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FINANCES PUBLIQUES

- Différentes types des lois de finances

- Les principes budgétaires

- Le budget de moyen et le budget de programme

- Les intervenants sur la gestion de crédits

- Les mouvements de crédits

- Procédure et contrôle de l’exécution du budget

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I. Quelques définitions

Les finances publiques se présentent comme l’étude des aspects juridiques, politiques,
économiques des recettes et des dépenses des collectivités publiques (Etat, collectivités locales,
Etablissements publics).
Le budget est un document qui recense les recettes et les dépenses de l’Etat.

Remarque :
La loi organique n° 2004-007 du 26 Juillet 2004 sur les lois de finances (LOLF) est considérée
comme une pierre angulaire et pilier de la réforme et de la modernisation des finances publiques. En
effet, actuellement, l’on parle de nouvelle gestion publique. Ainsi, la réforme budgétaire tendait à
améliorer l’efficacité de la dépense publique.

II. Les catégories de budget public

21- Pour l’Etat

Plusieurs textes législatifs régissent les finances de l’Etat entre autres la loi de finances de
l’année, la loi de finances rectificatives et la loi de règlement.

A- La loi organique sur les lois de finances

Elle est le premier texte de base traduisant la politique budgétaire utilisée comme instrument
d’orientation et de promotion des activités financières et économiques de l’Etat.

B- La loi de finances de l’année ou Loi de Finances Initiale

Ce texte montre la politique de l’Etat, c’est le reflet de la vie publique. La loi de finances de
l’année prévoit et autorise, pour chaque année civile, la nature, le montant et l’affectation des
ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre budgétaire qui en résulte.
La préparation de cette loi est longue : près d’une année est nécessaire pour l’élaboration du
projet par le gouvernement et l’adoption par le Parlement.

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Il s’agit d’une loi, et en ce sens, elle est votée par le Parlement. Son vote se déroule à la fin du
dernier trimestre N-1 entre octobre et décembre.

C- Loi de finances rectificatives

Alors que la loi de finances de l’année a été adoptée à la fin de l’année précédent son
exécution, certaines corrections doivent généralement lui être ajoutées. Des rectifications s’imposants,
une loi de finances rectificatives doit être édictée. Elle est donc élaborée lors de l’exécution de la loi de
finances de l’année, c’est-à-dire dans l’année elle-même et non dans l’année N-1. Sauf cas de
nécessité ou d’urgence, elle doit être déposée au cours du second semestre de chaque année.
Le gouvernement n’est pas tenu de présenter une loi de finances rectificatives, il est libre de le
faire ou ne pas le faire. C’est en fonction des circonstances économiques ou politiques qu’il est plus ou
moins opportun de la ou les présenter. A Madagascar, chaque année, le gouvernement prend une loi de
finances rectificatives surtout au lendemain des grandes élections.
Les lois rectificatives peuvent modifier les dispositions de la loi de finances de l’année.
S’agissant d’un texte législatif, elles sont votées par le Parlement, comme toute loi. Par conséquent, le
Conseil Constitutionnel veille à leur constitutionnalité.

D- Les lois de règlement

Ces lois interviennent l’année postérieure l’année d’exécution de la loi de finances de l’année.
Elles ont pour mission de constater les résultats de l’exécution. La loi de règlement prend acte de
l’exécution et du résultat des opérations financières de l’État. Cette loi permet d’apprécier la réalité de
l’exécution des lois de finances. Par conséquence, les lois de règlement permettent de mesurer l’écart
entre ce qui avait été prévu dont autorisé par la loi de finances et ce qui a été réellement effectué. La
loi de règlement arrête de façon définitive le montant des recettes encaissées et des dépenses
ordonnancées de l’État ainsi que le montant de ces charges et des ressources. Elles approuvent les
différences entre les résultats et les prévisions de la loi de finances de l’année, complétée, en tant que
de besoin, par les lois des finances rectificatives.

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22- Pour ses démembrements

A- Le budget primitif

Il correspond à la loi de finances de l’année dans la mesure où il est adopté préalablement à

l’exercice budgétaire.

B- Le budget additionnel

Il correspond à la loi de finances rectificatives. Ainsi, il a pour objet d’apporter des

modifications à l’endroit du budget primitif.

III. Principes budgétaires

Il avait cinq principes et qui sont le principe de l’annualité, le principe de l’universalité, le

principe de l’unité, le principe de spécialité et le principe de sincérité.

31 - Le principe de l’annualité

La règle de l’annualité exige que le budget soit, d’une par, voté pour une période d’un an et
d’autre part, qu’il soit exécuté sur cette même période d’une année. On peut dire alors que la loi de
finances de l’année prévoit et autorise pour chaque année (civile), l’ensemble des recettes et des
charges de l’Etat.

32 - Le principe de l’universalité

Ce principe signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses publiques doivent figurer
dans le budget de l’Etat. C'est-à-dire, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputés sans
compensations entre-elles (règle de non compensation), et l’ensemble des recettes assure l’exécution
de l’ensemble des dépenses (règle de non affectation).

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33 - Le principe de l’unité

Le principe de l’unité signifie que toutes les recettes et les dépenses de l’Etat doivent figurer
dans un document unique. Les recettes et les dépenses sont imputées à un compte unique intitulé
budget de l’Etat.

34 - Le principe de spécialité

Les opérations budgétaires sont spécialisées par rubrique groupant les recettes et les dépenses
selon leur nature et selon leur affectation. Les rubriques budgétaires sont établies suivant le plan
comptable des opérations publiques (PCOP) en vigueur.

35 - Le principe de sincérité

Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges
de l’Etat. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui
peuvent raisonnablement en découler.

IV. Budget de moyen et budget de programme

41- Budget de moyen

Le budget s’inscrit dans un cadre annuel. La dépense est considérée comme un objectif final.
Le contrôle de l’exécution du budget est purement comptable et juridique. Il se limite sur la
vérification et sur le respect de la règle de la gestion financière…

42- Budget de programme

Le principal instrument pour mettre en œuvre la nouvelle Loi Organique n°2004-007 du 26

juillet 2004 sur les Lois de Finances ou LOLF est d’appliquer le budget de programme qui pour
objet :
 de faciliter la gestion rationnelle des ressources publiques ;
 d’assurer une meilleure cohérence entre les données financières et les objectifs fixés ;

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 de tenir compte du fait que la plupart des effets des actions gouvernementales ne sont perçus
que tardivement des mois ou des années : projection quinquennale du budget ;
 de rendre efficace la gestion financière et d’améliorer le contrôle des dépenses publiques…

43- Notion de programme

Il est admis, en budget de programme, une gestion pluriannuelle de budget.

Le budget de programme est caractérisé par : sa mission, ses programmes, ses objectifs, ses résultats,
ses activités, ses moyens.
a- La mission est la principale raison d’être d’une organisation ou institution. Elle correspond à
une politique publique. C’est qui donne lieu l’expression de choix politique. Elle regroupe le
programme. Ex : Pour le ministère de l’éducation nationale : Éducation pour tous.
b- Le programme est un regroupement d’activités en vue d’atteindre un certain nombre
d’objectifs. Il est défini en fonction de la finalité d’intérêt général. Ex : Augmentation des recettes
fiscales.
c- L’objectif est le but à atteindre dans le cadre d’un programme. Il doit être exprimé à l’infinitif.
Ex : Améliorer l’accès des enfants, jeunes, adultes… aux écoles publiques.
d- Le résultat est le produit des activités mises en œuvre qui contribuent à la réalisation d’un
objectif. Il doit être exprimé à la forme passive ou sous forme indiquant l’opérationnalité d’un résultat.
Ex : Ecole construite
e- L’activité est l’action qui doit être entreprise pour produire un résultat. Elle doit être exprimée
en verbe d’action à l’infinitif. L’action détaille le contenu de l’activité aux éléments de travail de plus
en plus précis ; ce qui facilite le calcul du coût. Ex : Former le formateur.
f- Le moyen est la ressource utilisée pour effectuer une action : ressource matérielle, ressource
humaine. Les natures des moyens sont précisées dans le Plan Comptable des Opérations Publiques ou
PCOP.

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V. Les intervenants sur la gestion de crédits.

L’exécution du budget relève de deux entités distinctes (l’une : chargée de la partie gestion de
crédit et l’autre : chargée de la gestion des activités relevant d’un programme).

51 - La partie gestion de crédits

A- Les ordonnateurs

Les ordonnateurs délégués et les ordonnateurs secondaires sont personnellement responsables :

 de la gestion des crédits prévus dans le budget ;
 du respect de la législation et de la réglementation relative aux marchés publics ;
 de la présentation du rapport intermédiaire au responsable du programme.

B- La personne responsable des marchés publics

C’est la personne habilitée à signer un marché public au nom de l’autorité contractante.

C- Le dépositaire comptable

Il assure la réception des biens. Il prend en charge la comptabilité des matières.

D- Comptable public

Le mot comptable désigne le comptable du trésor. Il peut être :

 Comptable assignataire : comptable auprès de qui sera ordonnancée la dépense ou la recette.
 Comptable mandataire : qui effectue des opérations de dépense et recette pour le compte du
comptable assignataire.
 Comptable principal : qui rend directement ses comptes au juge de compte.

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E- Le contrôleur financier

Tous les actes à incidences financières sont obligatoirement soumis au visa préalable du contrôle
financier.

F- Le titulaire

 Le fournisseur (dans le cas d’achat de fournitures)

 Le prestataire de service
 Les Agents de l’Etat
 Le régisseur de caisse d’avance (dans le cas d’approvisionnement d’une caisse d’avance)

52 - La partie gestion des activités

A- Le coordonateur de programmes

Il a pour charge de coordonner les programmes et d’assurer le suivi et l’évaluation en

collaboration avec les responsables des programmes.

B- Le responsable de programme

La gestion du programme relève du responsable de programme. Il est nommé pour assurer le

pilotage du programme dans ses phases de mise en œuvre. Il dresse le rapport de performance (rapport
annuel, rapports quadrimestriels …)

C- Les gestionnaires d’activités

Ils sont responsables des services placés auprès de l’ordonnateur secondaire et qui présentent
à ce dernier les moyens, avec les spécificités techniques bien précises dont ils ont besoin pour assurer
la réalisation du programme auquel ils contribuent. Ils sont responsables de la certification des services
faits ou des activités réalisés. Pour ce faire, ils sont assistés par les services opérationnels d’activités
(SOA)

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Remarque sur le principe de SEPARATION DE FONCTIONS ENTRE ORDONNATEUR ET

COMPTABLE:

La zone d’opportunité est laissée aux ordonnateurs et que la zone de régularité constitue le
domaine d’action des comptables.
Est opportun, tout ce qui est laissé à l’initiative de chacun ou encore relevant de la zone libre
initiative individuelle.
Est régulier, tout ce qui entre dans le cadre préconçu d’un plan et, pour ce qui nous concerne
ce plan est le budget.
Le principe de séparation de fonctions entre ordonnateur et comptable s’explique par des
raisons historiques qui ont conduit à éprouver une méfiance toute particulière du pouvoir législatif à
l’égard de responsables qui pouvaient détenir dans une même main le pouvoir de décider la recette ou
la dépense et celui de l’exécuter financièrement. D’un côté se trouvent les ordonnateurs qui
ordonnent les recettes et les dépenses. De l’autre, les comptables qui reçoivent les ordres, contrôlent
leur régularité avant d’y donner suite et si ces ordres ne sont pas réguliers, refusent d’y déférer ou
alors prennent leurs responsabilités.
L’ordonnateur (placé à la tête d’un service ou d’une institution, il n’est pas nécessairement
fonctionnaire) dispose du pouvoir de décision permettant le fonctionnement des services publics. Il a le
pouvoir d’engager, de liquider et d’ordonnancer les dépenses ainsi que constater les droits des
organismes publics et de mettre en recouvrement les recettes.
Le comptable est chargé du maniement des deniers (encaissement des recettes, paiement
des dépenses) après vérification de la régularité formelle (et non de l’opportunité) de la décision de
l’ordonnateur. Il est personnellement et pécuniairement responsable. Les comptables sont des
fonctionnaires de la direction générale du trésor (nommés par voie d’arrêté par le ministre en charge
des finances et soumis à son pouvoir hiérarchique).

VI. Les mouvements de crédits

Le virement de crédits est un mouvement de crédits entre programmes à l’intérieur d’un

même ministère ou institution.
Le transfert de crédits est un mouvement de crédit d’un même programme à un autre
programme entre deux ministères distincts.

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VII. Procédure et contrôle de l’exécution du budget

61 – Procédure d’exécution du budget

Le tableau ci-après nous montre le déroulement des opérations d’exécution budgétaire.

Différentes phases Exécution des recettes Exécution des dépenses

Constatation Engagement
Phase administrative Liquidation Liquidation
Transmission au comptable d’un ordre de recette Ordonnancement
Phase comptable Recouvrement Paiement

62 - Contrôle de l’exécution du budget

Généralement, on distingue trois catégories de contrôle que nous pouvons associer à des
organes de chaque type de contrôle.
 les contrôles administratifs (exercés par le contrôleur financier, le comptable public,
l’inspection générale de l’Etat);
 les contrôles juridictionnels (faits par la Cour de comptes et le tribunal financier);
 les contrôles politiques (ce sont des contrôles parlementaires faits en cours et après
exécution budgétaires).

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