os objetivos a serem alcançados, concentra-lhes o foco.

 Menos retrabalho.

 Melhor aproveitamento do tempo.

 Melhor flexibilidade devido ao mais acentuado senso de futuro.

 Melhor definição de prioridades.

 Maior senso de direção, com desempenho orientado por metas.

 Menor resistência à mudança.

Um dos grandes equívocos de muitos administradores públicos consiste em

considerarem que a falta de concorrência da organização pública a faz imune ao
insucesso, o que os torna menos preocupados com a necessidade de planejar o
futuro. Pelo contrário. Nessa situação, a organização deixa de competir com
outras organizações, para concorrer consigo mesma, de maneira que o
desempenho futuro deva ser, necessariamente, superior ao atual, isso devendo
ser aferido por meio de indicadores específicos de qualidade. O conhecimento
da política corporativa e dos meios que se encontram à disposição é, dentre
outros pontos, requisito necessário ao planejamento.
O planejamento pode ser: 

  

O planejamento estratégico lida com a organização como um todo, numa

perspectiva de longo prazo, notadamente em sua condução política.

 O planejamento tático lida com unidades ou setores afins de uma organização,

em um horizonte de médio prazo, algo em torno de um ano, sendo seu foco as
atividades correntes.

 O planejamento operacional lida com o dia a dia do nível operacional, em uma

perspectiva imediata, de curto prazo, atendendo, inclusive, às contingências.

 Quanto mais de longo prazo seja o planejamento, mais genérico e flexível este
também deve ser. No curto prazo, por exemplo, ao lidar-se com o tático e com
o operacional, as definições são mais restritas, fechadas, mais bem definidas,
imediatas.

 Por exemplo: se a estratégia é reduzir-se o tempo de espera dos clientes de

determinado órgão público, no plano tático deve-se capacitar melhor os
atendentes, prover-lhes com sistemas e tecnologias modernas e, se necessário,
aumentar-se o número de posições de atendimento. Perceba que, nesse
exemplo, a estratégia é ampla, enquanto que a tática é específica.

 Nesse exemplo, ainda, em surtos repentinos de demandas, como a

proximidade de prazos-limite, atitudes de planejamento operacional seriam a
expansão do horário de atendimento; o atendimento excepcional aos sábados.
O planejamento operacional envolve o imediato.
Um problema que pode emergir nesse processo diz respeito à eventual
descontinuidade gerencial, decorrente das transições políticas, que se observa
nas organizações públicas brasileiras. Por isso, o planejamento público deve
reservar espaço ainda mais flexível para adequações aos diversos cenários
políticos que sejam possíveis.

Essa vertente de planejamento é tão necessária na Administração, que a etapa

de planejamento é considerada a de maior importância no processo de
contratações públicas. O gestor de compras e contratações dos órgãos públicos
deve sempre planejar visando à continuidade do serviço público. Deve antever
a renovação de contratos, com todo o processo licitatório pertinente, sob risco
de ter que acorrer à situação emergencial. A desídia (falta de atenção, de zelo;
negligência) é, nesse caso, falta prevista no Direito Administrativo.

O processo orçamentário é outro exemplo da prioridade que se dá ao

planejamento público, por meio das leis orçamentárias: Plano Plurianual (PPA);
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); Lei Orçamentária Anual (LOA).  
O Plano Plurianual (PPA) é o planejamento estratégico do governo que visa um
horizonte de quatro anos. Votado pelo Legislativo no primeiro ano de cada
governo, entra em vigor apenas em seu segundo ano, sendo executado a partir
de então, até o primeiro ano do governo seguinte. Assim, um novo chefe do
Executivo, em seu primeiro ano no poder, executa o período final do
planejamento de seu antecessor e deixa como herança ao seu sucessor, o ano
final de seu próprio PPA.

A vigência de quatro anos do PPA aponta uma realidade no Brasil, que é a

comum descontinuidade das políticas públicas. Lida-se, no País, mais com
políticas de governo do que com políticas de Estado. Senão, adotar-se-ia um
modelo em que o planejamento estratégico tivesse vinte anos de horizonte, por
exemplo. Como é hoje, cada governo possui total liberdade para planejar a
Administração durante seu período de mandato.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)

referem-se ao planejamento tático, de médio prazo, vigorando apenas para o
ano subsequente ao da aprovação. Nessas leis, devem estar contidas as
diretrizes do PPA. 
Como instrumento de planejamento de curto prazo, fortemente marcado por
contingências imprevistas nos planejamentos de maior horizonte, o governo
dispõe do instrumento legislativo da Medida Provisória Presidencial, que possui
vigência imediata a partir de sua edição, sendo em seguida deliberada pelo
Legislativo. Tanto é assim que um dos pressupostos de admissibilidade da
medida provisória é seu caráter de urgência.

Outra legislação relevante para a Administração Pública, que reforça sua

necessidade de planejamento, é a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei
Complementar nº 101, de 2000, que, ao estabelecer normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, vincula os chefes do
Executivo, nas esferas da União, Estados e Municípios, ao planejamento que
devem ter para receitas e gastos públicos.

   

Vimos na unidade anterior a principal função do administrador que é o

planejamento. Vamos agora traçar o mapa organizacional da máquina estatal,
identificando a natureza de cada uma de suas entidades.

A Administração Pública brasileira, por demais ampla, encontra-se dividida em

tipos e instituições, organizados para tornar viável a especialização das
entidades, bem como a necessária agilidade de operação da máquina.
 

A função de Organização

Acerca da função de organização da administração, assim define Chiavenato:

 
“A estrutura organizacional é a maneira pela qual as atividades da organização são
divididas, organizadas e coordenadas. Constitui a arquitetura ou formato
organizacional que assegura a divisão e coordenação das atividades dos membros
da organização. É o esqueleto que sustenta e articula as partes integrantes. Nesse
sentido, a estrutura organizacional costuma apresentar uma natureza
predominantemente estática. Ela se refere à configuração dos órgãos e equipes.”
 

Traduzindo este enunciado para o contexto do Estado, se considerarmos a

Administração Pública como sendo o ente máximo organizativo do aparelho
público, temos que este se encontra subdividido em uma infinidade de órgãos
menores e especializados com funções definidas. Estranhamente, a Constituição
Federal, ao dispor sobre a Administração Pública, pouco trata dessa estrutura,
sendo o ordenamento infraconstitucional quem o faz, especialmente por meio
do Decreto-Lei nº 200, de 1967, ainda em vigor, com alterações efetuadas ao
longo do tempo.

Desde a edição do Decreto-Lei nº 200, de 1967, a Administração Pública

brasileira adota o modelo descentralizado. É certo que essa forma organizativa
melhor atenda à grande diversidade regional, e mesmo amplidão, do território
brasileiro. Abordaremos aqui tão somente a organização administrativa do
Poder Executivo, a cargo do qual se encontra a administração do Estado. Assim
sendo, organiza-se a Administração Pública em Administração Direta e
Administração Indireta. Diz o DL nº 200, de 1967:

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura

administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de

entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

 
d) Fundações Públicas.

Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-

se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal
atividade.

A Administração Direta

Compõe a Administração Direta, centralizada e comandada pelo

chefe do Executivo, o centro estratégico do Estado composto, na
esfera federal, pela Presidência da República e pelos Ministérios.
Apresenta autonomia política, administrativa e financeiro-
orçamentária. Trata-se do núcleo de governo propriamente dito. É a
Lei nº 10.683, de 2003, que define as estruturas organizacionais da
Presidência da República e dos Ministérios.
 
Perante a federação, cada unidade possui uma administração direta,
exercida pelo governador, no caso dos estados e Distrito Federal, e
pelo prefeito, no caso dos municípios. Os auxiliares diretos dos
governadores são os secretários estaduais, enquanto que os dos
prefeitos são os secretários municipais, todos componentes da
Administração Direta do respectivo ente federado, com vinculação
direta ao respectivo chefe do Executivo.

Administração Indireta

Incapaz de atuar de maneira eficiente em todas as frentes da gestão do Estado,

por lei, a Administração Direta delega competências gerenciais a outras
instituições. Surge, dessa forma, a Administração Indireta. Essas entidades
carecem de autonomia política, que é sempre exercida pelo Ministério ao qual
estejam vinculadas em lei. Possuem lei específica que as define em suas
atribuições e objetivos, possuem autonomia financeiro-orçamentária e
autonomia administrativa. Essas instituições realizam serviços públicos ou de
interesse público.

São tipos de instituições da Administração Indireta: autarquias, empresas

públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas.

A autarquia

É o serviço autônomo, desprovido de caráter econômico, criado por lei, com

personalidade jurídica, patrimônio e receita própria, para executar atividades
típicas da Administração Pública que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
 

A empresa pública

É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com

patrimônio próprio e capital exclusivamente público, criada por lei para a
exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por
força de contingência ou de conveniência administrativa, nos moldes da
iniciativa privada.

Uma empresa pública pode, eventualmente, desempenhar prestação direta de

serviço público, típico da Administração Pública, atuando, nesse caso, em
atividade fora do domínio econômico. Exemplo: a CAIXA, que é empresa
pública, administra o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

A sociedade de economia mista

É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei

para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou a
entidade da Administração Indireta.

Nelas, o capital é aberto, com ações negociáveis em bolsa de valores,

admitindo-se investidores privados nacionais e estrangeiros, desde que o
controle acionário majoritário pertença ao Estado.
 

A fundação pública

É a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins

lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento
de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito
público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos públicos
e de outras fontes.

Planejamento, organização e direção... Vamos continuar!

A função de direção de uma entidade de governo diz respeito ao fluxo de
comando com o qual é feita a orientação política e administrativa da entidade
pública. O objetivo desta unidade é o de apresentar os tipos de estruturas
existentes, com suas peculiaridades e características próprias.

Realizado o planejamento e a organização, a função de direção, ou gestão, se

impõe como prática gerencial indispensável para que a Administração Pública
atinja os seus intentos. É certo que, para conquista de uma Administração
eficiente, planejamento e direção encontram-se diretamente associados.  

É função da gestão fazer funcionar as ações e programas que fazem parte do

planejamento, com o acompanhamento dos indicadores de desempenho e, com
visão crítica, a realização de ajustes, sempre necessários, no planejamento
público.

Por meio de gestão deve-se incutir na mente das pessoas que compõem a
organização pública as definições e metas estabelecidas no planejamento. Esse
alinhamento de visões propicia um esforço coordenado e conjunto para o
atingimento dos objetivos, com redução da incidência de retrabalho e de
duplicidade de ações.  

É o que diz Chiavenato (2008) acerca da função de direção:

“A função administrativa de direção está relacionada com a maneira pela qual os

objetivos devem ser alcançados através da atividade de pessoas e da aplicação dos
recursos que compõem a organização. Após definir os objetivos, traçar as
estratégias para alcançá-los, estabelecer o planejamento, estruturar a organização,
cabe à função de direção colocar tudo isso em marcha. Dirigir significa interpretar
os planos para as pessoas e dar as instruções e orientação sobre como executá-los
e garantir o alcance dos objetivos.”

...

“A direção é a função administrativa que se refere ao relacionamento interpessoal

do administrador com seus subordinados. Para que o planejamento e organização
possam ser eficazes, eles precisam ser complementados pela orientação e apoio às
pessoas, através de uma adequada comunicação, liderança e motivação. Para
dirigir as pessoas, o administrador precisa saber comunicar, liderar e motivar. A
direção é um processo interpessoal que define as relações entre indivíduos.”

Em termos de linha de comando, os órgãos de uma Administração Pública

burocrática atendem ao modelo de organização com estrutura hierárquica
formal. Essencialmente, esse modelo se divide nos seguintes tipos:  
Linear – Baseada na unidade de comando, apresenta linhas diretas e únicas de
autoridade e responsabilidade. Possui comando centralizado e linhas formais de
comunicação. Predomina a autoridade linear.

Funcional – Baseada no princípio funcional, onde vários chefes atuam em

campos específicos. Inexiste comando centralizado e unívoco. Predomina a
autoridade funcional, com comunicações diretas, rápidas e decisões
descentralizadas.

Linha-staff – Combina a especialização da organização funcional com a

hierarquia da linear, sob o predomínio desta. Preserva a unidade de comando,
sem prejuízo da especialização, que é exercida pela equipe de assessoria
(staff).

A estrutura diretiva das organizações de governo tende a se apresentar,

predominantemente, conforme o modelo linear. É um formato por demais
verticalizado, com muitos níveis hierárquicos separando a base operacional da
alta gestão. O ideal seria a adoção do modelo linha-staff, mais capaz de
propiciar administrações eficientes e ágeis.

Mais à frente neste estudo, abordaremos a função de gestão no que diz

respeito aos cargos de direção e chefia como funções de confiança.

 
Acabamos de conhecer, na unidade anterior, que a função de direção de uma
entidade de governo diz respeito ao fluxo de comando com o qual é feita a
orientação política e administrativa da entidade pública.

Veremos agora que, com o avanço da transparência na atividade pública,

ganhou forte evidência a função de controle da Administração. Vamos então,
apresentar o modelo de controle da máquina pública disposto na Constituição
Federal, seus órgãos específicos e características de controle interno e externo.

A função de controle

A função de controle coroa o processo administrativo, que teve início no

planejamento, tendo passado pela organização e pela gestão. Nesta função,
cabe garantir-se que o que fora originalmente planejado teve cumprimento,
sem desvios que comprometam a sempre buscada finalidade pública com
eficiência.

Tratando-se do Estado Gerencialista, que os gestores públicos tanto almejam, a

busca pelo modelo gerencial na Administração passa pelo acompanhamento de
resultados, com garantia tanto da qualidade quanto da probidade. Aí, a função
de controle ganha forte importância, tipicamente na execução orçamentária dos
gastos de governo. Esse controle se dá na garantia de diversas vertentes, quais
sejam: 

Para a função de controle da Administração, a Constituição dedica os artigos 70

a 74, onde define as instâncias de controle interno e controle externo,
como segue:
 

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestarão contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou

privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e
valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.

...

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma

integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

...

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima

para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal
de Contas da União.

Como visto na Constituição, compete ao Poder Legislativo fiscalizar a execução

das políticas públicas e o correto emprego do bem público. O órgão técnico do
Legislativo que o subsidia nisso é o Tribunal de Contas da União (TCU). O TCU é
o órgão de controle externo, do Legislativo, previsto na Constituição. Há que
ser assim, uma vez que os parlamentares, com suas assessorias, não possuem
conhecimento, ou estrutura administrativa, para realizarem diretamente essa
função de controle.
Esse controle externo se reflete, igualmente, nas unidades da federação, onde
o Legislativo estadual desempenha essa função com o apoio do Tribunal de
Contas Estadual (TCE). Além da fiscalização estadual, o TCE também fiscaliza
contas municipais.

Por sua vez, Executivo, Legislativo e Judiciário devem antecipar-se ao controle

externo, por meio de seus órgãos de controle interno próprios. O Senado
Federal, por exemplo, possui em sua estrutura administrativa uma Secretaria
de Controle Interno (SCINT), que tem por finalidade acompanhar a execução
dos contratos realizados pela Casa. No Poder Executivo, essa instância de
controle ganha dimensão federal, ficando a cargo da Controladoria-Geral da
União (CGU), que tem equivalência de pasta ministerial.
  
  

Visando dar agilidade à máquina pública, a legislação brasileira permite que

órgãos técnicos de governo assumam papéis específicos de fiscalização e
execução de serviços públicos. O objetivo desta unidade é o de apresentar a
agência executiva e a fiscalizadora, comentando suas especificidades e modos
de atuação.

A agência executiva

A agência executiva não representa tipo novo de instituição da Administração

Indireta, sendo autarquia ou fundação pública responsável pelo desempenho de
atividade exclusiva do Estado, que, nos termos do Decreto nº 2.487, de 1988,
tenha:

a)    Celebrado Contrato de Gestão com o respectivo ministério supervisor

(veremos o Contrato de Gestão mais adiante neste nosso estudo).

b)    Plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em

andamento.

Acerca desse planejamento estratégico, diz o Decreto nº 2.487, de 1988:

...

Art. 2º O plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional

das entidades candidatas à qualificação como Agências Executivas contemplará,
sem prejuízo de outros, os seguintes conteúdos:

I - o delineamento da missão, da visão de futuro, das diretrizes de atuação da

entidade e a identificação dos macroprocessos por meio dos quais realiza sua
missão, em consonância com as diretrizes governamentais para a sua área de
atuação;

 
I - a revisão de suas competências e forma de atuação, visando a correção de
superposições em relação a outras entidades e, sempre que cabível, a
descentralização de atividades que possam ser melhor executadas por outras
esferas de Governo;

III - a política, os objetivos e as metas de terceirização de atividades mediante

contratação de serviços e estabelecimento de convênios, observadas as diretrizes
governamentais;

IV - a simplificação de estruturas, compreendendo a redução de níveis hierárquicos,

a descentralização e a delegação, como forma de reduzir custos e propiciar maior
proximidade entre dirigentes e a agilização do processo decisório para os cidadãos;

V - o reexame dos processos de trabalho, rotinas e procedimentos, com a finalidade

de melhorar a qualidade dos serviços prestados e ampliar a eficiência e eficácia de
sua atuação;

VI - a adequação do quadro de servidores às necessidades da instituição, com

vistas ao cumprimento de sua missão, compreendendo a definição dos perfis
profissionais e respectivos quantitativos de cargos;

Vll - a implantação ou aperfeiçoamento dos sistemas de informações para apoio

operacional e ao processo decisório da entidade;

VIII - a implantação de programa permanente de capacitação e de sistema de

avaliação de desempenho dos seus servidores;

IX - a identificação de indicadores de desempenho institucionais, destinados à

mensuração de resultados e de produtos.

Parágrafo único. As entidades referidas no “caput” promoverão a avaliação do seu

modelo de gestão, com base nos critérios de excelência do Prêmio Nacional da
Qualidade, identificando oportunidades de aperfeiçoamento gerencial, de forma a
subsidiar a elaboração do plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional.
A condição de agência executiva perdurará enquanto o contrato de gestão seja
sucessivamente renovado e o plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua
conclusão.  

O resultado prático da condição de agência executiva reside na maior

autonomia de gestão, com melhores condições de atuação e adequação nas
áreas em que exercem as atividades.

Criada por lei específica, a agência reguladora é autarquia de caráter

especial, uma vez que seus administradores são indicados pelo Presidente da
República e aprovados pelo Senado, para o exercício de mandatos. Essas
autarquias especiais fiscalizam e regulam a prestação de serviços públicos,
executados por entidades privadas, sob a forma de concessão, permissão ou
autorização. São autarquias vinculadas ao respectivo ministério de atuação,
que fiscalizam e regulam a execução de delegação de prestação pública a ente
privado.

Regular a ação, aferir e garantir qualidade, controlar preços e impor sanções

aos prestadores dos serviços são atribuições das agências reguladoras.

A Lei nº 9.986, de 2000, define a política de pessoal das agências reguladoras

de maneira geral. Cada uma delas, contudo, possui sua legislação específica:
 

 
  

Criado pela emenda constitucional da reforma administrativa – Emenda nº 19,

o contrato de gestão foi o instrumento jurídico que flexibilizou a legislação na
medida da necessidade por agilidade de entidades da administração indireta no
cumprimento de suas missões. Nesta unidade vamos apresentar o contrato de
gestão, pontuando aspectos que favoreceram a implantação da administração
gerencial em órgãos de governo.
 

Visando abrir caminho para a reforma gerencial do aparelho do Estado, a

Emenda nº 19 incorporou o Contrato de Gestão à Constituição Federal, com a
finalidade de garantir maior autonomia e eficiência às organizações da
Administração Indireta e maior participação da Sociedade Organizada na
Administração Pública, em regime de parceria, nos seguintes termos:

Art. 37. ...

...

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da

administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a
fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor
sobre:
 

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e

responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal.

Para Chiavenato (2008), “O contrato de gestão é um compromisso institucional,

firmado entre o Estado, por intermédio de seus ministérios, e uma entidade
pública estatal, a ser qualificada como Agência Executiva, ou uma entidade não
estatal, qualificada como Organização Social.”  

O Decreto nº 2.487, de 1998, assim define as diretrizes do Contrato de

Gestão:

Art. 4º O contrato de gestão conterá, sem prejuízo de outras especificações, os

seguintes elementos:

I - objetivos e metas da entidade, com seus respectivos planos de ação anuais,

prazos de consecução e indicadores de desempenho;

II - demonstrativo de compatibilidade dos planos de ação anuais com o orçamento

e com o cronograma de desembolso, por fonte;

III - responsabilidades dos signatários em relação ao atingimento dos objetivos e

metas definidos, inclusive no provimento de meios necessários à consecução dos
resultados propostos;

IV - medidas legais e administrativas a serem adotadas pelos signatários e partes

intervenientes com a finalidade de assegurar maior autonomia de gestão
orçamentária, financeira, operacional e administrativa e a disponibilidade de
recursos orçamentários e financeiros imprescindíveis ao cumprimento dos objetivos
e metas;
 

V - critérios, parâmetros, fórmulas e consequências, sempre que possível

quantificados, a serem considerados na avaliação do seu cumprimento;

VI - penalidades aplicáveis à entidade e aos seus dirigentes, proporcionais ao grau

do descumprimento dos objetivos e metas contratados, bem como a eventuais
faltas cometidas;

VII - condições para sua revisão, renovação e rescisão;

VIII - vigência.

§ 1º Os contratos de gestão fixarão objetivos e metas relativos, dentre outros, aos

seguintes itens:

a) satisfação do cliente;

b) amplitude da cobertura e da qualidade dos serviços prestados;

c) adequação de processos de trabalho essenciais ao desempenho da entidade;

d) racionalização de dispêndios, em especial com custeio administrativo;

e) arrecadação proveniente de receitas próprias, nas entidades que disponham

dessas fontes de recursos.

§ 2º Os objetivos e metas definidos no contrato de gestão observarão a missão, a

visão de futuro e a melhoria do modelo de gestão, estabelecidos no plano
estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional referido no art. 2º
deste Decreto.
 

§ 3º A execução do contrato de gestão de cada Agência Executiva será objeto de

acompanhamento, mediante relatórios de desempenho com periodicidade mínima
semestral, encaminhados ao respectivo Ministério supervisor e às partes
intervenientes.

§ 4º Os relatórios de desempenho deverão contemplar, sem prejuízo de outras

informações, os fatores e circunstâncias que tenham dado causa ao
descumprimento das metas estabelecidas, bem como de medidas corretivas que
tenham sido implementadas.

§ 5º O Ministro de Estado supervisor designará a unidade administrativa, dentre as

já existentes na estrutura do respectivo Ministério, incumbida do acompanhamento
do contrato de gestão de que seja signatário.

§ 6º Serão realizadas avaliações parciais periódicas, pelo Ministério supervisor e

pela Secretaria Federal de Controle do Ministério da Fazenda.

§ 7º Por ocasião do termo final do contrato de gestão, será realizada, pelo

Ministério supervisor, avaliação conclusiva sobre os resultados alcançados,
subsidiada por avaliações realizadas pelos Ministérios referidos no § 1º do art. 3º
deste Decreto.

§ 8º A ocorrência de fatores externos, que possam afetar de forma significativa o

cumprimento dos objetivos e metas contratados, ensejará a revisão do contrato de
gestão.