MONNIN Marianne

L3 – AP
Groupe C1-2

LA REFORME TERRITORIALE EN FRANCE AUJOURD’HUI

INTRODUCTION

Le 25 septembre 2008, le président de la République annonce que « le

moment est venu de poser la question des échelons de collectivités locales dont le
nombre et l’enchevêtrement des compétences est une source d’inefficacité et de
dépenses supplémentaires ».
Depuis plus de trois décennies, il existe un désir de réforme des collectivités
territoriales (CT) et il suffit d’ouvrir un quotidien ou d’allumer la télévision pour
constater que la réforme territoriale en France est plus que jamais d’actualité.
Les collectivités territoriales sont des entités de droit public, distinctes de
l’administration de l’État, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population
sur un territoire donné. Leur définition et leur organisation sont fixées par la
Constitution, notamment à l’article 34 et au titre XII de celle-ci intitulé « des
collectivités territoriales ». Ces dernières sont définies par trois critères. Elles sont
dotées de la personnalité morale, qui leur octroît la faculté d’ester en justice et leur
permet d’être autonomes. Elles disposent donc de leur propre budget et de leur
personnel ainsi que de la faculté de conclure des contrats. Elles détiennent des
compétences propres, qui leur sont confiées par le législateur, en application du
principe de subsidiarité consacré par l’article 72 alinéa 2 de la Constitution. Elles ont
une « compétence de principe » et bénéficient d’une « clause générale de
compétence », c’est-à-dire qu’elles peuvent intervenir dans tout domaine concernant
la gestion des intêrets collectifs dont elles ont la charge sans besoin d’un texte spécial,
sauf s’il existe un texte d’interdiction. Enfin, au terme de l’article 72, la Constitution
leur garantit un principe de libre administration, et, avec la révision constitutionnelle
du 28 mars 2003, elles se sont vu reconnaître un pouvoir réglementaire pour
l’exercice de leurs compétences, qui s’opère par délibération au sein d'un conseil de
représentants élus.
Aux trois niveaux napoléoniens - Etat, départements et communes - se sont
ajoutés, au fil du temps, les régions, créées par la loi du 5 juillet 1972 mais qui
n’obtiennent le statut de CT qu’avec la loi de décentralisation du 2 mars 1982, les
collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer, reconnues depuis
l’adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, les groupements
intercommunaux et les « pays », soit huit échelons administratifs. D’autre part, la
Constitution permet toujours au législateur de créer de nouvelles catégories de
collectivités territoriales.
L’empilement des échelons locaux et des administrations a depuis longtemps
amené les gouvernements successifs à s’interroger sur les moyens à mettre en œuvre
pour simplifier le « mille-feuille administratif » qu’est la France.
En 1993, le comité Vedel (du nom de son président, le doyen Georges Vedel,
éminent juriste de la seconde moitié du XXe siècle), nommé par François Mitterrand,
évoquait une « situation préoccupante caractérisée par la confusion des attributions »
et attirait l’attention des pouvoirs publics sur « les excès de toutes natures engendrés
si ce n’est par le nombre des communes françaises, du moins par la multiplication des
échelons territoriaux d’administration du pays ». Ces observations semblent toujours
d’actualité.
En effet, la Commission pour la libération de la croissance française, ou, du
nom de son président Jacques Attali, la « commission Attali », a rendu un rapport
final au président de la République le 23 janvier 2008 comprenant 316 propositions,
qui s’orientait autour de cinq grands axes : la simplification de l’organisation
territoriale, la transformation des agglomérations en intercommunalités, la disparition
en dix ans de l’échelon départemental afin de clarifier les compétences et de réduire
les coûts de l’administration territoriale, le renforcement des compétences
traditionnelles des régions au détriment des départements et le renforcement de
l’autonomie des universités.
De même, le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par
Edouard Balladur et créé par décret du président de la République le 22 octobre 2008,
était chargé « d'étudier les mesures propres à simplifier les structures des collectivités
locales, à clarifier la répartition de leurs compétences et à permettre une meilleure
allocation de leurs moyens financiers, et de formuler toute autre recommandation qu'il
jugera utile ». Le 25 février 2009, vingt propositions ont été retenues. Les axes
principaux de ce rapport, remis au président le 5 mars 2009, portaient sur l'élection
de conseillers territoriaux dans les assemblées régionales et départementales,
l'organisation des nouvelles métropoles, la répartition des compétences et le Grand
Paris.
Suite aux rapportx Attali et Balladur, le président de la République a présenté
un projet de réforme des collectivités territoriales, qui devrait être soumis au vote du
Sénat mi-décembre 2009.
Si le projet est voté, cette réforme devrait s’étaler jusqu’en 2012. Elle ne
concernera ni Paris et sa région, ni les départements et collectivités d’outre-mer, ni la
Corse qui disposent d’un statut spécial, et n’entrerait complètement en vigueur qu’en
2014. Cependant, les nombreux débats qu’elle engendre, ce même au sein de la
majorité, posent la question de ses modalités et de la possibilité de la mener à terme.
Aussi verrons-nous quelles sont les mesures envisagées par cette réforme, tant
au niveau de la modification des institutions qu’à celui de la répartition des
compétences et les obstacles auxquels sa mise en place risque de se heurter (et
pourquoi).

I) Modalités de la réforme

Après avoir écarté la possibilité, préconisée par J. Attali, de carrément supprimer un

des échelons de l’Administration qu’est le département - solution écartée en raison
des problèmes de constitutionnalité auxquels elle se serait heurtée (besoin de
réformer la Constitution pour ce faire) -, le gouvernement a opté pour la mise en
place des propositions du rapport Balladur qui vont notamment vers une modification
des institutions, à savoir la création d’un nouvel élu, le conseiller territorial, une
réduction du nombre des régions, une modification de l’intercommunalité et la
création de nouvelles métropoles.

A – Vers une modification des institutions

 La réforme des structures est prévue pour le premier semestre 2010. Un texte
devrait alors préciser les modalités de création des nouveaux conseillers territoriaux et
celles de leur élection, l’achèvement de la carte des intercommunalités pour 2013
ainsi que l’élection de leurs conseillers à l’occasion des municipales, et la création des
métropoles.
En effet, un des principaux changements résiderait dans la mise en place de
conseillers territoriaux, un nouveau type d’élus, qui remplaceraient les actuels
conseillers départementaux et régionaux en réduisant leur nombre de moitié : 3 000 au
lieu des 6 000 en poste actuellement (4 220 conseillers généraux et 1 880 conseillers
régionaux). Ces nouveaux élus siégeraient à la fois dans les assemblées
départementales et régionales, assumant ainsi une double fonction, symbole des
économies attendues dans la gestion des collectivités. La désignation du conseiller
territorial se ferait selon un nouveau mode de scrutin, à la fois uninominal dans les
cantons redessinés et élargis, et proportionnel à partir de listes départementales.
Toujours dans un désir de simplification, de plus grande lisibilité de
l’organisation territoriale et d’une meilleure maîtrise des finances locales, le rapport
Balladur préconise la réduction du nombre de régions, qui passeraient de 25 (dont 21
en métropole) à 15. Sont évoqués la fusion des deux Normandies, le rapprochement
des deux départements alsaciens, le rattachement du département de Loire-Atlantique
à la Bretagne, le regroupement de la Franche-Comté et de la Bourgogne, l’union entre
Rhône-Alpes et Auvergne, et la possible disparition de la région Picardie, dont les
départements seraient rattachés à d’autres régions avoisinantes : la région Poitou-
Charentes pourrait être démantelée, l’Aisne serait rattachée à la région Champagne-
Ardennes, la Somme au département du Nord-Pas-de-Calais et l’Oise rejoindrait l’Ile-
de-France. Ce redécoupage se ferait sur la base du volontariat et aiderait à la fusion
des mandats des conseillers régionaux et des conseillers généraux. De plus, il irait
dans le sens de la proposition du Grand Paris qui prévoit la fusion de la capitale et des
trois départements de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-
de-Marne) pour créer une collectivité de six millions d'habitants.
Enfin, une rationalisation de la carte intercommunale devrait être opérée, en
réponse au nombre trop élevé d’établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) et à la hausse importante de leurs effectifs, source de perte
d’efficacité pour l’action publique et pour les usagers des services publics.
Le raisonnement du gouvernement est le suivant : le nombre d’élus municipaux en
France est trop élevé. La France compte plus de 36 000 communes, soit la moitié de
la totalité des communes de l'Union européenne à quinze. Cependant, la grande
majorité des communes françaises sont toutes petites : 94,5 % d'entre elles ont moins
de 5 000 habitants ; 55 % en comptent moins de 500. Réduire le nombre de
communes (et achever la carte de l’intercommunalité) permettrait donc de réaliser des
économies d’échelle et de rationaliser la gouvernance des territoires. Ainsi, le rapport
Balladur préconise la suppression des syndicats communaux et intercommunaux
« inutiles » et celle des « pays » locaux.
Par ailleurs, il a proposé que les communes volontaires puissent fusionner via
des incitations financières. Cette nouvelle procédure de fusion de communes
donnerait naissance à une collectivité territoriale unique, la « commune nouvelle ».
Celle-ci pourra être divisée en « communes déléguées », avec maire délégué et,
éventuellement, conseil. D’autre part, malgré l'essor des intercommunalités, accéléré
avec la loi Chevènement de 1999, et la part croissante de dossiers gérés à leur niveau,
celles-ci ne sont pas des collectivités reconnues par la Constitution. Leurs instances
dirigeantes sont nommées parmi les élus communaux, ce qui pourrait changer avec la
proposition du rapport Balladur qui prévoit leur élection au suffrage universel direct
avec un mode de scrutin à « fléchage » afin de pallier l’insuffisance de démocratie
locale. En effet, une transformation des intercommunalités en communes de plein
exercice, avec des pouvoirs accrus pour le préfet, permettrait de supprimer les
doublons d’organes, réduisant ainsi les coûts d’administration.
De même, le regroupement volontaire de départements ou régions serait
favorisé afin d'en faire des territoires plus puissants, capables de rivaliser avec les
territoires européens les plus riches et mieux à même d'investir dans des équipements
coûteux, tels que de grands centres universitaires.
Enfin, la réforme prévoit également la création d’une nouvelle collectivité, la
métropole, constituée des agglomérations et communautés urbaines de plus de
500 000 habitants, à savoir Lyon, Lille, Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes et
Nice. Il est question que cette limite soit abaissée à 400 000.

B – Aspect financier de la réforme et répartition

des compétences

L’objectif, au second semestre 2010, sera d’organiser le financement des

collectivités territoriales, et le projet de loi de finances de 2011 sera l’occasion d’un
grand débat à ce sujet.
En effet, un des enjeux de la réforme concerne la question des finances
locales. Les dépenses des collectivités territoriales représentent environ 20% de
l’ensemble de la dépense publique et ont crû plus vite que la richesse nationale ces
vingt dernières années, ce qui pose la question d’une meilleure maîtrise de la dépense
locale et de la clarification du système fiscal, un objectif en phase avec le souci
présidentiel de réduire les prélèvements obligatoires, dans un contexte où les effectifs
de la fonction publique territoriale se sont régulièrement accrus ces dernières années.
Ainsi, le Comité pour la réforme territoriale s’est accordé sur la nécessité d’une
spécialisation des impôts locaux qui impliquera la révision des valeurs locatives ainsi
qu’une refonte de la taxation de l’activité économique des entreprises.
Au dire du gouvernement, le caractère imparfaitement maîtrisé de la dépense
publique locale est lié aux doublons entre collectivités, au vieillissement de la fiscalité
directe locale et à l’enchevêtrement des compétences. La hausse des impôts locaux,
notamment au niveau des régions, serait causée par un système fiscal qui n’encourage
pas la responsabilité, le même impôt local étant fixé par plusieurs collectivités.
Par ailleurs, dans un souci de réduction des charges et d’augmentation de la
compétitivité des entreprises françaises, qui se considèrent fiscalement défavorisées
face à la concurrence étrangère, Nicolas Sarkozy a annoncé le 5 février 2009 sa
décision de supprimer la taxe professionnelle (TP) à l’horizon 2010. Cette
suppression serait rendue possible grâce à l’élimination d’un échelon administratif. La
proposition de suppression de la TP ainsi que son remplacement par une contribution
économique territoriale (CET), assise sur le foncier des entreprises et sur leur valeur
ajoutée, ont été adoptés le 21 novembre 2009 par le Sénat. Ces nouveaux
financements devraient prendre effet d’ici à 2011, mais en attendant qu’ils soient
clairement élaborés et leur répartition définie, l’Etat compensera le manque à gagner.
Un autre point essentiel, très controversé, du rapport Balladur concerne la
suppression de la clause générale de compétence pour les départements afin de
répondre au problème de la clarification des compétences, mesure déjà préconisée par
le rapport Lambert remis au Premier ministre le 7 décembre 2007. Leur clarification,
censée répondre au manque de spécialisation par niveau d’administration, est prévue à
l’horizon 2011-2012. Celles-ci sont actuellement partagées entre les collectivités
territoriales entre elles ou entre les collectivités territoriales et l’Etat.
Ainsi, dans un désir d’éviter les doublons de compétences sur un même
territoire, source de concurrence inutile et coûteuse, seules les communes de type
nouveau garderaient une compétence générale, les départements et les régions ne
bénéficieraient alors plus que de compétences d’attribution, c’est-à-dire qu’ils seraient
uniquement compétents dans les cas prévus par leurs textes constitutifs. Leurs
pouvoirs seraient donc considérablement restreints. La réforme consacrerait
également le niveau de « métropoles régionales », pour les grandes agglomérations,
qui bénéficieraient des compétences actuelles des départements et seraient constituées
en EPCI dotés de responsabilités négociées avec les départements et les régions.
Leurs compétences seraient élargies par rapport aux communautés urbaines et elles
seraient amenées à percevoir la totalité de la fiscalité locale. Cet aspect devrait être
précisé une fois la réforme visant à supprimer la taxe professionnelle aboutie.

II) Un projet qui suscite la controverse

Malgré les nombreuses tentatives du gouvernement de convaincre les divers élus du
bien-fondé de la réforme, celle-ci suscite des polémiques. Elle est souvent considérée
comme floue sur la répartition des compétences entre collectivités, omettant
d'aborder la question des finances locales, et apparaît pour certains comme une
manœuvre politique plutôt que comme une réelle refonte du système.

A – La question de l’autonomie des CT

On constate, à gauche comme à droite, une crainte de voir remise en question

la clause générale de compétence de chaque collectivité, son droit constitutionnel à
s’administrer librement et l’esprit même de la décentralisation.
La question la plus épineuse est celle des finances locales. En effet, les
conseils généraux craignent une tutelle de la région qui pourrait voter et répartir les
ressources en réduisant l’autonomie des départements. Depuis mars 2003, l'autonomie
financière des collectivités territoriales est un principe constitutionnel. Pourtant,
celles-ci ne maîtrisent qu'une faible partie de leurs ressources.
La majorité des élus réclame depuis longtemps le remplacement des impôts
locaux existants par des impôts plus modernes et mieux corrélés aux revenus des
ménages. Cependant, l'Etat transfère aux collectivités territoriales des attributions
toujours plus nombreuses tout en ne leur accordant ni l'autonomie fiscale ni les
ressources propres à leur financement. Le rapport des collectivités à l'Etat reste donc
marqué par une réelle dépendance. Cette dernière à l'égard de l'Etat est d'autant plus
forte que le dispositif de péréquation, qui vise à réduire les inégalités de ressources
entre collectivités, demeure insatisfaisant. Le potentiel fiscal par habitant varie du
simple au double selon les régions, et du simple au quadruple selon les départements.
Les dispositifs de péréquation sont peu développés en France. L'Etat attribue certes un
peu plus de dotations aux collectivités les plus pauvres, cependant le reversement
d’une partie des ressources des collectivités les plus riches aux collectivités les plus
pauvres est quasi inexistant, à part en Ile-de-France, d'où de fortes inégalités de
ressources d'un territoire à l'autre. Selon nombre d’élus la réforme annoncée ne
devrait rien changer à cette situation.
La plus grosse part du buget des collectivités territoriales consiste en dotations
versées par l'Etat, qui représentent jusqu'à 80 % du budget des régions. Ainsi, la
suppression de la taxe professionnelle (TP), impôt local acquitté par les entreprises,
prévue au 1er janvier 2010, pourrait encore aggraver la situation puisque cette taxe
représente aujourd'hui près de la moitié des recettes fiscales propres aux collectivités
territoriales, à savoir environ 28 milliards d’euros. 30 % vont aux départements, soit
environ 8,5 milliards, et quand bien même ces derniers seraient supprimés, il faudrait
compenser les 11 % qui allaient aux régions, soit environ 2,7 milliards, et les 59 %
qui sont reversés aux communes et à leurs groupements, soit environ 17 milliards.
La suppression de la TP est donc devenue un sujet polémique en raison des
interrogations qu’elle suscite quant à la compensation des ressources. Ainsi, lors du
92e Congrès des Maires de France, du 16 au 18 novembre, le Premier ministre, F.
Fillon, s’est efforcé de rassurer les élus. Par ailleurs, ving-quatre sénateurs UMP, avec
à leur tête J.-P. Raffarin, ont tenté de boycotter l’adoption de la suppression de la TP
par le Sénat. Le projet de loi n’a d’ailleurs été adopté, le 21 novembre dernier, que par
178 voix contre 159. En effet, étant donné le nombre de sénateurs cumulant des
mandats d’élus locaux (4 présidents de région, 31 présidents de département et de
nombreux maires), la fronde est manifeste même dans les rangs de la majorité contre
la perte d’autonomie financière qu’engendrera la suppression de la TP.

De plus, le remplacement de la TP par la CET, contribution assise sur le

foncier des entreprises et sur leur valeur ajoutée, adopté le 21 novembre 2009 par le
Sénat, est extrêmement controversé car il représenterait un manque à gagner
d’environ 7 milliards d’euros par rapport aux recettes de la TP. Selon certaines pistes
envisagées par le gouvernement, elle pourrait être complétée par une taxe sur les
antennes relais des réseaux de téléphonie mobile et par une contribution
supplémentaire imposée aux grandes entreprises qui gagnent le plus à la suppression
de la TP, telles que la SNCF, EDF ou France Télécom.
Face à la grogne des élus, une seconde délibération sera demandée cette
semaine par Mme Lagarde, ministre de l’Economie et des Finances, sur le relèvement
de 3 % à 3,5 % du plafond des deux nouveaux impôts composant la CET. Les
communes ont par ailleurs été autorisées à voter des hausses d'impôts différentes entre
cotisation foncière et taxe d'habitation.
La perte d’autonomie financière pourrait donc conduire à un amenuisement de
l'action publique locale, dès lors que les collectivités dépendraient chaque année des
lois de finances pour 5 à 6 milliards d'euros de dotations, d’autant plus que l'Union
européenne devrait exiger que la France limite son déficit public dès le retour de la
croissance.
Par ailleurs, la perte d’autonomie qu’entraînerait la réforme pourrait poser
problème au niveau communautaire. En 2006, la France a ratifié la Charte européenne
de l’autonomie locale, qui consacre le principe de l’autonomie locale et garantit son
exercice. Cette dernière pose la garantie de la sécurité juridique, qui entraîne le « libre
exercice du mandat », mais aussi celle de la suffisance des moyens.
Il est à noter également que le traité de Lisbonne, qui entrera en vigueur au 1er
décembre 2009, prévoit un renforcement du rôle des collectivités dans le processus de
décision, leur reconnaissant le principe de subsidiarité communautaire selon lequel les
décisions doivent être prises au niveau le plus pertinent dans les intérêts du citoyen. Il
reconnaît le principe d’autonomie locale qui consacre le droit de gérer dans un cadre
légal « une part importante des affaires publiques ». L’échelle communautaire joue
donc un rôle non négligeable dans l’organisation et les compétences de l’échelon
local pour l’avenir.
 Enfin, de nombreux élus et juristes critiquent la théorie selon laquelle la
création du conseiller territorial permettrait de réaliser des économies. Selon eux, la
réforme ne concernerait qu’un très faible pourcentage d’élus, la majorité exerçant
dans des communes où ne sont rémunérés que les maires et les adjoints.

B – Vraie réforme ou manoeuvre politique ?

De nombreuses propositions de cette réforme sont l’objet d’une virulente

polémique, en particulier concernant l’élection du conseiller territorial et les
modalités de son élection, ainsi que le regroupement des élections locales à un
tour en 2014.
En effet, une limite apparaît quant à la disparition des conseillers régionaux et
départementaux, et quant au mode de scrutin qui serait plus favorable à la majorité au
pouvoir. La désignation du conseiller territorial se ferait selon un nouveau mode de
scrutin. Ainsi, le gouvernement propose que les 3 000 conseillers territoriaux soient
issus d’un scrutin mixte, à la fois uninominal dans les cantons redessinés et élargis, et
proportionnel à partir de listes départementales : 80% d’entre eux seraient donc élus
au scrutin majoritaire à un tour et les 20% restants au scrutin de liste à la
proportionnelle.
Cette modification du mode d’élection des conseillers régionaux pour élire les
futurs conseillers territoriaux est considérée par la gauche, qui détient la majorité des
régions, comme une manœuvre politique destinée à amoindrir son pouvoir politique et
administratif dans les conseils régionaux. En effet, sachant que le scrutin des
conseillers territoriaux serait uninominal dans les campagnes, où la droite est
généralement majoritaire, et proportionnel dans les villes, où elle est plutôt
minoritaire, celui-ci profiterait à la majorité. Les conseillers généraux sont
actuellement élus au scrutin uninominal à deux tours, ce qui défavorise la droite,
certes plus forte que les partis de gauche au premier tour mais qui perd généralement
les régions au profit des alliances de gauche au second tour.
Après l’adoption de cette modification du mode de scrutin, la droite espère
s’unir au premier tour et battre ainsi la gauche qui avance généralement en ordre
dispersé.
Par ailleurs, le calendrier électoral devrait être modifié en décembre 2009 afin
de regrouper l’intégralité des élections locales en 2014. Pour ce faire, un texte sera
soumis au Parlement afin de raccourcir les mandats des conseillers régionaux élus en
2010 à quatre ans et de ramener ceux des conseillers généraux élus en 2011 à trois
ans.
En regroupant toutes les élections locales en 2014, le même jour et avec un
seul tour de scrutin dans une sorte de « mid-term » à l’américaine, à mi-mandat du
quinquennat du futur chef de l’Etat qui sera élu en 2012, la droite pourrait l’emporter
presque partout si l’on s’en tient aux statistiques du premier tour des élections
législatives de 2007.
Cependant, il se pourrait qu’il faille attendre encore quelque temps avant de
tirer des conclusions hâtives, certains politiques et juristes estimant qu’un scrutin
uninomal à un tour est anticonstitutionnel.
D’une part, dans un tel scrutin chaque candidat se présente individuellement
dans le cadre d'une circonscription, ce qui risquerait de nuire à la parité hommes-
femmes au sein des conseils. Partant de ce constat, Marie-Jo Zimmermann, Michèle
André et Françoise Vilain, présidentes des délégations aux droits des femmes de
l'Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil économique et social, soulignent dans
un texte diffusé le 23 octobre que la réforme « présente un risque important de
régression en matière de parité ». Selon elles, « c'est bien en ce sens que cette mesure
pourrait être en violation d'un principe de valeur constitutionnelle », un tel scrutin
étant contraire au principe d'« égal accès des femmes et des hommes aux mandats
électoraux et aux fonctions électives » inscrit depuis 1999 dans la Constitution.
D’autre part, dans une tribune à Libération, le 10 novembre dernier, Guy
Carcassonne, professeur de droit public, estime, lui aussi, que ce mode de scrutin est
inconstitutionnel, mais en raison, cette fois, du fait qu'il comporte un seul tour. Selon
lui, « il existe un PFLR selon lequel tout scrutin majoritaire uninominal doit
comporter deux tours ».