ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL

Por Carlos Alexandre de Azevedo CamposProfessor-Adjunto da UERJ, professor UCAM/FDC e assessor de Ministro do STF

1 Introduo
Em palestra proferida, recentemente, no Centro Universitrio de Braslia UNICEUB, o ministro
Lus Roberto Barroso foi questionado sobre quais casos legitimariam o agir proativo ou
expansivo do Poder Judicirio [1]. Respondeu quando houver, sobretudo, omisso dos outros
poderes, dando destaque maior s hipteses de omisses sistmicas, de falhas estruturais. Barroso
referiu-se a tal quadro extremo de inrcia estatal como um Estado de Coisas Inconstitucional
(ECI). Este conceito, criado pela Corte Constitucional da Colmbia (CCC), tem sido objeto de estudo,
sob a liderana do Professor Daniel Sarmento, na Clnica de Direitos Fundamentais da Faculdade de
Direito da UERJ, e foi o tema de minha tese de doutorado [2]. Aos poucos, o ECI vem adquirindo
espao em nossos debates e trabalhos jurdicos [3].

Mas o que vem a ser o ECI? Este artigo dirigido a descrever, em apertada sntese, o instituto,
apontando os pressupostos de configurao, os efeitos de seu reconhecimento, as vantagens e os
limites de sua afirmao judicial; e a defend-lo como alternativa para a atuao do Supremo
Tribunal Federal (STF) ante situaes de violao massiva e contnua de direitos. O texto ainda
possui uma ambio metodolgica particular: demonstrar que h muitas doutrinas, institutos,
conceitos e princpios relevantes e inovadores do constitucionalismo contemporneo fora do eixo
tradicional Estados UnidosEuropa Ocidental. Os estudos constitucionais comparativos devem,
igualmente, alcanar as Cortes Supremas do Sul Global: as ricas experincias dos Tribunais da
Colmbia, ndia, frica do Sul, entre outros [4].

2 Apresentando o ECI
Foi na Sentencia de Unificacin (SU) 559, de 1997 [5], quando a CCC declarou, em primeira
oportunidade, o ECI. Na espcie, 45 professores dos municpios de Mara La Baja e Zambrano
tiveram os direitos previdencirios recusados pelas autoridades locais. A CCC voltou-se a investigar
as falhas estatais por trs das violaes dos direitos. Constatou que o descumprimento da obrigao
era generalizado, alcanando um nmero amplo e indeterminado de professores alm dos que
instauraram a demanda, e que a falha no poderia ser atribuvel a um nico rgo, e sim que seria
estrutural. Havia, segundo os juzes, uma deficincia da poltica geral de educao com origem na
distribuio desigual dos subsdios educativos, feita pelo governo central, em favor das entidades
territoriais.

Ante o reconhecimento da complexidade da situao, alm de assegurar os direitos especficos dos

demandantes nos respectivos fundos previdencirios locais, a CCC dirigiu-se a proteger a dimenso
objetiva dos direitos fundamentais em jogo. Cumprindo o que afirmou ser um dever de
colaborao com os outros poderes, tomou deciso que no se limitou s partes do processo:
declarou o ECI; determinou aos municpios, que se encontrassem em situao similar, a correo da
inconstitucionalidade em prazo razovel; e ordenou o envio de cpias da sentena aos Ministros da
Educao e da Fazenda e do Crdito Pblico, ao Diretor do Departamento Nacional de Planejamento,
aos Governadores e Assembleias, aos Prefeitos e aos Conselhos Municipais para providncias
prticas e oramentrias.

A CCC tambm declarou o ECI para reduzir a mora da Caixa Nacional de Previdncia em responder
peties de aposentados e pensionistas dirigidas a obter reclculos e pagamentos de diferenas das
verbas previdencirias [6]; determinar a realizao, em mbito nacional, de concurso pblico para
notrio ante a omisso do Estado em organizar o certame [7]; ordenar a confeco de polticas
pblicas eficientes de proteo dos defensores de direitos humanos no pas [8]; e remediar o atraso
sistemtico no pagamento, por entidades territoriais, das verbas de aposentadoria [9]. Em todos
esses casos, verificando a violao generalizada de direitos e a existncia de falhas estruturais, a CCC
decidiu em favor no apenas dos demandantes e nem contra somente as autoridades demandadas.
Ao declarar o ECI, procurou beneficiar todos aqueles em situaes similares, dirigindo ordens em
face de todas as autoridades pblicas cujas aes seriam necessrias para corrigir as falhas sistmicas
e estruturais.

Sem embargo, so dois os casos mais espetaculares de declarao do ECI: o do sistema carcerrio e o
do deslocamento de pessoas em razo da violncia interna. Em uma de suas mais importantes
decises, a CCC declarou o ECI relativo ao quadro de superlotao das penitencirias do pas. Na
Sentencia de Tutela (T) 153, de 1998 [10], esteve em jogo o problema da superlotao e das
condies desumanas das Penitencirias Nacionais de Bogot e de Bellavista de Medelln. A Corte,
todavia, apoiada em dados e estudos empricos, constatou que o quadro de violao de direitos era
generalizado na Colmbia, presente nas demais instituies carcerrias do pas. Os juzes
enfatizaram que a superlotao e o imprio da violncia no sistema carcerrio eram problemas
nacionais, de responsabilidade de um conjunto de autoridades.

A CCC acusou a violao massiva dos direitos dos presos dignidade humana e a um amplo conjunto
de direitos fundamentais, o que chamou de tragdia diria dos crceres. Ante a mais absoluta
ausncia de polticas pblicas voltadas, ao menos, a minimizar a situao, a CCC: declarou o ECI;
ordenou a elaborao de um plano de construo e reparao das unidades carcerrias; determinou
que o Governo nacional providenciasse os recursos oramentrios necessrios; exigiu aos
Governadores que criassem e mantivessem presdios prprios; e requereu ao Presidente da
Repblica medidas necessrias para assegurar o respeito dos direitos dos internos nos presdios do
pas. A execuo dessas ordens no alcanou, todavia, grande sucesso ante a falta de monitoramento,
pela prpria CCC, da fase de implementao da deciso. Ao fim, o papel da Corte foi, principalmente,
o de chamar a ateno para o tema [11].

O caso do deslocamento forado de pessoas em decorrncia do contexto de violncia na Colmbia,

decidido na Sentencia T 025, de 2004 [12], o caso mais importante do gnero. O deslocamento
interno forado de pessoas um fenmeno tpico de pases mergulhados em violncia, como o caso
da Colmbia. As pessoas so foradas a migrar dentro do territrio colombiano, obrigadas a
abandonar seus lares e suas atividades econmicas porque as aes violentas de grupos como as
FARC ameaam suas vidas, a integridade fsica das famlias, no havendo segurana ou liberdade
nesses contextos. Todavia, a sociedade civil e as autoridades pblicas colombianas, por muitos anos,
simplesmente ignoraram as condies s quais se submetiam essas pessoas durante e depois dos
deslocamentos.

Na Sentencia T 025, de 2004, a CCC examinou, de uma vez, 108 pedidos de tutelas formulados por
1.150 ncleos familiares deslocados. A maior parte dessa populao era composta por vulnerveis
como mulheres cabeas de famlia, menores, minorias tnicas e idosos. Argumentaram que os
direitos moradia, sade, educao e trabalho eram absolutamente inexistentes, carecendo as
vtimas do mnimo para sobreviver. A Corte conclui estarem presentes os principais fatores que
caracterizam o ECI: a permanente e massiva violao de direitos fundamentais, a omisso de
diferentes atores estatais que tanto implica essa violao como a mantm, o envolvimento de um
nmero elevado de pessoas afetadas e a necessidade de a soluo ser alcanada pela ao conjunta e
coordenada de vrios rgos.

A CCC formulou remdios no s em favor dos que pleitearam as tutelas, seno tambm das outras
pessoas que se encontravam na mesma situao. A Corte acusou a precria capacidade institucional
dos outros poderes para o desenvolvimento, implementao e coordenao das polticas pblicas
necessrias. Sem exercer diretamente as competncias desses poderes, a CCC: declarou o ECI; exigiu
ateno oramentria especial ao problema; determinou fossem formuladas novas polticas pblicas,
leis e um marco regulatrio eficientes para proteger, para alm dos direitos individuais dos
demandantes, a dimenso objetiva dos direitos envolvidos. As ordens foram dirigidas a um nmero
elevado de autoridades pblicas e, desta vez, surtiram bons efeitos prticos, principalmente, porque
a CCC monitorou a fase de implementao. A manuteno da jurisdio sobre o caso fez toda a
diferena.

3 Os pressupostos de configurao do ECI

A descrio dessas sentenas revela haver trs pressupostos principais do ECI. O primeiro
pressuposto o da constatao de um quadro no simplesmente de proteo deficiente, e sim de
violao massiva e generalizada de direitos fundamentais que afeta a um nmero amplo de pessoas.
Para alm de verificar a transgresso ao direito individual do demandante ou dos demandantes em
um determinado processo, a investigao da Corte identifica quadro de violao sistemtica, grave e
contnua de direitos fundamentais que alcana um nmero elevado e indeterminado de pessoas.
Nesse estgio de coisas, a restrio em atuar em favor exclusivamente dos demandantes implicaria
omisso da prpria Corte, que deve se conectar com a dimenso objetiva dos direitos fundamentais.
O segundo pressuposto o da omisso reiterada e persistente das autoridades pblicas no
cumprimento de suas obrigaes de defesa e promoo dos direitos fundamentais. A ausncia de ou
falta de coordenao entre medidas legislativas, administrativas e oramentrias representaria uma
falha estrutural que gera tanto a violao sistemtica dos direitos, quanto a perpetuao e
agravamento da situao. No seria a inrcia de uma nica autoridade pblica, e sim o
funcionamento deficiente do Estado como um todo que resulta na violao desses direitos. Alm do
mais, os poderes, rgos e entidades em conjunto se manteriam omissos em buscar superar ou
reduzir o quadro objetivo de inconstitucionalidade.
O terceiro pressuposto tem a ver com as medidas necessrias para a superao do quadro de
inconstitucionalidades. Haver o ECI quando a superao de violaes de direitos exigir a expedio
de remdios e ordens dirigidas no apenas a um rgo, e sim a uma pluralidade destes. O mesmo
fator estrutural que se faz presente na origem e manuteno das violaes, existe quanto busca por
solues. Como disse Libardo Jos Arida, ao mal funcionamento estrutural e histrico do Estado
conecta-se a adoo de remdios de igual ou similar alcance [13]. Para a soluo, so necessrias
novas polticas pblicas ou correo das polticas defeituosas, alocao de recursos, coordenao e
ajustes nos arranjos institucionais, enfim, mudanas estruturais.
4 Remdios estruturais flexveis e o monitoramento judicial
Esses pressupostos revelam conexo entre o ECI e a figura do litgio estrutural, caracterizado pelo
alcance a nmero amplo de pessoas, a vrias entidades e por implicar ordens de execuo complexa
[14]. A ideia de litgio estrutural, por sua vez, vincula o ECI fixao de structural remedeis [15]
(remdios estruturais): o juiz deve interferir nas escolhas oramentrias e nos ciclos de formulao,
implementao e avaliao de polticas pblicas, lanando mo de ordens que, ao mesmo tempo,
redimensionem esses ciclos e permitam melhor coordenao estrutural. Importante destacar que o
juiz no chega a detalhar as polticas, e sim a formular ordens flexveis, cuja execuo ser objeto de
monitoramento contnuo [16], por exemplo, por meio de audincias pblicas peridicas, com a
participao de setores da sociedade civil e das autoridades pblicas responsveis.

Remdios flexveis so modelados pelas cortes para serem cumpridos, deixando margens de criao
legislativa e de execuo a serem esquematizadas e avanadas pelos outros poderes. Como os casos
colombianos demonstram, essas ordens flexveis sero melhor cumpridas se a fase de
implementao da deciso receber o monitoramento da prpria corte. Os juzes, que declaram o ECI,
mas deixam margens de escolhas aos outros poderes acerca da forma adequada para a superao
desse estado, devem reter jurisdio sobre o sucesso dos meios escolhidos. Em agir assim, o papel da
Corte tanto o de colocar a mquina estatal em movimento quanto o de articular a harmonia desse
movimento. Sem chegar a ser um elaborador de polticas pblicas, o juiz comporta-se como um
coordenador institucional.

5 O ECI e o ativismo judicial estrutural dialgico

A declarao do ECI e as ordens judiciais que a sucedem levam o juiz constitucional a interferir sobre
funes tipicamente executivas e legislativas, incluindo a de estabelecer exigncias oramentarias
[17]. Pode-se, assim, falar em ativismo judicial estrutural [18]. Esses aspectos geram acusaes de
ilegitimidade democrtica e institucional da atuao judicial. No obstante, diante do quadro de
gravidade prprio do ECI, essas objees devem ser rejeitadas, porque a atuao judicial, tal como
acima apresentada, pode implicar a superao de bloqueios polticos e institucionais e aumentar
o dilogo na sociedade e entre os poderes. Cumprindo tais tarefas, o ativismo judicial estrutural
encerra importante dimenso dialgica, portanto, legtima [19].
O ECI sempre o resultado de situaes concretas de paralisia parlamentar ou administrativa sobre
determinadas matrias. O ativismo judicial estrutural revela-se, assim, o nico instrumento, ainda
que longe do ideal em uma democracia, para superar esses bloqueios e fazer a mquina estatal
funcionar. No ECI, operam desacordos polticos e institucionais insuperveis, a falta de coordenao
entre rgos do Estado, pontos cegos legislativos, temores de custos polticos e falta de interesse na
representao de certos grupos sociais minoritrios ou marginalizados. Nesse cenrio de falhas
estruturais e omisses legislativas e administrativas, as objees democrtica e institucional ao
ativismo judicial estrutural possuem pouco sentido prtico.

Alm de superar bloqueios polticos e institucionais, a interveno judicial estrutural pode ter o
efeito de aumentar a deliberao e o dilogo sobre causas e solues do ECI. Pode provocar reaes e
mobilizaes sociais em torno da implementao das medidas necessrias, mudar a opinio pblica
sobre a gravidade das violaes de direitos e, com isso, influenciar positivamente o comportamento
dos atores polticos. Em vez de substituir o debate popular, o ativismo judicial estrutural servir a
ampliar os canais de mobilizao social. No mais, adotadas ordens flexveis e sob monitoramento,
mantm-se a participao e as margens decisrias dos diferentes atores polticos e sociais sobre
como superar os problemas estruturais. Ao atuar assim, em vez de supremacia judicial, as cortes
fomentam o dilogo entre as instituies e a sociedade, promovendo ganhos de efetividade prtica e
democrticos das decises.

6 Concluso: uma construo terica para o Brasil.

O Brasil tem seus estados de coisas inconstitucionais! E no so poucos! Possui quadros de
violao massiva e contnua de direitos fundamentais decorrentes e agravadas por omisses e
bloqueios polticos e institucionais que parecem insuperveis: saneamento bsico, sade pblica em
diferentes estados e municpios, violncia urbana em diversas regies metropolitanas, sistema
carcerrio, consumo de crack, entre outros. Apesar de haver diferenas institucionais importantes
entre o STF e a CCC, a prtica da declarao do ECI e da formulao de ordens estruturais, flexveis e
sob monitoramento, pode ser uma boa maneira de nosso Tribunal Maior passar a lidar com essas
falhas estruturais prejudiciais efetividade dos direitos fundamentais dos brasileiros. Isso significa,
tambm, que boas medidas institucionais podem ser encontradas fora do eixo tradicional Estados
Unidos-Europa Ocidental. Encontrar essas alternativas menos ortodoxas um dos objetivos
principais do JotaMundo.

* Carlos Alexandre de Azevedo Campos Mestre e Doutor em Direito Pblico pela UERJ.
Professor-Adjunto de Direito Tributrio da UERJ. Professor UCAM/FDC. Assessor de Ministro do
STF. Advogado licenciado.

[1] A palestra pode ser assistida aqui.

[2] A tese foi intitulada Da Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de Coisas
Inconstitucional, defendida, em 20/3 deste ano, no mbito do Programa de Ps-Graduao da
UERJ (Direito Pblico) e aprovada com distino e louvor por banca composta pelos Professores
Doutores Daniel Sarmento (orientador), Lus Roberto Barroso, Rodrigo Brando, Carlos Ayres Britto
e Eduardo Mendona.

[3] Merece registro o seguinte artigo: OLIVEIRA, Daltro Alberto Jaa Marques de; et all. O Novo
Constitucionalismo Latino-Americano: Paradigmas e Contradies. Quaestio Iuris Vol. 6, n 2,
Faculdade de Direito da UERJ, 2013, p. 185-214.
[4] Cf. VILHENA, Oscar; BAXI, Upendra; VILJOEN, Frans. (Ed.)Transformative
constitutionalism: Comparing the Apex courts of Brazil, India and South
Africa. Johannesburg: PULP, 2013;MALDONADO, Daniel Bonilla. Constitutionalism of the
Global South. The Activist Tribunals of India, South Africa and Colombia. New York:
Cambridge University Press, 2013
[5] Sentencia n SU-559, de 6/11/1997.
[6] Sentencia T-068, de 5 de maro de 1998.
[7] Sentencia SU 250, de 26/5/1998.
[8] Sentencia T-590, de 20/10/1998.
[9] Sentencia T 525, de 23/7/1999.
[10] Sentencia T-153, de 28 de abril de 1998.
[11] Sobre falhas dos remdios propostos pela Corte, cf. ARIZA, Libardo Jos. The Economic and
Social Rights of Prisoners and Constitutional Court Intervention in the Penitentiary System in
Colombia. In: MALDONADO, Daniel Bonilla. Constitutionalism of the Global South. The
Activist Tribunals of India, South Africa and Colombia. Op. cit., p. 129-159.
[12] Sentencia T 025, de 22/1/2004.
[13] Cf. ARIZA, Libardo Jos. The Economic and Social Rights of Prisoners and Constitutional Court
Intervention in the Penitentiary System in Colombia. In: MALDONADO, Daniel
Bonilla.Constitutionalism of the Global South. The Activist Tribunals of India, South
Africa and Colombia. New York: Cambridge University Press, 2013, p. 142.
[14] GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana Rodrguez.Cortes y Cambio Social. Cmo la
Corte Constitucional transform el desplazamiento forzado en Colombia. Op. cit., p. 16.
[15] Cf. WEAVER, Russel L. The Rise and Decline of Structural Remedies. San Diego Law
Review Vol. 41, 2004, p. 1.617-1.632. Os remdios estruturais tiveram origem nas decises da
Suprema Corte norte-americana para implementar Brown [Brown v. Board of Education, 347 U.S.
483 (1954)]. No podendo determinar o fim da segregao racial de imediato, ante as reaes
negativas dos Estados do Sul, a Suprema Corte determinou a implementao aos poucos sob a
superviso contnua das cortes distritais. Nos Estados Unidos, os remdios estruturais tambm
foram utilizados para a reestruturao de escolas distritais, de presdios e de instituies de sade
para tratamento dos mentalmente incapacitados. Para tanto, as cortes norte-americanas interferiram
na formulao e implementao de polticas pblicas, bem como sobre as prioridades oramentrias.
[16] ROULEAU, Paul; SHERMAN, Linsey. Doucet-Boudreau,Dialogue and Judicial Activism:
Tempest in a Teapot? Ottawa Law Review Vol. 41 (2), 2009, p. 171-206: para os autores, so
preferveis ordens flexveis sujeitas jurisdio supervisria a ordens detalhadas sujeitas
execuo se desrespeitadas.
[17] NAGEL, Robert F. Separation of Powers and the Scope of Federal Equitable
Remedies. Stanford Law Review Vol. 30, 1978, p. 662.
[18] Sobre o conceito de ativismo judicial estrutural, cf. CAMPOS, Carlos Alexandre de
Azevedo. Dimenses do Ativismo Judicial do STF. Rio de Janeiro: Forense, 2014, p. 314-322:
O ativismo estrutural alcana a postura de o juiz no enxergar espaos de deciso ou questes
relevantes imunes sua interferncia, seja por tratar-se de questes polticas, seja porque ele
acredita no possuir a capacidade cognitiva especfica.
[19] GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana Rodrguez.Cortes y Cambio Social. Cmo la
Corte Constitucional transform el desplazamiento forzado en Colombia. Op. cit., p.
39 et seq; CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Dimenses do Ativismo Judicial do
STF. Op. cit., p. 332-338.
FONTE: http://jota.uol.com.br/jotamundo-estado-de-coisas-inconstitucional