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MARCH OLSEN Redescobrindo Instituicoes PDF
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PUC Relações
ões Internacionais – Professora
Professora Matilde de Souza 1
MARCH, James G.; OLSEN, Johan P. Rediscovering Institutions: the organizational basis of politics. New
York: The Free Press, 1989.
(I) Comportamental: instituições políticas formalmente organizadas são arenas próprias da ação política;
** Teorias políticas contemporâneas identificam tendências no estudo das instituições:
(1) contextual, considera a política como elemento integral da sociedade; menos inclinada a diferenciar a
política do resto da sociedade. Estado não é central e outras formas de organização da vida social seriam
também muito relevantes.
(3) Utilitarista (ações resultam de decisões intencionais) – Historicamente: o comportamento político estaria
inserido numa estrutura institucional de regras, normas, expectativas e tradições, que limitariam a liberdade
do indivíduo. Modernos: eventos políticos são consequência de decisões intencionais.
Duas suposições sobre o futuro: - incerteza quanto às conseqüências da ação atual, - escolhas são baseadas
na hipótese de que decisões são tomadas levando em conta a incerteza dos resultados. Essas teorias admitem
que preferências são estáveis, que preferências atuais são bons indicativos de preferências futuras, que
as preferências são coerentes e consistentes.
(4) Instrumentalismo (primado dos resultados): Historicamente – decisões políticas como processos que se
desenvolvem a partir de propósitos; a política compreendida como meio de educar os cidadãos e aperfeiçoar
os valores. Modernos: valorizam os resultados e ignoram as ações simbólicas ou interpretam os símbolos
como parte de esforços de controle; controle do universo simbólico é uma forma de poder tanto quanto o
controle sobre outros recursos.
*Autores discutem duas teorias que focam nas instituições; discutem os modelos contextual e reducionista,
que consideram que os atributos chave de um macro sistema são a confluência de um grande número de
simples micro eventos num contexto social exogenamente determinado.
- Política como competição racional: o comportamento no mercado pode ser compreendido como
conseqüência das escolhas de atores individuais que, no agregado, formam o fenômeno mercado. Esse
processo pode ser tratado como produzindo uma série de contratos pelos quais os participantes
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confirmam e regulam as trocas. A tomada de decisão acontece: na negociação dos contratos nos melhores
termos possíveis de troca; na execução dos contratos (alusão a teoria dos jogos – jogos de soma zero – os
resultados dependem das regras do jogo, incluindo normas sobre confiança, e as regras são algumas vezes
retratadas como resultantes de algum tipo de meta-jogo, mas o interesse nas restrições é subordinado ao
interesse na conseqüência do equilíbrio da negociação racional e a ação entre os jogadores). Teorias menos
influenciadas pela teoria dos jogos estão mais preocupadas com o processo político que permite que decisões
políticas sejam tomadas sem necessariamente resolver o conflito entre as partes. A idéia básica é que
indivíduos participam num processo político com preferências e recursos, e que cada indivíduo usa
recursos próprios para perseguir ganhos próprios mensurados em termos das preferências pessoais.
Essa teoria utiliza algumas metáforas – combate, troca e aliança; a informação é recurso estratégico.
- Política como seleção ou escolha temporal (temporal sorting): essa perspectiva tenta compreender o
relativamente confuso cenário de tomada de decisão na observação empírica.
Pesquisas empíricas: atores reais não procedem tal como prescrevem determinados modelos teóricos – atores
mudam preferências e percepções, indivíduos lutam por direitos de participação e não fazem “uso” desses
direitos, decisores ignoram a informação disponível, etc. Teorias da ação supõem que as coisas estão
ordenadas numa conexão causal. A idéia central dos modelos da escolha/seleção temporal , como nos
modelos “lata de lixo”, é a substituição da ordem temporal por uma ordem sucessiva.
Numa forma “pura” do modelo da “lata de lixo” problemas, soluções, tomadores de decisão e oportunidades
de escolhas são independentes, exógenos e fluem através do sistema; (a idéia básica é que se pode criar
‘respostas’ para ‘demandas’ não formuladas e que se pode formar uma ‘demanda’ para uma ‘resposta’ já
dada). Desse modo, a ordem temporal não faz sentido – input/output. De fato, escolhas e decisões são
processos simultâneos, dado que os seus fluxos são exógenos ao sistema – a idéia é que problemas, soluções,
tomadores de decisão e oportunidades de escolha encontram-se relacionados de forma determinada pelo
tempo de chegada e partida e pelos constrangimentos estruturais quanto ao acesso aos problemas, soluções,
decisores e oportunidades de escolha.
- modelos de competição racional e de escolha/seleção temporal observam simultaneamente os tomadores de
decisão e o ambiente no qual eles agem. Ambos consideram o processo em termos de um conjunto complexo
de interações entre eventos e atores. Situações muito complexas que são simplificadas para efeito de análise:
agregação estatística e a eficiência histórica (seleção natural).
Assim, nos modelos do ator racional a ordem é produzida através da mão invisível da competição; nos
modelos “lata de lixo” a ordem é produzida pela simultaneidade temporal. Em ambas as teorias, os processos
realizam resultados ambientalmente determinados. Por exemplo, o poder é determinado pela posse de
recursos no ambiente, interesses são determinados pela posição no mundo externo (à interação) e a
coerência dentro das instituições é assegurada pelas exigências da existência. A ordem é efetivamente
exógena à instituição e não depende de propriedades da instituição ou dos processos dentro dela.
Para muitos observadores, a política é influenciada pela competição racional ambientalmente circunscrita,
pela escolha temporal ambientalmente circunscrita e também pela estrutura institucional na qual a política
ocorre. Os autores consideram que as instituições produzem ordem e influenciam a mudança na política. Os
autores pretendem discutir como as instituições contribuem para a estabilidade e a mudança na política.
As instituições políticas definem a estrutura na qual a política tem lugar. No livro, autores irão discutir como
essas instituições funcionam, como afetam a vida política, como mudam e como podem ser aperfeiçoadas.
Cap. II – As regras e a institucionalização da ação – as instituições políticas são mais governadas por regras
do que por cálculo racional
(I) A ação obrigatória parece descrever melhor a ação; Instituições são construídas entre conjuntos de
atividades apropriadas, entre procedimentos para assegurar sua manutenção em face de ameaças
provenientes de mudanças e do auto-interesse e entre procedimentos para modifica-las.
(II) A ubiqüidade das rotinas faz as instituições políticas parecerem burocráticas, rígidas, insensíveis ou
estúpidas. Mas, as rotinas permitem: coordenar atividades simultâneas tornando-as mutuamente consistentes,
evitar conflitos, fornecer códigos de significados que facilitam a interpretação de ambigüidades, constranger
as barganhas em termos compreensíveis e acordos obrigatórios, ajudar a mitigar a imprevisibilidade criada
por estruturas abertas e por processos “lata de lixo” regulando o acesso de participantes, problemas e
soluções; elas corporificam identidades individuais e coletivas, interesses, valores, visões de mundo, portanto
condicionando a alocação de atenção, padrões de avaliação, prioridades, percepções e recursos.
- Descrever o comportamento como conseqüência de regras é apenas o primeiro passo para compreender
como regras afetam o comportamento.
Regulando o processo “lata de lixo” – Esse processo foi caracterizado em termos de duas estruturas: a
estrutura de acesso – relação entre problemas e oportunidade de escolha; a estrutura da decisão – relação entre
os tomadores de decisão e oportunidade de escolha. As estruturas de decisão podem ser especializadas – o
conjunto de questões e respostas é reunido em subgrupos, de forma a que o tomador de decisão num subgrupo
tem acesso a oportunidades de escolha relativas a essas questões; estrutura hierárquica, na qual problemas e
escolhas são ordenados e cada problema tem acesso a escolhas da mesma posição na hierarquia.
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Expertise e divisão do trabalho – as diversas áreas especializadas envolvem uma coleção de regras que
disponibilizam alternativas; estas serão avaliadas para cada situação e hierarquizadas em função da respostas
que podem dar a cada situação específica.
Fundamentalmente, neste ponto, os autores tratam das relações entre os especialistas e os políticos, no sentido
de pontuar possíveis influências que os especialistas exercem sobre as escolhas disponíveis e os tomadores de
decisão; eles chamam a atenção para o problema do engajamento político do próprio especialista ou uma
alegada “ingenuidade” política de especialistas.
Liderança e divisão do trabalho – divisão do trabalho confere grande autoridade aos líderes, que atuam com
grande autonomia, mas têm um papel crucial na construção do respeito às regras e a confiança quanto ao
cumprimento dos contratos. Uma cultura da confiança é fundamental, mas essa pode ser mais difícil de ser
obtida em sociedades muito heterogêneas e desiguais.
Regras e políticas – a lógica da adequação é fundamental para a ação política; ações são adaptadas a situações
e sua adequação numa concepção de identidade; as ações são institucionalizadas através de estruturas de
regras e rotinas; regras refletem a experiência histórica que dão origem a elas, mas a experiência não é
acessível aos indivíduos que não as viveram – tal processo é experimentado através das regras; apesar das
regras levarem à ordem, admite-se que as regras também são potencialmente ricas em conflitos, contradições
e ambigüidades e desse modo produzem desvios tanto quanto conformidade, variação e também
padronização. Finalmente, as regras são sustentadas pela confiança, como convicção de que se pode esperar o
comportamento apropriado na maior parte do tempo. Confiança, como as regras que a sustentam, é baseada
numa concepção de adequação mais do que num cálculo de reciprocidade.
(1) em política, os indivíduos vêem o que é para ser visto – há um processo normal de percepção da realidade
e é possível relacionar eventos observados a suas futuras conseqüências, uma ligação correta entre escolhas
passadas e estados subsequentes do mundo.
(2) em política, indivíduos gostam do que é para ser admirado – dada a posição do indivíduo na sociedade, é
possível afirmar que algumas coisas são de seu interesse e outras não.
(3) Em política, indivíduos percebem/vêem o que eles esperam ver – admite-se que os indivíduos têm
expectativas sobre as situações, essas vêm da experiência e formam uma estrutura de crença sobre o mundo:
as expectativas ajudam a controlar sua própria realização.
(4) Em política, indivíduos gostam do que eles esperam gostar – indivíduos comparecem a uma situação
particular de escolha com um conjunto de valores, atitudes e opiniões e este forma suas preferências.
(5) Indivíduos vêem o que se espera que eles vejam e (6) gostam do que se espera que eles gostem – atuação
das normas sociais na facilitação da interpretação de eventos e atitudes (familiar na análise do comportamento
social).
* Em muitas ocasiões, a visão (expectativas) e o gosto (preferências) são controlados por esses elementos
exógenos da realidade objetiva, estruturas, realidade e normas sociais.
* Os autores afirmam que um sistema político pode ser considerando como consistindo de características dos
indivíduos tais como (1) padrões variados de interação uns com os outros; (2) graus variados de confiança uns
nos outros; (3) graus variados de integração no sistema político – grau no qual os indivíduos se sentem
inseridos no sistema político e em que medida as ações que ocorrem nesse sistema são percebidas por eles
como suas ações ou ações daqueles em quem eles confiam; (4) orientações diversas para eventos no mundo
fenomênico – essas orientações têm 4 dimensões chave – a extensão na qual um evento é percebido, a
extensão na qual se gosta do evento; a extensão na qual o evento é relevante para diferentes relações inter-
pessoais e a extensão na qual um evento parece controlado por diferentes indivíduos.
* Eles afirmam que se admite que em política indivíduos desenvolvam suas interpretações dos eventos de um
modo bastante consistente com padrões de cognição e consistência afetiva. O que se quer afirmar é que há
uma estreita relação - uma grande consistência – entre cognição e gosto. Indivíduos mudam a sua percepção
para acomodar a sua preferência e modificam suas preferências para acomodar suas percepções.
* como nem sempre é possível viver pessoalmente as experiências, informação e capacidade de persuasão são
importantes na formação das expectativas e preferências, sobretudo esse processo depende das redes de
confiança que são estabelecidas.
Sobre a confiança - (1) indivíduos tendem a confiar naqueles que eles percebem como produzindo eventos
relevantes que eles gostam previnem eventos relevantes que eles não gostam; (2) indivíduos tendem a
acreditar que as pessoas em quem eles confiam causam eventos que eles gostam e que pessoas que eles não
confiam causam eventos que eles não gostam; (3) indivíduos acreditam que os eventos relevantes são aqueles
com os quais eles concordam, juntamente com quem eles confiam; (4) Indivíduos serão ativos na extensão em
que sua percepção, gosto e confiança não for ambígua; (5) Indivíduos buscarão contato – na medida em que o
sistema política permitir – com outros em quem eles confiam e evitarão contato com quem eles não confiam;
(6) Indivíduos se sentirão integrados no sistema político na extensão em que eles gostarem dos eventos
relevantes que eles percebem.
Substantivamente, por fornecer uma estrutura de rotinas, papéis, formas e regras, instituições políticas
organizam a desordem potencial dos processos políticos. Por dar forma a significados, instituições políticas
criam uma interpretação da ordem na qual o comportamento político pode ser compreendido e ter
continuidade. Essa estabilidade institucional e coerência permitem o exame da mudança institucional.
Características das instituições - rotinas e valores e crenças - limitam o livre fluxo da ação racional e da
competição num modelo do tipo escolha racional e limitam também o livre fluxo de pessoas, problemas e
soluções nas decisões em modelos do tipo lata de lixo. Desse ponto de vista, as instituições políticas são
origem da ordem e da estabilidade num mundo interativo que pode parecer bastante caótico.
** Pesquisas sobre as rotinas adaptativas das instituições identificam seis perspectivas para interpretar a ação
e as mudanças institucionais: (1) a ação envolve um processo de variação e seleção – deveres, obrigações e
papéis formam um conjunto de regras apropriadas a uma situação – modelo de evolução. (2) a ação é vista
como um tipo problem solving: escolhas entre alternativas com o uso de alguma regra decisória que compara
alternativas em termos das conseqüências esperadas pelos objetivos postos –modelo da escolha racional sob
condições de risco. (3) ação provém da aprendizagem experimental: tentativa e erro na manutenção das
regras bem sucedidas no passado e para o abandono de regras mal sucedidas – modelo da tentativa e erro. (4)
ação resulta do conflito entre indivíduos ou grupos representantes de interesses diversos: processos de
confrontação, barganha e coalizão nos quais os resultados dependem das preferências iniciais dos atores
determinados pelo seu poder; mudanças resultam da capacidade de mobilização dos participantes ou dos
recursos que eles controlam – modelo da barganha e negociação. (5) ação é vista como difusão por contágio
de uma instituição a outra: variações nos contatos ou a atratividade/imitação de comportamentos e crenças
que afetam o padrão de difusão – modelo do contágio (epidemiologia). (6) ação é resultante de intenções e
competências dos atores e mudam através de turnover – esse processo introduz nas organizações novos
membros com diferentes habilidades, atitudes e objetivos – modelo da regeneração.
** esses seis mecanismos não são nem esotéricos, nem complicados, nem mutuamente excludentes.
** transformação intencional pela exploração da não integridade (não completude) dos processos estáveis:
processos estáveis da ação são conservadores, eles tendem a manter relações estáveis, sustentar as regras
existentes e reduzir as diferenças entre as organizações. Os processos também são incompletos e essa
incompletude reflete em e convida a três diferentes formas de controle intencional: (1) controle sobre a
atenção – nenhuma instituição nem os indivíduos dentro delas conseguem manter completamente um
sistema cognitivo consistente ou prestar atenção a tudo o que eles podem pretender atender. Como
resultado, seu foco de atenção é importante. (2) controle exercido através de algumas anomalias dos
processos adaptativos e que geram conseqüências não antecipadas. (3) controle sobre o sistema de
significado. Processos estáveis da ação dependem da estrutura de significados nos quais eles ocorrem.
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** a mudança por choque radical expressa o clássico procedimento revolucionário. Principais mudanças
estruturais são potencialmente desestabilizadoras de arranjos políticos e forçam um permanente realinhamento
do sistema existente. A efetividade da estratégia do choque radical depende de fatores históricos; depende do
modo pelo qual as instituições afetam interesses e recursos. Instituições políticas são elementos essenciais da
mudança política. Mas, os fatores que tornam a mudança radical possível são os mesmos que tornam difícil
implementar e controlar as mudanças que ela provoca. As forças que impulsionam a mudança estimulam o
uso de recursos não institucionais para promoção da mudança; a criação de novas instituições estabelecem
novos recursos e constrangimentos através das novas instituições; os conflitos gerados pelas inconsistências
entre os dois processos (preservação das instituições anteriores e a construção de novas) é a história da
mudança pós-revolucionária.