Gobierno Local, Poder Nacional Mauricio Merino
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CENTRO DE ESTUDIOS INTERNACIONALES
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EL COLEGIO DE MXICO
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Merino Huerta, Mauricio.
Gobierno local, poder nacional: la contienda por la formacin del
Estado mexicano / Mauricio Merino. -- Mxico: El Colegio de
Mxico, Centro de Estudios Internacionales. 1998.
292 p. ; 21 cm.
ISBN 968-120862-5
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ISBN 968-12-0862-5
Impreso en Mxice
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NDICE
Nota preliminar
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Introduccin
Las hiptesis centrales del trabajo
Algunas noticias sobre el mtodo y las referencias tericas
Hiptesis complementarias: las piezas del texto
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1. Ellegado
En busca del "acuerdo en lo fundamentar'"
La va mexicana al federalismo
La sustitucin de las entidades federativas
~. .1 \.'
III. La guerra
Las dos visiones del siglo pasado
Antes de la Constitucin
La Guardia Nacional
Las dos primeras batallas: guardias contra ejrcito
El tercer asalto: dos ejrcitos en busca de un Estado
La reorganizacin de las fuerzas
La guerra de bajo perfil en la Repblica Restaurada
El caso singular de Manuel Lozada
El otro desafo: Porfirio Daz
El apoyo de los gobiernos locales
El final de la contienda
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IV. Los aparatos
Algunos datos sobre la circunstancia
Una breve imagen de la situacin econmica y social del pas
La (des)organizacin de la poliarqua
Entre la legalidad y el conflicto: las herramientas bsicas
de la construccin
Las Leyes de Reforma: de la periferia al centro
En busca de los dineros: las alcabalas
La legitimidad forzada: el aparato poltico
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NOTA PRELIMINAR
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INTRODUCCIN
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institucional que guarda esa parte del gohierno que interesa para
esta obra, pero tambin como el conjunto de evidencias que hacen
falta para evaluar el sentido poltico que ha identificado a esa institucin en particular. Esta investigacin trata, pues, del papel que
han jugado los municipios como instituciones polticas en el largo y
difcil proceso de formacin del Estado nacional mexicano, De ah
que haya sido necesario recurrir a expedientes e interpretaciones
histricas, aunque el mtodo y los instrumentos de investigacin no
pertenezcan estrictamente a la historiografa, sino a ese terreno de la
ciencia poltica blanda que utiliza las evidencias cribadas por el
paso del tiempo, en busca de explicaciones.
La hiptesis que sirve de hilo conductor para engarzar las
piezas del texto es relativamente simple, pues se concreta en la idea
de que los municipios fueron aliados del centralismo poltico mexicano -as haya sido de modo indirecto-e- precisamente en el momento de mayor auge de las doctrinas liberales. Concepcin bsica
de la que se derivan al menos otras dos: la primera, que durante ese
proceso de concentracin de las decisiones en el gobierno de la
Repblica, los municipios fueron perdiendo paulatinamente sus
propias capacidades de decisin y de accin; la segunda, llue el
centralismo poltico del pas no se explicara sin haber tenido como
sustento un instrumento eficaz de dominacin a lo largo del territorio nacional. El resto de las pginas que ocupan este trabajo est
dedicado a perseguir esas hiptesis esenciales, para tratar de entender por qu la estabilidad poltica producida por el presidencialismo
en Mxico no ha dependido tanto de sus atribuciones formales, constitucionales, como de su capacidad para controlar con eficacia las
instituciones locales. Y de ah una obviedad: para reducir el peso
del centralismo poltico mexicano, sin alterar la estabilidad del pas,
no sera suficiente desmantelar las atribuciones concedidas al gobierno de la Repblica, sino que hara falta, adems, buscar un nuevo equilibrio territorial. Desandar la historia que llev a la formacin del Estado nacional mexicano, con el grave inconveniente de
que la historia no suele marchar hacia atrs.
La investigacin, as planteada, se origin hace aos con la curiosidad de las cosas actuales, tratando de entender las razones que
se escondan detrs de la vigencia de, un federalismo atado, en realidad, a las decisiones polticas adoptadas desde el gobierno nacional.
No pareca suficiente la explicacin que haca descansar todo en las
redes creadas por el Partido Revolucionario Institucional (PRI),
15
INTRODUCCIN
sumados.
Por fortuna, sin embargo, la revisin del siglo XIX mexicano ha
sido una de las preocupaciones centrales de muchos de los mejores
historiadores, pero tambin de socilogos y politlogos que han decidido estudiar las razones de fondo que dan cuenta del entramado institucional que tenemos en nuestros Jas. Adems hoy disponemos,
2 Debemos tener precaucin al retomar el concepto de "ingeniera constitucional" desarrollado recientemente por Giovanni Sartori, en Ingeniera constitucional comparada, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995. Lo que se retrata en este trabajo no es tanto el esfuerzo de creacin de instituciones a travs
del expediente constitucional, como mediante las armas y los aparatos polticos
que convierten las decisiones del Estado en acciones eficaces. La postura de Sartori pasa por alto ese punto, en la medida en que le concede mucho mayor peso
especfico a la legalidad por ella misma, del que realmente ha tenido en sociedades conflictivas como la de Mxico. De modo que esa "ingeniera" no ha
sido til por legal, sino por efectiva, aunque con frecuencia contradiga los formatos constitucionales. En ese sentido, el libro estara un poco ms cerca. tal
vez, de las propuestas de Maurice Duverger en .cuanto a que el derecbo "queda
resituado dentro de la ciencia poltica y ambos se complementan mutuamente",
en un doble enfoque institucional a un tiempo jurdico y sociolgico. Vase, de
este autor, Instituciones poltticas ..~ der.e;!w constitucional, Barcelona. Ariel,
.
16
como ha sealado Enrique Florescano, de un "nuevo pasado mexicano" que atraviesa por una abundante bibliograffa.:' Buena parte de
ella ha servido para armar las primeras hiptesis de este libro y
comenzar a indagar acerca de sus verdaderas posibilidades de interpretacin: de aportar algo al conocimiento poltico de Mxico. Pero
al mismo tiempo, esa bibliografa mostr que las referencias al mundo municipal apenas han asomado en estudios muy puntuales de microhistoria, ms o menos aislados, en medio de un ocano de visiones
mucho ms amplias sobre los grandes cambios polticos y sociales,
las vastas continuidades y rupturas en los proyectos polticos y los
grandes personajes que poblaron la vida mexicana durante el siglo
pasado. Muchos de esos trazos fueron ciertamente definitivos, pero la
mayora encaramados sobre la base de otros procesos, quiz menos
vistosos que eficaces, que iban delineando los rasgos de un Estado
nacional cada vez mejor perfilado, y siempre en tensin entre las formas constitucionales y las luchas cotidianas por el poder poltico.
En ese sentido, uno de los mejores y ms cercanos juicios sobre
la poca formativa del Estado apareci en un libro ahora clsico: La
Constitucin y la dictadura, de Emilio Rabasa, escrito en medio del
estrpito producido por los primeros disparos de la Revolucin
mexicana. Crtico de las formas legales que no se avenan con las
realidades polticas y, por ello mismo, defensor de la eficaz dictadura de Porfirio Daz, Rabasa haca descansar sus explicaciones en la
ineficacia de la Constitucin liberal de 1857, Y en un criterio mucho
ms amplio de necesidad poltica. O si se prefiere, en la idea de que
la verdadera construccin del Estado nacional no poda sujetarse al
cumplimiento puntual de esa Constitucin, porque sta nunca se
haba diseado para ser respetada en el gobierno de todos los das,
sino para imaginar escenarios perfectos lanzados hacia un futuro indeterminado. De ah que someterse al imperio del derecho, sin ms,
hubiese equivalido a perder el sentido de la realidad poltica y, por
lo tanto, el del ejercicio del poder. Una Constitucin que haba nacido como proyecto mucho ms que como instrumento definitivo
para organizar el Estado:
INTRODUCCIN
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[...] Juzgar los detalles de la ley corno base de gobierno. hahra sido
una puerilidad en momentos en que era imposible organizar y se necesitaba destruir [... ] Jurez muri en julio [de 1872] con el poder formidable de las facultades extraordinarias con que gobern siempre; los
breves periodos en que por excepcin no las tuvo, cont con la ley de
estado de sitio que, cuando no estaba en ejercicio actual, se alzaba
como un amago sobre los gobernadores. Con la Constitucin no gobern nunca."
Con qu gobern entonces? Si la instauracin de procedimientos legales no haba sido la clave para la construccin de las instituciones que, como veremos ms adelante, slo pudieron considerarse
como algo realmente til hasta ya entrados los aos setenta del siglo
XIX -como lo prob con generosidad el trabajo de los historiadores
reunidos alrededor de Daniel Cosa Villegas, en los primeros volmenes de la Historia moderna de Mxico-, qu fue lo que permiti llevar adelante ese difcil proceso constructivo de la maquinaria
del Estado nacional?
Las respuestas ms socorridas a esas dos preguntas se han inclinado por advertir que, desechado el respeto por las normas constitucionales que (casi) todo el mundo pasaba por alto, la prctica poltica descansaba en la separacin funcional entre las formas jurdicas
y las prcticas cotidianas o si se quiere, entre las leyes y los grandes
proyectos defendidos apasionadamente por la comunidad poltica
que se disputaba el poder, y Una sociedad distante y generalmente
ajena a esos grandes debates: la sociedad "holista", como la llama
Francois Xaver Guerra, aludiendo a su abandono de las grandes
causas que iban definiendo la Historia, con mayscula, o los "ciudadanos imaginarios", como los calificara ms tarde Fernando Escalante.P
Pero sin leyes y sin sociedad, sencillamente no se puede construir un Estado. Ocurre, sin embargo, que el Estado se form de todos modos durante ese tiempo singular de la historia poltica mexi-
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INTRODUCCIN
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miento del Estado que hoy conocemos, y del otro, la prdida gradual de las ventajas que durante toda una poca ofreci el municipio como base del orden territorial de Mxico y como una de las
instituciones ms fuertes de aquel tiempo.
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va, fluyen a su vez las leyes que a veces sirven para gobernar y en
ocasiones solamente para afincar la legitimidad, as como los dineros que permiten asentar todo ejercicio de dominacin. Dos rutas
paralelas aunque no sincrnicas que, efectivamente, pueden encontrarse en todas las historias singulares recorridas con ms o menos
xito por los estados nacionales. No son las nicas ni agotan las
posibilidades del anlisis, pero permiten al menos organizar la historia, si es que pudiera utilizarse una expresin semejante.
En todo caso, ya hemos sealado que las ciencias sociales proceden por analogas. Su mtodo usual consiste en someter dos o
ms casos a una comparacin, en busca de las semejanzas y diferencias para inferir, como consecuencia de ese ejercicio, las reglas
que se ocultan tras los comportamientos visibles: aquellas que permiten obtener razones para explicar lo que slo se aprecia en la superficie. Dicho de otra manera, las causas llue mueven a los individuos a relacionarse e interactuar con los dems de una manera
especca."
Esta investigacin se propuso entonces huscar bajo las apariencias, tratando de descubrir en ellas las pistas que llevaran hasta las
razones de los hechos y no slo describirlos. De ah que el mtodo
de la analoga no se detenga en los relatos -aunque necesariamente los incorpore-, sino que trascienda hacia la relacin entre
hechos e ideas: entre lo que realmente ocurri -incluyendo con
frecuencia sus secuelas- y los supuestos tericos que nos formamos para explicar las causas. Por eso, a diferencia del mtodo
empleado en las ciencias duras, las reglas de quienes quieren conocer las ciencias sociales no proceden de la repeticin sino de la inferencia: no sabemos si las cosas sucedern irremediablemente como
indican las reglas ya descubiertas, sino que encontramos explicaciones causales en comportamientos que slo' excepcionalmente se
repiten de la misma manera. Explicaciones que eventualmente remiten a ciertas reglas de comportamiento, que no sirven ms que
para comprender las razones de algo que ya ocurri, es decir, ayudan a entender mucho ms que a predecir. Pero comprendiendo,
tambin nos apropiamos al menos de una porcin del presente,
adquirimos la capacidad de saber por qu est sucediendo lo que
8 Adems de los "conceptos sociolgicos fundamentales" de Max Weber,
fue muy til en el diseo del mtodo la investigacin de Luis F. Aguilar, Weber: la
idea de ciencia social, 2 vol., Mxico, Porra, 1988.
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terica que puede tener muchas limitaciones si se la aplica indiscriminadamente, aunque de gran ayuda para comprender las causas
de hechos en apariencia completamente desarticulados si se los
mira desde la ventana formalista del derecho.!"
La seleccin de esos dos instrumentos tericos como guas para
armar el rompecabezas de las evidencias aisladas no signific, sin
embargo, la renuncia al uso de otras herramientas metodolgicas
que se fueron entrelazando en los captulos siguientes como argamasa indispensable para ensamblar todas las piezas. As, cada uno
adquiri un sitio propio al unirse con el hilo conductor del trabajo
en su conjunto: aquello que llamamos marco terico. De ah que
sea necesario hacer dos aclaraciones ms. La primera se refiere a la
idea del centralismo poltico que, en esta obra, se entiende a la manera de Tocqueville como la concentracin de los medios polticos
suficientes para imponer decisiones a toda una nacin; algo distinto,
por lo tanto, del centralismo administrativo que acaso es apenas uno
de sus instrumentos. u Si lo fundamental de la vida poltica es quin
10 El "nuevo institucionalismo", en efecto, se apoya en dos ideas bsicas:
que las instituciones son reglas del juego que permiten articular las relaciones
sociales, y que su funcin primordial es reducir los mrgenes de incertidumbre.
Su inters principal no est necesariamente en las reglas escritas, y s en los
comportamientos efectivos: los que permiten suponer que un proceder en particular se considera apropiado dentro de un grupo, y en consecuencia produce
conductas ms o menos predecibles. Desde el punto de vista econmico, el enfoque ha sido desarrollado por Douglass North, Institutions, lnstitutional
Change and Econoniic Performance, Cambridge, Cambridge University Press,
1991. Por el lado de la sociologa, el texto ms completo se debe a James March
y Johan Olsen, que describe el enfoque en cinco puntos: "primero, vemos la lgica de lo apropiado como una lgica fundamental de la accin poltica. Las acciones estn ligadas a las situaciones a travs de su sentido de lo correcto, dentro
de un concepto ms amplio de identidad colectiva. Segundo, vemos la accin
como algo institucionalizado a travs de estructuras de reglas y rutinas. Tercero,
vemos las reglas como un reflejo de la experiencia histrica [...] Cuarto, aunque
las reglas dan orden, vemos grupos de reglas potencialmente conflictivas y ricas
en contradicciones y ambigedades [...] Quinto, vemos el conjunto de reglas y
sus relaciones como algo basado en la confianza, como una respuesta que el
comportamiento apropiado [aunque no necesariamente bueno] puede esperar la
mayor parte del tiempo", en Rediscovering Institutions. Tite organizational basis
ofpolitics, Nueva York, The Free Press, 1989, pp. 37-38 passim.
11 Francisco Gil Villegas apunta, al respecto, que "[ ...] los efectos negativos de la democracia, entendida COmO el avance de la igualdad en condiciones
que tenda hacia la centralizacin, [slo] poorlan contrabalancearse con la democracia poltica, es decir, con algn grado de participacin popular, o ms am-
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gr consolidar el monopolio legtimo de la coercin fsica en prcticamente todo el territorio de Mxico: ese primer requisito weberiano, indispensable para considerar que efectivamente ha nacido un
Estado. Destaca el papel desempeado por la Guardia Nacional, de
origen local, frente a los tres ejrcitos que conoci el siglo XIX: el
que concretara la independencia; el que fue fundado por Benito
Jurez para la Guerra de Reforma, y el que reorganizaron Porfirio
Daz y Manuel Gonzlez. Tres organizaciones militares que haban
luchado contra las guardias nacionales formadas por las huestes reclutadas obligatoriamente en los municipios, y que al mismo tiempo
alimentaron sus filas mediante la leva -el reclutamiento forzoso--,
tambin organizado a travs de las instancias locales. Es la historia
de la guerra interna, finalmente local, que condujo hacia la creacin
definitiva del Estado.
El cuarto captulo --escrito en armona con el anterior y con
los dos siguientes-, se detiene en "Los aparatos": ese segundo requisito bsico para la edificacin de la maquinaria estatal, que se
desplegara en varios frentes para articular al gobierno nacional con
las instituciones polticas locales, tomndolas como el soporte de la
dominacin sobre el territorio, Tema que nuevamente encuentra su
base de sustentacin en el apoyo proporcionado por los municipios
en muy diversos frentes: en las alcabalas y la administracin de
puertos y fronteras que proporcionaban recursos financieros al gobiemo nacional, muy a pesar de las prohibiciones constitucionales;
en la organizacin de elecciones, que descansaba cn las instancias
polticas locales, con resultados cada vez ms aproximados al gusto
del gobiemo nacional; en las atribuciones de gobierno concedidas a
los jefes polticos que dirigan la administracin del territorio, y en
la legislacin secundaria, destinada especficamente a los mbitos
locales, donde se resolva el gobiemo efectivo por encima de las
grandes disposiciones constitucionales. Aparatos polticos cobijados
por una burocracia cada vez ms fiel y mejor articulada, puesta al
servicio de la legitimidad poltica, de los ingresos y de los controles
administrativos diseados por el gobierno nacional.
El captulo quinto completa ese recuento bsico con una revisin de los prncpales documentos generados por la Revolucin
mexicana, aqu llamado "El final del. camino". Hn! revolucin que
sin duda transform muchos de los supuestos en los llue se afincaba
el poder nacional, pero que no modific de manera sustancial la
dinmica del centralismo poltico que se haba convertido en una
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EL LEGADO
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Lo ocurrido en aquellos primeros aos en realidad fue el principio de una trayectoria de contiendas armadas, que nunca lleg a resolver cabalmente el problema de la distribucin de competencias
legales entre los dos rdenes jurdicos que supona la federacin.
No es extrao, en ese sentido, que la primera forma de gobierno que
sigui a la independencia haya sido precisamente el Imperio de
Agustn de Iturbide. De modo que el origen de la forma federal finalmente adoptada no estuvo en un pacto histrico entre regiones
autnomas para su defensa recproca --<:omo es el caso de Estados
Unidos-, ni tampoco en la evolucin paulatina de las razones que
llevaron a construir las federaciones de Europa --<:omo en el caso
alemn-, sino en una solucin coyuntural para salvar una crisis.
As, a la inversa del principio federal clsico, que supone la delegacin de poderes de los estados miembros hacia el nivel nacional,
mediante un convenio plasmado en una constitucin general, en
Mxico fue el poder unitario el que tuvo que delegar competencias
hacia los estados miembros recin creados."
Esa solucin inmediata no prosper mucho tiempo ni funcion
realmente como un mtodo eficaz para construir las bases del nuevo
Estado. En ese sentido, tena razn fray Servando Teresa de Mier
-lder de una de las fracciones de los congresistas que habran de
6 Sobre los principios del federalismo, en efecto, Deil S. Wright sugiere las seis
caractersticas siguientes: 1. El federalismo es una unin permanente de varios entes
polticos quasi soberanos, que se han reunido sobre la hase de motivos comunes
manifiestos. 2. Esa unin implica la divisin de poderes o al menos la delimitacin
de la autoridad entre el gobierno nacional y los estatales. La delimitacin supone, a
su vez, que el gobierno nacional posee nicamente los poderes que le han sido delegados por los estatales, en el entendido de que los no delegados son retenidos por los
gobiernos estatales. 3. Tanto el gobierno nacional como los estatales obran directamente sohre las personas. Y este ejercicio sobrepuesto de la autoridad da lugar al
concepto de potestades concurrentes. 4. Desde el punto de vista de los ciudadanos,
esas potestades concurrentes dan como resultado una doble ciudadana. Las personas
pueden participar en los procesos de toma de decisiones de ambos gobiernos y son
responsables, tambin, ante ambos. 5. Desde un punto de vista institucional, los gobiernos nacional y estatales son entes con totalidad de competencias. Poseen rganos
de gobierno ejecutivo, legislativo y judicial para producir leyes y hacerlas cumplir, y
poseen tambin un aparato administrativo completo. 6. Cuando surgen conflictos entre las potestades concurrentes, prevalece el principio de la supremaca nacional.
Vase "Del federalismo a las relaciones intergubernamentales en los Estados Unidos
de Amrica: una nueva perspectiva de la actuacin recproca entre el gobiernonacional, estatal y local", en Revista de Estudios Polticos, nm. 6, Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales, 1978, pp. 5-28 passun.
EL LEGADO
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redactar la primera Constitucin mexicana propiamente dicha, despus del fallido intento de Agustn de Iturbide por crear un rgimen
de monarqua constitucional-, cuando advirti ante aquella asamblea, fundada por las lites regionales de Mxico que se encontraban
en bsqueda de mayores cuotas de autoridad poltica, que la adopcin acrtica del modelo federal de Estados Unidos producira ms
problemas que soluciones:
[... ] ellos ya eran estados separados e independientes unos de otros, y
se federaron para unirse contra la presin de Inglaterra; federarnos
nosotros cuando estamos unidos, es dividimos y atraernos los males
que ellos procuraron remediar con esa federacin."
Era cierto, aunque tambin lo era la conformacin regional de
aquel Congreso constituyente, que no estaba dispuesto a permitir la
instalacin de una suerte de gobiemo colonial interior, cuando apenas comenzaba a disfrutar de los primeros visos de independencia.
De modo que el federalismo se proclam como una de las grandes
transformaciones polticas ganadas por el nuevo rgimen frente a la
tradicin colonial, pero al mismo tiempo tuvo que convivir con los
estamentos militares y eclesisticos que de hecho haban conseguido la independencia, aunque fueran herederos del rgimen anterior.
El federalismo tendra que convivir, sobre todo, con una realidad
poltica mucho ms cruda: la de la ausencia de instituciones polticas vlidas para darle sentido al proyecto constitucional que acababa de gestarse. O si se prefiere decir de otra manera, la que se
asentaba en las verdaderas instituciones polticas del pas, que no
eran otras que las que conformaban la Iglesia y el ejrcito colonales."
7 En guila Mexicana, nm. 241, reeditado en Materiales de Cultura y Divulgacin de la Poltica Mexicana, nm. 8, Mxico, 1974, p. 23. Fray Servando, contra
10 que se piensa, nunca rechaz el sistema federal corno una buena opcin para Mxico. Su propuesta consista en "[ ...] ir soltando las andaderas de nuestra infancia
poltica hasta llegar al colmo de la perfeccin social, que tanto nos ha arrebatado la
atencin en los Estados Unidos", ibid., p. 17.
8 La Constitucin de 1824 fue federal porque as lo reclamaban las circunstancias polticas del pas, y lo exigan los diputados al Congreso constituyente que se
reuni --despus de otros intentos frustrados-e- el 5 de noviembre de 1823, luego de
las elecciones que se llevaron a cabo bajo el mtodo prescrito, paradjicamente, por
la Constitucin de Cdiz. Hubo un acta constitucional que se discuti entre finales de
ese ao y principios del siguiente, con el nimo bien dispuesto de legisladores que
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EL LEGADO
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creltr
34
cuiden de sus intereses con todas las garantas que da un poder popular
representativo y responsable, y aquella independencia legal anrquica,
amenazante, que resulta de la independencia que adquieren las autoridades locales por el abandono y la debilidad inevitable del centro.l '
La fnnula del "acuerdo en lo fundamental" auspiciada por Otero no era otra que la del respeto a un solo rgimen constitucional,
basado en el propsito definido de construir el federalismo con el
consenso de los estados y el respaldo de los aparatos centrales, siendo indispensable para ello darle contenido a la divisin de poderes.
Si la Constitucin de 1824 haba fracasado no era por el principio
federal mismo, sino por falta de un rbitro capaz de dirimir las
diferencias que haban brotado entre las legislaciones locales y la
Constitucin general:
Cuando los estados eran poderosos -sintetizaba ese autor- infringan
las leyes generales; y cuando el poder general fue fuerte, atac escandalosamente la independencia de los estados. Y una y otra cosa suceder siempre que no haya entre los dos ese regulador tan necesario, que
la Constitucin [centralista] de 1836 coloc en el Poder Conservador
y que alguno de los seores diputados de este Congreso pidi en
1833 se colocase en la Corte de Justicia. J2
La observacin de Otero era adecuada, pues reclamaba el establecimiento de lo que despus se conocera en la Europa de las
constituciones liberales como el Tribunal Constitucional. Tambin
tena razn al reclamar una vuelta al principio bsico del federalismo, que no poda descansar en un "poder general que da leyes uniformes para todas las partes", hasta el extremo de formular un "ca-
EL LEGADO
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36
LA VA MEXICANA AL FEDERALISMO
Es indudable que el federalismo mexicano no surgi de un pacto defensivo entre lites regionales en busca de un poder nacional compartido. No fue "una simple copia del estadunidense, puesto que el
gobierno federal no gobernara a ciudadanos, sino a estados. El resultado era acorde con el contexto en que haban surgido las constituciones de los dos pases't.!" Tampoco se deriv de la otra vertiente
de la construccin federal, segn la cual los poderes locales fueron
cediendo soberana, paulatinamente, a los rdenes regionales y finalmente nacionales, sin perder por ello capacidades de gobierno interior propio. Ninguno de esos dos afluentes que concurren en la teora
del federalismo es cabalmente aplicable al caso mexicano, ya que no
coinciden con la historia de este pas, muy a pesar de todas las legislaciones que insistieron en recuperar la propuesta federal como la
mejor forma de gobierno entre los mexicanos.
La versin estadunidense de la teora del federalismo tiene muy
pocas coincidencias con la historia de Mxico, porque no hubo en
sta un pacto "entre estados cuasi soberanos, que se unieron con
propsitos comunes explcitos, para fundar una unin indestructible
entre estados indestructibles", 14 sino un intento fallido por fundar
una alianza de cuo distinto, celebrada entre los restos del centralismo colonial y la nueva visin de los grupos polticos liberales que
surgieron de las antiguas diputaciones provinciales.P En Mxico no
13 Josefina Zoraida Vzquez, "El federalismo mexicano, 1823-1847", en Marcello Carmagnani (coord.), Federalismos latinoamericanos: Mxico, Brasil, Argentina, Mxico, El Colegio de MxicolFondo de Cultura Econmica, 1993, p. 24.
14 En 1869, por ejemplo, hubo en Estados Unidos una decisin judicial que
defini con precisin ese perfil especfico del federalismo estadunidense: "La Constitucin, en todas sus previsiones, mira hacia una unin indestructible, compuesta por
estados indestructibles." Cosa muy diferente, como veremos en esta obra, a la concepcin mexicana. Vase Deil S. Wright, Understanding lntergovernmental Relatiom, California, Brooks/Cole Publishing Company, 1988, p. 33.
15 Josefina Zoraida Vzquez sugiere, al respecto, que a diferencia de los grupos
que representaban a la Iglesia y al ejrcito en los primeros aos de independencia,
"[oo.] las lites provinciales se haban amalgamado con la creacin de las diputaciones [ordenadas por la Constitucin gaditana]. Muchos de los personajes que
haban actuado en los viej()s ayuntamientos de las capitales pasaron a servir en la
nueva institucin y aprovecharon toda oportunidad para extender sus facultades al
servicio de sus..tradicionales aspiraciones de autonoma, logandomuchasveces el
apoyo de los comandantes de las provincias, ya fuera por la popularizacin de las
ideas del liberalismo gaditano o por simple oportunismo", op. cit., p. 31.
EL LEGADO
37
se trataba de comenzar a fundar un Estado nacional sobre una cultura homognea -rasgo que vera con nitidez el autor de La democracia en Amrica-, sino de mantener cohesionado a un abanico de razas y pueblos que todava no formaban nada semejante a
una "cultura nacional", pero que se haban integrado de todos modos gracias a la capacidad de control del Estado espaol sobre sus
colonas.l" Era, pues, un desafo completamente distinto, que se
condensaba en el reto de sustituir las redes de un Estado consolidado, el espaol, por las nuevas de una repblica en proceso de gestacin.
La misma razn excluye la comparacin simple del proceso de
Iederalizacin mexicano con la historia seguida en la formacin estatal en Europa. Lo que exista en Mxico no era una base feudal
sometida gradualmente por un doble proceso de concentracin-jorarquizacin de la autoridad poltica y administrativa, mediante el
cual se fueran desdoblando las herramientas del control militar, hacendario, burocrtico y poltico a lo largo de varios siglos de pugnas y guerras internas hasta desembocar en el absolutismo, junto
con una nueva concepcin de la jerarqua burocrtica que permitira
gobernar territorios extensos sin que jams los pisara un monarca:
concentracin del mando poltico y eficaz jerarqua en el ejercicio
de la autoridad adrninistrativa.l" En Mxico, en cambio, la cons16 Si fuera necesario citar alguna versin de la relacin entre democracia y cultura en Mxico, el libro bsico no seria el de Alexis de Tocqueville , sino el de Francisco Garca Caldern, Las democracias latinas de Amrica. La creacin de un continente, Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1979, pues salta a la vista que la mezcla de
razas y costumbres ha pesado siempre en la conformacin de todos los regmenes
polticos de Amrica con tradicin indgena. De ah que la idea de una nacionalidad
mexicana sea muy tarda y se deba a los criollos que defendieron la independencia de
Espaa. Enrique Florescano atribuye a Francisco Javier Clavijero una suerte de paternidad intelectual, al menos en lo que hace a la creacin de las primeras ideas sobre
un pasado nacional compartido, escritas en su Historia antigua de Mxico, en 1780:
"En primer lugar, porque su Historia vino a ser la primera integracin sistemtica y
moderna del pasado mexicano en un solo libro: la primera imagen luminosa de un
pasado borroso y hasta entonces inaprensible. En segundo lugar, porque al emprender la defensa de ese pasado demonizado, Clavijero dio el paso ms difcil en el complejo proceso que por ms de dos siglos perturb a los criollos para fundar su identidad: asumi ese pasado como propio, como raz y parte sustancial de su patria", en
Memoria mexicana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 471-472.
17 sta es la descripcin ms conocida de ese proce.~o. Laprecsion de la jerarqua admini$trativa se debe en este caso a Renate Mayntz, Sociologa de la administracin pblica; Madrid, Alianza Universidad, 1985, p. 26. Pero la misma idea se ha
38
truccin del Estado decimonnico fue al mismo tiempo un desprendimiento de las herencias de la colonia. Hubo que construir un
aparato poltico mientras se desarmaba el anterior, que lleg al territorio de Mesoamrica despus de haber superado la etapa feudal. El
Estado espaol no tuvo que construir sino conquistar, con los medios que le ofreca aquel proceso de concentracn-jerarquizacin
convertidos en leyes, autoridades y valores polticos ya definidos.
En ese sentido no es una exageracin afirmar que esa forma de organizacin poltica cay encima de un mundo que hasta entonces
haba permanecido prcticamente aslado.!" As que no hubo tiempo ni modo -pero sobre todo, no hubo necesidad poltica- de
transitar por aquel proceso de concentracin-jerarquizacin sino
muchos aos ms tarde y, en un brevsimo lapso de quiz cuarenta
aos, apurando lo que en Europa haba tomado dos siglos formar.
De esto deviene la enorme importancia que cobr el gobierno
local como modo de organizacin poltica y social de la Colonia.
Un municipio que lleg al territorio americano despus que en Espaa se completara la reconquista.l? ya sometido a la expansin
del absolutismo, que no slo representaba el mejor instrumento para
la organizacin de las comunidades nativas a nombre del rey, sino
planteado de muchas maneras, desde Nicols Maquiavelo, cuyo Prncipe es justamente un relato de los medios indispensables para concentrar el poder en el Estado y
desde el Estado, hasta Hermann Heller en La soberana, op. cit. Contada de manera"
diversas, esa historia conduce, sin embargo, al mismo doble proceso de concentracin poltica y jerarquizacin administrativa,
18 La idea del aislamiento se prestara, por s misma, para escribir otro libro. La
tomo de la conversacin que sostuvo Octavio Paz con el historiador francs LeRoy
Ladourie, en ocasin del aniversario 500 del descubrimiento-encuentro de Amrica.
Octavio Paz subraya el aislamiento de los indios americanos, la ausencia de contacto
previo con otras civilizaciones, como una de las claves que facilitaron la conquista
europea. A diferencia de los espaoles -y portugueses, franceses e ingleses-e-, las
tribus americanas no haban visto una civilizacin diferente.
19 En este punto es muy rescatable la interpretacin de Moiss Ochoa Campos:
"Para la mentalidad castellana de principios del siglo XVI, la Reconquista se prolongaba en la Conquista de nuevos horizontes habitados por los infieles. Si en la empresa de la Reconquista, las Cartas Pueblas haban sido una va natural para el
usufructo de nuevas tierras destinadas a la ereccin de centros urbanos, en el intento
de conquistar las Indias Occidentales, ese mismo camino pareca el ms expedito,
justificndose con la fundacin del Concejo Municipal. derivado del Concilio comunero", en La reforma municipal, Mxico, POrIa, 1955, p. 94. Desde otro punto de
vista, vale la pena confrontar este dato con los relatos de Jos Luis Martnez en su
biografa de Hernn Corts, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1990.
EL LEGADO
39
40
eso el diagnstico que tanto molestaba a Mariano Otero segua siendo exacto treinta y cuatro aI10s ms tarde:
"[Si entre los Estados Unidos] hubo una poca en que la palabrafederalista significaba el apego al poder del centro contra las pretensiones
de los estados, entre nosotros significa exactamente lo contrurio't.P
Un centro representado por estamentos e instituciones heredadas de la Colonia, con la Iglesia catlica al frente, y estados que en
realidad significaban vida municipal, acaudillada sin embargo por
lderes polticos ciertamente ambiciosos, pero carentes de suficientes estruduras de poder como para articular una verdadera federacin, lo que era factible para evitar a su vez la polarizacin de todos
21
los contliclOS.
En las disputas que poblaron la historia mexicana desde 1808
hasta 1867 aparece siempre el mismo hilo conductor: los intentos
de formar las instituciones polticas del Estado, que iban y venan a
veces desde el mirador centralista, otras desde los movimientos federalistas, para nunca lograr el "acuerdo en lo fundamental" que
reclamaba Otero. De modo que la especie de federalismo que finalmente se impuso obedeci a la combinacin de eternas guerras entre las regiones y el centro, y el empleo del argumento federalista
como una ideologa til para organiZar paulatinamente al Estado
echando mano, en ambos casos, de los gobiernos locales. Fue, en
consecuencia, una construccin diferente de las que nos anuncian
las teoras basadas en otras evidencias histricas; el federalismo
mexicano naci cuando el Estado nacional pudo someter las reMariano Otero, op. cit., p. 48.
Otero se quejaba con amargura de esos extremos: 'l ..] pensar que las autoridades generales que se encuentran en la capital agobiadas bajo el peso de los
problemas de la Nacin, bien comprometidos y difciles. podan conocer desde aqu
todas las diversas neceSIdades de los departamentos de la Repblica, y cuidar de que
las autoridades locales las satisfagan debidamente, es fiarse en que el poder general
tendr una intencin verdaderamente divina, y el resultado de tal sistema no sera
nunca ms que uno de estos dos extremos: o el abandono completo de los intereses
locales bajo el cual sucumbieron tantos departamentos, o el despotismo de los poderes locales [... ] El poder del centro no puede atender los departamentos y los abandona' tampoco puede cuidar de la fiel ejeCUcin de las leyes, porque no sabe lo que
pasa en ellos, y los entrega a la v~lun~ad ciega de las autoridades locales, las que son
buenas para l siempre que no le mspiren recelos, de lo que resulta una combinacin,
la ms funesta de todas: malas leyes y malos magistrados", ibid., p.57.
20
21
ELLEGAD
41
vueltas orquestadas por los caudillos regionales, es decir, fue un Estado liberal y federalista en cuanto a sus argumentos polticos, teniendo tambin una ampla base de dominacin territorial sostenida
en los gobiernos locales. Una paradoja histrica: la culminacin de
un proceso cuyos orgenes estaban en los primeros aos de la Colonia.
42
EL LEGADO
43
[bid.
44
la frmula poltica acuada en el porfiriato -pero diseada desde la Repblica Restaurada- estuvo fundada en la certeza d" que
quien controlaba la maquinaria de las redes partidarias, dominaba
tambin el pas. No es ninguna casualidad, por lo tanto, que el general Daz se haya negado sistemticamente a que ese artefacto fuera
conducido sino por l mismo, y que haya desautorizado la formacin de cualquier partido que no tuviera como propsito apoyar directamente su propia reeleccin y por el lapso estricto en que ese
proceso tuviera lugar.
La pieza que faltaba al entramado institucional mexicano para
acabar de darle su perfil singular al federalismo sin estados que finalmente cuaj era, pues, el partido poltico que pudiera sostener la
estabilidad del rgimen centralista de Daz, aun cuando ste ya no
estuviera; ese gozne que intentaron crear no slo los ms destacados
colaboradores del porfiriato, sino incluso el iniciador de la Revolucin mexicana de 1910, Francisco 1. Madero. El partido en lugar
del federalismo, bien descrito en 1909 por Andrs Malina Enrquez:
Cierto que no debernos separarnos del sistema de legislacin fundamental poltica que hemos adoptado y [... ] hecho cristalizar en nuestra
Constitucin federal y en las constituciones particulares de nuestros estados, porque si bien es verdad que todas esas constituciones no son ni
pueden ser en absoluto de observancia general, representan en conjuntu el alto ideal que condensa las aspiraciones de los mestizos [... ]. Pero
dentro de esas mismas constituciones, hay que dar a nuestros sistemas
de gobierno la nica forma en que ellos pueden llevar su funcin, concedindoles a la vez las facultades plenamente Iegules que de ellas se
desprendan y las facultades discrecionales complementarias que son y
sern por mucho tiempo absolutamente indispensables. Nuestros gobernantes, pues, hasta en tanto no se constituya definitivamente nuestra
patria [lase: las instituciones polticas regionales], debern tener facultades dictatoriales [... j. Pero por supuesto que el carcter dictatorial
de nuestros gobiernos deber referirse a sus facultades de accin, no a
la continuidad ni a la condicin de las personas que esos gobiernos encamen.i''
Facultades dictatoriales, discrecionales, para evitar que la vieja
contienda entre centro y periferia arrasara con las esperanzas de con-
EL LEGADO
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27 Plutarco Elas Calles, "El inicio de una nueva etapa institucional", Materiales de Cultura y Divulgacin Poltica Mexicana, nm. 4, .Mxico, 1974, p. 12.
46
28
tsu., p. 11.
EL LEGADO
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"facultades discrecionales complementarias" que necesitaba la presidencia de la Repblica para garantizar la estabilidad del pas.
El federalismo mexicano se conserv desde entonces cuidadosamente guardado en el cajn de las buenas intenciones del partido oficial. Al mismo tiempo, la creacin de un poderoso aparato
poltico no slo ocup el lugar de las instituciones polticas estatales que no haban logrado nacer, sino que consigui darle garantas de estabilidad a los gobiernos nacionales -siempre sobre la
base de la articulacin de intereses regionales con predominio del
centro. No obstante, ese legado se convirti tambin en una trampa
para el futuro. De un lado, porque la ausencia de instituciones polticas regionales acabara por convertirse en uno de los principales
obstculos para darle cauce efectivo a la idea federal, o al menos a
los intentos de descentralizacin administrativa que se hicieron indispensables hacia la dcada de los setenta de nuestro siglo; por el
otro, porque la misma dinmica centralista comenz a olvidar pronto que su base de sustentacin estaba en su contraparte municipal, y
que sta no tena como condicin de supervivencia la red partidaria,
sino otra cosa: el intercambio de beneficios mutuos con el gobierno
nacional. 29
De esa manera, las muy singulares claves del federalismo de
Mxico no se asentaron ya en los estados de la Repblica como instituciones autnomas, sino en la (re)construccin de la dominacin
territorial ejercida gracias a la vigencia de la vida municipal y a la
orquestacin de los intereses regionales dispersos, en virtud de la eficacia del partido fundado por Calles. El centralismo gravit as en
el binomio de la presidencia de la Repblica y el partido oficial,
pero su capacidad de control territorial sigui atada durante aos a
los municipios: la institucin poltica ms antigua de Mxico. El
modo en que pudo edificarse esa extraa combinacin de federalismo sin instituciones polticas estatales, y bases territoriales sobre
las que se levant el rgimen instaurado en la Revolucin mexicana, son las dos claves que explican buena parte de los conflictos
por los que ha atravesado la poltica del pas desde sus primeros
atisbos hasta nuestros das, atrapada siempre entre los ideales desproporcionados de sus dirigentes y las necesidades concretas del
29 Esta idea se desarrolla con amplitud en Mauricio Merino, "La (desjcentraIizacin en el sexenio de Carlos Salinas", en Foro Internacional, nm. 143-144, enero-junio, 1996, El Colegio de Mxico.
411
momento. Y aunque generalmente se le sigue la pista a los primeros, quiz porque los documentos disponibles lo facilitan, las que
le han dado sus perfiles especficos al Estado nacional mexicano
son las segundas. Las necesidades polticas que producen instituciones, y cuya formacin trataremos de explicar en las siguientes
pginas.
Hasta qu grado cambi la vida de Mxico despus de su independencia? En qu medida se modificaron sus instituciones polticas
bsicas y las relaciones internas heredadas de la Colonia? La hiptesis que persigue este captulo sostiene que los cambios producidos
por la independencia fueron ms bien superficiales, en la medida en
que la vida poltica de las regiones y pueblos de Mxico continu,
simplemente, la trayectoria adoptada durante los llimos aos coloniales. En particular, el papel asignado a los municipios despus de
1821 confirmara que las verdaderas transformaciones en la base
de la vida poltica del pas habran ocurrido aos antes. La independencia de Mxico produjo cambios de forma pero no de fondo:
transformaciones cosmticas dictadas por una lite, pero continuidades en los medios empleados para el gobierno interior de los pueblos; nombres nuevos en la capital del pas, y sistemas e instituciones coloniales en los gobiernos locales.
Aunque los ltimos aos del siglo XVIII y los primeros del XIX
no fueron tan agitados como los que seguiran a la independencia de
Mxico, muchas de las definiciones que normaron los primeros trazos de la vida poltica nacional se concibieron en ese periodo, y prevalecieron ms o menos intactas hasta bien entrado el siglo pasado.
Especialmente en cuanto a lo que se refiere a la vida regional del
pas, donde se desenvolva la mayor parte de las relaciones sociales,
econmicas y polticas entre los mexicanos, ms all de los grandes
proyectos ideados desde la capital.!
1 sta es la tesis bsica, ya comentada, del libro de Francois Xavier Guerra,
Mxico: del antiguo rgimen a la Revolucin, Mxico, Fondo de Cultura Economica,
2 vols., 1988. Como lo anota Francois Chevalier en su "prefacio"; "En el centro de la
obra se encuentra el modelo terico de las difciles relaciones entre dos mundos totalmente diferentes y extraos uno al otro: un Estado moderno surgido de la Ilustracin
y dirigido por una pequea minora de ciudadanos conscientes, por una parte, frente a
una enorme sociedad tradicional u 'holista", heredada del Antiguo Rgimen --colonial, agregaramos-i-, por la otra". Op. cit., t. 1, p. 10.
49
50
La concepcin del papel que habran de desempear los municipios de Mxico forma parte de aquellas definiciones previas al
proceso de independencia: los esfuerzos de la casa de los Borbn
primero, y la influencia del Congreso constituyente de Cdiz ms
tarde, modificaron no slo la idea que haba perdurado por casi
tres siglos sobre el gobierno interior de los pueblos, sino que determinaron su desarrollo poltico posterior. Cuando Mxico hubo
de darse instituciones polticas propias, recogi muchas de las
ideas que se acuaron durante los ltimos aos de la Colonia y, en
materia municipal, prcticamente reprodujo esa tradicin. Los
cambios previos comenzaron con las reformas borbnicas, cuya
aplicacin en la Nueva Espaa es situada por Florescano y Gil
Snchez hacia 1760, ya que entre ese ao y 1821 "ocurrieron las
transformaciones mayores que habran de dar a esa poca una personalidad propia":
Las reformas que a partir de mediados del siglo XVIII comenzaron a
implantar los Borbones en todo el Imperio espaol [ ... ] respondan
a una nueva concepcin del Estado que consideraba como principal
tarea reabsorber todos los atributos del poder que haba delegado en
grupos y corporaciones y asumir la direccin poltica, administrativa y
econmica del reino [... ] Todas las reformas borbnicas tuvieron un
sentido poltico final: cancelar una forma de gobierno e imponer otra. 2
El intento de destruccin del antiguo orden, en favor de un
mejor control de los funcionarios de la Corona y el sometimiento de
individuos y corporaciones a la voluntad del monarca, choc con la
intrincada trama de intereses creados a todo lo largo de la Colonia y
gener reacciones de la base a la cspide del poder vrreinal.J Desde el mirador de las instituciones polticas, las reformas actuaron al
menos en dos planos complementarios de similar importancia. De
2 Enrique F1orescano e Isabel Gil Snchez, "La poca de las reformas borbnicas y el crecimiento econmico, 1750-1808", en Historia general de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 185-203, passim; los autores agregan que "de
acuerdo con la idea de que no podan existir poderes corporativos o privados que rivalizaran con los del soberano, ni privilegios que atentaran contra el inters supremo
del Estado, una de las primeras tareas de los Borbones fue recuperar las atribuciones
que los Habsburgos haban delegado en cuerpos y grupos", p. 204.
3 Vase David Brading, Orbe indiano. De la monarqua catlica a la repblica
criolla, 1492-1867, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1991, pp. 512-520.
51
un lado, crearon intendencias en sustitucin de las alcaldas mayores y los corregimientos, con el doble propsito de reorganizar la
estructura administrativa de la Nueva Espaa, y de rescatarla tanto
del sistema de compra-venta de los cargos pblicos como de las
alianzas de corte mercantil que ese sistema favoreca, en detrimento
de los ingresos de la Corona." Por otra parte, promovieron la creacin de subdelegaciones para suplir a los tenientes letrados que
asistan a alcaldes mayores y corregidores en los pueblos de indios,
garantizando que la Corona tuviera funcionarios directamente adscritos a su control en las principales poblaciones del reino.P El virrey Carlos de Croix, primer responsable de la aplicacin de ese
mtodo, deca:
[... ] los tales alcaldes mayores se reducen a unos puros comerciantes
en sus alcaldas [... ] Tienen la obligacin de la cobranza de tributos,
medio real que llaman de ministros y otro medio para el Hospital de
Indios, y afianzan su recaudacin [ ... ] sin que por lo uno ni lo otro
perciban cosa alguna [... ] Por estos fundamentos y otros ms superiores, se ha tenido por conveniente formar un plan de intendencias en
este reino, y se ejecut con acuerdo del Ilmo., seor Visitador [Glvez], y habiendo dado cuenta a la corte se aprob, y vino orden para
que se propusiesen sujetos para servir estos empleos."
Las reformas permitieron, en efecto, la centralizacin gradual
de la administracin municipal, a travs de organismos nuevos como el "Contador General de la Comisin de Propios, Arbitrios y
Bienes de Comunidades de todas las Ciudades, Villas y lugares del
Reino de la Nueva Espaa", adscrito a la superintendencia de la Real
Hacienda, cuyo objetivo era romper la dinmica de alianzas y beneficios personales que haba caracterizado la expansin de los
4 Las intendencias fueron creadas a travs de la "Real ordenanza para el establecimiento e instruccin de intendentes de ejrcito y provincia en el reino de la Nueva Espaa", del 4 de diciembre de 1786. Vase Jos Luis Melgarejo, Races del municipio mexicano, Mxico, Universidad Veracruzana, 1988, p. 267.
5 Martn Puente Arteaga, Gnesis. evolucin y desarroll del municipio en
Mxico, Mxico, UNAM, 1954, pp. 27-28; tambin comentado en Florescano y Gil
Snchez, op. cit. pp. 208-209.
6 Carlos Francisco de Croix, "Memoria que el virrey dej a don Fray Antonio
de Bucareli y Ursa, 1 de noviembre de 1771", en Ernesto de la Torre Villar (coord.),
Instrucciones y memorias de los virreyes novohispanos, tomo. n, Mxico, Poma,
1991, p. 963.
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causas que lo impiden. Los regidores de que se componen los ayuntamientos, son personas que compraron sus oficios, y as slo por rara
casualidad tienen aquella particular inteligencia y celo por el bien comn, que debera buscarse en los que se eligiesen para tales empleos.
Es un mal general y muy antiguo, el de la mala inversin de los caudales pblicos, en que se han dado muchas providencias y se ha adelantado poco o nada, por ms que se estableci la contadura, y fue el
punto en que trabaj ms y sac menos fruto el visitador don Jos de
Glvez, despus marqus de Sonora. 10
y ya entrado el siglo XIX, todava el virrey Berenguer de Marquina insista, en sus memorias a Jos de Iturrigaray:
Muy luego notar VE cun imperfecto qued y existe el establecimien. to de las intendencias, cotejando lo que ver VE en el despacho diario
con lo prescrito en la Relacin del ao de 1786. 11
Con todo, las intendencias permitieron, por una parte, la primera divisin administrativa formal del territorio novohispano que, modificada y ampliada, servira ms tarde como referencia para la formacin de las diputaciones provinciales; por otra, los primeros
controles sobre la vida de los pueblos, que abrieron la puerta no slo
a la instauracin posterior de las jefaturas polticas, tambin significaron la quiebra de una parte de la antigua autonoma municipal
que, descontrolada y corrupta, se haba convertido en fuente de poder para las pequeas oligarquas locales. Y es que:
[... ] a la creacin de la Contadura General de Propios y Arbitrios, en
1760, sigui en 1765 la Real Pragmtica sobre la libertad de granos,
directamente relacionada con la poltica de abastecimiento de los pueblos espaoles. En 1766 se creaban los diputados y personeros del comn; en 1768 los alcaldes de cuartel y de barrio, en Madrid; pero en
1769 esta medida se hace extensible a todas las ciudades donde residieran Chancillertas y Audiencias Reales. Medidas todas que obedecan a justos motivos de ndole econmica -la especulacin con alimentos de primera necesidad, los monopolios comerciales- [... ] de
ndole social -el mantenimiento del orden pblico, o las consecuencias nocivas de la patrimonializacin de los oficios municipales- y de
10
tu, p. 1057.
"Relacin del seor Flix. Berenguer de Marquina asu sucesor do11 Jos de
Iturrigaray", 1 de enero de 1803, en Ernesto de la Torre Villar, op. cit., p. 1436.
ti
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LA IMPORTANCIA DE CDIZ
La Constitucin gaditana de 1812 representa, en efecto, la ms importante transformacin en el plano de las ideas y de las prcticas
polticas de la Colonia, a pesar de haberse promulgado en sus ltimos
aos (o quiz, precisamente por eso); de que oficialmente slo haya
tenido una vigencia legal de tres meses.l? y de que jams llegara a
ponerse en prctica ntegramente.I? La influencia de las ideas y mtodos de gobierno propuestos por Cdiz, de todos modos, permearon
las relaciones polticas del pas en sus bases, tanto como las reformas
borbnicas lo haban hecho en la cspide de la organizacin virreinal.
18 Francois Xavier Guerra opina que las reformas borbnicas "tomaron dos direcciones que, a primera vista, pueden parecer contradictorias. Por una parte, tendan
a democratizar los cabildos con la creacin de nuevos cargos nombrados por eleccin
de todos los vecinos y, por la otra, se debilit la autonoma de los municipios mediante un control puntilloso y por la transferencia de las principales decisiones financieras a los funcionarios reales", op. cit., tomo 1, p. 253. Pero tengo para m que
la visin de Guerra en este punto, siendo importante, admite los matices que he intentado introducir hasta ahora: ni los recursos municipales eran tantos, ni el control tan
"puntilloso", ni los nuevos funcionarios pudieron eliminar el peso de los regidores
que haban comprado su cargo.
19 Moiss Ochoa Campos, op. cit., p. 226
20 Luis Villoro, "La revolucin de independencia", Historia general de Mxico,
volumen 2, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, p. 340.
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do que intentaba fundar la Constitucin gaditana, como un instrumento ms del aparato administrativo:
[... ] los municipios de Cdiz no son ya cuerpos con derechos sino divisiones administrativas de una nacin formada por ciudadanos iguales.
Desde el punto de vista poltico, los municipios que hasta entonces
haban sido, en tanto que tales, representantes del pueblo y los principales actores de las Cortes, ya no son desde este momento ms que
simples circunscripciones electorales; su divisin se hace segn las cifras de poblacin, En esta nueva ptica, en la que reina la separacin
de poderes, pierden tambin todas sus competencias judiciales y sus
fueros particulares. Ya no son ms que la divisin territorial bsica del
Estado, la agrupacin de los ciudadanos que habitan un mismo lugar.
Hay en ello, no un cambio en su organizacin, sino un cambio de naturaleza. 22
Para los congresistas de Cdiz, de hecho, la representacin nacional no poda seguir dispersa en los municipios, pues ello habra
significado un doble riesgo: por una parte, el de la entrega de la verdadera representacin nacional al monarca y no a las Cortes, pues la
contraparte del papel que desempeaban los municipios en el orden
antiguo estaba en el poder absoluto del rey. Por la otra, el riesgo de
la federalizacin, que los congresistas de Cdiz intentaban bloquear
reuniendo la representacin en la propia asamblea de diputados,
mientras que el resto de las instituciones pollicas y de los rganos
de gobiemo se constreiran a cumplir su papel como parte de alguno de los poderes de nuevo cuo.
Es revelador, en ese sentido, el debate sobre el ttulo VI de la
Constitucin gaditana, dedicado al "gobierno interior de las provincias y de los pueblos". En efecto, el primer artculo dedicado a los
ayuntamientos despert pronto el problema de la representacin
poltica municipal: si para algunos de los diputados cada cabildo representaba a mI pueblo determinado.P para el asturiano conde de
Toreno ---;uno de los protagonistas de la comisin constitucional-,
los municipios no seran, en el futuro, ms que "unos agentes del
Poder ejecutivo", al expresar:
25
[bid.
tu, p. 2591.
60
61
As se explica la voluntad gaditana, aparentemente contradictoria, de hacer crecer el nmero de municipios a todo lo largo y lo ancho del imperio espaol, en la misma medida que se les acotaban
sus funciones y se les someta a las nuevas autoridades polticas intermedias. La pulverizacin municipal, sin embargo, no dejaba de
anunciar el riesgo inminente de la federacin en los dominios coloniales, como un estmulo a los procesos de independencia que, de
hecho, ya estaban en curso. Agustn de Argelles, otro de los
diputados asturianos que desempe un papel protagnico en las
Cortes sostena, como argumento para paliar ese peligro, que el rgimen colonial quedara anulado con la sola vigencia de la Constitucin, y:
[... ] En cuanto al punto de subsistir las Amricas gobernadas segn el
sistema colonial slo apelo a la justificacin del Congreso. Una Constitucin que concede iguales derechos a todos los espaoles libres; que
establece una representacin nacional; que ha de juntarse todos los aos
a sancionar leyes, decretar contribuciones y levantar tropas; que erige
un Consejo de Estado, compuesto de europeos y americanos; y que fija
la administracin de justicia de tal modo que, bajo ningn pretexto tengan que venir stos a litigar en la pennsula; una Constitucin, digo, que
reposa sobre estas bases, es compatible con un rgimen colonial?28
Desde otra ptica, sin embargo, las ideas liberales y la vastedad
del territorio que abarcaba el Estado espaol no pasaban inadvertidas a los diputados, ante la evidente posibilidad de que las nuevas
diputaciones provinciales y los nuevos ayuntamientos electos se
convirtieran en el germen del rompimiento con el gobiemo central.
El conde de Toreno insista:
Diputaciones y ayuntamientos deben considerarse como unos agentes
del poder Ejecutivo, y no como cuerpos representativos, segn creen algunos individuos, y de cuya opinin dimanan las ms de equivocaciones. Lo dilatado de la nacin la impone, bajo un sistema liberal, al
federalismo; y si no lo evitamos, se vendra a formar, sobre todo con las
provincias de Ultramar, una federacin como la de los Estados Unidos,
que insensiblemente pasara a imitar al ms independiente de los antiguos cantones suizos, y acabara por constituir estados separados. 29
28
29
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y es que si los mmcipios ya haban sido despojados de toda representacin, el captulo siguiente del proyecto constitucional, dedicado "al gobierno poltico de las provincias y de las diputaciones
provinciales", volvera a llevar a debate el mismo problema, pero
agigantado sin duda por la importancia a la que estaban llamados los
nuevos cuerpos del gobierno local. El mismo diputado Argelles,
quien vea en la Constitucin la mejor barrera a la independencia de
las Amricas, volvera despus para acotar su propio entusiasmo:
Es igualmente necesario insistir en desvanecer cualquier idea de representacin que se pueda suponer en las diputaciones de provincias [ ... ]
las diputaciones son elegidas por los pueblos para combinar la confianza y amovilidad de sus individuos con la subordinacin al gobierno, de
quien ste se vale para la ejecucin de sus rdenes. La representacin
nacional no puede ser ms que una, y sta, refundida solamente en las
Cortes, es la que nicamente puede expresar la voluntad de los pueblos; y as las diputaciones provinciales no tienen, ni por su naturaleza
pueden tener, ningn carcter representativo [ ... ] ha dicho bien el seor conde de Toreno, que las diputaciones son unos agentes del gobierno. Slo bajo este aspecto se podr conciliar con la naturaleza de
una Monarqua, la organizacin del gobierno municipal subdividido en
ayuntamentos y diputaciones.3o
Las previsiones de las Cortes de Cdiz no se limitaran, sin embargo, al espacio del texto constitucional. Si por un lado fundaron
las diputaciones provinciales como rganos del Poder ejecutivo para
el gobierno poltico de las provincias y establecieron las jefaturas
polticas como un medio para convertir a los municipios en aliados
del nuevo orden, por el otro intentaron constreir los riesgos de sus
propias disposiciones a travs de una detallada legislacin secundaria y, ms tarde, mediante un acucioso sistema de instrucciones a
los virreyes.
Sin duda, los diputados de Cdiz estaban conscientes de la magnitud de las transformaciones que haban puesto en marcha; de ah
que hayan emitido cuatro decretos entre mayo de 1812 y junio de
1813 con el explcito propsito de limitar posibles malinterpretaciones que pudiese despertar la nueva Constitucin. 3l Entre estos de30
tu, p. 2610.
cretas hay que destacar la "Instruccin para el gobierno econmicopoltico de las provincias", en la que quedaron manifiestas las nuevas intenciones de control municipal acuadas por el liberalismo espaol.
En un largo captulo -de 25 puntos- dedicado a "Las obligaciones de los ayuntamientos"-, las Cortes espaolas formularon
una serie de restricciones al desempeo de los municipios, basada
en el nuevo poder otorgado a los jefes polticos. stos se convertan, as, en la verdadera autoridad poltica de los pueblos. Tres
incisos de ese captulo bastan para sealar el peso de las decisiones
que adoptaran esos nuevos funcionarios:
XVI. Deber cada Ayuntamiento rendir anualmente cuentas documentadas a la diputacin provincial, dirigindolas por medio del Gefe [sic]
Poltico, de la recaudacin e inversin de los caudales que administren
con arreglo a las leyes e instrucciones.
XVll. Cuidar asimismo cada Ayuntamiento de formar y remitir anualmente al Gefe [sic] Poltico de la provincia una noticia del estado en
que se hallen los diferentes objetos que quedan puestos a su cuidado.
XVIll. Si algn vecino se sintiere agraviado por providencias econmicas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento, o por el alcalde, sobre cualquiera de los objetos que quedan indicados, deber acudir al
Gefe [sic] Poltico, quien por s oyendo a la Diputacin provincial
cuando lo tuviere por conveniente, resolver gubernativamente toda
duda, sin que por estos recursos se exija derecho alguno. 32
lbid., Pi69S.
64
Pese a la breve vigencia de la Constitucin gaditana en los ltimos aos de vida del virreinato, su influencia definitiva puede apreciarse desde dos observaciones complementarias: la primera se refiere a las resistencias que despert entre la lite colonial, como la
piedra de toque que habra de poner en marcha al movimiento criollo
favorable a la independencia de Mxico. 35 La segunda, no menos
importante, tiene que ver con la continuidad del modelo gaditano en
la organizacin del pas ya independiente.
Si las intendencias y subdelegaciones representaron el cambio fundamental que propiciaban las reformas borblcas en el mbito de
las instituciones de gobierno, las diputaciones provinciales y el nuevo cuadro de funciones municipales marcaron la influencia de las
Cortes de Cdz, al menos, en lo referente a la organizacin regional
del pas. Nettie Lee Benson ha demostrado que, tal como lo teman
33
tsu,
34
[bid.
35
p. 698.
65
De hecho, a lo largo de su investigacin ofrece evidencias suficientes como para afirmar que, en el mbito regional, la independencia fue en realidad un cambio menor, en la medida en que la formacin de las diputaciones provinciales que prevea la Constitucin
gaditana haba comenzado antes de la suscripcin del Tratado de
Crdoba, mientras que en el propio Tratado
[ ... ] se convino en que las leyes y decretos vigentes se observaran en
Mxico en cuanto no se opusieran al Plan de Iguala, y mientras las
Cortes [de Mxico] no formaran la Constitucin del Estado. 37
Subrayemos que la independencia de Mxico, si bien comenz
con una revolucin popular emprendida contra las canonjas tlue la
Corona conceda a los espaoles peninsulares, no culmin sino
como un movimiento poltico abanderado por los criollos de mayor
jerarqua, que queran mantener, a su vez, su propio espacio de privilegios. Sin duda, la rebelin iniciada por Miguel Hidalgo en lSIO
fue muy importante, y hacia principios de 18B se haba generalizado en los territorios de mayor poblacin." Pero despus de haber
sido el disparador del movimiento de independencia, en 1815 se encontraba prcticamente derrotada por el ejrcito colonial y reducida,
36 Nettie Lee Benson, La diputacin provincial y el [ederalismo mexicano,
Mxico, El Colegio de Mxico, 1955, p. 9.
37 tu, p. 62.
38 La magnitud de esa rebelin ha sido comparada, entre las que irnciaron
movimientos de independencia en Amrica Latina, con la que encabez Tpac Amaro en Per. Como aqulla, tambin obtuvo el respaldo de amplios contingentes campesinos e indgenas en el centro de la Repblica. Vase John Coatsworth, "Patrones
de rebelin rural en Amrica Latina: Mxico en una perspectiva comparada", en
Friederich Katz, Revuelta. rebelin y revolucin. La lucha rural en Mxico del siglo
XVI al siglo xx. Mxico, Era, 1988.
66
40
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monarqua de Fernando VII. Lo que el Tratado de Crdoba representaba para la poltica liberal espaola era, simplemente, la renuncia a la Constitucin gaditana, fuente de legitimidad de las Cortes.
De este modo, era imposible que aceptaran el predominio de la
Corona sobre las leyes; que admitieran un rgimen jurdico excepcional para cada una de las colonias -especialmente para la Nueva
Espaa, la ms poderosa de todas-, mentras intentaban consolidar
sus ideas en el gobiemo de la metrpoli. As que la decisin de rechazar los acuerdos firmados entre Agustn de Iturbide y O'Donoj
no vino del rey, sino del rgimen liberal que finalmente se haba
impuesto en la pennsula: la decisin clave no estaba en aceptar la
Corona que los mismos mexicanos ofrecan a la casa de los Borbn.
sino en admitir el rechazo a la Constitucin gaditana.
Paradjicamente, esa posicin de las Cortes produjo resultados
distintos: de un lado, Iturbide ech mano de la legalidad que le otorgaba el Tratado de Crdoba para tratar de convertirse en el primer
emperador de Mxico ante la renuncia borbnica; por el otro, la misma legalidad lo oblig a continuar el rgimen jurdico derivado de
Cdiz. Mxico naci as a su vida independiente al amparo de las
mismas instituciones polticas que se crearon para Espaa entre 1810
Y 1812. Y entre ellas, las diputaciones provinciales estaban llamadas
a convertirse en la clave del federalismo que adoptara el pas a partir de 1824, tal como lo haban previsto los diputados constituyentes.
Como lo relata Lee Benson, el puente que uni el lapso entre la
declaracin de independencia y la promulgacin de la primera Constitucin mexicana fue el de la legalidad gaditana. El esfuerzo de
Iturbide por fundar el Estado, a travs de un congreso (Id hoc, sera
mucho menos eficaz que la voluntad de arraigar su mando con la
autorizacin gradual de nuevas diputaciones a lo largo del territorio
ya mexicano. As:
[Ya en 1821] funcionaban ocho diputaciones provinciales -sealadalas de San Luis Potos, Guadalajara, Puebla, Mxico, Yucatn,
las Provincias Internas de Oriente, las Provincias Internas de Occidente, y Chiapas- y otras seis intendencias -Veracruz, Oaxaca, Michoacn, Guanajuato, Zacatecas y Arispe-e- tenan, por el decreto del
8 de mayo, el derecho reconocido a establecer diputacin, que haran
un total de catorce. No tardaron mucho en hacerlo.F
mente,
42
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y a partir de entonces, en la periferia se sucedieron nuevas creaciones de diputaciones provinciales, siguiendo el modelo de Cdiz,
mientras en el centro del pas se debatan diferentes criterios sobre la
conveniencia de establecer un rgimen federal, u otro centralista
pero republicano, o una monarqua moderada como la que representaba Iturbide y prefera el Plan de Iguala, que hizo posible la independencia pactada.f' Si las fuerzas que haban ganado la independencia se concentraban en la capital para garantizar la continuidad
de sus fueros, el resto de los grupos polticos -desgranados por el
territorio del nuevo pas- empujaban hacia el reconocimiento de
sus derechos provinciales y por el establecimiento de reglas jurdicas
capaces de salvaguardar el peso que Cdiz haba otorgado a los gobiernos locales.
[Hacia] noviembre de 1822, por lo tanto, diez y siete diputaciones
provinciales haban sido autorizadas en Mxico, y diez y ocho estaban
ya establecidas [... ] Antes de terminar el afio de 1822, el Congreso
recibi peticiones para el establecimiento de diputaciones provinciales en las provincias de Tabasco, Sinaloa, Sonora, Durango,
Chihuahua, Nuevo Mxico, Nuevo Len, Coahuila y Texas. 44
Para diciembre de 1823 funcionaban ya 23 diputaciones provinciales en Mxico y "algunas de tales provincias haban ido ms lejos
de sus atribuciones, asumiendo plenos poderes como gobierno local
autnomo't.P Con todo, el debate sobre el constituyente central segua ocupando la atencin poltica de todo el pas. Y mientras Iturbide intentaba maniobrar para consolidarse como emperador mexicano, las provincias se organizaban para defender la legalidad que
consideraban legtima. Como lo escribiese Reyes Heroles:
[En los primeros aos de vida independiente de Mxico] hubo un proceso ideolgico que condujo a identificar la forma federal con el sistema liberal; pero a ms de ello, las realidades y los intereses hacan
que las clases liberales fuesen federalistas y que las fuerzas coloniales
fuesen centralistas: las primeras estaban diseminadas, descentralizadas;
las segundas convergan en la metrpoli, estaban centralizadas. Fede-
l'9
ralismo y centralismo no fueron solamente los trminos de una polmica terica, sino la alternativa que marcara el rumbo de la sociedad
mexicana.t?
Como resultado, frente a las rebeliones polticas encabezadas
por las diputaciones provinciales --que en varios casos se declararon no slo contrarias al rgimen centralista, sino incluso ndependientes-, el Congreso mexicano opt por el federalismo, en una
frmula eclctica que recoga tambin el peso de las corporaciones
militar y eclesistica para darles un sistema jurdico propio, a salvo
de la dinmica provincial que reproduca el sentido de los debates de
Cdiz. 47
Es evidente que el cuidado que tuvieron los constituyentes mexicanos de 1824 -despus del fallido intento de la monarqua de
Iturbide- en relacin con los privilegios del ejrcito y de la Iglesia
catlica, representaba un rasgo de continuidad con el sistema de la
Colonia. Pero sobre esa evidencia se ha construido otra interpretacin que ha visto al federalismo, a pesar de todo, como un signo
de ruptura con el pasado o, al menos, con el que vena de Espaa.
Reyes Heroles afirma, por ejemplo, que:
[... ] el modelo federal para la magnitud o extensin territorial dada, no
poda ser otro que el norteamericano, que aparte de cualquier ventaja
terica, constitua para nuestros legisladores una experiencia que
demostraba cmo era posible lograr un sistema democrtico y liberal
en gran espacio [...] La idea federal, reelaborada por un clsico, Montesquieu, necesit de un modelo para convertirse en sistema. A nuestros legisladores la inspiracin federal les vena con el liberalismo y el
Reyes Heroles, op.cit., tomo 11,p. 31.
Acerca de la presin ejercida por las provincias, Prisciliano Snchez retrataba as la situacin del pas, hacia el mes de julio de 1823: "Ved aqu todo el motivo
de los recelos de unas provincias; y no sabr decir si la nica esperanza de la capital
de Guadalajara, Yucatn, Oaxaca, Zacatecas y las internas de Oriente, deseosas del
federalismo, e impacientes de que se les retarde este bien, ayudadas de la localidad y
de sus circunstancias, no considerndose ligadas por el antiguo pacto ya disuelto, se
han anticipado a darse por s mismas lo que acaso desconfan obtener por mano ajena, y se han declarado independientes de toda autoridad para darse su constitucin
peculiar [ ...] Quertaro, Valladolid, Guanajuato y San Luis Potos, han manifestado
iguales sentimientos, aunque no han dado pasos tan acelerados como las primeras.
Las dems no han contradicho la opinin general, y todas ciertamente quieren la federacin", en El pacto federal de Anhuac, julio de 1823, facsimilar, Guadalajara.,
"
Gobierno de Jalisco, 1974, p. 61.
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daria menos estricta. As, Guanajuato y Oaxaca elevaron la poblacin mnima requelida a 3 mil habitantes, en tanto que en el Estado
de Mxico y Michoacn fue de 4 mil, a pesar de su particular densidad demogrfica. Coahuila-Texas y Tabasco, por su parte, resolvieron el punto autorizando ayuntamiento slo para las "cabezas de
partido", mientras que Chiapas y Jalisco se atuvieron a las mismas
previsiones de Cdiz. El resto de los estados remiti el tema a la legislacin secundaria.
A qu obedecan las diferencias? Sin duda, al modo peculiar
en que cada una de las lites regionales apreci la importancia del
municipio como contrapeso a su propio poder. Pero las reglas bsicas no variaron: con mayor o menor poblacin, los pueblos de Mxico iban a ser gobernados por ayuntamientos, dentro de la misma
tradicin castellana que vena de antes.
La divisin intema de cada estado sigui tambin un modelo
comn: casi todos optaron por los "partidos" --en la misma tradicin espaola- como un conjunto de pueblos, aunque en algunos
se tom adems una divisin en "departamentos" internos yen otros,
corno Veracruz o Jalisco, se demarcaron "cantones".
Esa subdivisin sirvi tambin para delimitar las reas de los
funcionarios que habran de sustituir a los jefes polticos subalternos, previstos en la legislacin gaditana. Hubo, sin embargo, dos diferencias: la primera fue que esos jefes polticos dejaron de ser los
gobernadores de cada provincia, tal como los concibiera en su momento el constituyente de Cdiz, para transformarse en responsables de seguridad y polica. Al bajar de situacin --de la diputacin
provincial al partido, departamento o cantn- los jefes polticos se
convirtieron en instancias de control intermedio. En otras palabras,
dejaron de ser pieza clave de la administracin, representantes del
rey, para comenzar a ser instrumento de dominacin sobre la vida
municipal. La segunda diferencia la encontramos en la denorninacin de esos jefes polticos o, inclusive, su omisin en los textos
constitucionales de algunos estados. Fue el caso de Coahuila-Texas,
Chihuahua, Durango, Puebla, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas. En
otros, la misma figura tom nombres diversos: "jefes de polica" en
Guanajuato o el Estado de Occidente; "prefectos" en el Estado de
Mxico, Chiapas o Michoacn; "gobernadores de departamento" en
Oaxaca; "supervisores" en Jalisco o "jefes de cantn" en Veracruz.
Nombres distintos que, no obstante, aludan a la misma figura poltica.
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III. LA GUERRA
1 Conviene tener presentes tres libros que comparten esa visin y que han servido como una referencia constante para este libro: Emilio Rabasa, La Constitucin
y la dictadura, Mxico, reeditado por Porra, de la primera edicin de 1912, 1990;
Francois-Xavier Guerra, Mxico: dt;l antiguo rgimen a la Revolucin, 2 vols., Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1988; y Fernando Escalante Gonzalbo, Ciudadanos imaginarios, Mxico, El Colegio de Mxico, 1992.
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ANTES DE LA CONSTITUCIN
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6 Abundan las evidencias que sostienen esta afirmacin. Pero en este sentido
son insustituibles las que provienen de la narrativa ms que de la historiografa.
Merece la pena recuperar dos relatos que dan cuenta exacta de ese desinters: Luis
Gonzaga Incln, Astucia. El jefe de los hermanos de la hoja o los charros contrabandistas de la rama, Mxico, POrIa, col. Sepan cuntos, 1966; y Emilio Rabasa,
La guerra de los tres aos, Mxico, Cultura, 1931.
7 Josefina Zoraida Vzquez, "Introduccin" a Planes en la nacin mexicana,
Mxico, Senado de la Repblica, vals. 2 y 3, 1987.
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se suponen en un ejrcito profesional. Por eso mismo, el ejrcito mexicano del XIX era, por sus usos, por su constitucin, corrupto. 8
Sin embargo, no poda ser de otra manera porque le faltaba la
orientacin del Estado: era un ejrcito sin Estado. O, si se prefiere,
eran fuerzas armadas atenidas a sus propios recursos.
Sin instituciones polticas nacionales -ms all de la Iglesia
catlica-, el ejrcito no tena sentido y, a un tiempo, acab por
convertirse en mIO de los principales obstculos para que esas instituciones pudieran conformarse. Por esto es que el camino seguido
por los gobiemos de la Repblica --en cualquiera de las distintas
variantes que se disputaban el mando-, haya sido el de la convocatoria a las milicias locales, con la intencin de fundar un verdadero
ejrcito capaz de vencer al Ejrcito nacional proveniente de la Colonia, por una suerte de proceso de agregacin que finalmente dara
resultado. As ocurri en 1822, 1827, 1833 9 y, por ltimo, en 1846.
Todas esas convocatorias compartan un espritu similar al que sugera Tadeo Ortiz:
[... ] frmense, decimos, guardias nicas nacionales de todos los ciudadanos que cuentan con algo, tienen qu conservar y contribuyen a
las cargas pblicas, y la Nacin contar con ms de medio milln de
soldados que desde luego vigilarn corno centinelas alertas el orden y
la polica de las grandes poblaciones, y en el campo de la seguridad de
los caminos, sin pesar al pueblo y sin perjuicio de la agricultura y poblacin.!"
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antes-, slo fue un ejrcito sin Estado, De modo que tambin era
previsible su incapacidad para defender la integridad territorial nacional, entre otras razones porque no exista tal integridad, sino un
conjunto de regiones que mantenan su autonoma con el argumento
contundente de las milicias, y que haban traducido las leyes de Cdiz para el gobierno interior de los pueblos.
Por ello es que parecen intiles, para el mbito de este libro, los
debates sobre la responsabilidad de los gobiernos centralistas de 1836
y 1842, en el sentido de que la disolucin del pacto federalista fue la
causa de la secesin de Texas y de la guena con Estados Unidos.
Intiles es la palabra adecuada, porque ninguna de esas dos formas de
gobierno contaba con los elementos polticos suficientes para sostenerse en medio de aquel escenario de confrontaciones internas, hasta
que los excesos de ambos bandos los llevaron ante la frontera misma
de la sobrevivencia.
No debe perderse de vista, por otra parte, que las bases legales
que se dieron los regmenes centralistas reconocan en los gobiernos
locales el nico punto de apoyo firme sobre el cual poda sostenerse
el pas: la condicin de estabilidad que buscaron los defensores del
centralismo estaba en la fuerza de las autoridades municipales, a las
que no limitaron.
As que las leyes centralistas de 1836 fueron ms un pretexto
para la separacin del estado de Texas, que su causa fundamental.
Con esas leyes o sin ellas, el centro de cualquier manera resultaba
incapaz de garantizar los principios bsicos de unidad y soberana
nacionales.
La guerra con Estados Unidos comenz, en realidad, con los
primeros intentos de separacin de Texas. Era un territorio prcticamente abandonado por el gobierno de la Colonia, confinado a la modestia de las Provincias Internas de Oriente, que slo hasta principios
del siglo XIX -gracias al tesn del diputado a las Cortes Ramos
Arizpe- haban sido objeto de reconocimiento como diputacin
provincial, pero sin una poltica complementaria destinada a poblar
esas tierras con personas cuya identidad estuviera ligada a la idea de la
nacin mexicana acuada por los criollos que lograron la independencia. 13 El esfuerzo result entonces tan insuficiente como los medios
con los que se contaba para gobernar sobre un territorio que ni siquiera
13 Sobre este tema, tangencial al que nos ocupa, vase Enrique Florescano,
Memoria mexicana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994.
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LA GUARDIA NACIONAL
En ese intento por desandar el camino, que comenz durante la guerra con Estados Unidos y que habra de durar todava veinte aos
ms, hubo sin embargo una alteracin del argumento que a la postre
resultara fundamental: la creacin de la Guardia Nacional, como las
fuerzas militares propias de los estados, pero reguladas por el gobierno de la Repblica; un instrumento que no haba existido formalmente entre 1821 y 1846 Y que con el paso del tiempo se convertira
en la clave para entender el curso de los conflictos armados entre los
distintos grupos polticos del pas, incluso durante los primeros aos
de la Repblica Restaurada.
Desde su creacin, el 11 de septiembre de 1846, hasta que
qued finalmente integrada en la reorganizacin del ejrcito,
que no se lograra sino hasta ya entrados los aos ochenta del siglo pasado, la Guardia Nacional protagoniz una lucha constante
contra los ejrcitos establecidos por el gobierno central. No con
todas sus fuerzas ni durante todo el tiempo en que estuvo activa,
pero ciertamente simboliz la parte armada de la periferia en las
tensiones con el centro, pues no hubo rebelin poltica -durante
ese segundo periodo-- que no echara mano de ella para tratar de
oponerse a la concentracin del poder en el gobierno de la Repblca.P'
18 Antes de la Guardia Naronal existan ya, como hemos visto, las milicias
cvicas. Pero no constituan una .. accin del ejrcito; la milicia "era distinta por su
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La Guardia Nacional se transform en la primera organizacin nacional ciudadana y republicana -dice, con cierto optimismo, Alicia
Hernndez- con base en todos los pueblos, villas y ciudades. Adems, sin lugar a dudas, la Guardia Nacional fue la primera organizacin laica que, en oposicin a la Iglesia, forj al nuevo ciudadano
mexicano a travs del ejercicio de las armas, la eleccin de comandantes y las prcticas de convivencia entre ellos y sus ofciales.!"
Pero tambin fue, cabra agregar, la primera amenaza concreta
al predominio militar que vena ejerciendo el Ejrcito Nacional desde su creacin, en 1821. La Guardia, en efecto, se f01111 ante la
emergencia de la guerra contra Estados Unidos, mediante un decreto
de urgencia que tuvo que pasar por alto al Congreso ---en una ms
de las idas y venidas del general Santa Anna y emitido por Jos Mariano de Salas, "general en jefe del ejrcito libertador republicano"-, ante "la excntrica posicin de la Repblica [... ] y considerando que en las circunstancias en que sta se encuentra, una de
las primeras necesidades es la de armarse para resistir a sus enemigos interiores y exteriores" .:w
La Guardia naca, pues, para tratar de hacer frente a una guerra
que desde el principio pareca perdida, y con "el objeto -segn deca el artculo 2 de su primer reglamento-s- de sostener la independencia, la libertad, la constitucin y las leyes de la Repblica, para lo
cual estar obligada a prestar el servicio que se le designe por las autoridades constituidas": una Guardia que brotaba con prisa en el
renuevo del rgimen federal, ante la necesidad de defenderse de Estados Unidos, pero que ya no volvera a abandonarse hasta que las
instituciones polticas lograron asentarse con el dominio de los aparatos del porfiriato, cuarenta aos ms tarde. Y es que si surgi como
una especie de organizacin popular pensada para hacer la guerra de
ndole local y honorfica que, despus, fue denominada guardia nacional", pero tambin se intent controlar por el gobierno nacional al iniciarse la poca de contiendas
entre ambos modos de hacer la guerra. V ase Manuel Gonzlez Oropeza, El federalismo, Mxico, UNAM, 1995, p. 53.
19 Alicia I1ernndez Chvez, La tradicin republicana del buen gobierno,
Mxico, El Colegio de Mexco/rca, 1993, p. 56.
20 Reglamento para organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional en los
estados, distritos y territorios de la Federacin, del 11 de septiembre de 1846, Mxico, impreso por Mariano Mariscal, edicin del "Defensor de la Reforma". Archivo
General de la Nacin, 186 J. El resto de las citas sobre la primera forma de organizacin de la guardia proceden del mismo documento.
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mos tres aos. Y por ltimo, que su existencia ha sido un amago constante a las libertades pblicas y a los derechos del pueblo 29
Sobre esa base, en consecuencia, el decreto del 27 de diciembre
de 1860 daba de baja al
[... ] ejrcito permanente que haya empuado las armas rebelndose en
contra de la Constitucin de la Repblica. ste se sustituir, para cuidar los puertos y fronteras, con los cuerpos permanentes que existen en
el ejrcito federal [el formado con la Guardia Nacional], y con los que
se veteranicen por el Supremo Gobierno.i'"
Era, en suma, el final jurdico de una guerra que no haba terrninado, y tambin la seal de que las guardias nacionales comenzaban
a imponerse en el terreno militar; el principio de una estrategia explcita para no crear nuevos cuerpos armados que asomaban como la
causa primera de las rebeliones contra la Constitucin. Las cosas,
pues, volvan una vez ms a invertirse: el ejrcito federal, recin creado, era el ejrcito de las guardias vencedoras.
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Ese ejrcito francs avanz primero con 5 mil 500 soldados apenas desembarcado en Veracruz, y hacia marzo de 1863 sumaba ya 24
mil 300 efectivos, mucho mejor armados y entrenados que las improvisadas guardias del nuevo ejrcito federal que respaldaba a los liberales.I! Tan precario como lo que quedaba de las fuerzas conservadoras mexicanas, que
[ ... ] abandonadas a su suerte y acosadas por el hambre, se han convertido -deca un testigo de la poca- en una banda de ladrones
[ ... ] Excusado es decirle que los franceses no alternan ni hacen caso
para nada de sus aliados los mexicanos, cuyos generales y jefes se ven
a la luz del da lazar toros en los potreros particulares para venderlos al
proveedor francs.V
De manera que para todos los efectos prcticos, aquella guerra
fue una invasin que culmin cuando el archiduque Maximiliano de
Habsburgo acept la corona del Imperio mexicano, ellO de abril
de 1864, para llegar a la ciudad de Mxico el 12 de junio.
Es una pena que no haya razones para desviar el tema principal de este libro y echar as una mirada ms cuidadosa al teatro
que se levant alrededor de aquel imperio de Maximiliano. Pero
bstenos sealar tres datos relacionados con el anlisis que nos
ocupa: el primero es que el emperador instalado por las tropas
francesas se convirti en un aliado ideolgico de sus enemigos, al
abrazar desde su llegada un proyecto de gobierno de corte liberal
que, a su juicio, permitira sumar a todas las fuerzas en pugna
pero que, finalmente, lo dej solo, especialmente por su simpata
con las reformas emprendidas por Jurez. Los conservadores tuvieron as una victoria prrica: quedaron militarmente sometidos a
los franceses e ideolgicamente derrotados por el proyecto de los
liberales. El segundo antecedente que nos interesa tiene que ver
con el escenario internacional. Si los franceses pudieron darse el
lujo de instalar un imperio en la mismsima frontera con Estados
Unidos -esa repblica imperial, como la ha llamado Raymond
Aron- fue porque este ltimo pas estaba sumido en su propia
guerra de secesin. De modo que los franceses encontraron el te-
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mando poltico de la Repblica y los conservadores perdieron la guerra en todos los planos, aunque ciertamente habran de dar todava algunos sobresaltos ms en busca de la recuperacin de sus privilegios a
lo largo de los aos siguientes. No obstante, la historia poltica que llevara a la construccin del Estado nacional mexicano se decantara a
partir de ese momento por otros sitios: ya no tanto en la disputa entre
dos bandos definidos sobre la marcha, como en lo que fue una guerra
de cuo totalmente diferente librada entre los propios vencedores, en
busca de las instituciones polticas que todava estaban lejos de ser
edificadas como las herramientas de un Estado completo.
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.,
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Era, pues, una ley ad hoc, no slo por los equilibrios entre caudillos y su colocacin estratgica a prudente distancia, sino porque adems se indicaba el sentido econmico de esa instruccin ya que, como
veremos ms adelante, de las fronteras y puertos provena una buena
parte de los precarios ingresos seguros del gobierno republicano. De
paso, se reconoca la fuerza moral del viejo caudillo que aport el impulso militar inicial para los liberales: don Juan lvarez, a quien no se
poda desarmar ni desconocer.
La tropas que fueron licenciadas, por otra parte, se hicieron pertenecer, de acuerdo con una circular del 30 de julio de 1867, a la
Guardia Nacional de cada uno de los estados: ese reservorio probado de hombres armados, como una forma ms de intentar los equilibrios necesarios entre las fuerzas que quedaban despus del triunfo, y de ofrecer algunas garantas bsicas de defensa ante nuevas
rebeliones internas que ya se avizoraban, pues ya hemos visto que
esa milicia "que slo debera servir en sus respectivas localidades,
ha sido llamada en mucha parte para que bajo la inmediata dependencia del gobierno, cooperara al restablecimiento del orden pblico en los diversos puntos donde se ha alterado" .37 Una Guardia Nacional que estaba en los orgenes del nuevo ejrcito de Benito Jurez,
y que volva de esa manera al lugar donde haba nacido. Pero que
habra de ofrecer nuevos elementos de disputa para las rebeliones
siguientes, pues en todas ellas apareci siempre como teln de fondo. De ah que los papeles volvieran a trocarse una vez ms: si ese
ejrcito liberal haba surgido de las milicias de los estados, ahora
sera el encargado de impedir que las guardias se volvieran contra el
diante decreto del presidente Jurez en el que, de paso, derogaba "todas las disposiciones por las que, con motivo de la guerra, se concedieron facultades y autorizaciones discrecionales a varios generales del Ejrcito Nacional".
36 En Guillermo Mendoza y Luis Gamas, op. cit., pp. 280-281.
37 Memoria... presentada por el Ministro del Ramo, general luan Soto, 1857,
op. cit.
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y para forzar esa inscripcin, no slo se establecan multas y castigos de prisin de hasta treinta das, sino "la prohibicin de ser elector
ni elegible, ni obtener empleo pblico alguno". Por si fuera poco:
[... ]los jueces y tribunales exigirn a los ciudadanos que ante ellos se
presenten, el certificado en regla de estar inscritos en el registro de la
Guardia Nacional, sin cuyo requisito no los admitirn en juicios como
actores ni como apoderados de otros.
Los ayuntamientos, por su parte, tenan que convocar a todos
los ciudadanos "luego que por los gobernadores o el jefe poltico se
mande abrir el registro" de su municipalidad, mediante avisos fijados en todos los pueblos y rancheras del lugar.
Los ayuntamientos nombrarn tambin comisionados por secciones,
que sean vecinos de ellas y sepan leer y escribir, para que en el trmino
que se les designe formen un padrn de todos los ciudadanos.
En el proyecto de Jurez tambin haba excepciones al servicio
militar obligatorio: todos los empleados pblicos, los ministros de
cualquier culto, los mdicos y cirujanos en ejercicio y "los profesores
de farmacia que tengan despacho de medicinas abierto al pblico",
los profesores de enseanza primaria y secundaria y "los directores
de fbricas y maestros de talleres de artes y oficios que tengan por lo
menos seis aprendices y los alumnos y aprendices"; los solteros mayores de 55 aos, o los casados con familia mayores de 50 aos;
[... ]los que tengan cinco hijos varones, o dos en servicio del ejrcito o
de la Guardia Nacional; los militares retirados; el hijo nico de viuda,
o el que sta elija si hubiera dos o ms hijos; el que tenga hermanas
hurfanas sin casar o hermanos hurfanos menores de edad; los impedidos fsica y perpetuamente; y los recin casados, durante los primeros dos aos del matrimonio.
Pcro de toda esta lista -que por lo dems retrata muy bien los
valores y los estratos sociales de aquella poca- los nicos que estaban definitivamente excluidos de pertenecer a las guardias eran
los empleados pblicos, los ministros de cualquier culto y los impedidos fsicamente. Una exclusin doblemente til, pues todos ellos
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Rub- y nuevamente otra batalla entre antiguos compaeros de causa. 47 Pero tambin un escaln ms en la construccin del Estado.
Mientras esto pasaba por el Occidente de la Repblica -sigue Mejaalgunas gavillas que podan considerarse de bandoleros, puesto que no
tenan color poltico alguno, aparecieron por las montaas de Tulancingo, Chignahuapan y Zacalln, al mando de Luis Len, Felipe Cspedes,
Antonio Noriegu y otros, causando gran perjuicio a los pueblos [ ... ]
Pudiera considerarse de muy poca importancia esta pequea campaa,
pero habiendo tomado parte de ella el ex general Miguel Negrete, quien
se uni a los bandidos en Chignahuapan, pudo ser de consecuencias si
no se hubiera atendido con pronritud/"
Derrotar a Miguel Negrete -ms que a las "gavillas de bandoleros"- era ciertamente importante, pues se trataba de uno de los
miembros de aquel ejrcito que haba sido destituido por el decreto
de licenciamiento de julio de 1867. De conducta tan incierta como la
eficacia de sus acciones militares, Negrete sera, sin embargo, un
tenaz opositor a los gobiemos de la Repblica y acabara, adems,
por ser uno de los principales organizadores de las rebeliones dirigidas por Daz en su bsqueda de la presidencia. Uno de tantos enemistados con el gobierno por la reduccin del tamao de los ejrcitos,
cuya resistencia fue, a diferencia de lo que vea Meja en su informe
de 1869, de consecuencias muy serias para el gobierno nacional.f"
En tanto que en el Occidente y en el Centro de la Repblica tenan lugar los sucesos que se acaban de referir -continuaba el secretario de
guerra- se agitaba una cuestin en el Sur entre los generales Diego
lvarez y Vicente Jirnnez. Esta cuestin, puramente local, motivada
por el desconocimiento que hizo el segundo a la autoridad del primero
[hizo 'luellos nimos se exacerbarun.I'"
Por fortuna, conclua el secretario, no fue necesario llegar a las
armas, aunque s lo fue movilizar a una brigada completa de la pri47 Sobre el particular, vase tambin Sergio Ortega y Edgardo Lpez, Sinaloa. Una historia compartida, Mxico, Instituto Mora/Gobierno de Snaloa, 1987,
pp. 97-100.
48
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mera divisin del ejrcito para apaciguar los nimos del general Jimnez y sus soldados, levantados contra su antiguo compaero de
armas de las batallas contra la intervencin francesa, de modo que
"el estado volvi a gozar de tranquilidad, hacindose las elecciones
y entrando al pleno goce del orden constitucional". Unas elecciones
que se haban venido aplazando, por cierto, mientras este nuevo general lvarez alargaba su periodo en la gubernatura de la entidad
que, naturalmente, conservara despus de aquellos comicios apegados "al pleno goce del orden constitucional". Cabe agregar, por lo
dems, que el enviado por el gobierno de Jurez para mediar entre
los dos generales que se disputaban el poder regional, el general
Francisco O. Arce, no slo hizo su labor con notable eficiencia,
sino que al aI10 siguiente se convirti en el nuevo gobernador constitucional de Guerrero. El alzado Jimnez volvi entonces -como
era previsible- a las armas en 1870, pero en esa nueva oportunidad
le correspondi a Diego lvarez dirigir las tropas federales para
sostener en el mando al antiguo negociador. Como conclusin, el
general Jimnez se sumara un IDO ms tarde a las fuerzas militares
que apoyaron la primera rebelin de Porfirio Daz, en contra del gobierno de Jurez.P!
Apenas concluan en el estado de Guerrero las dificultades de que se
ha hablado antes, cuando se dio un nuevo escndalo casi en las inmediaciones de esta capital [ ... ] En muy pocos das quedaron destruidos los revoltosos, cuyos restos fueron derrotados en San Miguel de
los Ranchos, por fuerzas del estado de Mxico que obraron en combinacin con las que los perseguan.V
Los "revoltosos" no fueron una amenaza para la vigencia institucional, pero su presencia exigi no solamente la movilizacin del
ejrcito sino la obtencin de facultades extraordinarias por parte
del ejecutivo federal y la supresin temporal de las garantas constitucionales -lo que haba de ellas- en los lugares donde se libraron las
batallas. Tema que naturalmente despertaba largos debates en el recin instalado Congreso nacional, pues la idea de suspender la Constitucin para defenderla les pareca - y lo era- un grave contrasenri-
110
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'11
53
54
tu, p. 13.
tu, p. 15.
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55 Carmen Blzquez Domnguez no le concede, sin embargo, mayor importancia. Hernndez haba sido electo en diciembre de 1867, y como en todos los casos
anteriores, el personaje haba sido "uno de los dirigentes de los liberales que se sum
a la resistencia contra la monarqua". Jurez iba instalando un aparato propio, en
efecto, que ms tarde acabara por sustituir al ejrcito como garanta de estabilidad
poltica. Vase, de la autora, Veracruz. Una historia compartida, Mxico, Instituto
Mora/Gobierno de Veracruz, 1988, p. 314.
56 Memoria ... de 1869, de Ignacio Meja, op. cit., p. 16.
112
por las armas. Pero esa disposicin s610 tuvo efecto en siete de los
principales jefes, pues habindose interpuesto por los dems el recurso
de amparo, qued sin efecto la disposicin indicada, dando esto el resultado de que posteriormente muchos de esos revolucionarios amparados hayan continuado sus trabajos para alterar de nuevo el orden.'?
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57
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113
58
Ibid. p. 24.
114
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59 Abundan las obras dedicadas al estudio de las rebeliones indgenas y su defensa por la posesin de la tierra. Vase por ejemplo el trabajo de John Coatsworth,
"Patrones de rebelin rural en Amrica Latina: Mxico en una perspectiva comparada", en Friederich Katz, Revuelta, rebelin y revolucin. La lucha rural en el Mxico del siglo XVI al siglo xx, Mxico, Era, 1988. Sobre Lazada, en particular, las obras
ms frecuentadas son las de Jean Meyer: Esperando a Lazada, Mxico, El Colegio
de Michoacn/Conacyt, 1984, y La tierra de Manuel Lazada, Guadalajara, Universidad de Guadalajara/Centre d'tudes Mexicaines et Centrarnricaines, 1989. Tambin Mario Alfonso Aldana Rendn, La rebelin agraria de Manuel Lozada, 1873,
Mxico, sEr/80, Fondo de Cultura Econmica, 1983 y John Hart, Las anarquistas
mexicanos, 1860-1900, Mxico, sErSetentas, 1974.
60 La rebelin agraria de Manuel Lazada, op. cit., p. 76. Jean Meyer afirma,
sin embargo, que Lozada no entrara a la poltica sino hasta 1856, "en el marco de
la lucha entre los clanes locales", en Meyer, La tierra de Manuel Lazada, op. cit.,
pp. 359-360.
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partidario del imperio en agosto de 1863, lo que en la prctica significaba que nadie lo molestara en su territorio por los tres aos siguientes, mientras la guerra se libraba en otra parte, Pero en diciembre de 1866, el triunfo de los liberales pareca ya inminente y, con
l, una nueva amenaza de represalia contra los nayaritas. El caudillo
opt entonces por la neutralidad:
El pas est amenazado -escribi- por una anarqua ms horrorosa que
todas aqullas por las que ha pasado; en situacin tan lamentable, conviene que los pueblos del departamento [de Tepicj no sigan sosteniendo
idea poltica alguna [... ] Siendo necesario que todos los pueblos que
componen la nacin sepan el partido que toman los nuestros acerca de la
cosa pblica, declaramos desde luego que han resuelto manifestarse neutrales a las agitaciones violentas que van a conmover a Mxico.v'
El general Ramn Corona, uno de los militares de mayor lealtad hacia Benito Jurez, pudo de esa manera actuar con libertad
contra los ejrcitos que les quedaban en aquella regin a los dirigentes de la intervencin francesa y recuperar Tepic para la causa
liberal. Pero de Lozada no quera saber ni una palabra: "me mueven
intereses de un orden superior -deca en relacin con la fuerza
militar de Lozada- que afectan la independencia y soberana de
Mxico, orillando toda cuestin local hasta la resolucin del Supremo Gobierno de la Repblica'V'" Sin embargo, cuando Meja elabor su informe como ministro de guerra y malina hacia 1869, lo
cierto es que Lazada ya haba conseguido una tregua con sus adversarios de siempre, a pesar de las recomendaciones de Corona para
atacar definitivamente a la "numerossima y belicosa raza indgena". As, para julio de 1867, Lazada ya haba dado un nuevo vuelco
y se someta temporalmente al gobierno nacional, aunque no a sus
leyes: convertido en gobernador de hecho en un estado que todava
no exista - Tepic no lograra su autonona sino hasta 1884-- el
caudillo dictaba decretos y organizaba la adnnistracin prcticamente a su antojo. Y, de paso, se daba el lujo de permitir que el partido liberal cumpliera con su papel formal, en el entendido de que
63 Jos Mara Vigil, Ensayo histrico del Ejrcito de Occidente, Mxico, Instituto Nacional de Estudios Histricos de la Revolucin Mexicana, 1987, pp. 42-44.
64 Ibid., p. 47.
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66
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Con quines haba que hablar? La respuesta era: con los propios pueblos, con la sociedad, y sobre la base de los derechos ancestrales tlue les conceda la posesin de la tierra, Esa proclama
produjo, naturalmente, una andanada de rumores sobre la campaa
militar que estara organizando el caudillo para enfrentar al gobierno central, pero el anuncio no fue sino una estrategia para evitar
que el gobierno nacional olvidara la fuerza reunida por los indgenas del Nayar. En 1871, cuando Porfirio Daz decidi, el s, encabezar un movimiento armado en contra de la reeleccin de Benito Jurez, busc a Lozada como uno ms de los eslabones de
inconformidad que formaron su cadena de levantamientos, aunque,
para fortuna del gobierno de Jurez, Lozada mantuvo el pacto de
neutralidad en pie, pues "habiendo combatido la Constitucin del
57 durante la guerra de Reforma, s610 pueden prestarle una obediencia pasiva por haberlo as ofrecido al gobierno triunfante que
la proclam, pero no aparecer hoy como sus defensores" ,68 que
era el motivo legaliforme utilizado por Porfirio Daz para tomar las
arruas.
La muerte de Jurez en julio de 1872 y el ascenso de Sebastin
Lerdo de Tejada a la presidencia de la Repblica trajo, no obstante,
un doble efecto para ambas guerras, la de Lozada y la de Daz: al
primero lo llamada de nuevo a las contiendas armadas, pues la
propuesta liberal de Lerdo no dejara ningn espacio para los arreglos polticos que haba establecido el presidente anterior. As que
despus de otra prueba de fuerza de Lozada, que en esta ocasin
consisti en provocar la anexin de vados municipios de Jalisco al
inexistente estado de Nayarit, y en tomar la ciudad de Tepic para
contrarrestar un posible ataque del ejrcito federal, hubo un intento
de conciliacin con el nuevo gobierno nacional, que estaba destina-
67 La proclama se titulaba: "Los pueblos del estado de Nayarit, a la raza indgena y dems individuos que constituyen la clase menesterosa del pueblo mexicano", tomado de ibid., p. 109.
68 En ibid., El Estado de Jalisco, t. 1, nm. 38, 19 de agosto de 1872, p. 118.
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Las resistencias militares al crecimiento del aparato poltico que estaba construyendo Benito Jurez, justificadas de modo recurrente
por la inconformidad que solan despertar los procesos electorales,
fueron dando forma a una oposicin articulada alrededor de la figura central de Porfirio Daz, quien en definitiva se haba propuesto
ser presidente de la Repblica. El primer pretexto de ndole nacional fue la reeleccin del mismsimo Jurez en los comicios de finales de 1871, que se llevaron a cabo en condiciones casi idnticas
a las que hahan originado los cont1ictos de orden regional que se
han comentado. Elecciones que haban permitido ir imponiendo autoridades leales a su causa a lo largo del territorio y, a travs de
ellas, a los jefes polticos que se encargahan de mantener en orden
a los gobiernos locales -distritos y municipios-, instrumentos
clave para asegurar los resultados electorales por encima de cualquier dejo de incertidumbre. Un avance poltico que de un lado se
aseguraba mediante los aparatos locales responsables de organizar
los comicios y, por el otro, a travs del ejrcito.
Como hemos podido ver, sin embargo, los liberales estaban
lejos de ser un grupo compacto ni el liderazgo de Jurez era perfecto. Aunque no fue sino hasta ese aJ10 de elecciones presidenciales cuando las diferencias en el grupo gobernante se convirtieron en un asunto blico de orden nacional, con dos fuerzas
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equivalentes -conlO en el pasado inmediato- abiertamente enfrentadas en busca dcl poder poltico. Ambas, adems, reclamndose como las verdaderas defensoras de la legalidad establecida
por la Constitucin liberal de 1857. Un hecho indito, que sin embargo comenzaba a trazar as uno de los destinos principales de la
historia de Mxico: el argumento de la ley como justificacin para
actuar al margen de ella. O como prefiere el lugar comn: los hechos consumados por encima de las leyes, pero protegidos por stas. El mtodo favorito de Porfirio Daz, pero usado con creces
por el propio Benito Jurez.
Elide octubre de 1871, en efecto, un grupo dc militares asentados en la capital del pas, inconformes con la reeleccin del presidente Jurez, decidi rebelarse contra lo que consideraba un fraude
electoral, que llevara a la implantacin obligada de un gobierno
ilegtimo. Era una revuelta peligrosa no solamente por tratarse dc la
guarnicin militar de la capital del pas --el smbolo del predominio sobre el resto del territorio- sino porque de hecho secundaba
un pronunciamiento previo, del 27 de septiembre, lanzado por el
general Trevio que para colmo de males era el gobernador legal de
Nuevo Len: un poltico militar que le daba mayor fuerza al movimiento que quera llevar a Daz a la presidencia y que prendi como
una mecha por buena parte del pas, cuando el todava joven caudillo se coloc explcitamente como jefe de la rebelin, mediante un
plan poltico emitido en la hacienda de La Noria, Oaxaca, en noviembre de ese mismo a110. Renaci as, por ensima ocasin, la
guerra civil. Pero esta vez entre copartidarios, quc combinaban las
fuerzas de sus ejrcitos con las de las guardias nacionales, segn el
bando al que pertenecieran.
La revuelta se extendi de prisa gracias al prestigio militar de
Porfirio Daz y a los excesos que efectivamente haba cometido
Jurez durante su presidencia. Pero es preciso subrayar, desde luego, que la rebelin de La Noria se despleg debido sobre todo a la
precariedad de los aparatos polticos dirigidos por el presidente para
ofrecer resultados electorales realmente confiables: al finalizar los
comicios de 1871, nadie poda saber cul haba sido la verdadera
voluntad de los electores, en virtud de la enorme cantidad de irregularidades que poblaron esos comicios; un sndrome que los mexcanos padecimos desde entonces.
Porfirio Daz haba sido Candidato y se inconforrn con razones
valederas, pero su argumento principal era en contra de la reelec-
122
"
De modo que era preciso recurrrir a las armas para evitar que la
Constitucin de 1857 se convirtiera en letra muerta por los excesos
de poder del presidente en funciones. Un hermoso ejemplo de poltica real, escrito por alguien que aplicara ms tarde, paso a paso,
la receta que acusaba en su antiguo lder, y que naturalmente se
cuidara mucho de poner en prctica las propuestas de reforma institucional que reclamaba entonces desde su hacienda en Oaxaca.
Pero sa es otra historia. La que nos ocupa ahora interesa, en cambio, por la divisin que produjo entre los militares de un ejrcito
apenas constituido diez aos antes 72 y porque enfrent a los liberales en una lucha que no terminara hasta que el propio general
Daz llegase a concentrar el poder que se le escap a Jurez. En
aquella primera revuelta, sin embargo, tanto el triunfo armado como
la fortuna -en trminos maquiavlicos, como complemento indispensable de la virt-:-, caeran del lado de quienes ya ostentaban la
representacin poltica formal,
Despus de los primeros pronunciamientos del gobernador de
Nuevo Len, Jernimo Trevio, y de los que tuvieron lugar en la
ciudadela de la capital del pas -ambos sostenidos parcialmente
por la Guardia Nacional y tropas del ejrcito federal, y ambos derrotados con lujo de fuerza por soldados leales al presidente Ju-
71 Ernesto de la Torre Villar, Moiss Gonzlez Navarro y Stanley Ross, Historia documental de Mxico, Mxico, UNAM, 1984, p. 358.
72 Entre quienes secundaron el plan de La Noria estaban generales como
Manuel Mrquez, Donato Guerra, Jernimo Trevio, Francisco Naranjo, Eulogio
Parra, Luis Miel' y Tern, Francisco Carren, Ramn Mrquez, Sahs Lornel,
Toms Borrego, Francisco Mena y Fernando Gonzlez, que facilitaron la organizacin militar para pedirle a Daz que encabezara el movimiento. Vase De la Torre
Villar, op. cit., p. 2148.
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"
Hacia diciembre de 1871, "la sublevacin se haba extendido considerablemente: el general y licenciado Trinidad Garca de la Cadena se haba alzado en
Zacatecas; el general Donato Guerra y Toms Borrego en Durungo; Jess Gmez
Portugal en Aguascalientes y el general Jernimo Trevio en Nuevo Len"; en Gloria Fuentes, op. cit., p. 287.
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Se ha sostenido aqu que la fuerza militar de la Repblica Restaurada provino generalmente del respaldo que le brindaron los gobiernos locales, como instituciones en las que descansaba la obligacin
de registrar hombres para integrar la Guardia Nacional y responsables del reclutamiento forzoso para el ejrcito que fundara Jurez en
1861, cuya formacin era vista con prudente distancia por los gobernadores de los estados: de un total de 38 mil 780 soldados que
exiga el gobierno nacional como cuota mnima de las entidades
federativas hacia 1873, los gobernadores cumplieron con un contingente de 16 n1480; es decir, 17 mil 300 menos de lo previsto. Hubo
estados que en definitiva se mantuvieron renuentes a cooperar con
la fuerza nlitar del centro, como fue el caso de Campeche, Tlaxcala y Tamaulipas que no aportaron un solo hombre al ejrcito federal, mientras que Tabasco envi 22, Nuevo Len -la tierra de
Trevio-- 72, Coahuila 82 y Colima 96. El estado de Durango
aport 267 y el de Zacatecas 621, frente a los 131 de Sinaloa, o los
172 de San Luis Potos; cantidades muy precarias como para contribuir a formar un verdadero contingente militar nacional.
La fuerza del ejrcito en los aos de la Repblica Restaurada
-los datos se refieren a todo el periodo-- provena de slo algunos
estados: Guanajuato, que aport 2 n191 soldados; Jalisco, con 2 mil
629; el Estado de Mxico, con 2 mil 336; Michoacn, mil 895, Y
Puebla, mil 737. Un total de cinco entidades sobre las cuales se le-
126
[ ...J fue preciso, usando las facultades extraordinarias con que el Congreso invisti al Ejecutivo, recurrir a la recluta forzada, la cual reglament el Congreso en su decreto del 17 de mayo de 1872. 77
Es decir, el ejrcito de Jurez suspenda las garantas individuales que respaldaba la carta constitucional para volver al mtodo
acostumbrado de la leva, consistente en el reclutamiento verificado
a travs de los gobiernos municipales que, a partir de las listas
formuladas para organizar a la Guardia Nacional de las regiones
respectivas, deban aportar hombres para los generales que en mala
hora pasaban por su localidad.
El propio secretario Meja, en su informe de 1869, haba reconocido la incongruencia del procedimiento: "el sistema de la leva
es evidentemente el ms injusto y atentatorio de cuantos se han conocido, pugnando adems con las garantas que otorga nuestra Constitucin".78 Pero el sorteo, por su parte, que dejaba al azar el reclutamiento de quienes aparecan en las listas municipales,
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[...l la necesidad previa y ms imperiosa de la nacin -deca Zaragoza el 9 de mayo de 1861- es una ley que obligue al servicio militar
a todos los ciudadanos sin distincin alguna, como lo requiere el sistema actual, pues solamente as se puede concebir un ejrcito que se
distinga por el civismo, moralidad y pundonor.I"
En cambio, desde ese momento y hasta los primeros aos del
porfiriato, cuando el Estado ya haba reunido los instrumentos suficientes para consolidar el predominio militar sobre los poderes regionales, la opcin fue siempre la utilizacin de las facultades extraordinarias concedidas al ejrcito federal para seguir reclutando
soldados mediante la leva, cuidadosamente regida por los gobicmos
locales y sus listados de la Guardia Nacional. El mismo instrumento
que haba servido antes para combatir a los conservadores e incluso
para formar a los primeros cuerpos del ejrcito liberal, ahora se utilizaba para tratar de contrarrestar a las propias guardias nacionales
de los estados. El mtodo del municipio aliado al poder nacional,
mientras los caudillos de los estados no se sometieran al monopolio
central.
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EL FINAL DE LA CONTIENDA
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regionales que se haban venido acumulando y que partan del mismo origen del ejrcito formado por Jurez.
Las elecciones presidenciales de 1876, en efecto, verificadas en
los colegios electorales del pas durante junio y julio, fueron la confirmacin de lo que se vea venir: un nuevo fraude cometido ahora
por Lerdo, equivalente al que haba justificado la rebelin de La
Noria -adicionado por una indiferencia generalizada en los colegios electorales del pas. En esta ocasin Porfirio Daz no esper
hasta que los hechos se consumaran para sustituir los votos mal contados por la precisin de los balazos: se levant en armas varios
meses antes. El plan lanzado para oponerse a la reeleccin de Lerdo
no distaba mucho del que justificara la rebelin de La Noria, excepto porque ahora la lista de agravios se haba hecho ms larga. Se
acusaba en ella al gobierno nacional de convertir las elecciones en
una farsa; de hacer "burla cruel a la democracia"; de vulnerar la
soberana de los estados; de nombrar gobernadores al antojo del gobierno; de dilapidar el tesoro pblico "en gastos de placer"; de
"prostituir" la administracin de justicia; de "que el poder municipal ha desaparecido completamente, pues los ayuntanentos son
simples dependientes del gobierno para hacer las elecciones"; del
abandono de la instruccin pblica; de favorecer intereses mezquinos en nombre de la voluntad de la nacin, etc. De modo que "en el
nombre de la sociedad ultrajada y del pueblo mexicano vilipendiado, levantamos el estandarte de guerra contra nuestros comunes
opresores", sobre la base de un plan emitido en Tuxtepec, Oaxaca,
que a lo largo de sus ocho artculos propona la defensa de la constitucionalidad y tambin la no reeleccin del presidente y los
gobernadores, as como el reconocimiento inmediato "de todos
los gobernadores de los estados que se adhieran al presente Plan.
En donde esto no suceda, se reconocer, interinamente, como gobernador, al que nombre el jefe de las armas", adems de ofrecer
una reforma que tendra como propsito "garantizar la independencia de los municipios y la ley que d organizacin poltica al Distrito Federal y territorio de la Baja California'V''
80 Plan de Tuxtepec, 21 de marzo de 1876, tomado de Ernesto de la Torre Villar, et al., Historia documental de Mxico, op. cit., pp. 365-366, passim. Se trata
de la segunda versin corregida por Porfirio Daz en Palo Blanco. pues la original
--que solamente difera en lo sustantivo de la primera en que proclamaba al propio
130
general Daz como lder de la revolucin, mientras que la versin final propona que
la presidencia de la Repblica habra de confiarse interinamente al presidente de la
Suprema Corte de Justicia- fue emitida en enero de 1876 por el coronel de las
guardias nacionales de Oaxaca Hermenegildo Sarmiento. Cfr. Ernesto de la Torre
Villar, "Advenimiento del rgimen de Porfirio Daz", Historia de Mxico; t. 10: Reforma, imperio, repblica, Mxico, Salvat, 1978, p. 2173.
81 La lista no es muy grande; fueron los gobernadores de Guanajuato, Jalisco,
Guerrero, Sinaloa, Durango y Sonora, y por el lado castrense cuatro generales, que
fracasaron en la primera embestida militar enviada por el presidente Lerdo. Mientras
que los gobernadores optaron con prudencia por pasarse del lado de Porfirio Daz
tan pronto como tuvieron noticias de sus primeros triunfos en los campos de batalla.
En Ernesto de la Torre Villar,op. cit., p. 2177.
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Esa tarea se concret, para todos los efectos prcticos, con las
labores de reorganizacin de los cuerpos militares que vagaban por
el territorio nacional y paradjicamente no concluy hasta 1881,
durante la presidencia del general Manuel Gonzlez, con un decreto
sobre la "organizacin definitiva del Ejrcito", al que fueron sumadas las fuerzas disponibles bajo el mando nico del presidente. Esto
habra de permitir:
[... ] la concentracin, para casos de guerra o alteracin del orden interior, de todos los elementos nlitares pertenecientes al Ejrcito permanente, la Guardia Nacional, las Reservas, las Fuerzas de Seguridad
Pblica y las de los Cuerpos Rurales.
Lo fundamental de esa reorganizacin se hallaba en que las fuerzas militares regionales perdieron la autonoma de que haban gozado
antes,84 sometidas como quedaron al predominio del primer ejrcito
propiamente nacional y profesional que conoci la historia mexicana.
Al mismo tiempo, ese ejrcito --que pudo contar desde entonces con
una Ordenanza General y una organizacin basada en zonas IIlitares, un Estado Mayor, una organizacin basada en zonas militares,
una Suprema Corte de Justicia Militar, un nuevo Colegio Militar y armamento como no haba conocido hasta entonces-85 sirvi para dejar a un lado a los gobiernos locales de los que haba surgido, para
ceder su sitio a los aparatos polticos que habran de consolidarse a
partir de 1884, con la segunda presidencia de Porfirio Daz.
Si el proceso de construccin militar de las instituciones nacionales comenz con las contiendas auspiciadas por la Guardia Nacional en contra del ejrcito que haba nacido con la independencia,
treinta y cinco aos despus esas guardias eran subsumidas en los
mandos del tercer ejrcito formado desde entonces, que a su vez
heredaba al que sobrevivi a los dos ciclos anteriores. Eran fuerzas
armadas que viniendo de aquellas confrontaciones levantadas a lo
largo de los pueblos repartidos por el territorio, finalmente se consolidaron en el gobierno nacional. Los gobiernos locales sirvieron
en su momento como proveedores de hombres y de armas, ciertamente, pero ms tarde se convirtieron solamente en instrumentos de
t4
8S
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135
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LOS APARATOS
rn
han sido los historiadores del siglo xx los que afrontaron la tarea de
reunir informaciones dispersas en los archivos para lograr ofrecer
una mirada mejor fundada, acerca de los detalles de esa poca plagada de incertidumbre.
Lo mismo ocurre con los datos relativos a los gobiernos 1'0cales, hasta el punto que ni siquiera puede saberse con exactitud el
nmero de municipios que hubo hacia el final del siglo pasado," en
parte porque ese nmero cambiaba con tanta frecuencia como lo
reclamaban las circunstancias polticas de cada entidad, y luego
porque la instancia de gobierno local ms importante hasta la Revolucin mexicana no fue la municipalidad, sino el distrito -o el
partido, departamento o cantn, segn la peculiar denominacin que
cada entidad le diera a esa instancia intermedia-, aunque particularmente por la desinformacin que rodeaba al gobierno de la Repblica. De modo que solamente es posible formular algunas aproximaciones sobre la verdadera divisin territorial del pas a partir de
las fuentes primarias disponibles, para tratar de imaginar tanto la
distribucin como la cantidad de gobiernos locales que funcionaron
a lo largo de prcticamente todo el siglo pasado. En cambio, los datos relacionados con las grandes divisiones territoriales nacionales
son un poco ms generosos y gracias a ellos se puede dibujar, as
sea brevemente, un bosquejo de las circunstancias econmicas y sociales que rodearon el proceso que interesa a esta investigacin: el
terreno sobre el que se construyeron los aparatos polticos del Estado nacional mexicano.
138
9 "Caractersticas generales de la economa mexicana en el siglo XIX", en Enrique Florescano (cornp.), Ensayos sobre el desarrro/lo econmico de Mxico y
Amrica LAtina (1500-1975), Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1979.
lO Ibid., cuadro 1 passim.
11 El ejemplo que coloca Coatsworth est basado en el precio del maz, que era,
por supuesto, el producto de mayor importancia para la alimentacin de los mexicanos: su precio aumentaba, de acuerdo con los clculos de este autor, hasta en 40%
por transportarse en un radio de apenas 55 kilmetros; en ibid., y en Estadsticas
histricas... , op. cit., p. 305.
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140
LOS APARATOS
141
p.77.
142
do. Y el cambio no acontecera sino hasta 1884, cuando el Congreso nacional aprob el primer Cdigo Comercial del pas, el que habra de ser "la ms importante pieza individual de legislacin econnca desde la independencia", complementado luego con el
Cdigo de Minera, promulgado en 1887.19
Esa economa dispersa y desorganizada desde el mirador nacional, estaba casi totalmente basada en la produccin agropecuaria,
sobre la que se levantaba la mayor parte del comercio interior,
nentras que la riqueza minera de Mxico -aquella que convirti a
Nueva Espaa en la principal proveedora de recursos de la Corona
espaola durante la Colonia-,2o sigui siendo la base prcticamente nica del comercio exterior. De modo que la economa del
pas -tanto el producto interno como la generacin de empleosgiraba en tomo a tres grandes rubros: las actividades agropecuarias
y mineras, que concentraban a la gran mayora de la poblacin ocupada; el comercio: y los servicios de aquella poca: empleados del
gobierno, religiosos, barberos, instructores, cirujanos, sangradores,
letrados, escIibientes, mozos e inquisidores. 21 En esos sectores se
ocup ms del 85% de la poblacin econncamente activa durante
todo el periodo que interesa a esta investigacin: hacia el final de la
Colonia, de casi 573 mil individuos ocupados, 505 mil se empleaban en esas tareas, mientras que para 186 l , lo hacan 2 millones
846 mil, de un total de 2 millones 979 mil personas ocupadas.
Al mismo tiempo, el deterioro de la economa se reflejaba en
dos cifras comparadas entre ambos periodos: en primer lugar, la industria de transfOffiIacin --especialmente textil, y tambin las artesanas-, ocupaba en 1790 a ms de 57 mil individuos, mientras
que en I 86 l abarcaba a poco ms de 73 mil. Una disnnucin en
trminos reales, tomando en cuenta que la fuerza de trabajo casi se
quintuplic durante ese lapso. El comercio, por su parte, solamente
ocup a poco ms del 5% de la poblacin activa al comenzar el pe-
19
tsu.,
p. 308.
20 Segn Romeo Flores Caballero, Nueva Espaa lleg a aportar hasta dos terceras partes del ingreso colonial total de la Corona espaola; en La contrarrevolucin
en la independencia, Mxico, El Colegio de Mxico, 1969, pp. 28-29.
21 sta es la esplndida descripcin de oficios que se deriva de los dos censos
que permiten comparar las ocupaciones entre 1790 y 1861: el levantado por el segundo virrey Re\lillagigedo, y el de Jos Mara Prez Hernndez en su Estadstica de la
Repblica mexicana, Guadalajara, Tipografa del Gobierno, 1862.
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. 143
144
viven del trabajo de sus brazos. De ello resulta entre los indios y blancos esta oposicin de intereses, este odio recproco que tan fcilmente
nace entre los que poseen todo y los que nada tienen, entre los dueos
y los esclavos. [En Nueva Espaa] es uno rico o miserable, noble o infame de derecho y de hecho.P
Aunque es evidente que estas afirmaciones no podran tomarse
al pie de la letra --considerando, al menos, a los grupos mestizos
que integraban la muy reducida clase media de Mxico en los primeros aos del siglo pasado-, lo cierto es que la desigualdad no
cambi un pice durante los primeros setenta aos del siglo XIX:
Para 1878 se calculaba la poblacin, todava escasa, en menos de 10
millones. Un 38% hablaba slo lenguas indgenas [... ] Ms de 7 millones constituan el Mxico rural de la Repblica restaurada [... ] Un
80% de los mexicanos habitaba en chozas escuetas, semidesnudos y
mal alimentados. Luis Gonzlez lo describe as: "en medio de un Edn,
sobre un subsuelo dorado, bajo un cielo luminoso y en una verde superficie, mora un pueblo de parias".25
24
2S
Ensayo poltico sobre el reino de la Nueva Espaa, Mxico, POlTa, 1966, p. 70.
Julieta Campos, Qu hacemos con los pobres? La reiterada querella por la
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145
-muy a pesar de constituir una de las prioridades del gobierno liberal, como veremos ms adelante- no lleg siquiera al 5% del
dinero pblico, ya de suyo demasiado escaso para los muchos problemas de Mxco." Obviamente no hubo en todo ese tiempo ninguna poltica de vivienda, ni ms asistencia a la salud que la prestada por las parroquias catlicas.
Ante ese panorama econmico y social,
[... ] slo los liberales [de la Reforma] y una dbil clase media que desde el siglo XVIII andaban tras un orden democrtico liberal podan armar la Constitucin de 1857 y querer su ejercicio [ ... ] Pero lo peor
para conseguir su veneracin y su arraigo eran los ocho millones de
compatriotas para quienes, segn el decir de Castillo Velasco, "la libertad era una quimera y tal vez un absurdo". Aun las tropas forzadas
que pelearon en pro y en contra del sagrado documento eran ajenas a
su contenido. Quienes lo alababan y quienes lo injuriaban en las embravecidas pocas de la Reforma y el segundo Imperio eran minoras
distantes de la mayora popular, hombres de castillos amurallados. La
mayora no apoyaba constitucin alguna: al pueblo raso le importaba
un pito la democracia; el voto lo tena sin cuidado.P'
La (des)organizacin de la poliarqua
Sobre esos endebles cimientos habran de construirse las estructuras
polticas nacionales. Pero la forma natural de emprender la tarea tena que ser mediante la articulacin de la poliarqua territorial: esos
gobiernos locales, desconectados entre s, en los que se desgranaba
hasta los aos sesenta la verdadera organizacin de la vida pblica
mexicana que, por lo dems, ya desde entonces adoleca del fenmeno demogrfico de dispersin que pesa hasta nuestros das. Aunque los datos son sumamente engaosos, puede decirse que entre el
final de la Colonia y los aos ochenta del siglo pasado, la poblacin
del pas prcticamente se duplic, al pasar de casi 5 a cerca de 10
27 Sobre los alcances de la Compaa Lancasteriana, conviene consultar Agustn Cu Cnovas, Historia mexicana II, Mxico, Trillas, 1976, pp. 387-398. La continuidad de los trabajos de instruccin en el periodo positivista de Porfirio Daz
puede verse en el excelente texto de Charles Hale, El liberalismo mexicana en la segunda mitad del siglo XIX, Mxico, Vuelta, 1992. El dato del presupuesto est tomado
de Estadsticas histricas de Mxico, op.cit., cuadro 2.2, p. 93.
28 Luis Gonzalez, op. cit., p. ISO;
146
..
millones de habitantes en ochenta aos.? El proceso de urbanizacin no avanz tan deprisa; si en 1790 la poblacin rural del pas
representaba 91.9% del total, para 1900 era de 71.7%.30 Y hacia
1877, uno de los aos clave en el proceso de construccin del Estado, esa poblacin viva en ms de 10 mil pueblos y villas, yen 157
ciudades a lo largo del territorio.U Pero con la excepcin de la ciudad de Mxico, que para entonces contaba con alrededor de 200 mil
habitantes; de Guadalajara, la capital del poderoso estado de Jalisco, y de Puebla -la ciudad del paso obligado hacia el puerto de
Veracruz-, que tenan ambas aproximadamente 75 mil habitantes,
el resto era menor. En efecto, les seguan Guanajuato, Mrida, San
Luis Potos y Aguascalientes, con poblaciones que iban en orden
decreciente de 36 a 32 mil habitantes, sin perder de vista que tres de
ellas eran ciudades mineras con excepcin de Mrida, que era la capital del Iejansimo sureste de Mxico, mientras que slo otras
cuatro ciudades rebasaban los 20 mil habitantes: Colima, Morelia,
Oaxaca y Quertaro. Un total de 11 verdaderas ciudades, donde se
concentraban cerca de 490 mil de los 10 millones de habitantes que
haba en todo el paS. 32 En otras palabras, la dispersin demogrfica
era notable: tanto como la dispersin del poder.
29
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148
).
)
[... ] en los debates del Constituyente de 1856-57 encontramos un dictamen de comisin [ledo en la sesin del 26 de noviembre de 1856],
concebido en los siguientes trminos: "la premura del tiempo, el estado
de agitacin en que se encuentra la Repblica y la falta de documentos
estadsticos, fueron las dificultades ms serias que se presentaron a la
Comisin cuando trataba de adoptar un plan general que sirviera de
norma a sus trabajos, creyendo por este motivo que no le era posible
idear una divisin poltica [... ] sino que deba circunscribirse a obsequiar la voluntad explcita de los pueblos, procurando ms bien la existencia que la felicidad de stos. 38
37 Edmundo O'Gonnan, Historia de la divisiones territoriales en Mxico, Mxico, Pol'l'lWSepan cuntos, nm. 45, 1994, p.' 170.
38 !bid., p. 172.
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tes, en 1870, el ministro de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio, BIas Balcrcel, informaba al Congreso que:
[ ... ] no se ha podido reunir el material necesario para formar la estadstica general de la Repblica. Aunque la seccin del Ministerio
-agregaba ese informe- ha recogido los datos que se encuentran en
los peridicos oficiales y en las Memorias presentadas por los gobernadores de los Estados a sus respectivas legislaturas, no son aqullos
suficientes para la formacin de cuadros generales, ni pueden en muchos casos aprovecharse noticias que slo se tienen en un Estado y que
no se han registrado en los dems; habiendo, en consecuencia, falta de
uniformidad [... ] y ninguna indicacin del modo con que se han
obtenido los datos, para que pudiera servir de garanta de la exactitud
de stos. 43
No sea sino hasta casi finalizar el siglo XIX cuando la misma
Secretara de Fomento publicara una Divisin municipal de la Repblica mexicana con datos finalmente confiables. Ms tarde, el
mismo gobierno de Porfirio Daz dara a conocer, en 1908, la Divisin Municipal y prontuario geogrfico de la Repblica mexicana, de Lamberto Asiain -subdirector del Departamento de Estadstica de aquella secretara-, que completara la tarea de
enumerar por sus nombres a todos los distritos y municipalidades
de Mxco.t"
De modo que apenas hasta el final del siglo pasado fue posible
saber que la Repblica estaba dividida en 205 distritos, que servan
para organizar las elecciones; 76 partidos y 30 cantones, que permitan a su vez el control de las municipalidades, junto con 12 departamentos en los que se subdividan los cantones chiapanecos, y, por
fin, 2224 municipalidades, ms 630 agencias municipales propias
del estado de Oaxaca.f'' y para 1908, los datos solamente haban
variado en el nmero de municipios, que llegaban a un total de 2783,
incluida la reagrupacin de las agencias oaxaqueas como rnunici43 Memoria de la Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio,
al Congreso de la Unin, correspondiente al ao transcurrido de 1 de julio de 1868
al 30 de junio de 1869, Mxico, Imprenta del Gobierno en Palado, 1870, Archivo
General de la Nacin.
44 En Divisi6n municipal de la Repblica mexicana, Secretara de Fomento,
1898, y Lamberto Asiain, Divisin municipal y prontuario geogrfico de la Repbli
ca mexicana, Secretara de Fomento, 1908.
45 Divisi6n municipal ... , op. cit., p. 126.
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palidades.f? Es decir, entre 1898 y 1908 desaparecieron 91 mumcrpios, pero es muy probable que esas cifras hayan sido aproximadamente iguales durante buena parte del siglo XIX.
Por lo dems, el dato que realmente importaba para el gobiemo
nacional era el de las instancias intermedias de control poltico, que
servan como correas de trasmisin para suplir paulatinamente el
poderoso aparato eclesistico en medio de aquella dispersin de
pueblos, villas y ciudades gobemadas por casi tres millares de ayuntamentos, la mayora de los cuales conservaba rutinas indgenas heredadas de las repblicas que haba auspiciado la Corona espaola.
En ese sentido, la forma de divisin ms frecuente en las constituciones locales de los estados --en su generacin liberal posterior
a 1857- era el partido o distrito, que a su vez abarcaba las municipalidades, aunque haba algunas excepciones, como Chiapas, en
donde la denominacin oficial era departamento; Chihuahua, en donde adems de distritos haba una subdivisin ms en cantones,
mientras que los municipios se subdividan a su vez en secciones;
Guanajuato, cuya divisin principal era el departamento, pero seguida de los partidos y municipalidades, de modo similar al caso de
Tamaulipas, donde la divisin preferente era el distrito que abarcaba partidos y municipios; Jalisco tena cantones, que abarcaban varios departamentos formados por municipalidades; Michoacn, subdivida a sus municipios en tenencias; en Oaxaca, la divisin
municipal estaba formada con agencias; en Vcracruz, la primera divisin territorial era el cantn, seguida de los municipios, y Tabasco y Yucatn solamente dividan el territorio en partidos sin hacer
explcita la existencia de ninguna otra subdvsn.f?
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LOS APARATOS
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la guerra. El resto no lo hara sino hasta el final de ese segundo enfrentamiento entre
liberales y conservadores: entre febrero de 1861, cuando la promulga el estado de
Sonora, y mayo de 1863 para el estado de Durango. ste es un dato importante para
medir la muy lintada capacidad del primer gobierno nacional de Benito Jurez y el
verdadero estado de sus alianzas polticas regionales. Ms tarde, como veremos, se
crearan cuatro entidades ms para sumar un total de veintisiete. adems del Distrito
Federal. En Memoria que el Secretario de Estado ..., op. cit., 1877.
.P
154
El Estatuto -explicaba Lafragua- est tomado en general de la Constitucin de 1824 y de las Bases Orgnicas de 1843, porque en uno y
otro cdigos se encuentran consignados los principios democratcos.f"
Se trataba, en ese momento, de buscar una suerte de conciliacin entre los dos partidos cuya pugna ya anunciaba el inminente
principio de la guelTa civil que estallara poco despus, como ya vimos en el captulo anterior. Pero el hecho es que el Constituyente
de 1856-1857 conserv:
[... ] la divisin territorial consagrada en el Estatuto Orgnico, o sea, la
misma del centralismo que haba sido respetada en el Plan de Ayutla,
con la nica diferencia de la ereccin de un nuevo Estado, el del Valle
de Mxico.t?
que sin embargo no era sino una previsin poltica para darle gobierno al territorio del Distrito Federal en el hipottico caso de que
los poderes federales cambiaran de residencia.
Ms tarde, el gobierno nacional de los liberales agregara cuatro
entidades ms al mapa de la Repblica, derivadas todas de los contlictos intemos que haban fermentado durante los aos anteriores:
Campeche, que haba nacido en el complicado periodo intermedio
entre la Guerra de los Tres Aos y la de Intervencin, el 29 de abril
de 1863, gracias al voto favorable de los estados que se mantuvieron leales al gobierno de Jurez.P" Coahuila, que se separara del estado de Nuevo Len --como antes de Texas-, hacia el 18 de noviembre de 1868, al comenzar la Repblica Restaurada; Hidalgo,
que haba sido distrito militar independiente de cualquier otra entidad desde 1862, fue reconocido como estado el 15 de noviembre
de 1869; y Morelos, que tambin haba sido distrito militar desde
1862, se convirti en entidad federativa el 16 de abril de 1869. stas fueron divisiones forzadas originalmente por la guerra civil entre liberales y conservadores, pero el mapa que se heredaba desde
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SI
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1856 [... ] Las cosas cambiaron, por supuesto, con la guerra de Tres
Aos y las leyes de Reforma, pues entonces la direccin del pas qued
en las manos de uno de los grupos extremos; y fue cuando las desventajas del desequilibrio de los poderes pblicos se hicieron patentes.P"
Tanto que comenz a aflorar, como sostiene uno de los hilos
conductores de esta investigacin, el patrn de una doble legalidad
que sigue siendo motivo de litigio entre historiadores: la legalidad buena que ofreca banderas legtimas y que le daba sentido a la contienda por el poder; y la verdadera, que serva para gobernar. No
puede afirmarse sin yerro que los gobiernos nacionales que se sucedieron despus de promulgada la Constitucin de 1857 hayan sido
simplemente ilegales, por el hecho de haber contravenido los ordenamientos de aquel documento rector. Por el contrario, los mtodos
que propuso y su defensa retrica permanentes fueron la base que
utilizaron los cuatro gobiernos que cubren ese periodo de la historia
de Mxico: los de Benito Jurez, Sebastin Lerdo de Tejada, Manuel Gonzlez y Porfirio Daz. Aun en los aos de guerra civil y durante la intervencin francesa, la misma legalidad constitucional
que serva para ganar legitimidad, fue la que se utiliz incluso para
actuar en contra de la propia Constitucin:
Jurez y Lerdo, efectivamente, procedieron constitucionalmente para
gobernar sin la Constitucin: acudieron al Congreso pidiendo por tiempo limitado la suspensin de algunas garantas individuales y facultades extraordinarias en los ramos de hacienda y guerra; y el Congreso,
despus de largas, apasionadas y librrimas discusiones, concedi de
su propia voluntad lo que se le pidi. 55
Aunque tambin concedi y cre aquella otra forma de legalidad que contradeca a la carta fundamental rompiendo naturalmente
la posibilidad de fundar un Estado sujeto a su propia Constitucin:
se gobernaba --o se intentaba gobernar- por decreto, cuando no
con leyes abiertamente opuestas a las libertades cobijadas por la carta de 1857, aunque siempre, como apunta Coso Villegas, con autorizacin del Congreso. En rigor, esa autorizacin no haca menos
contradictoria la doble vertiente legal que respaldaba la fundacin
del Estado. Hasta el punto en que ste no se form gracias a la vi54
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para salvar a la patria de peligros tan serios como los que hoy amenazan nuestra autonoma y nuestras libertades, no slo es un recurso
evidentemente constitucional, sino que ha sido empleado por las repblicas antiguas y modernas, aun las ms imbuidas en el espritu de la
democracia.V
160
Si la Constitucin no pudo aplicarse desde un principio, como hubiese querido Rabasa, fue porque su contenido era una declaracin
de guerra para los conservadores y para la Iglesia, que en efecto se
rebelaron contra esa nueva Carta que simbolizaba la prdida de sus
privilegios acumulados.P' Comenzara entonces el largo periodo de la
Guerra de los Tres Aos y los de la Intervencin: diez aos de guerra civil -los cuatro ltimos con la participacin de los ejrcitos
franceses del lado conservador-, en los que la prioridad indiscutible para los gobiernos liberales fue derrotar a sus adversarios, y
Francois-Xavier Guerra, op. cit., p. 197.
As lo declar el presidente Comonfort en un comunicado fechado en Nueva
York, cuando abandon la presidencia al comenzar la Guerra de los Tres Aos. Las
razones: que la Constitucin dejaba desarmado al ejecutivo frente al Congreso, pero
sobre todo, que las reformas en materia religiosa "eran contrarias al sentir general
[ ...) De modo que la Constitucin que apenas entraba en vigor, era batida casi unnimemente", Tena Ramrez, op. cit., p. 605.
60
61
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, 161
todo lo dems debi subordinarse a ese objetivo ccntra1. 62 Ms adelante vendra el control de las elecciones y de la burocracia local, y
el problema fundamental de la escasez de dineros.
La guerra, sin embargo, radicaliz las posturas originales del
grupo que sigui a Jurez, que plasm su programa de gobierno y el
principio de las Leyes de Reforma en un manifiesto fechado en Veracruz el 7 de julio de 1859, mientras los conservadores ocupaban
todava la capital del pas. Se trata de un documento fundamental
para seguir el curso de aquellos aos y tambin para entender los
matices que adquiri la batalla librada en contra de los aparatos de
la Iglesia catlica:
Desde la' declaracin de Independencia de 1821, no se haba presentado a la nacin un documento de mayor trascendencia. El rgimen colonial se haba disuelto entonces en su carcter poltico; ahora conclua
legalmente bajo su aspecto social; desde su punto de vista, la Independencia y la Reforma constituan dos fases de la misma evolucin. Ni la
Constitucin de 57 tena tamaa trascendencia. La Constitucin bosquejaba la reforma; el gran acto poltico de 59 la formulaba en trminos completos y la legalizaba toda. 63
Pero sobre todo converta los principios del liberalismo en una
justificacin para emprender las reformas que los liberales quiz hubieran deseado desde que expulsaron a Santa Anna de los mandos
polticos del pas, y tambin para la guerra civil:
[... ] esos principios -deca el documento de malTas-, a pesar de
haber sido consignados ya, con ms o menos extensin, en los diversos
cdigos polticos que ha tenido el pas desde su independencia, y ltimamente en la Constitucin de 1857, no han podido ni podrn arraigarse en la nacin, mientras que en su modo de ser social administrativo se conserven los diversos elementos de despotismo, de hipocresa,
de inmoralidad y de desorden que los contruran.P'
De manera que el gobierno nacional de Jurez se propona "poner un trmino definitivo a esta guerra sangrienta y fratricida que
Este punto ha sido desarrollado en el captulo "La guerra".
Justo Sierra, Jurez. Su obra y su tiempo, p. 177; citado en La administracin pblica en la poca de Jurez, op. cit., t. 1,p. 54.
64 Manifiesto del 7 de julio de 1859, en ibid., p.26.
62
63
162
una parte del clero est fomentando hace tanto tiempo". As que para
"desarmar de una vez a esta clase de los elementos que sirven de
apoyo a su funesto dominio", decretaba:
1. Adoptar, como regla general e invariable, la ms perfecta independencia entre los negocios del Estado y los puramente eclesisticos;
2. Suprimir todas las corporaciones de regulares del sexo masculino,
sin excepcin alguna, secularizndose los sacerdotes que actualmente
hay en ellas; 3. Extinguir igualmente las cofradas, archicofradas, hermandades y en general todas las corporaciones y congregaciones que
existen de esta naturaleza; 4. Cerrar los noviciados en los conventos de
monjas; [oo.] 5. Declarar que han sido y son propiedades de la nacin
todos los bienes que hoy administra el clero secular y regular con diversos ttulos, as como los excedentes que tengan los conventos de
monjas [... ] y enajenar dichos bienes, admitiendo en pago de una parte
de su valor ttulos de la deuda pblica y de la capitalizacin de empleos; 6. Declarar, por ltimo, que la remuneracin que dan los fieles a
los sacerdotes, as por la administracin de los sacramentos como por
todos los dems servicios eclesisticos, y cuyo producto anual, bien
distribuido, basta para atender ampliamente el sostenimiento del culto,
es objeto de convenios libres entre unos y otros, sin que para nada intervenga en ellos la autoridad civil. 65
El documento describa los medios con los que contaba la Iglesia para hacerse obedecer a lo largo del terr torio, y ordenaba su
eliminacin. Tambin propona a los gobernadores de los estados y
a los jefes polticos de los distritos --que ya asomaban como el instrumento poltico capaz de sustituir al aparato eclesistico--, un
programa de gobierno completo: hablaba de la "urgente necesidad"
de promulgar cdigos claros y sencillos sobre negocios civiles y
criminales, y sobre procedimientos, "porque slo de esta manera se
podr sacar a nuestra legislacin del embrollado laberinto en que
actualmente se encuentra, unformndola en toda la nacin"; anunciaba la gratuidad en la imparticin de justicia -aunque pagando
los emolumentos de los jueces-, as como la eliminacin inmediata de cualquier clase de fuero; prometa aumentar los "establecimientos de enseanza primaria gratuita", para educar en la nueva
civilidad "mediante la publicacin y circulacin de manuales sencillos y claros sobre derechos y obligaciones del hombre en socie-
65
/bid., p. 28.
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r
l"
notan en su actual organizacin, pueda llevar dignamente su funcin", pero tambin cuidar de la Guardia Nacional "porque el gobierno comprende que es el sostn de las libertades pblicas".
Se comprometa al fomento del desarrollo con "todos los medios a su alcance", prometiendo conservar "los caminos que dependen directamente del gobierno mediante contratas con empresas particulares [ ...] abrir caminos vecinales, ayudando a los gobiernos de
los estados con ese propsito [... y] hacer el ferrocarril VeracruzMxico y hasta uno de los puertos del Pacfico". El gobierno liberal
anunciaba tambin "una ley que sirva de regla general para todas
las vas de esta clase que puedan construirse en el pas, hacindose
en ella las concesiones ms amplias y generosas, a fin de estimular
as a los capitalistas nacionales y extranjeros a entrar en esas tiles
especulaciones". Prometa "concluir las obras de utilidad y ornato
que estn en proceso", con mano de obra de inmigrantes a quienes
se ofreceran "buenas tierras en arrendamiento", Y subrayaba su intencin de subdividir la propiedad territorial, a fin de facilitar su
venta entre pequeos agricultores.v?
Era ciertamente un programa de gobierno completo, al que ya
se haban unido los estados de Michoacn, Quertaro, Jalisco, Zacatecas y Colima:
[ ... ] unos das despus el de Veracruz, Tlaxcala y San Luis Potos. Al
poco tiempo se sumaron a la causa constitucionalista Nuevo Len,
Coahuila, Tamaulipas, Sinaloa, Sonora y Guerrero, lo que le permiti a
Jurez, adems de una posicin geogrfica militar ventajosa, el control
de las rentas de la frontera Norte y de la mayora de las aduanas martimas.v?
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dentes o agentes municipales't.P En Colima, por su parte, se establecieron solamente cuatro oficinas del registro civil para todo el estado, ordenndose a "las autoridades polticas cuidar, por todos los
medios que estn a su alcance, de auxiliar a los jueces en el cumplimiento de su deber".73 En Durango, los jueces nombrados por el
gobernador y los alcaldes deban trabajar conjuntamente para evitar
las agresiones del clero que puso:
[ ... ] en accin cuantos medios han estado a su alcance para contrariar
y hacer efmeras u odiosas las referidas leyes, pretendiendo persuadir a
los hombres ignorantes, a las conciencias tmidas, que el matrimonio
civil no es perfecto ni lcito, sino un verdadero concubinato. [De modo
que] las faltas temporales de los jueces civiles, en los lugares donde no
haya de primera instancia [nombrados stos por los ayuntamientos], se
suplirn por los alcaldes constitucionales [ ... y] en los lugares donde no
haya alcaldes, harn sus veces los jueces de paz por su orden.?"
En Guerrero, lo mismo que en Michoacn, se dispona que hubiera una oficina de registro civil "en cada cabecera de municipalidad", y que cada una tuviera un juez nombrado por el gobierno "a
propuesta en tema de los prefectos"; pero la administracin de los
dineros producidos por los juzgados quedara a cargo de los ayuntamientos, aunque no sus benefcos.P Unos aos ms tarde, en el
mismo estado de Michoacn se determinaba que "las atribuciones
que las leyes sealan a los jueces del estado civil, sern desempeadas por los presidentes de los ayuntamientos", con el propsito de
ahorrar dinero en medio de la guerra de Intervencin.?" En Guanajuato fueron an ms precisos en cuanto a los propsitos de la reforma, estableciendo que:
72 Ibid., p. 514; vale la pena hacer notar que el propio Benito Jurez era gobernador de Oaxaca cuando se promulg la Constitucin de 1857, y '1ue con ese carcter
se adelant a la legislacin que expedira ms tarde como presidente de la Repblica,
aun a la propia Constitucin liberal: la Ley del Registro Civil de ese estado se expidi el 27 de enero de 1857 y su reglamento se hizo circular ellO dejulio del mismo ao, pp. 524-534.
73 Ibid., pp. 547-550; la legislacin estatal es de13 de julio de 1861.
74 tu, pp. 551-553.
7S lbid., la legislacin de Guerrero es del 20 de diciembre de 1859, pp. 557561; la que corresponde aMichoacn es del 21 de septiembre de 1859, pp. 572-575.
76 Decreto del 11 de febrero de 1863; en 1867, las atribuciones volveran a los
jueces civiles con el auxilio de los ayuntamientos, en ibid., p. 581.
168
[... J en cada una de las poblaciones que han sido cabeceras de curato
[parroquias J, habr un juez del estado civil, y adems en las que el gLJbierno estime conveniente previo informe del jefe del partido a que
pertenezcan."?
Lo mismo pasaba en Quertaro, donde se decret que habra:
[ ... ] tantas judicaturas del estado civil cuantas son las parroquias que
en la actualidad existen, y sus demarcaciones sern las mismas de stas.
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."
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86. La administracin pblica en la poca de Jurez, t. Il, op. cit., pp. 551-552.
Al mismo tiempo, el gobierno de Jurez reprobaba que algunos gobiernos estatales
"dictaran disposiciones que contraran el espritu de la Reforma [ prohibiendo] a
los prrocos administrar el bautismo y la bendicin nupcial, o bien [ obligndoles]
a remitir a la autoridad noticias de las personas que reciben dichos sacramentos; y
an se ha llegado a exigirles que formen el presupuesto de sus gastos y la cuenta de
inversin de sus emolumentos". Lo que quera era la separacin entre Iglesia y Estado, y que la primera realizara sus actos religiosos dentro de las parroquias: que no
hiciera poltica. Vase Circular de la Secretara de Gobemacion, 15 de agosto de
1862, Coleccin de documentos oficiales para la historia de Mxico, serie tercera,
vol. 7, Archivo General de la Nacin.
,I
172
i~ '1
f'
Como el clero est an mal avenido con la Reforma y no cesa de hostilizarla por cuantos medios encuentra; fecundo en recursos, ha abusado de la libertad que la ley le deja en el ejercicio de su ministerio, yen
muchas partes de la Repblica ese abuso se ha llevado ya hasta el escndalo: se excomulga en unas partes a los que obedecen la ley y registran sus actos civiles; se niega el matrimonio cannico al que ha celebrado el civil en otras; se predica en algunas contra la ley, y en todas se
procura que el registro civil no sea la institucin que la Reforma quiso
plantear, [. "el gobierno] cree de su absoluta competencia ordenar que
esos delitos no queden sin castigo [ ... ] Nuestra legislacin vigente as
lo tiene por otra parte definido. El Artculo 23 de la ley del 12 de julio
de 1859 castiga con la expulsin de la Repblica, o con las penas de
los conspiradores "a los que directa o indirectamente se opongan o
de cualquier manera enerven el cumplimiento de esa ley". El Artculo 23 de la Ley de 4 de diciembre de 1860 castiga al ministro de un
culto, que en ejercicio de las funciones de su ministerio, ordena la ejecucin de un delito o exhorta a cometerlo. El Artculo lo. de la Ley de
30 de agosto de 1862 dispone que los sacerdotes de un culto que, abusando de su ministerio, excitaren el odio o desprecio contra las leyes o
contra el gobierno, se castiguen con la pena de uno a tres aos de
prisin, Otras diversas disposiciones, que tambin estn vigentes y que
sera intil citar aqu, tienen la ms cabal aplicacin a todos esos casos
de rebelin que el clero est diariamente cometiendo contra todas las
leyes de Reforma, y muy especialmente contra la del Registro Civil.
[... ] Por acuerdo del C. Presidente encargo a Ud. que en la comprensin del Estado de su mando, se cuide del eficaz cumplimiento de estas
prevenciones [ ... que] no toleran la impunidad de los delitos que el
clero sigue cometiendo. 87
"
(!!
Es decir, se ordenaba a los gobemadores -qu.e haban sido nombrados por el gobiemo nacional de Jurez durante las dos guenasque echaran mano de todo el peso de la legislacin emitida hasta
entonces para suplir con los jueces del Registro Civil, y siempre
con el auxilio de los ayuntamientos, el mando moral que seguan
ejerciendo los curas en los pueblos del pas, y dejaba a esos gobernadores en plena libertad, como se puede apreciar, para que las leyes "sean eficazmente observadas" en contra de los adversarios. El
aparato del Estado comenzaba a consolidarse gracias a los triunfos
LOS APARATOS
173
armados, pero no sera sino hasta 1873, un ao despus de la muerte de Jurez, cuando las Leyes de Reforma pasaron finalmente a
formar parte de la Constitucin general de la Repblica: la sea explcita de que la Reforma haba triunfado, al menos legalmente, mientras el gobierno nacional se extenda a lo largo del terrroro.t"
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greso para hacer la guena-, por otro, contrari abiertamente la Constitucin haciendo perdurar el rgimen de alcabalas hasta finales de
siglo. 89 Terna que, visto con la distancia de ms de cien aos, no parece muy sorprendente: el gobierno nacional debi recurrir a los
nicos recursos disponibles en la Repblica, que estaban concentrados precisamente en la Iglesia y los gobiernos locales, esos dos aparatos que competan entonces por el predominio poltico. De paso,
intent completar sus ingresos mediante la administracin directa
de aduanas y puertos que, si bien eran los nicos medios que dependan de s mismos resultaban insuficientes incluso para pagar las
deudas acumuladas a fuerza de enfrentamientos armados,
La Guerra de los Tres Aos concluy, corno vimos en el captulo anterior, hacia 1860. Es evidente que antes de ese momento, el
gobierno nacional de Jurez no existi sino de una manera formal
-por ms facultades extraordinarias que haya tenido- y en todo
caso entregado por completo a la contienda blica, a pesar de los
buenos deseos formulados en aquel documento fundamental del 7 de
julio de 1859. Lo cierto es que ese gobierno no tuvo siquiera una
sede estable hasta que esa batalla termin, y los ejrcitos formados
mediante la Guardia Nacional sustituyeron al que se heredaba desde
los tiempos coloniales. Tan precarias eran las posibilidades reales
de aquel gobierno liberal, que incluso haba trasladado, el 22 de noviembre de 1859, la administracin de justicia federal a los tribunales superiores de las entidades federativas, donde residan adems
los tribunales de circuito del sistema federal.P? Y no le fue posible
recuperar esas facultades elementales hasta el final de la Guerra de
Intervencin.
El segundo triunfo militar de los liberales sobre sus enemigos
conservadores apenas le permiti respirar antes de comenzar el tercer asalto, que vendra con la intervencin de los ejrcitos franceses
y la instalacin del malogrado segundo Imperio. Si en enero de
1861, inmediatamente despus de recuperar la capital del pas como
signo del triunfo armado, el gobierno poda ratificar la suspensin
LOS APARATOS
175
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LOS APARATOS
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En su primer ensayo de reorganizacin de febrero de 1861, el gobierno nacional se propona tener oficinas para todo aquello que resumiera sus ideales: quera
convertir la ideologa en administracin. As que haba oficinas de vacunas, de epidemias, de teatros y diversiones pblicas, de beneficencia pblica, con hospitales,
hospicios, casas de expsitos y salas de asilo, montes de piedad, casas de empeo,
cajas de ahorros. Oficinas para la instruccin primaria, secundaria y profesional,
colegios nacionales, escuelas especiales, academias y sociedades cientficas, artsticas y literarias, museos, bibliotecas. Existan tambin propsitos para mejoras materiales, carreteras, ferrocarriles, puentes y canales, telgrafos, faros, monumentos
phljcos , exposicin de productos agrcolas, industriales, mineros y fabriles. Operaciones geogrficas y astronmicas, viajes y exploraciones cientficas; correos, casas
de moneda, hospitales militares, colegio militar, etc. Toda una utopa, para aquellos
aos revueltos que no se avenan con los sueos de un buen gobierno. En ibid., pp.
364-366 Y sobre la vuelta a la realidad, en la misma compilacin de documentos, ,
pp. 390-391.
94 Ambos documentos, el primero del 11 y el segundo del da 19 de diciembre
de 1861, en ibid., p. 503.
95 En una circular del 10 de diciembre expedida por la Secretara de Hacienda,
por ejemplo, "y considerando la urgencia con la que se necesita atender a las fuerzas
armadas", el presidente haba autorizado a las jefaturas de hacienda "para tlue puedan
tomar del fondo de los productos de las amortizaciones, las cantidades necesarias
93
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178
tablecidas las alcabalas en toda la Repblica, esas aduanas interiores que gravaban y entorpecan el comercio, muy a pesar de la prohibicin constitucional y del ideario de los liberales, pero que representaban en cambio una de las fuentes primordiales para sostener
los gastos de los gobiernos locales y estatales y, naturalmente, para
pagar el 25% de las contribuciones federales que se haban impuesto
unos meses antes. Era, otra vez, la presencia indispensable de los gobiemos locales convertidos ahora en medio de financiamiento:
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La deuda pblica creca y da a da las emisiones de valores se depreciaban ms. Esta situacin se deba a que el federalismo impona una
organizacin gubernamental relativamente costosa; pero sobre todo,
a que los ingresos de los estados provenan de contribuciones
antieconmicas, como las alcabalas y la capitacin; de muy difcil
cobro, como los prediales; o de escaso rendimiento, como las
multas.P"
De suerte que los ingresos de la federacin se obtenan en buena medida de esas alcabalas que a pesar de ser antieconmicas,
como opina Caldern, en trminos de la libertad del mercado y de
la posibilidad de estimular su crecimiento, eran en cambio perfectamente racionales cuando se las mira como la nica posibilidad real
de que disponan los gobiernos municipales y estatales - y aun el
nacional- para asegurar sus ingresos bsicos en esos tiempos permanentemente revueltos. As que a pesar de que todo el mundo estaba de acuerdo sobre la injusticia que significaba y en los inconvenientes que presentaba ese sistema, que adems recordaba los
tiempos de la Colonia de los que el liberalismo quera escapar, no
haba forma de sustituirlo con eficiencia por otro tipo de ingresos.
Si antes de la restauracin de la Repblica hubiese sido intil, pues
no haba siquiera un gobierno realmente establecido, despus de
1867 se intent varias veces sin xito. En noviembre de 1868, por
ejemplo, la Secretara de Hacienda enviaba al Congreso un proyecto para establecer gradualmente el "impuesto del timbre" de manera
directa, hasta que fuera posible cumplir con el compromiso de abolicin de las alcabalas que haba establecido la Constitucin de
98 Francisco R. Caldern, Historia moderna de Mxico. La Repblica Restaurada. Vida econmica, Mxico, Hermes, 1955, p. 295. La capitacin "consista en
una cantidad que todo ciudadano deba cubrir anualmente sin que se considerara para
nada el monto de sus ingresos ni su capital. Era injusto porque gravaba por igual al
pobre y al rico, al agricultor o al profesionista, al que ganaba mucho yal que perda
y, por lo tanto, los ms afectados por la capitacin eran los que tenan bajo nivel de
ingresos. Sin embargo, muchos estados lo conservaban por ser de fcil y pronto cobro. Adems, los indgenas estaban acostumbrados a pagarlo desde tiempo inmemorial. Eran, por tanto, Estados con gran poblacin india, como Tlaxca1a, Hidalgo,
Chiapas u Oaxaca,los que de preferencia conservaban esta renta"; en ibid., p. 306.
No resisto la tentacin de escribir, acerca del libro que cito, sobre la muy peculiar
manera que tena el autor de matizar las malas noticias, probablemente sujeto a la
temible supervisin del coordinador de la obra, don Daniel Coso Villegas, para
quien la Repblica Restaurada fue el mejor tiempo de toda la historia de Mxico.
LOS APARATOS
181
1857 Y que deba haberse cumplido desde diez aos atrs. Al mismo tiempo, sin embargo, el gobiemo reconoca que:
[... ] los estados en donde subsisten las alcabalas tienen el mismo inconveniente que el gobierno federal para privarse de ellas: forman un
sistema rentstico establecido ya y eficazmente productivo, que no se
puede sustituir fcilmente.l"
Pero la dificultad principal estribaba en la ausencia de un aparato administrativo suficientemente eficaz y de bajo costo, todo a un
tiempo, para sustituir a los gobiernos locales como medios privilegiados para el nico impuesto seguro.
Por otra parte, el gobierno nacional tena un doble inters especfico en el mantenimiento de aquel sistema: de un lado, le permita mantener la "contribucin federal" del 25% tlue haba decretado en los tiempos de la primera amenaza de invasin extranjera,
el 16 de diciembre de 1861, y de otro, porque l mismo se beneficiaba con creces de las alcabalas cobradas como "derecho de portazgo" --con toda su reminiscencia feudal- en el Distrito Federal:
Como la poblacin de la capital era la ms numerosa de la Repblica y
de nivel de vida mejor, los frutos de los estados iban en gran parte a
consumirse a Mxico, donde sufran impuestos tan onerosos que la administracin de Rentas del Distrito aportaba al erario federal una cantidad igual a las rentas martimas en todo el litoral del Pucflco. Es pues
lgico suponer que cualquier accin federal para exigir a los estados el
cumplimiento de la Constitucin, tendra como contrapartida la exigencia de los estados para suprimir las alcabalas en el Distrito Federa1.100
99 Iniciativa No. 2. sobre impuesto del timbre y abolicin de alcabalas y contribucin federal, en Pantulen Tovar, Historia del cuarto congreso constitucional.
op. cit., p. 21, que fue presentada por el ministro Matas Romero, en la sesin del
Congreso del 1 de abril de 1869.
100 Francisco R. Caldern, 0[1. cit., p. 299. El autor realiza una valiosa enumeracin de los intentos que hicieron varios estados para abolir alcabalas. Solamente
tuvieron xito el de Coahuila, que las sustituy en 1869 con un impuesto directo del
7 al millar sobre toda propiedad rstica, raz o mobiliaria; Tamaulipas, que tambin
estableci en agosto de 1870 un sistema impositivo directo sobre todos los ciudadanos de la entidad, basado en sus propiedades. Guerrero, que las fue eliminando
paulatinamente por producto desde 1870 hasta 1874. y con menor xito. Guunajuato,
que solamente las aboli en algunos productos. El resto de los estados las mantuvo
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En consecuencia, prcticamente todas las iniciativas que se fueron tornando para eliminarlas desde aquella primera fecha se fueron
aplazando una tras otra, y con ellas la abolicin paralela de la contribucin federal, que en aquel proyecto inicial del ministro Matas
Romero aparecan claramente ligadas:
[slo] cuando se hayan abolido las alcabalas en todos los estados de la
federacin -propona- cesar la contribucin federal de ser impuesto de la Federacin, y los estados podrn o no conservarla como impuesto del estado, segn les convnere.l'"
La razn: la falta de un mtodo administrativo ms eficaz que el
de la colaboracin de los gobiernos locales para cobrar ambos impuestos. Es decir, para estar en condiciones de suplirlo, con la debida
vigilancia, por el "timbre" que sugera Romero para ser distribuido
con honestidad por todo el complicado territorio de Mxico.
El remplazo se intent varias veces con el mismo resultado, y casi
siempre con las mismas explicaciones. En octubre de 1871 el gobierno
volva al terna ante el Congreso, para agregar iniciativas y datos:
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vigentes hasta que e! gobierno nacional pudo decretar su abolicin general, en 1898:
"r., ..] a pesar de la prohibicin constitucional, las alcabalas seguan siendo la principal fuente de recursos de los estados, y cuando se intent suprimirlas, resultaron tan
graves las dificultades, que se impuso el retorno al viejo sistema", P: 304, De
cualquier modo, hay evidencias de que e! estado de Coahuila, que era un ejemplo,
estaba totalmente en contra de su propia decisin. Lo deca el diputado Rodrguez en
la sesin del Congreso del 23 de septiembre de 1872: "El estado de Coahuila, desde
hace catorce aos, despus de recobrar su ser poltico, aboli desde luego la alcabala,
por considerar que era una de las condiciones de su misma existencia poltica al
cumplir con el pacto federal, Desde entonces Coahuila esui sufriendo la desigualdad
y falta de equilibrio en su comercio con las diferentes plazas de la Repblica", y de
ah que exigiera con toda vehemencia la abolicin inmediata de las alcabalas en todo
el resto de la Repblica. En Congreso de la Unin, Sexto Congreso constitucional de
la Unin, t. III. Mxico, Tipografa de! Partido Liberal, 1873, p. 62.
101 Proyecto de ley sobre abolicin de alcabalas y contribucin federal en la
Repblica, en Pantalen Tovar, op. cit., p. 33.
LOS APARATOS
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184
balas precisamente al punto de origen.l'" El caso es que su iniciativa volvi a fracasar, incluso, entre los historiadores que han credo
que se presentaron varias propuestas a lo largo de ese periodo,
cuando en realidad era la misma.
Al triunfo de la revuelta de Daz, lo nico que el nuevo gobierno pudo ofrecer al respecto fue un nuevo plazo para abolir el tan
denostado impuesto:
Causas que no es oportuno enumerar han originado el aplazamiento
sucesivo de este precepto constitucional, y veinte aos despus de expedida la Constitucin de 1857, la base de la organizacin rentstica de
los estados es el sistema alcabalatorio, como lo era en 1837. En casi
toda la Repblica [con excepcin de Coahuila] la mayor parte de las
rentas de los estados, y en algunos estados una parte considerable de
las rentas de los municipios, proceden de las alcabalas; y la supresin
inmediata de este impuesto, producira hoy un trastorno en los estados,
igual al que habra producido en 1857, y que los constituyentes quisieron evitar [... Adems l la Federacin sufrira tambin grave dao en
sus rentas, por la reduccin de los productos del 25 por ciento federal;
pero esta consideracin es de menor importancia que la ruina y la bancarreta que la medida producira en las rentas de la mayor parte de los
estados y de los municipios.
En consecuencia, se daban otros seis meses de respiro que, naturalmente, tampoco se respetaron.l?" Lo que se propuso al cabo de
ese lapso, hada abril de 1878, fue trasladar el asunto hacia los estados y a la postre, hacia las calendas griegas: era obvio que no poda
abandonarse ese impuesto que cobraban los municipios, hasta que
se contara con los aparatos administrativos suficientes para poder
remplazarlo con eficacia. 105
IlU La misma iniciativa -puesta al da, sin embargo, con los dineros correspondientes- en la sesin del 9 de noviembre de 1876. en el Congreso de la Unin,
Octava Legislatura constitucional de la Unin, t. III, Mxico, Tipografa Literaria de
Filomena Mata, 1880, p. 378.
104 Octava Legislatura constitucional de la Unin, t. IV, Mxico, Tipografa
Central, 1899, p. 57!.
105 El diario de debates de la octava legisl...ura constitucional registra largas discusiones, siempre con los mismos argumentos, siempre frustrantes, aplazatorios, durante casi todo el mes de' mayo. No es necesario abrumar al lector con las mismas ideas
que ya se han planteado; en todo caso, puede consultarse ibid., t. VI, pp. 285-312.
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A esto hay que sumar la enorme dificultad que tena el gobierno nacional para controlar efectivamente a sus administradores de
aduanas y puertos, en contraposicin con los medios disponibles - a
travs de los controles polticos que estudiaremos ms adelantepara hacer efectivos los pagos de la contribucin federal vigente
desde diciembre de 1861 y cobrar las alcabalas propias de la ciudad
de Mxico. Poner orden en la administracin de los recursos federales era un tema recurrente en las comunicaciones de la poca.
Guillermo Prieto ya nos daba noticias del estado en que asumi
temporalmente el Ministerio de Hacienda al comenzar la Repblica
Restaurada, donde lo cierto era que a la distancia y al descontrol
efectivo se sumaba la corrupcin constante:
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Circular del Ministerio de Hacienda, 7 de noviembre de 11'168, en La administracin pblica en la poca de Jurez, t. 111, op, cit., pp. 547-548.
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114 He tomado este interesante recuento de influencias de Laurens BalIard Perry, Jurez and Dtaz: Machine Politics in Mexico, op. cit., p. 3 passim. Pero tambin
puede verse en Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, t. 3, op. cit., donde adems
se hace un recuento explcito de los autores ms citados en los discursos de la lite
poltica liberal.
115 Perry, ibid., p. 9.
116 En La administracin pblica en la poca ... , op. cit., t. 1, p. 82.
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Como vimos, su primer mandato fue obtenido por "ministerio de ley" a consecuencia del desconocimiento que hizo el presidente Comonfort de la Constitucin
de 1857.
118 Las elecciones de 1861 se organizaron sobre la base de las instrucciones giradas por el Congreso a esos gobernadores. Un decreto expedido el 31 de julio de ese
ao, por ejemplo, ordenaba que "en las poblaciones del Distrito Federal y el territorio
de Baja California donde no haya ayuntamientos electos popularmente, se proceder
por el gobernador y jefe poltico a organizar la eleccin de manera que las nuevas corporaciones entren al desempeo de sus funciones el da 16 de septiembre prximo".
con el propsito evidente de estar preparados para la eleccin federal; ibid., p. 455.
119 Georgette Jos Valenzuela hace un recuento de las leyes relativas al lema
durante todo el siglo XIX, que vale la pena citar in extenso: "La primera legislacin
electoral como tal que se emiti fue a travs de la Constitucin de Cdz de 1812
para las elecciones de ayuntamientos, diputados a Cortes y representantes a las Juntas
Provinciales. Desde entonces y hasta 1901, se promulgaron en el pas cinco constituciones (1812, 1824, 1836, 1843 Y 1857); siete documentos para eleccin de ayuntamientos; un decreto constitucional para la Libertad de la Amrica Mexicana, en
1814; un Reglamento Provisional Poltico del Imperio Mexicano en 1823; 12 convocatorias o normas para eleccin de diputados (1821,1826,1830,1834, dos en 1836,
1847, dos ms en 1849, 1865, 1867 y 1876); nueve convocatorias para integracin de
Congresos (1823, 1841, tres en 1843, 1845, dos en 1846 y 1853); ocho documentos
para la eleccin de Presidente de la Repblica (1847,1849,1850, dos en 1855, 1865,
1867, 1876); tres para senadores (1850, 1865 Y 1874); tres para la integracin de Juntas Populares (todas en 1854); otro para integrar la Suprema Corte de Justicia (1876);
tres para modificar la Constitucin de 1857 en materia electoral (dos en 1867 y una
ms en 1882) y tres para modificar la ley electoral de 1857 (en 1869, 1871 y 1872) la
cual qued abolida con la promulgacin de la nueva ley electoral de 1901." En l.egslaci6n electoral mexicana 1812.1921. Cambios y continuidades, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 1992, p. 17.
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193
seleccin de los hombres que ocupaban las oficinas pblicas. y tambin es cierto que los fraudes electorales fueron el motivo declarado de
las insurrecciones. 121
En Mxico haba habido, en efecto, varias formas electorales
previas, de las que derivaron las que habran de asentarse de modos
distintos en cada entidad de la Repblica. El voto popular directo,
[ ... ] que arraig en los estados menos poblados del Norte: Coahuila,
Chihuahua, Nuevo Len, Sonora, Sinalou, Durango y Tamaulipas,
aunque no es la variable demogrfica la que condiciona el voto directo,
porque tambin se estableci en estados del centro como Jalisco, Guanajuato, Hidalgo, Guerrero y Veracruz. El sistema mixto se concentr
esencialmente en el centro-Sur: Aguascalientes, Estado de Mxico y
Campeche, y el indirecto se distribuy entre el Norte, el centro y el
Sur: Zacatecas, San Luis Potos, Colima, Quertaro, Morelos, Puebla,
Oaxaca, Chiapas, Tabasco y Yucutan.V?
Pero en casi todos los casos, y desde luego en lo relativo a las
elecciones federales, la clave fundamental de los resultados se encontraba en el comportamiento de los jefes polticos: esos goznes
entre los gobernadores de los estados y los municipios, que al mismo tiempo servan corno una suerte de ClI1/11 para controlar, desde
abajo, la conducta poltica de los propios gobernadores. Un instrumento bsico en la construccin de los aparatos polticos del Estado
nacional, que si bien naci para facilitar la administracin de los
territorios, con muy diversas formas de designacin en cada uno de
los estados, hacia finales de siglo ya se haba convertido abiertamente en un funcionario al servicio del poder ejecutivo, que era
designado de manera generalizada por los gobemadores de cada entidad:
La designacin del jefe poltico por parte del gobernador encuentra su
fundamento en la idea de que el distrito es una entidad artificialmente
construida con la finalidad de establecer una mejor comunicacin administrativa entre los municipios y el poder central del estado. 0,
como lo subrayan algunas de las constituciones norteas, para desarrollar una funcin esencialmente electoral. 123
121
122
123
Ballard Perry,Jutfrez and Dtaz: Machine Politics in Mexico, op. cit., p. 57.
[bid., pp. 60-61.
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194
124 Ibid., p. 80. Por otro lado, Alicia Hemndez Chvez no aclara su afirmacin
sobre por qu los jefes polticos empezaron a utilizar esas facultades sobre los municipios, de manera creciente, a partir de 1879. El resto de los autores consultados
para esta investigacin les conceden una fuerza poltica ya muy amplia desde los
primeros aos de la Repblica Restaurada Por lo dems, es ella misma quien cita
como base de esas atribuciones a la Ley Orgnica del 21 de abril de 1868, que se
mantuvo vigente durante el resto del siglo.
LOS APARATOS
195
la ley de febrero de 1857 hasta 1887, "cuando la reeleccin perrniti que los electores ya no se vieran obligados a buscar el apoyo de
los ciudadanos y, por lo tanto, se desvaneca el compromiso con
ellos", si es que alguna vez lo hubo. De suerte que tanto los electores como los jefes polticos acabaron "como los paniaguados de
las autoridades y abandonaron todo compromiso con el municipio y
con sus representados" .125 Aunque lo cierto es que resulta al menos
difcil hablar de un cambio de giro en las prcticas empleadas por el
gobierno de Porfirio Daz para legitimar su poder' de lacto, respecto
a la trayectoria seguida en la Repblica Restaurada. Lo que muestran las evidencias es, por el contrario, una muy clara continuidad
en las formas de respaldar el triunfo legal de los allegados y de obstaculizar el de los enemigos, con mtodos que se fueron volviendo
ms eficaces con el paso del tiempo, y en la medida en que las
fuerzas armadas fueron cediendo su sitio a los aparatos polucos.
La regla que se sigui desde un principio y que se mantuvo hasta los aos de la Revolucin mexicana no fue, sin embargo, la
manipulacin de los votos de las masas analfabetas, como podra
pensarse, sino la competencia cerrada entre los miembros de la (incipiente) clase poltica, pues la mayora de los mexicanos simplemente no votaba. De modo que debido a esa abstencin electoral
generalizada, bastaba una pequea cuota de corrupcin o de fuerza
para determinar los resultados electorales, y de paso desalentar el
voto de la clase ms educada.
No hay sufragio popular en este pas, -explicaba cierta vez el embajador alemn al de Estados Unidos-, y no podr haberlo en esta generacin por dos razones: la primera, la ausencia de inteligencia por
parte de las masas; la segunda, la conviccin generalizada de que los
votos son tan manipulados por las autoridades que no hay seguridad alguna de que los resultados estarn de acuerdo con los deseos de los
electores. 126
La abstencin era, pues, lo que permita que la participacin
poltica quedara como un asunto para iniciados, quienes a su vez
manejaban las cosas de manera que todo pareciera legal. 127
Hernndez Chvez, op. cit., p. 95.
Ballard Peny, op. cit.,pp.18-19.
127 "Ignacio Ramrezescrb que. 'los hombres se proponen como candidatos
al Congreso no porque la gente los conozca, sino porque los conocen los ministros; y
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No ocurra as por razones que pudiesen achacarse a la ley federal, que en todo caso haba sido diseada para facilitar el sufragio universal (de los hombres) en la seleccin de los electores que, posteriormente, habran de designar en los colegios electorales de cada distrito
a los representantes para el Congreso, a los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la nacin y al presidente de la Repblica. La ley
era minuciosa en cuanto a la descripcin formal de los procedimientos, pero al mismo tiempo echaba mano de las estructuras polticas
disponibles para poder convocar a elecciones: encargaba a los gobernadores de los estados, en principio, dividir "las demarcaciones de su
respectivo mando, en distritos electorales numerados, que contengan
cuarenta mil habitantes", yen el entendido de que cada fraccin de
veinte mil habitantes formara un distrito electoral ms. Enseguida,
ordenaba a los ayuntamientos "dividir a sus municipios en secciones,
tambin numeradas, de quinientos habitantes de todo sexo y edad
para que den un elector por cada una", tomando en cuenta que las
fracciones de doscientos cincuenta y un habitantes tendran que dar
un elector ms. Y ms adelante les ordenaba a los ayuntamientos,
tambin, "comisionar a una persona para cada una de las divisiones
de su municipalidad, que empadrone a los ciudadanos que tengan
derecho a votar y que les expida las boletas que les hayan de servir de
credencial". Esas boletas servan para identificarse y votar, simultneamente, lo que impeda el voto doble pero tambin anulaba
cualquier posibilidad de secreto a la hora de sufragar. "Las boletas
debern estar en poder de los ciudadanos tres das antes, por lo
menos, del da en que ha de verificarse la eleccin, y al reverso o
vuelta de ellas pondrn el nombre del ciudadano a quien den su voto,
firmando al calce los que supieren hacerlo."
La ley electoral estableca que, una vez cumplido el proceso de
empadronamiento por seccin:
algunos son eliminados por la grave razn de que la gente los quiere'. Algunos aos
ms tarde, Ricardo Garca Granados escribi que 'habra poca veracidad histrica si
se dijera que la mayora del pueblo fue con total confianza a las urnas para designar a
sus representantes, y que las elecciones se verificaron de conformidad con las disposiciones de ley'. El sistema, explicaba, consista en que los gobiernos locales [...]
arreglaban las cosas para su propio beneficio y tenan mayor libertad para hacerlo en
la medida en que la distancia de la capital era ms grande. En la base de todo, deca,
'la poltica no era ms que una cloaca de intrigas y conspiraciones, con la rebelin armada como resultado [...] es una falsedad cuando se nos asegura que en estos buenos
tiempos hubo realmente elecciones populares"; en ibid.. p. 40.
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[... ] a las nueve de la maana del da de la eleccin. reunidos siete ciudadanos por lo menos, en el sitio pblico que se haya designado el
ayuntamiento y bajo la presidencia del vecino que al efecto se haya
comisionado para instalar la mesa, procedern a nombrar de entre los
individuos presentes, que hubieren recibido boleta, un presidente, dos
escrutadores y dos secretarios que desde luego comenzarn a funcionar. [Se ordenaba, adems, que] los individuos de clase de tropa permanente y de milicia activa que estn sobre las armas o en asamblea.
votarn como simples ciudadanos en su respectiva seccin [... ] y no
sern admitidos a dar su voto si se presentaren formados nlilitarmente
o fueran conducidos por jefes, oficiales, sargentos o cabos, [al mismo
tiempo, sealaba que] los individuos que compongan la mesa se abs
tendrn de hacer indicaciones para que la eleccin recaiga en determinada persona,
quien en todo caso, no tena que pertenecer al "estado seglar y no
ejercer mando poltico ni jurisdiccin de ninguna clase en la misma
seccin". El procedimiento para votar era literalmente decimonnico:
[... ] los ciudadanos irn entregando sus boletas al presidente de la
mesa. ste las pasar a uno de los secretarios para que pregunte en voz
baja, si el ciudadano N. es el que el dueo de la boleta nombra para
elector de su seccin. Contestando afirmativamente, uno de los escrutadores pondr la boleta en la urna o caja preparada al efecto y el otro
escrutador ir anotando el padrn.
Todo eso, por supuesto, en el caso de que realmente hubiera
votantes, pues de lo contrario:
[... ] el comisionado mandar llamar a los vecinos de la seccin que estn ms inmediatos, excitndoles a que se instalen en junta; pero si a
pesar de esto no logra la reunin a las tres de la tarde, se podr retirar y
dar parte por escrito al presidente del ayuntamiento, devl'lvindole el
padrn y los papeles respectivos.
Los presidentes de los ayuntamientos tenan, por ltinlo, la obligacin de enviar todos los expedientes electorales a las "juntas electorales de distrito" y de hacer que los presidentes de cada mesa se
quedaran con otra copia "para el caso de extravo".
Cumplidas las elecciones primaras. los electores designados de
cada distrito tenan que trasladarse a la cabecera que les correspon-
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Ciertamente exista la posihllidad de reclamar cualquier irrcgul.uidad qUl: Sl' hubiese presentado en las clccc ionex prmarius. pero
III1I1CI lkspll~:S de hller lOml'lIl.ado la sesin de los lolcgios clcctorales: "despus de llldlO dit no se udnutir.l ningn recurso y se
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l'Il'ltoraks. por su parte, dd1U\ orguniznr la c lccc ion, de acuerdo
con el aruculo y:;; de it\ludl.1 ley. de la manvru xiguicntc:
L\,s electores dcp,'sl.lLill sus V,'los en la inf"I1 (.liclque se pondr en
1.1 llIes.I, pr""cdl,'nd" l"ll "I,lcll (.\'/1'/. sii.:nclo y rl'.:ulandad: se pnrur.n
de SIlS a';I,'lltus uno ;\ IH1P, 1'''1 1.1 dCll'cha de I; mcs.r. y cuando haya ce
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l'CS "i.ha C"II,;IIII,I" 1.1 \',)l.llll'O''', y dl'SPU<'S de una prudente espcla,
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abs"lut.1 de I"s c1.:d"rcs pr"s"IIIC'S
Wl Ley Or,l(mca Elt'ctnr'11 drl 11 JI! j;,.hrt'm de /I~57. en Antonio (Jarda 01'01."0 (comp.), '.lf 1ac"''' t'lutaral mC'.\it'ana, 1812-1988. Mltko, Adeo &tilores.
1989. pp. 189.19.l.
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200
colegios para elegirle a l", En Campeche, en otra ocasin, el "gobernador saliente del estado, Alejandro Garca, sirvi corno presidente de uno de los dos colegios electores de la entidad y surgi
electo corno su representante ante el Congreso de la Unin", Era la
presin directamente ejercida sobre los electores por parte de los jefes polticos, lo que se intentaba evitar mediante la seleccin de
otros comisionados electorales designados entre los miembros de los
ayuntamientos. Aunque sta no era la nica manera en que los jefes
polticos podan influir en los resultados electorales.
Tambin era frecuente que cambiaran repentinamente la ubicacin de los colegios electorales, y dieran aviso exclusivamente a
sus partidarios, o que retrasaran la entrega de las credenciales que
acreditaban a los electores designados en las elecciones primarias,
con el propsito de impedirles el acceso legal a los colegios electorales, o bien que en definitiva se negaran a remitir los resultados
de las casillas a las juntas distritales. Es muy larga la lista de testimonios sobre ese tipo de conductas entre los jefes polticos:
Todos reconocan -escribe Peny- que los jefes polticos eran los
electores fundamentales. Un porfirista escribi en 1867 que la oposicin estaba trabajando por Jurez en Silacayoapan, Tlaxiaco, Teposcolula, Nochistln y Huajuapan, en el estado de Oaxaca, "pero los jefes
polticos estn de acuerdo con nosotros y no creo que suframos ningn
revs". El gobernador lerdista de Morelos en 1870, Francisco Leyva,
rechaz la publicacin de una ley aprobada por la legislatura porfirista
que hubiera permitido a esa legislatura nombrar a los jefes polticos de
los pueblos. Un observador juarista not que esa ley le hubiera dado a los
porfiristas la oportunidad de falsificar votos y le recomend a Jurez
que apoyara la decisin de Leyva, en la medida en que los jefes polticos que haba en ese momento eran juaristas y "podran entregarle los
pueblos de la entidad". En 1869, Miguel Castro, gobernador de Oaxaca, le advirti a Jurez que Flix Daz estaba haciendo campaa para la
gubernatura y que tena buenas relaciones con los jefes polticos del estado, "quienes, como usted sabe, controlan las elecciones y el resto del
pueblo hace lo que los jefes polticos le ordenan".
El juarista Marcos Andrade escribi a Jurez en 1869 que "el gobernador de Veracruz, Hernndez, est recomendando en todos los
cantones del estado y notificando a todos los jefes polticos que los prximos diputados al Congreso de la Unin tienen que ser partidarios de
usted" [ ...] El comandante de una unidad de la polica rural en Otumba, Estado de Mxico, le pidi a Juarez que le indicara "a qu candidato haba que apoyar para gobernador. S que el gobierno necesita gente
LOS APARATOS
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que coopere y que est de acuerdo con usted para estos puestos. El jefe
poltico del distrito est muy bien dispuesto a colaborar". En 1871, los
juaristas enviaron a Jos Mara Alatorre a trabajar por la reeleccin de
Jurez en Guanajuato, Aguascalientes y Jalisco. l se reportaba regularmente, por caneo, con Castillo Velasco, ministro de Gobernacin.
Desde Lagos escribi que haba hablado con el jefe poltico, "quien es
mi pariente, y con varias otras personas de representacin, y aunque
tuve que salvar algunos inconvenientes y dificultades con quienes se
oponan, finalmente acord que el seor Jurez y un buen diputado
sern electos aqu". 130
Sin embargo, la influencia que ejerca el gobierno nacional sobre los jefes polticos no era el nico recurso disponible para orientar. los resultados electorales. Como lo mostraba el resto de las reformas efectuadas a la ley electoral en mayo de 1871, el abanico de
posibilidades era en realidad mucho mayor. De ah, por ejemplo,
que se exigiera puntualmente que "los individuos comisionados
para empadronar y los que lo fueren para presidir la instalacin de
las mesas sern precisamente vecinos de la seccin", o que "los actos de instalar las mesas, extender las actas, firmarlas y expedir las
credenciales, se harn precisamente de una manera pblica en
las mismas casillas electorales", con el propsito de evitar los manejos que solan hacer los jefes polticos al eludir su obligacin de
extender las credenciales correspondientes a los electores designados en cada casilla. Tambin se especificaba el mtodo para impedir la prctica del boicot sobre la mayora absoluta con la que
deban funcionar los colegios electorales. La fraccin tercera de
aquellas reformas no poda ser ms explcita:
Cuando en un colegio electoral, alguna fraccin de l se saliere, dejando incompleto el qurum, los que quedaren se constituirn en junta
permanente y excitarn a los separatistas por medio de la autoridad
poltica local, a que vuelvan al colegio [ ... ] Si aun con esto no hubiere
qurum o no concurrieren a los ocho das cuando ms, se proceder a
nueva eleccin en las secciones donde pertenezcan los separatistas y
los faltistas sin causa justa.
Esa medida tena doble filo: por un Iado, buscaba evitar los procedimientos fraudulentos a los que se prestaba la necesidad de una
130
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Tambin eran frecuentes las dobles casillas e incluso los colegios electorales duplicados, abiertos por personas que reclamaban
para s mismas la legalidad del proceso, pero que slo eran reconocidas como tales por las autoridades locales, cuando los resultados
mostraban los intereses que convena defender. De ah que la fraccin IV de las reformas de 1871 estableciera, tajante, que "los que
se separen de un colegio electoral para formar otro en diverso lugar,
sern castigados por cuatro aos" de destitucin de todo cargo o
empleo pblico que estuvieran desempeando y suspendidos de
cualquier derecho ciudadano. Finalmente, los fraudes ms descarados e incluso el uso de la fuerza pblica o de la violencia directa
para determinar los resultados electorales, que tambin estaban
glosados entre las restricciones sealadas en las reformas a la ley
orgnica de 1857. Se castigaba as a:
[... ] los empadronadores que no entregaren a los ciudadanos las boletas con la debida anticipacin o que maliciosamente no expidieren 00131
LOS APARATOS
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leta a algn ciudadano [o cualquiera] que falsificare credenciales o algn otro documento electoral [tanto como al individuo] que se robare o
sustrajere los expedientes y documentos de eleccin, [o a los que] tumultuariamente o por la fuerza y sus cmplices lanzaren o pretendieren
lanzar de sus puestos a los individuos que compongan las mesas o colegios electorales.
De paso, se ordenaba tambin que "la fuerza armada, tanto de
la federacin como de los estados, con sus jefes y oficiales, votar
en los cuarteles que habitualmente haya ocupado al menos tres
meses antes de las elecciones". Y para no dejar lugar a dudas, se estipulaba por ltimo que:
[ ... ] todos los funcionarios pblicos cometen un delito oficial tolerando o disimulando la violencia de la fuerza armada, el cohecho o soborno, el fraude o los abusos que sus subalternos cometieren contra la libertad electoral, en las elecciones de los funcionarios federales. La
tolerancia o disimulo constituirn un delito oficial calificado, si los
mencionados abusos fueren cometidos por la fuerza armada, por sus
oficiales o jefes. 132
No era para menos, especialmente cuando se estaba jugando la
ltima de las reelecciones de Benito Jurez en contra de la influencia acumulada por Daz. La estrategia tena que llevar, por lo tanto,
al reconocimiento explcito (tlu ms explcito que una ley'!) de
que las elecciones del periodo no haban sido tan limpias como SI.:
proclamaba en los discursos, que en todo caso se haba echado
mano de los gobiernos locales para construir paulatinamente el aparato juarista que haca posible el cumplimiento cada vez ms extenso de las rdenes nacionales y el amago sobre los gobernadores,
con el respaldo de una Cmara legislativa deliberativa y abierta,
pero tambin mayoritariamente leal a las instrucciones del presidente.
Pero la intervencin francesa no slo haba contribuido a prorrogar el mandato de Jurez --que debi haber concluido en 1865hasta que la Repblica pudo restaurarse en 1867, tambin perfil las
diferencias polticas entre los liberales forzando al presidente a distribuir los mandos militares y polticos entre los caudillos que haban participado en la guerra por la "segunda independencia" de
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[... ]la cmara nica, la cmara todopoderosa y revolucionaria (al estilo francs) careca ya de objeto y poda daar en lugar de favorecer:
haba que restaurar el equilibrio, creando otra cmara que introdujera
un elemento conservador en el seno mismo del poder legislativo,
adems de robustecer al ejecutivo ampliando sus facultades.P"
Aunque, bien visto, lo que Jurez quera era gobemar sin renunciar a los atributos que la guerra le haba concedido, y sin perder
de vista que sus verdaderos apoyos y restricciones no estaban tanto
en la cmara, como supona Cosa Villegas, como en los poderosos
caudillos regionales y en los aparatos locales que decidan la legitimidad o el conflicto generado en cada eleccin. Eran los gobernadores de los estados, no los diputados, los que tenan la capacidad
de someter realmente al presidente de la Repblica. De ah que esa
relacin haya importado, finalmente, mucho ms que el equilibrio
entre los poderes centrales, no por las virtudes que habran permitido la institucionalizacin del federalismo, sino precisamente por lo
contrario: debido a las dificultades que tuvo que afrontar el gobierno nacional para someter gradualmente a los caudillos locales. En
esa historia -que es la historia del Estado nacional- los diputados
apenas aparecen como el teln de fondo en las disputas fundamentales. El nacimiento del Estado nacional mexicano no se asent en
las tensiones entre el parlamento y el ejecutivo, sino en las que se
desdoblaron con los poderes regionales. De modo que aquella convocatoria de agosto de 1867 se contrapuso, precisamente, con la
oposicin frontal y casi inmediata del Congreso, de la prensa, pero
tambin de los gobernadores que vean amenazada su cadena de
mando.P'' As ocurri con los de Guanajuato y Puebla, que adems
representaban a dos estados particularmente importantes para la
vida econmica del pas. Y ms tarde con San Luis Potos y Zacate134 Coso Villegas, Historia moderna de Mxico. La Repblica Restaurada.
Vida poltica, op. cit., p. 143.
135 No es necesario repetir que los gobernadores respondan a los equilibrios
polticos representados por los generales que haban vencido en la guerra. Una muestra ms: en mayo de 1867, Porfirio Daz emita una "Resolucin del General en Jefe
del Ejrcito de Oriente, en uso de las facultades que me ha concedido el Supremo
Gobierno, he tenido a bien disponer [...que] mientras concluida la guerra, el Supremo gobierno determina que los oficios municipales se confieran por eleccin popular, los ciudadanos jefes polticos harn esos nombramientos en ciudadanos que
tengan las cualidades legales, dando cuenta al cuartel general para su aprobacin"; en
La administraci6n pblica en la poca de Iurez; t. 11, op. cit., p. 593.
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mayor a travs de la representacin que se concentraba en la capital del pas. No obstante, cada vez que el gobierno nacional quiso
excederse, antes de haber consolidado los aparatos polticos que le
aseguraban el control sobre el territorio, las regiones reaccionaron
oponindose con indiscutible firmeza. As le ocurri al fallido ensayo imperial de Iturbide y volvi a pasar cuando Jurez quiso
anogarse mayores facultades y crear el senado. En ambos casos,
las regiones estuvieron a punto de quebrar la existencia de la nacin. Al mismo tiempo, no fue casualidad que la necesidad del
senado resurgiera aos ms tarde, cuando el gobierno de la Repblica ya haba reunido los medios suficientes para superar las primeras refriegas.
A pesar de los intentos de Jurez -quien todava envi una
carta a los gobernadores en marzo de 1870, tratando de convencerlos acerca de las virtudes de esa segunda cmara de legisladores-,
fue Sebastin Lerdo de Tejada quien consigui dar el paso siguiente
en ese trayecto de consolidacin de los aparatos polticos. Como
Jurez, Lerdo de Tejada haba asumido la presidencia de la Repblica por "ministerio de ley", luego de la muerte del primero en julio de 1872. Tambin como Jurez, Lerdo quiso reelegirse al final
de su primer periodo de gobierno, pero ste no tuvo ni las razones
ni los medios para detener el empuje militar de los mandos que se
haban ido agrupando alrededor de Daz.
De cualquier modo, Lerdo de Tejada promovi una nueva reforma a la Ley Electoral de 1857, que intentaba dejar fuera
cualquier posibilidad de acceso al poder legal por parte de Porfirio
Daz, mientras preparaba su propia reeleccin. La reforma del 23
de octubre de 1872 -promulgada apenas tres meses despus de la
muerte de Jurez-, modificaba el artculo 34 de la ley original,
para impedir que fueran electos como diputados al Congreso:
[ ... ] el presidente de la Repblica, los secretarios del despacho y los
magistrados de la suprema corte de justicia [como ordenaba la ley
original, pero adems agregaba.] Tampoco pueden serlo los jueces de
circuito y distrito, los jefes de hacienda federal, los comandantes
militares, los gobernadores, los secretarios de gobierno, los jefes
polticos, los prefectos, los subprefectos, los jefes de fuerzas con
mando, los magistrados de los tribunales superiores y los jueces de
primera instancia de las demarcaciones donde ejerzan respectivamente los mencionados cargos. Estas restricciones comprenden a los
que, en los das de la eleccin, o dentro de los treinta das anteriores
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a ella, desempeen o hayan desempeado las funciones a que se refiere este artculo. 138
En pocas palabras, no podan ser diputados ninguno de los miembros de los distintos aparatos que se haban ido formando a lo largo
de la Repblica Restaurada: el hacendara, el civil, el militar ni tampoco el que formaban las autoridades propias de los gobiernos locales. Lerdo pudo convocar a la eleccin de la nueva cmara de
senadores en diciembre de 1874 -gracias al juego de pactos que
logr conformar en el Congreso de la Unin, luego de su larga permanencia al lado de Jurez-, pero ya no le fue posible hacer
cumplir el decreto electoral que marginaba a los aparatos de cualquier representacin poltica en el Congreso, pues su control sobre
stos era mucho menor que el que haba ganado Porfirio Daz a
fuerza de buscar la presidencia de la Repblica desde diez aos
antes, y de viajar por el territorio formulando alianzas estratgicas
con inigualable tenacidad. La nueva rebelin orquestada por Daz
se le adelant a Lerdo, con la suma de prcticamente todas las fuerzas que se fueron marginando de esos aparatos polticos desde que
Jurez restaur la Repblica:
Cuando el gobierno tena xito en la remocin de un caudillo de las
oficinas pblicas, ste permaneca como un enemigo potencial del rgimen y como un punto focal para la rebelin. As ocurri con Trinidad Garca de la Cadena en Zacatecas, con Hiplito Charles en Saltillo,
con Luis Mier y Tern en Veracruz, con Juan Haro en Tampico, con
Juan N. Mndez en Puebla, con Vicente Jimnez en Guerrero, con Carlos Daz Gutirrez en San Luis Potos, con Juan N. Cortina en Matamoros. Jurez y Lerdo se opusieron a todos ellos, y todos ellos devinieron porfiristas.P?
Despus del triunfo militar de la rebelin de Tuxtepec, sera
justamente uno de ellos, Juan N. Mndez, quien como encargado
provisional del poder ejecutivo nacional emitira en diciembre de
1876 una nueva reforma a la ley electoral de 1857, no slo para
contrarrestar las exclusiones que haba diseado Lerdo con el fin de
marginar a los porfiristas, sino con el propsito explcito de elegir a
Porfirio Daz como presidente constitucional de los mexicanos. Esa
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de una democracia absoluta los que pueden eliminar los males de una
nacin ni mantenerla sobre las alturas de la civilizacin y de la grandeza".4
4 Francois Chevalier, "La libert municipale, ancienne et constante revendication mexicaine: du pass au prsent", en Quel avenir pour la dmocratie en
Amrique Latine", Pars, ditions du Centre National de la Recherche Scientifique,
1989, p. 214. La cita de Chevalier es de Miguel Macedo, "El municipio", Mxico y
su evolucin social. t. 1, vol. 2, Mxico, Editorial Mxico, 1902.
5 Julio Jimnez y Agustn Lozano, "Manual de los ayuntamientos", Mxico,
Imprenta del Porvenir, 1875, en Manual de administracin pblica, nID 51, julioseptiembre de 1982, Mxico, INAP.
6 Moiss Ochoa Campos, La reforma municipal, Mxico, POITa, 1955, pp.
251-261, y Francois-Xavier Guerra, op. cit., pp. 249-301.
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El control de las elecciones constituy el segundo tema superpuesto al problema municipal. Al comenzar el siglo xx, el proceso
electoral radicaba en los municipios, mediante un sistema por el
cual se seleccionaban "electores", en una primera convocatoria, con
el sufragio universal de los habitantes de cada municipio, agrupados
a su vez en distritos electorales, exactamente como vena ocurriendo desde la promulgacin de la ley orgnica electoral de 1857. Ms
tarde, los "electores" as designados habran de reunirse en las cabeceras de los distritos electorales -sealadas por los gobernadores
de los estados- para otorgar su voto, supuestamente representativo
de una colectividad municipal determinada, en los comicios de alcance federal.') Ese sistema indirecto fue visto siempre como una
de las claves que sostenan al rgimen, en la medida en que los
ayuntamientos se mantuvieran fieles a la dictadura. De ah que, para
cambiar a los representantes del antiguo rgimen, fuese indispensable considerar un proceso de democratizacin previo en la instancia municipal, suficiente para garantizar una cierta imparcialidad en
las elecciones.
El problema agrario, por ltimo, propici que los municipios
fueran apreciados intermitentemente en los planes y programas revolucionarios como un instrumento posible para la reforma, en tanto que el reparto de tierras estaba indudablemente ligado a la situacin de los llamados "pueblos" y no slo al predominio regional de
las grandes haciendas. Pero es en este punto, quiz, donde puede
apreciarse con mayor precisin el papel subsidiario del municipio:
con las excepciones de Luis Cabrera, primero, y Manuel Palafox,
un poco ms tarde, el problema de la propiedad colectiva, evidente9 Vase la "Ley electoral del III de diciembre de 1901, reformada el 24 de mayo
de 1904 en lo relativo a Presidente y Vicepresidente de la Repblica", citada por
Manuel Gonzlez Ramrez, Fuentes para la historia de la Revolucin mxicana, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1957. Juan Molinar recuerda, por su parte, que la
importancia de los municipios como clave de las elecciones se extendi hasta 1946,
cuando una nueva Ley Federal Electoral centraliz los procesos de control y vigilancia
de los comicios en la Secretaria de Gobernacin. El propio Molinar da elementos para
suponer que la ley de 1901-1904 fue modificada en 1918, para romper el sistema de'
eleccin indirecta, aunque "los presidentes municipales [seguan] encargados de la
publicitacin de listas electorales, del seceionamiento de los distritos, del registro de
candidatos a diputado, senador presidente, de la impresin de las credenciales
de elector y de las boletas electorales, del registro de representantes electorales de partidos o candidatos y de la designacin de instaladores de casillas y auxiliares de los
mismos", en El tiempo de la legitimidad. Mxico, Cal y Arena, 1991, p. 25.
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mente ligado al pasado colonial mexicano, fue separado por los revolucionarios del tema municipal, como si "pueblos" y "municipios" fueran realidades distintas. 10
As, la dominacin ejercida por los jefes polticos, el control de
las elecciones o el problema agrario aparecieron por encima del
municipio a lo largo de la Revolucin mexicana, mientras que, por
el contrario, ninguna de las fracciones revolucionarias consider las
posibilidades propias de esa institucin al margen de alguna de
aquellas prioridades de ndole nacional. A lo largo del movimiento
armado, el municipio fue entendido como una instancia ligada a alguno de estos tres puntos fundamentales, pero nunca se concret
una tesis ms amplia: en cada caso, el municipio fue concebido
como un instrumento, ms que como una institucin relevante por
s misma.
Tres documentos centrales aludieron explcitamente el tema municipal, dentro de una visin mucho ms amplia de los problemas na10 Debo a Julieta Campos el haberme convencido de esa segunda excepcin de
Manuel Palafox, aunque con reservas, gracias a un seminario organizado en El Colegio de Mxico, por el Programa de Desarrollo Sustentable del Centro de Estudios
Demogrficos y de Desarrollo Urbano. Hay un matiz, sin embargo, que no debe
pasar inadvertido: mientras que Luis Cabrera hablaba en el Congreso de la Unin en
1913, de la necesidad expresa e inequvoca de vincular a los ayuntamientos con la
administracin de los ejidos y de las tierras de propiedad colectiva, el proyecto de ley
agraria de Palafox -presentado ante la Confederacin Revolucionaria de Aguascalientes en 1915- se refera en cambio al "[ ...] derecho tradicional e histrico que
tienen los pueblos. rancherias y comunidades de la Repblica, a poseer y administrar
sus terrenos de comn repartimiento, y sus ejidos, en la forma en que juzguen conveniente". Aunque es posible que la ley de Palafox haya estado ms cerca de la tradicin, y tambin sea verdad que la ley otorgaba a las autoridades municipales "la encomienda de fungir como ejecutores", ya para entonces las palabras pueblo y
municipio -y ms an: ayuntamiento- haban dejado de significar exactamente la
misma cosa Debo agregar que la ley de Palafox solamente se aplic temporalmente
en el estado de Morelos y que el Programa de la Convencin. como veremos ms
adelante, no la consider cabalmente al constreirse a la idea de los pueblos, sin contar con la presencia de los ayuntamientos. Dos excepciones, pues, y ambas fallidas;
vase Julieta Campos, Qu hacemos con los pobresr, la reiterada querella por la
naci6n,op. cit., pp. 126-127. La autora cita, a su vez, a John Womack, Zapata y la
Revolucin mexicana, Mxico, Siglo XXI, 1969, pp. 398-403; cursiva, mas.
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ba una instancia que pudiera ligarse a la redistrihucin de la propiedad de las tierras, a pesar de que su propuesta de "reorganizar los
municipios que han sido suprimidos" aludiera as fuera implcitamente, a la apropiacin de tierras colectivas por parte de las grandes
haciendas, en un conflicto tpico del siglo pasado Para los liberales
no haba una identidad clara entre los despojos que sufrieron los
pueblos y la capacidad de los ayuntarnientos para participar en un
posible reparto, aunque saltara a la vista que ambos temas estaban
concatenados. Desde su mirador especfico -que era el mismo del
siglo pasado-s- lo primordial era crear la pequea propiedad individual' para lo cual proponan la expropiacin de todas las tierras
improductivas y su reparto "a quienquiera que lo solicite, sin ms
condicin que dedicarlas a la produccin agrcola y no venderlas".
Mientras que el viejo problema de los despojos colectivos se relacionaba, fundamentalmente, con una cuestin de justicia mltiple:
Al triunfar el Partido Liberal -deca el tema 50 de su programa- se
confiscarn los bienes de los funcionarios enriquecidos bajo la dictadura actual, y lo que se produzca se aplicar al cumplimiento del captulo
de tierras -y especialmente a restituir a los yaquis, mayas y otras
tribus, comunidades o individuos, los terrenos de que fueron despojados- y al servicio de la amortizacin de la deuda nacional.
El Partido Liberal, sin embargo, trasladaba esa propuesta a los
"puntos generales", y no responda, ni lo hara despus, a las relaciones entre las comunidades despojadas y sus medios municipales
de administracin: al hacer mencin de los grupos indgenas recordaba el dilema planteado por los liberales del XIX frente al pasado
colonial y al desmantelamiento del municipio como entidad colectiva, pero como ellos, tampoco intent resolverlo.
El Plan de San Luis Potos, por su parte, se ocup an menos
del problema municipal. En l no hay siquiera una referencia al papel autoritario de los jefes polticos ni una concepcin ms o menos
estructurada sobre el sentido que adoptaran los municipios en la
democracia que proclamaba. El tema se recoga de paso y siempre
en medio de una argumentacin general que inclua a los municipios dentro de una visin de conjunto:
Tanto el poder Legislativo como el Judicial estn completamente supeditados al Ejecutivo; la divisin de poderes, la soberana de los Estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano slo
220
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cin", mientras que, por el otro, el plan optaba por entender las demandas de despojo de tierras --de orientacin claramente colectiva
en tanto que aludan a propiedades indgenas- de acuerdo con la
tradicin liberal del XIX.
Paradjicamente, dentro de esa misma tradicin, los documentos que mayor espacio dedicaron al problema municipal fueron el
manifiesto y el programa del Partido Democrtico, publicados en
enero de 1909, y firmados por Didoro Batalla, Zubarn Capmany,
Jess Urueta y Manuel Calero, quienes buscaran la candidatura de
Bernardo Reyes a la vicepresidencia de la Repblica, antes de que
Porfirio Daz exiliara a quien se perfilaba como uno de sus principales adversarios. El manifiesto lanzado por ese partido, en efecto,
vea la falta de democracia en Mxico con un criterio diferente del
que adoptara Madero ms tarde. Para ellos:
[... ] la paz no [podra] conservarse ni ser definitiva, como el pas la
quiere y la necesita, si somos impotentes para organizar un gobierno
popular y libre, y caemos en una dictadura que traer consigo, tarde o
temprano, la guerra civil. Aquellos que suean en que los que gobiernen despus han de seguir la poltica que con xito tan completo ha
implantado y desarrollado el C. general Porfirio Daz, o faltan con toda
conciencia a la verdad o, sin saberlo, son revolucionarios, porque esa
poltica, en lo que tiene de tpicamente personal, no podr ser continuada por sucesor alguno, sin provocar la revolucin.[ ... Y agregaba:]
Por eso nuestro programa, amplio y concreto a la vez, hace arrancar
sus aspiraciones y sus principios de la idea fundamental de la educacin del pueblo, a quien deseamos hacer partcipe en la obra de la
poltica nacional, hacindolo as corazn y cerebro de la Patra."
[subrayaba que para] que el pueblo pueda comenzar a vivir en la libertad, y las exigencias primordiales de una democracia naciente puedan
ser satisfechas en la medida de los progresos materiales y morales, es
preciso que se organice debidamente el Poder Municipal, origen de las
libertades pblicas, escuela prctica de civismo que, como una celdilla,
resume en su vida la vida entera del organismo social. Nuestros
municipios tienen ahora un campo de accin limitadsimo, y su obra es
casi estril, pues estn ahogados por la autoridad de los jefes polticos,
a quienes se han dado funciones incompatibles con el libre vuelo de la
libertad municipal. Los jefes polticos representaron un papel impor15 "Manifiesto del Partido Democrtico", en Luis Cabrera, Obras polticas del
licenciado Bias Urrea, pp. 395-400, YManuel Gonzlez Ramrez, op. cit., t. IV,
p.51.
222
..i;
,'
16 Ibid.
17 Ibid. p.
53.
223
18
tu. p. 57.
224
'1
225
su vez, planes y manifiestos propios, en los que el problema municipal apareca parcialmente planteado.
De esos cinco movimientos, en principio, slo los comandados
por Pascual Orozco y Emiliano Zapata se ocuparon del problema
comunitario, y nicamente el Pacto de la Empacadora mencion explcitamente la necesidad de reformar al municipio mexicano. De
los tres restantes, ni el Plan de Tacubaya de V zquez Gmez, ni la
proclama de Flix Daz ni el manifiesto de Bernardo Reyes suscrito
en Soledad de Doblado, hacen mencin alguna del municipio: los
tres se identifican por su denuncia comn al presidente Madero y,
en los casos de Reyes y V zquez Gmez, por una hipottica adhesin al espritu original del Plan de San Luis Potos.I! La mirada de
los tres apuntaba, por igual, hacia la cspide del poder ms que hacia una propuesta alternativa de reformas polticas o sociales ni,
mucho menos, municipales.
El Plan de Ayala defendido por Emihano Zapata, por el contrario, fue el punto de arranque de una autntica rebelin agraria,
cuyas orientaciones marcaran el curso del proceso revolucionario.
y la fuerza de la demanda zapatista radicaba no slo en su autenticidad sino en su simpleza: el plan peda la restitucin de tierras a
los pueblos que haban sido despojados, y vea en "los elementos
dictatoriales de Porfirio Daz y don Francisco I. Madero" el obstculo principal para ver satisfecha esa demanda. No obstante, se
inscriba a s mismo en la dinmica revolucionaria del Plan de San
Luis Potos:
Como parte adicional del Plan que invocamos, hacemos constar: que
los terrenos, montes yaguas que hayan usurpado los hacendados, cientficos o caciques a la sombra de la tirana y justicia venal, entrarn en
posesin de estos bienes inmuebles desde luego los pueblos o ciudadanos que tengan sus ttulos correspondientes a estas propiedades
[... y] En virtud de que la inmensa mayora de los pueblos y ciudadanos mexicanos no son ms dueos del terreno que pisan [...] por
estar monopolizadas en unas cuantas manos las tierras, montes y
aguas, por esta causa se expropiarn, previa indemnizacin de la tercera parte de esos monopolios, a los poderosos propietarios de ellas, a
226
fin de que los pueblos y ciudadanos de Mxico obtengan ejidos, colonias, fundos legales para pueblos o campos de sembradura o de labor y
se mejore en todo y para todo la falta de prosperidad y bienestar de los
mexicanos.V
Esa adicin abri, en medio del movimiento revolucionario,
una nueva vertiente entre las ideas que, hasta entonces, haban permanecido fieles a la tradicin liberal. En la cita anterior subrayo las
palabras "pueblos, ejidos, colonias, fundos legales para pueblos",
porque todas ellas aluden a la tradicin municipal mexicana, previa
a las reformas liberales del siglo XIX. Para Zapata, la individualizacin de las tierras tendra que haber convivido con las formas de propiedad colectiva que, en una costumbre diferente y sin
duda ms arraigada que las ideas del liberalismo, haba comenzado
con la implantacin del municipio indgena en los tiempos de la
Colonia.
Pero el Plan de Ayala hablaba de "pueblos" y no de "municipios", porque ambas realidades se fueron separando, como se ha dicho antes, a lo largo del siglo pasado. Si el municipio se hubiera ligado a la justicia que se peda para los pueblos, las demandas del
zapatismo habran perdido densidad y, probablemente, se habran
visto atrapadas en la lgica liberal que prefera ver al municipio
como una simple instancia administrativa. Planteada como una demanda de los "pueblos" desposedos, en cambio, la restitucin de tienas no dejaba lugar a dudas aunque, ms tarde, acabara por abonar
el divorcio entre esos dos problemas ligados, que se completara
con las tesis de Malina Enrquez durante el Congreso Constituyente
de 1916-1917.
El Pacto de la Empacadora, por su parte, de menor trascendencia poltica e inferior alcance en materia agrada, fue en cambio un
poco ms explcito que los dems documentos revolucionados emitidos contra el gobierno de Madero pues, al menos, recoga la demanda municipal que el Plan de San Luis Potos haba omitido, As,
en sus puntos 28 y 29 apuntaba:
28. La Revolucin har efectiva la independencia y autonoma de
los ayuntamientos para legislar y administrar sus arbitrios y fondos.
22 "Plan de Ayala", noviembre de 1991, tornado de Gildardo Magaa, Emiliano
Zapata y el agrarismo en Mxico, Mxico, Editorial Ruta, pp. 83-87, Gonzlez
Ramrez, t. 1, op. cit., pp.75-76.
227
29. Se suprimirn en toda la Repblica los cargos de Jefes Polticos, cuyas funciones sern desempeadas por los Presidentes Municipales.2 3
Esa escueta mencin introduca, por primera vez, el problema
del financiamiento municipal que ms tarde habra de convertirse
en tema central de los debates sobre la nueva redaccin del artculo
115 constitucional, una vez que el municipio fue definitivamente
desligado del problema agrario y confinado, dentro del texto de la
nueva Constitucin, al mbito administrativo de los gobiernos locales. De cualquier forma, ni el Pacto de la Empacadora ni el Plan
de Ayala habran de aportar una visin municipal diferente a la que
prosper durante el siglo XIX. El primero, al inscribirse en la misma
dinmica liberal que vena de antes, y el segundo, porque concretaba su poderosa demanda de justicia agraria en un solo punto, al
margen de cualquier otra disputa sobre la estructura poltica del
pas.
Mientras Madero buscaba pacificar el pas, el Congreso mexicano viva una de sus mejores pocas. Si la Revolucin no haba
producido, hasta ese momento, ninguna transformacin radical respecto al rgimen anterior, los debates que tenan lugar en la Cmara
de Diputados perfilaban, en cambio, la posibilidad de afrontar buena parte de las dificultades heredadas del porfiriato en un nuevo
ambiente de democracia. Hacia finales de 1912, un gmpo de diputados dirigido por Luis Cabrera present a la Cmara un proyecto de
ley que, a diferencia de los dems documentos revolucionarios previos, ligaba explcitamente el problema agrario con el municipal
recogiendo, al mismo tiempo, la tradicin colonial del pas, que sin
duda segua presente en buena parte de su territorio. Deca el texto
de la iniciativa (que para los fines de este trabajo no tiene desperdicio):
Artculo 1. Se declara de utilidad pblica nacional la reconstitucin y
dotacin de ejidos para los pueblos. Artculo 2. Se faculta al Ejecutivo
de la Unin para que, de acuerdo con las leyes vigentes en la materia,
proceda a expropiar los terrenos necesarios para reconstituir los ejidos
de los pueblos que los hayan perdido, para dotar de ellos a las pobla-
228
229
230
personalidad actualmente las instituciones municipales, y menos todava los pueblos mismos para poder adquirir en propiedad, poseer y
administrar bienes races, nos encontrbamos con la dificultad de la
forma en que pudieran ponerse en manos de los pueblos, o en manos
de los ayuntamientos, esas propiedades. No encontramos, mientras no
se reforme la Constitucin volviendo a conceder a los pueblos su personalidad, otra manera de subsanar este inconveniente constitucional,
que poner la propiedad de estos ejidos reconstitudos en manos de la
Federacin, dejando el usufructo y la administracin en manos de los
pueblos que han de beneficiarse con ellos [... ] La costumbre en el manejo de los ejidos, por mala que sea, es preferible a ninguna costumbre,
y suple y debe suplir muy ventajosamente mientras una ley determina
cul ha de ser la condicin jurdica de los ejidos y cul ha de ser su forma de administracin por los ayuntamientos.s?
Por el nmero de diputados que respaldaba el proyecto, la iniciativa defendida por Luis Cabrera tal vez hubiera sido aprobada,
pero el golpe de estado de Victoriano Huerta modific el curso de
la Revolucin y, con l, las posibilidades que la ley de Cabrera hubiese abierto para la vida municipal del pas.
27
231
28 "Adiciones al Plan de Guadalupe, diciembre de 1914", en Folletos de la Revolucion Mexicana, nm. 9, Biblioteca de Hacienda; y Gonzlez Ramrez, op. cit., 1. 1,
p.162.
232
sus procedimientos: revisin de los cdigos civil, penal y de comercio; examen de las leyes relativas a la explotacin de los recursos
naturales del pas, y "en general [de] todas las dems leyes que se
estimen necesarias para asegurar a todos los habitantes del pas la
efectividad y el pleno goce de sus derechos, y la igualdad ante
la ley". Y justamente en medio de esa lista de promesas, una lnea
dedicada al municipio: "establecimiento de la libertad municipal
como institucin constitucional". Una promesa breve, sin mayor detalle, que cumplira Carranza dos aos ms tarde con la misma parquedad. En cambio, la importancia de los ayuntamientos como
clave de las elecciones, no dejara lugar a dudas:
Artculo 4. Al triunfo de la Revolucin, reinstalada la Suprema Jefatura en la ciudad de Mxico y despus de efectuarse las elecciones de
Ayuntamientos en la mayora de los Estados de la Repblica, el Primer
Jefe de la Revolucin, como Encargado del Poder Ejecutivo, convocar a elecciones para el Congreso de la Unin, fijando en la convocatoria las fechas y los trminos en que dichas elecciones habrn de celebrarse.?
Hacia septiembre de 1916, cuando el ejrcito de Carranza controlaba ya la mayor parte del territorio nacional, el general efectivamente convoc a elecciones "habiendo triunfado la causa constitucionalista, y estando hechas las elecciones de Ayuntamientos en toda
la Repblica", para formar el Congreso Constituyente que redactara
la carta fundamental de 1917.
Durante los tres aos que corrieron del golpe de Huerta a la redaccin del nuevo texto constitucional, por lo dems, slo otro texto
revolucionario ajeno a la corriente constitucionalista se ocup del
problema municipal, si bien no agreg nada sustantivo a las ideas que
ya se haban puesto de manifiesto antes de 1913: fue el Programa de
reformas poltico-sociales, emitido por la Convencin Revolucionaria, fechado en J ojutla, en abril de 1916,3D que estableca claramente
29 Ibid., p. 163. Cursivas mas, para remarcar el peso de las leyes electorales indirectas de 1901-1904, que suponan el control previo de los ayuntamientos para
garantizar el xito de los comicios federales.
30 "Programa de reformas poltico-sociales de la Revolucin, aprobado por la
soberana Convencin Revolucionaria", tomado de Mxico Revolucionario a los pueblos de Europa y Amrica, Mxico, Imprenta Espinoza, y Ferre, pp. 37-47, y
Gonzlez Ramrez, op. cit., t. 1, pp. 123-127. Otro documento se ocup, en fechas
233
tsu.
234
32
33
235
236
36
ua.. p. 468.
237
238
Los municipios administrarn libremente su hacienda, recaudarn todos los impuestos y contribuirn a los gastos pblicos del Estado en la
proporcin y trmino que seale la legislatura local. Los ejecutivos podrn nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Los
conflictos hacendaras entre el municipio y los Poderes de un Estado
los resolver la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en los trminos
que establezca la ley.38
Ese proyecto despert, casi al final del trabajo legislativo del
Congreso, una larga discusin en la que participaron diecisis diputados, con veintisiete discursos que ocuparon las sesiones del 24, 25, 30
y 31 de enero de 1917, cuando el resto del texto constitucional estaba
prcticamente aprobado.V En esas condiciones, el esfuerzo de los
diputados dirigidos por Heriberto Jara hubiese implicado, sin duda,
no slo una versin nueva del sistema fiscal mexicano sino un replanteo mucho ms amplio de las relaciones entre la federacin, los
estados y los municipios. Y ese punto no estaba -como salta a la
vista en la lectura misma del texto constitucional de 1917- en el espritu de un Congreso que remiti al artculo 124 la idea de que los
estados se ocuparan de todas las cuestiones de menor trascendencia
no reservadas expresamente a la federacin. Por esto, despus de dos
votaciones en las que fracas la idea de otorgarle una mayor independencia financiera a los municipios, Carranza envi al Congreso un
prrafo complementario para liquidar el debate, que se aprobarla finalmente, y que permaneci inalterado hasta 1983:
Los municipios -deca, con la brevedad preferida por Carranza- administrarn libremente su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los estados y que, en todo caso,
sern las suficientes para atender a sus necesidades."!
La ambigedad de ese texto acabara por limitar las posibilidades municipales de Mxico pero era congruente, en todo caso,
con el desarrollo de las muy precarias ideas que el tema produjo en
el curso de la Revolucin: cules eran las necesidades del municOchoa Campos, op. cit., pp. 320-321.
El debate es seguido minuciosamente por Ochoa Campos, op. cit., en el captulo "Gnesis del artculo 115 constitucional".
40 tu, p. 342.
38
39
239
242
I Con excepcin de los periodos. en que el centralismo poltico no fue solamente una prctica sino tambin la base constitucional del rgimen, aunque despus
hayan sido lamentados hasta la exageracin por sus adversarios.
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244
ficultades que hubo de atravesar ese rgimen federalista para la formacin del Estado nacional. La mayor parte de los estudios sobre la
poca -revisados en las pginas anteriores de esta investigacinha optado por subrayar la importancia de los protagonistas polticos
y de sus grandes proyectos, o por aportar piezas puntuales de microhistoria al rompecabezas del siglo, Por su parte, los libros de historia jurdica de que disponemos han quedado atrapados por la formalidad: ms que historias, han sido recuentos de las leyes emitidas
a lo largo del siglo. Hace falta, en consecuencia, precisar el recorrido histrico de las instituciones, que en este libro solamente se ha
estudiado desde el mirador de los gobiernos locales.
Esa ausencia de datos sobre la evolucin especfica de nuestras
instituciones - y no slo de nuestras constiluciones- es particularmente notable en materia municipal.:' Herencia de la Colonia, el
municipio ha respondido a las caractersticas singulares de cada una
de las etapas de la historia de Mxico: ese ncleo de la vida comunitaria se fue transformando en la misma medida en que evolucion
la capacidad de dominio del gobierno nacional. De modo que hoy
es completamente distinto del que fue hacia finales del siglo pasado, o del que era poco antes, al comenzar la Repblica Restaurada.
Pero en todo caso ha servido en distintos momentos como un instrumento de uso para la consolidacin del centralismo poltico. A diferencia de lo que sugiere el lugar comn, esa institucin no ha sido
una aliada fiel del poder regional. Guardadas todas las proporciones, entre los municipios y las autoridades estatales se han presentado tantas dificultades como las que han permeado las relaciones entre el centro y las regiones del pas.
Durante el proceso de formacin del Estado nacional mexicano,
el municipio cumpli un papel ambiguo pero a la postre favorable
al predominio del centro, mientras asista al derrumbe de sus propias posibilidades de desarrollo y a la creciente restriccin de sus
3 La bibliografia crtica ---que no descriptiva- sobre el tema municipal en el
Mxico independiente es notablemente pobre, lo que revela su escasa importancia
hasta nuestros das. En cambio, es difcil encontrar una investigacin sobre los tiempos coloniales que no aluda a la relevancia poltica que lleg a cobrar la instancia
municipal como contrapeso de los poderes centrales y fcticos de la Colonia. Vase,
por ejemplo, Francois Chevalier, La formacin de los latifundios en Mxico, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1976, y David Brading, Orbe indiano. De la manarqua catlica a la repblica criolla, 1492-1867, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1991.
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LA POCA DE OR04
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op. cit.
7 Vase, al respecto, Enrique Florescano e Isabel Gil Snchez, "La poca de las
reformas borbnicas y el crecimiento econmico, 1750-1808", Historia general de
Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1977, pp. 185-203.
8 El antecedente inmediato de las intendencias y de los subdelegados que deban cuidar de las "repblicas de indios", de acuerdo con la Ordenanza de Intendentes de 1786, eran los corregidores y los alcaldes mayores. Pero ninguno de esos
funcionarios era nombrado de manera directa por la Corona, sino que reciban instrucciones a travs de una estructura jerrquica que pasaba antes por.los virreyes y
las audiencias. En cambio, los intendentes Ylos subdelegados --estos ltimos donde
los haba- fueron los primeros funcionarios encargados de la adlPinistraei6n.en el
sentido moderno del trmino: burcratas designados asueld, paro cumplir funciones
248
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los municipios poblados por indios, y sentaron las bases que facilitaran la entrada de otra reforma, sta de mucho mayor alcance: la
diseada por las Cortes de Cdiz. y es que a diferencia de las reformas borbnicas, como ya sabemos, las que trajo consigo la primera
Constitucin liberal espaola habran de transformar radicalmente
la antigua organizacin de los municipios, aunque aparentemente
hayan tenido mucho menos tiempo para implantarse.
Tres nuevas transformaciones habra de producir en el municipio aquel primer ensayo liberal del siglo pasado: la que supona su representacin propia; sus funciones globales como gobierno de cada comunidad; y la conferida al espacio cerrado de
las cuestiones administrativas. En primer lugar, la Constitucin
de Cdiz le quit definitivamente el carcter representativo de la
soberana real que haba distinguido a esa corporacin durante
la monarqua espaola de los Habsburgo. Los ayuntamientos dejaron de ser las representaciones locales del poder absoluto del
monarca y, en consecuencia, abandonaron tamhin su espacio
privilegiado para unos cuantos. El liberalismo defendido por los
diputados de aquellas Cortes constituyentes no admita ms representacin poltica que la que ellos mismos encarnaban en el
propio Congreso, ni ms autoridad que la del derecho escrito. De
ah el segundo cambio en la concepcin del gobierno municipal:
antes de Cdiz, ese gobierno no s610 representaba la autoridad
del monarca, sino que gozaba de autonoma para el gobierno de
la mayora de los asuntos relacionados con la vida de la comunidad. Despus, en cambio, las diputaciones provinciales de cada
regin habran de asumir facultades de ndole estrictamente ejecutiva y los ayuntamientos quedaran confinados a ese acotado
mbito. La divisin de poderes lleg tarde a la Nueva Espaa,
pero con ella el municipio perdi su calidad de gobierno poltico,
para comenzar a ser un espacio exclusivamente administrativo
con funciones auxiliares en materia judicial. Los jefes polticos
que instauraron las Cortes para encabezar las diputaciones provinciales fueron, en consecuencia, una figura administrativa para
gobernar la vida territorial del pas, que antecedi a la del gobernador de los futuros estados independientes: tercera mudanza producida por Cdiz, cuya influencia no desaparecera hasta la Revolucin mexicana.
Las constituciones liberales de Mxico en el siglo pasado no
slo recogieron esos principios, sino que reprodujeron, en sus ver-
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LA OFENSIVA LIBERAL
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14 Laurens Ballard Perry contabiliza 40 insurrecciones en las que tuvo que intervenir el gobierno nacional entre 1867 y 1877, en las que participaron 55 caudillos
regionales en 18 estados de la Repblica. Pero se queda corto: no considera las que
tuvieron lugar en las regiones sin que fuera llamado el ejrcito federal. En Jure; and
Daz. Machine Politics in Mxico, op. cit., apndice 1: "Frecuencia de las insurrecciones durante la Repblica Restaurada".
15 Vanse, por ejemplo, ya en el porfiriato, las razones que dieron origen a la
creacin de la polica rural, en Paul J. Vanderwood, Los rurales mexicanos, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica/sEDENA, 1991, pp. 36-39.
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la legalidad aparente de los procesos electorales. Apoyada nuevamente en la idea de que los municipios eran la base de la organizacin poltica de la nacin (y escuela de democracia), la llamada
Ley Orgnica Electoral utilizada durante toda la Repblica Restaurada hizo descansar la organizacin de los comicios federales en esa
primera instancia de gobierno. No obstante, la presencia de los jefes
polticos volvi a ser, como ya vimos, la clave del proceso de alianzas controladas entre los gobiernos locales y los poderes centrales.
No es evidente que las elecciones jams hayan sido un ejercicio
realmente libre. Todos los testimonios que se han presentado en este
trabajo indican, por el contrario, que su papel consista en establecer
alianzas tcticas entre lderes nacionales y caudillos regionales, que
finalmente habran de llevar a la formacin de las maquinarias polticas que se enfrentaran en 1876. Las elecciones fueron ms bien el
ropaje formal de una pugna que se dirima, solucionada por vas de
hecho, aunque nunca haya faltado a la legalidad. Pero en esa oposicin los municipios adquirieron cada vez mayor importancia desde
el mirador central, en la medida en que el control de las mesas electorales exiga el dominio previo sobre las municipalidades. Contar
con la mayora de los ayuntamientos significaba, por tanto, asegurar
el xito de los comicios. Y sujetar a los municipios para ofrecer legitimidad a los procesos electorales era una consecuencia lgica del
funcionamiento de las propias instituciones, tal como estaban diseadas. Contradictoria si se quiere con la pureza reclamada por los
principios liberales y en forma inequvoca opuesta al ideal del federalismo, pero polticamente eficaz.
Convertidos en instrumentos de una contienda que los rebasaba
con creces, los municipios sufrieron por ltimo la ofensiva de la estrategia econmica liberal. Antes del triunfo de ese partido, los gobiernos locales haban conservado su condicin de corporacin
aproximadamente popular: de agrupacin de individuos ligados XX
la vecindad y propietarios de bienes comunes. Con el ltberalismo,
en cambio, los municipios habran de ser vistos como meras entidades administrativas, obligadas en todo caso a convertir en propiedad individual lo que hasta entonces haba constituido no slo su
patrimonio sino una de las bases ms importantes de su identidad
como gobierno de pueblos. La desamortizacin de las tierras en manos de corporaciones no slo se enderez, pues, contra los aparatos
controlados por la Iglesia catlica, sino que afect directamente a
los municipios.
LA DERROTA MUNICIPAL
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La propiedad comn, caracterstica de la vida municipal anterior al triunfo del liberalismo, fue destruida paulatinamente, lo que
anul la posibilidad de volver a fortalecer a esa instancia del gobierno local. Sus funciones administrativas siguieron siendo todava
muy extensas -incluida su labor de entidad auxiliar del poder judicial, todos los servicios urbanos, el orden pblico y hasta la instruccin bsica-, pero sus fuentes de financiamiento se vieron
dramticamente reducidas. Sin embargo, quiz lo ms destacable es
que a consecuencia de las leyes liberales a favor de la propiedad individual de la tierra, los municipios no slo se vieron en la necesidad de buscar ingresos por otros medios -apoyados en todo caso
en la muy limitada capacidad de pago de los vecinos-, sino que el
eje de su convivencia hubo de desplazarse de los bienes comunes
hacia aquellas tareas especficamente urbanas y administrativas. Con
la prdida de los bienes del comn, se esfum tambin una de las
cualidades histricas ms importantes del municipio: dej de ser el
gobiemo del pueblo, para volverse gobiemo de los poblados.
Fue tal la dimensin de esa decisin liberal, que en la prctica
nunca lleg a aplicarse del todo, porque las pugnas regionales acabaron
mezclndose con la renuencia de no pocos municipios en contra de
la parcelacin obligada. Sigue haciendo falta un estudio detallado,
desde la ptica municipal, para descubrir hasta qu punto fue realmente destruida la propiedad colectiva de los pueblos de Mxico.
Pero incluso sin contar con ese dato exacto, hoy sabemos que el
rgimen de Porfirio Daz opt por aplazar el cumplimiento de esas
leyes cuando ponan en riesgo la tranquilidad pblica cada vez que
hizo falta. Sabemos tambin que la rebelin de Emiliano Zapata
debe su origen, sin duda alguna, a la implantacin indiscriminada
de aquellas leyes contra la propiedad colectiva administrada por el
gobierno municipal.
Aun cuando Porfirio Daz manej con prudencia la desamortizacin de la propiedad colectiva, su rgimen complet, en cambio,
la anulacin de las alcabalas que los liberales de la Repblica Restaurada no haban logrado eliminar, a falta de un sistema mejor para
financiar los gobiemos. El tema fue discutido una y otra vez por los
diputados de las primeras ocho legislaturas, pero ni la minucia de
los debates ni las precarias condiciones de la hacienda pblica les
permitieron disear y ejecutar un mtodo altemativo. En todo caso,
la desintegracin del territorio haca prcticamente imposible supervisar el final de ese uso colonial, opuesto claramente a los princi-
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pios del liberalismo econmico, Las alcabalas trababan el libre comercio por el territorio nacional, aunque tambin significaban una
importante fuente de ingresos para los gobiernos locales. En los hechos, sin embargo, la Repblica Restaurada dej esa asignatura
pendiente, mientras que el gobiemo del general Daz --cauteloso
en cuestiones agrarias demasiado complejas- fue mucho ms rgido en esta otra materia; tan pronto como reuni el poder suficiente
para garantizarlo, las alcabalas fueron sustituidas por un rgimen
impositivo basado en una seleccin de productos ms precisa y menos agobiante para el comercio interior.l '
Hacia finales del siglo XIX y principios del XX, la nueva maquinaria institucional del Estado ya haba tejido una enorme red sobre
la vida municipal y se haba alimentado de ella. La estabilidad del
pas descansaba as en la autoridad militar, civil, hacendara y poltica que paulatinamente se fue construyendo desde el centro, sin
haber definido una jerarqua territorial suficiente para contrarrestarla. Ese aparato ciertamente no siempre se atuvo a las leyes, como ya
hemos comprobado, pero tampoco podra decirse sin yerro que simplemente pas por encima de ellas, ya que no fue ilegal, ni contravino los principios bsicos de la Constitucin de 1857. Por lo menos
en lo referente a los municipios, el control con el cual se los fue rodeando estaba basado en general sobre esa legalidad, y cuando esto
no se aplic fue para dejar que sobreviviera aquella propiedad colectiva que les era tan cara, como forma de garantizar los ingresos
que la federacin tambin necesitaba, o para asegurar el control de
los procesos electorales.
Al estallar la Revolucin mexicana, el municipio era ya muy
distinto al que haba conocido el amanecer del siglo pasado. Se haba perdido su calidad de representante poltico de los pueblos, las
funciones de rbitro judicial de primera instancia, el dominio sobre
la produccin colectiva de los pueblos rurales, su autonoma respecto a los poderes formales que lo separaban de la autoridad nacional
y sus medios tradicionales de sobrevivencia. An as, el municipio
17 Adems de las obras ya citadas en el captulo "Los aparatos", puede consultarse al respecto la opinin de Francois Chevalier, en "La libert municipale, ancienne et constant revendication mexicaine: du pass au prsent", en Quel avenir
pour la dmocraJie en Amrique Latine?, Pars, Editions di Centre National de la
Recherche Scientifique, 1989, p. 214.
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CONCLUSIONES
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CONCLUSIONES
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sentido lato de la palabra que usamos para nombrarlo: lo que ha estado, mucho ms de lo que fue antes pero que carece de actualidad.
Es por esto por lo que el primer captulo de este trabajo se titula
"El legado", mientras que "La derrota municipal", captulo que antecede a estas conclusiones, es en realidad un intento de seleccionar
las ideas que fueron atravesando los captulos previos, acerca del
modo en que los gobiernos locales fueron perdiendo paulatinamente
su identidad. Ambos sugieren que el centralismo poltico que caracteriza al rgimen mexicano forma parte de su entramado institucional desde el origen, y que en consecuencia no podra resolverse
mediante programas superficiales, exclusivamente afincados en los
pasillos de la administracin pblica. Aunque tambin sealan una
contradiccin evidente: la confeccin de un rgimen centralista,
polticamente amparado en una Constitucin federal. Ese engendro
fue posible gracias a la singular combinacin entre el vigoroso
aparato territorial que formaban los gobiernos locales de Mxico, y
la construccin deliberada de otros aparatos militares, polticos y burocrticos que habran de responder a las instrucciones de un gobierno central. Pero lo que al principio constituy una suerte de
transaccin, se transform finalmente en una forma de subordinacin, en la medida que esos gobiernos locales dejaron de sr la
contraparte que permita articular los diversos intereses territoriales
con los propsitos del Estado, para convertirse sin ms en instrumentos de la administacin regional.
El papel inicial que cumplieron los gobiernos locales fue paulatinamente ocupado, en efecto, por los aparatos gestados e impulsados por el gobierno nacional. El hecho es que mientras ms
fuerza iban ganando estos ltimos, ms evidente se haca el centralismo. Dicho de otra manera: el Estado nacional mexicano -no el
gobierno-s- podra haber sido ms fuerte, teniendo gobiernos locales ms poderosos, pero la concentracin nacional del poder impidi la jerarquizacin de la autoridad administrativa, hasta el punto
de minar la fortaleza de ambos. De modo que al final del proceso
tuvimos un Estado nacional que haba logrado consolidar sus redes
a lo largo de todo el territorio, pero tan frgil como la inmortalidad
de Porfirio Daz.
Es fcil caer en la trampa de confundir a un poltico enrgico o
a una lite pujante con un Estado nacional poderoso. De hecho es
uno de los equvocos ms frecuentes del anlisis poltico e incluso
histrico entre los mexicanos, del que tampoco se evaden algunos
262
CONCLUSIONES
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264
pleo de esa segunda vertiente y casi nunca dejaron de formular votos con la promesa de volver a los cauces estrictamente constitucionales, pero es un hecho que no los cumplieron.
Los aparatos que hicieron posible la formacin del Estado nacional mexicano se construyeron, sin excepcin, sobre la base de
esa otra vertiente legal. No me refiero a las facultades extraordinarias que el Congreso concedi a los gobiemos nacionales cada vez
que haca falta enfrentar una nueva revuelta o un desafo militar,
sino a los ordenamientos jurdicos que facilitaron el control nacional sobre los intereses dispersos de las regiones. La guerra, por
ejemplo, se realiz con el respaldo de la Guardia Nacional-mucho
ms que con el ejrcito permanente-, gracias al funcionamiento
constante del sistema de leva que cobijaron las leyes secundarias,
muy a pesar de la libertad proclamada en la carta fundamental. Y
por encima de la igualdad jurdica que protega la Constitucin,
esas leyes acabaron por estratificar a la sociedad, de manera que solamente eran reclutados quienes no tenan ms oficio que sembrar
la tierra. Pero ese procedimiento era perfectamente legal.
La secularizacin tampoco estuvo a salvo de esa doble legalidad. En su momento, las Leyes de Reforma de 1859 se enderezaron
como un arma .en contra de los privilegios y de la riqueza acumulada por la Iglesia catlica, y formaron parte de la Constitucin desde
1873. No pas mucho tiempo antes de que esas leyes se convirtieran en un pretexto para emprender una verdadera cacera de curas,
amparada sin embargo por la legalidad. Por su parte, la codificacin
civil, penal y procesal que se inici en los aos setenta del siglo
pasado, se formul con la intencin definida de aglutinar los mandos jurdicos en el gobiemo de la Repblica. Y ninguno de esos excesos se cometi al margen de las leyes vigentes.
Los medios de financiamento pblico llue emplearon los gobiemos nacionales hasta finales de siglo eran contrarios al espritu
liberal y a la letra del artculo 124 constitucional que anunciaba,
desde 1857, la abolicin de las alcabalas y de las aduanas interiores
en toda la Repblica. Tampoco fue posible encontrar una altemativa financiera capaz de suplir ese ingreso, de modo que optaron por
aplazar una y otra vez -siempre al amparo de esa otra legalidad
sancionada por el Congreso- el cumplimiento puntual de la Constitucin. En cuanto a los procedimientos electorales, tampoco cabe
duda alguna de que los gobiemos nacionales de la segunda mitad
del siglo pasado utilizaron a los jefes polticos distritales y a los
CONCLUSIO!'<'ES
265
BIBLIOGRAFA
Aqu se presentan todas las fuentes que se utilizaron directamente para la elaboracin
de este trabajo, ordenadas alfabticamente en tres apartados: libros; artculos y captulos de libros, y documentos. Algunas compilaciones recientes de fuentes primarias,
publicadas como libro, aparecen en el primer apartado pero estn sealadas por un
asterisco. En cambio, hay libros que de suyo deben considerarse como documentos
propios de la poca que analiza esta obra, y por eso se enlistan en esa seccin.
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