Anexo 3 - Guía Preparación Proyectos (CEPEP)
Anexo 3 - Guía Preparación Proyectos (CEPEP)
Anexo 3 - Guía Preparación Proyectos (CEPEP)
Octubre de2018
México
D.R. © Centro de Estudios para la
Preparación y Evaluación
Socioeconómica de Proyectos (CEPEP).
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del CEPEP y mencionando la fuente.
Octubre de 2018
MÉXICO
ÍNDICE
PRESENTACIÓN.................................................................................................................................... 4
1. EL CICLO DE VIDA DE LOS PROYECTOS ...................................................................................... 5
2. LA PREPARACIÓN DE LA PREINVERSIÓN POR FASES (PPF) ....................................................... 7
3.1. FASE 1. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA, CONTEXTO Y ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN ........ 11
3.1.1. Área de estudio y área de influencia ...................................................................................... 12
3.1.2. Población involucrada o análisis de involucrados................................................................... 13
3.1.3. Identificación del problema .................................................................................................... 15
3.1.4. Estudio preliminar de mercado............................................................................................... 20
3.1.4.1. Análisis preliminar de la oferta............................................................................................. 20
3.1.4.2. Análisis preliminar de la demanda ....................................................................................... 21
3.1.4.3. Análisis preliminar de interacción oferta-demanda ............................................................. 24
3.1.5. Análisis de alternativas ........................................................................................................... 25
3.1.6. Selección de la mejor alternativa ............................................................................................ 26
3.1.7. Análisis de aspectos institucionales y legales ......................................................................... 26
3.1.8. Análisis de estudios preparatorios .......................................................................................... 27
3.1.9. Formulación preliminar........................................................................................................... 29
3.2. FASE 2. LA VISIÓN ESTRATÉGICA ............................................................................................. 30
3.2.1. Análisis de los instrumentos normativos de planeación estratégica nacional, estatal y local30
3.2.2. Análisis del presupuesto ......................................................................................................... 30
3.2.3. Identificación preliminar de fuentes potenciales de financiamiento ..................................... 31
3.3. FASE 3. FACTIBILIDAD Y EVALUACIÓN DEL PROYECTO ........................................................... 32
3.3.1. Estudio de Mercado ................................................................................................................ 32
3.3.2. Estudios Técnicos .................................................................................................................... 37
3.3.3. Estudios de factibilidad legal .................................................................................................. 38
3.3.4. Estudio de impacto ambiental ................................................................................................ 39
3.3.5. Modelo de negocio ................................................................................................................. 39
3.3.6. Estudio financiero ................................................................................................................... 40
3.3.7. Estudio de factibilidad y/o impacto social .............................................................................. 41
3.3.8. Estudio de exposición y vulnerabilidad a riesgos de desastre ................................................ 42
3.3.9. Descripción del proyecto ........................................................................................................ 43
3.3.10. Análisis Costo-Beneficio (ACB) o Evaluación socioeconómica del proyecto ........................ 44
3.4. FASE 4. DISEÑO DEFINITIVO Y PRESENTACIÓN DEL PROYECTO .............................................. 46
3.4.1. Ingeniería de detalle ............................................................................................................... 46
3.4.2. Diseño de licitación ................................................................................................................. 46
3.5. CONCLUSIONES ....................................................................................................................... 48
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................... 49
PRESENTACIÓN
Uno de los problemas que enfrentan los procesos de inversión pública tiene que ver con
que las iniciativas de inversión que se proponen no cuentan con estudios que las respalden
y justifiquen. En muchos casos los “proyectos” que se presentan no cuentan con un
diagnóstico claro acerca de la problemática que se pretende atender, en otras ocasiones no
se tiene claridad sobre el proyecto mismo que se pretende realizar, por ejemplo, sobre su
tamaño y ubicación óptima, sobre sus componentes, sobre los costos y beneficios que
implicará e incluso, en muchas ocasiones, ni siquiera se tiene la certeza de que el proyecto
propuesto realmente impactará en la problemática que se pretendeatender.
Antes de iniciar la ejecución del proyecto es importante contar con los elementos
necesarios y suficientes que permitan tomar una decisión informada sobre llevar a cabo o
no un proyecto de inversión.
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GUÍA PARA PREPARACIÓN DE PROYECTOS POR FASES (PPF)
Es importante que se tenga claro que un proyecto de inversión tiene un ciclo de vida que a
su vez se integra por tres etapas fundamentales: la preinversión, la inversión y la operación.
Estas tres etapas deben garantizar al promotor del proyecto que éste atenderá y contribuirá
la atención de un problema, de una necesidad, de una oportunidad o de un riesgo y que se
han convertido en un asunto de interés público.
Etapa de Preinversión
5
¿Existen las atribuciones legales o institucionales para hacerlo?
¿Existen alternativas para atender ese problema?
¿Cuál es el impacto que el proyecto podría tener en el ambiente?
¿Habrá quien se oponga al proyecto?
¿Qué riesgos se incurren al tomar esa medida?, etc.
Entre la idea y la ejecución del proyecto se deben analizar diferentes aspectos que pueden
ser determinantes para su éxito. Antes de iniciar la ejecución debe tenerse claro que el
proyecto es factible en los siguientes aspectos:
o Mercado: Que el bien y/o servicio que se pretenda proveer con el proyecto
responda a una demanda real de ese bien o servicio.
o Técnica: Que el proyecto sea una alternativa eficiente y eficaz, que pueda ejecutarse
y genere el bien o servicio requerido.
o Legal: Que el proyecto atienda y cumpla con la normatividad necesaria para su
ejecución y operación.
o Ambiental: Que el proyecto no contravenga y cumpla con todas las disposiciones
ambientales vigentes.
o Institucional: Que el proyecto cuente con el respaldo técnico y de gestión de la
institución que lo promueve. Además, debería tenerse claridad sobre el modelo de
gestión con el que operará el proyecto.
o Social: Es importante tener conocimiento sobre todos los involucrados con el
problema y el proyecto, conocer sus intereses y los medios con los que cuentan para
alcanzar sus objetivos.
6
Etapa de Inversión
Etapa de Operación
Estas tres etapas del ciclo de vida del proyecto son de la mayor importancia ya que el
incorrecto desarrollo de alguna de ellas puede ocasionar resultados negativos para el
proyecto y, por lo tanto, para el país.
De esta forma la Preparación de la Preinversión por Fases consiste en una propuesta para
desarrollar la etapa de preinversión a través de un conjunto de sub-etapas en las que, de
forma gradual, se vayan desarrollando los estudios requeridos previamente a la ejecución
del proyecto y en la que se va incorporando una gama de elementos de información, análisis
y estudios adicionales que van definiendo el alcance óptimo, el momento óptimo,
7
la ubicación óptima, la alternativa tecnológica más eficiente, los costos y beneficios
esperados, etc., para determinar la conveniencia del proyecto y decidir avanzar o no en la
ejecución del mismo. Se establece una forma ordenada, documentada y secuencial, con
niveles de verificación o niveles de decisión adecuados para cada sub-etapa.
Adicionalmente, en cada fase se identifican, analizan y evalúan los potenciales riesgos que
pudieran presentarse con la finalidad de generar estrategias de mitigación.
Con cada una de las fases de preinversión del proyecto se busca mejorar la planeación y
facilitar los procesos de revisión y dictaminación, así como de la presentación y licitación de
un proyecto.
8
El esquema 2. Fases de la preinversión presenta el proceso de preinversión por fases y los
elementos que integran cada Fase.
Es pertinente precisar que los elementos que se enuncian son referentes no limitativos del
análisis que debe realizar el equipo responsable de la preparación, el cual estará sujeto al
tipo y las características del proyecto a realizar.
9
Identificación de problemática e idea de propuesta de intervención
La identificación más que considerarse una etapa en el ciclo de vida del proyecto se
considerará como un hito, como un punto de arranque, se tendría que demostrar que el
asunto que se pretende intervenir es realmente un asunto de interés público y que la
propuesta de solución identificada es la mejor alternativa de solución. Una vez que se
decide analizar la potencial intervención gubernamental es necesario conformar un equipo
de trabajo que será el encargado de desarrollar el proceso de preinversión.
10
3.1. FASE 1. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA, CONTEXTO Y
ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN
✓ Un problema existente
✓ Una necesidad a satisfacer y así evitar un problema potencial
✓ Una oportunidad por aprovechar para obtener beneficios derivados de recursos no
utilizados o utilizados de manera ineficiente
✓ Un riesgo potencial que pudiera generar un problema mayor
Con la definición clara del problema central se precisará el bien que se pretende producir
o el servicio a proporcionar, por lo que en esta etapa también corresponde la identificación
de alternativas de solución al problema, seleccionando aquellas opciones que pueden
llevarse a cabo con mayores posibilidades de éxito, considerando las restricciones que
apliquen en cada caso.
11
3.1.1. Área de estudio y área de influencia
Cuando se identifica el asunto de interés público que se pretende atender con una iniciativa
gubernamental es importante tener una referencia sobre el alcance geográfico que se
pretende intervenir para contextualizar el problema y desarrollar el análisis de la situación
actual. Esta área de referencia corresponde al área de estudio y permite establecer los
límites geográficos para cuantificar y dimensionar el problema (ILPES, 2005) y, en su
momento el proyecto.
El área de referencia puede ser definida a través del análisis de elementos como la
manifestación explícita de los habitantes de una ciudad (o comunidad) sobre una
problemática que les afecta, la observación directa en un espacio geográfico determinado,
información geoestadística o aspectos específicos de la planeación gubernamental
estratégica y territorial.
Dado lo anterior, el área de estudio definirá la referencia a nivel espacial del alcance
de lo que se pudiera considerar en el contexto del problema o necesidad. Por su parte
el área de influencia es el área donde la problemática afecta directamente a la
población y donde se plantea la alternativa de solución.
El área de influencia podrá constituir un subconjunto del área de estudio, sin embargo,
puede haber situaciones donde estos niveles de análisis son iguales (ILPES, 2005).
El área de influencia será definida correctamente una vez sea identificada la problemática
y la población objetivo, toda vez que la cuantificación y caracterización de la población
permitirá dimensionar la problemática y, por lo tanto, los objetivos que se perseguirán con
el proyecto.
El análisis del área de estudio e influencia, debe permitir también conocer las posibles
amenazas que pudieran impactar en la problemática y en la provisión del bien o servicio.
Estas amenazas son eventos que tienen una determinada probabilidad de ocurrencia de
generar algún daño y se podrán clasificar en amenazas naturales, socio-naturales y
antrópicas (Correa, 2014).
12
El análisis de amenazas es un proceso mediante el cual se determinará el posible impacto
de un evento que agrave una problemática, que afecte la provisión de un bien o servicio, o
bien que impacte sobre los proyectos diseñados para disminuir la problemática; así como
las características de dichas amenazas como su intensidad, recurrencia, radio de impacto,
entre otros.
Para llevar a cabo el análisis del área de estudio e influencia se puede apoyar en la utilización
de herramientas de georeferenciación que faciliten la delimitación y contextualización del
problema: zona rural o urbana, tipo de clima, principales actividades económicas, ubicación
de la población afectada, condiciones de accesibilidad, condiciones socioeconómicas de la
población afectada, aspectos culturales y sociales, etc.
Con el análisis de los involucrados se pretende identificar a las diferentes personas o grupos
que conviven con la problemática actual, que se ven y/o que podrían verse afectados
positiva o negativamente con la iniciativa de intervención, así como la intensidad con la
que se ven afectados.
13
pobreza, necesidades básicas y disponibilidad del servicio, nivel socioeconómico, entre
otros.
14
De ello se definirá la fuerza o poder de cada uno de los involucrados para afectar un posible
proyecto, así como su capacidad para solucionar el problema.
Este análisis busca dar respuesta a preguntas como: ¿Quién padece el problema?, ¿A qué
actores involucra el problema?, ¿Se trata de un problema local, regional, nacional?, ¿El
problema afecta a un sector o grupo particular?, ¿Qué percepción tienen del problema?,
¿Cómo esperan se dé solución al problema?, etc.
✓ Esquematizar los problemas percibidos por los actores involucrados, de acuerdo con
las cusas que lo propician y los efectos que ocasionan.
✓ Identificar el problema principal. Muchas veces se parte con la idea de un problema
que se considera como el central y cuando se estructuran en un árbol de problemas
se identifica que no necesariamente es el problema principal, por lo que esta
herramienta ayuda a especificar claramente el problema y el contexto del que
deriva.
✓ El árbol de problemas puede incluir amenazas y vulnerabilidad (riesgos) que se
pudiera tener ante la ocurrencia de desastres naturales.
15
Figura 4. Árbol de problemas
A este tipo de análisis, donde se identifican las causas que ocasionan un problema y los
efectos del mismo, se le conoce como la lógica causal y trata de dar respuesta a preguntas
como: ¿Qué causa el problema?, ¿Cuál es la naturaleza de las causas?, ¿Cuál es la relación
entre las diversas causas? y ¿Qué efectos o consecuencias tiene el problema?. Su correcta
identificación permitirá definir una problemática específica y mejorar el diseño de los
proyectos en una siguiente fase.1
A partir del árbol de problemas se puede definir un árbol de objetivos que represente la
situación esperada a resolver y no es más que el esquema en sentido positivo del árbol de
problemas, en el que en vez de estructurarse mediante casusas y efectos se estructura
como medios y fines.
1
El conocimiento de esta herramienta se puede profundizar repasando la Metodología de Marco Lógico.
16
Su correcta construcción dependerá del trabajo previo de identificación precisa de causas
y efectos. El árbol de objetivos nos dirá ¿qué queremos lograr?, ¿Para qué vamos a llevar a
cabo una intervención pública? y el ¿cómo vamos a lograr lo que queremos lograr?
El árbol de objetivos nos dará la pauta para definir las posibles alternativas de solución en
la siguiente etapa de análisis.
A este nivel del análisis se debe verificar si se trata de un problema que requiere
intervención gubernamental (si se trata de un problema de interés público), si se trata de
un problema específico para poder ser atendido por un solo programa o proyecto de
inversión y si con la identificación de las causas podemos determinar diversas alternativas
de solución.
Una vez identificado el problema central, sus causas y efectos, se procederá a cuantificar,
de forma preliminar, dicha problemática con la finalidad de dimensionar el tamaño del
problema y el posible alcance de la intervención.
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La cuantificación deberá corresponder a información de carácter secundario,
obtenida de publicaciones, proyectos de referencia, documentos de trabajo,
información de fuentes públicas nacionales, estatales y municipales, entre otros.
En este punto del análisis se espera que el equipo de planeación y evaluación cuente con
una definición del árbol de problemas en el que se identifique la problemática central, las
causas y los efectos.
Si bien el problema que origina el proyecto permite inicialmente identificar el bien o servicio
que se desea producir, es necesario definirlo con la mayor precisión posible, identificando
su naturaleza y características.
18
Un elemento fundamental en el proceso de preparación de los proyectos es la identificación
y definición del bien o servicio que se pretende obtener con una intervención
gubernamental. En general, los asuntos de interés público están siempre asociados a bienes
o servicios que no están siendo provistos o están siendo provistos de una manera
inadecuada. Por ejemplo, si el estado entregará desayunos escolares encomunidades de la
sierra, los desayunos representan el bien a proveer mientras que, el camión que los
traslada, la carretera por la que circula y los refrigeradores en los que la conserva son
solamente medios necesarios para la provisión de ese bien, lo que justifica la utilización de
esos medios es la cantidad del bien que se entregará.
Identificar y definir correctamente el bien o servicio que será provisto con el proyecto
servirá de base para el estudio de mercado y el análisis de la oferta y demanda durante el
proceso de la evaluación socioeconómica del proyecto definir las posibles optimizaciones
y analizar los posibles riesgos e impactos.
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Cuando definimos el bien o servicio alrededor del cual estamos analizando la
problemática debemos tener presente que la infraestructura únicamente es el medio
a través del cual se provee dicho bien o servicio y que la carencia de ésta no deberá
ser considerada como el fin último.
Es importante tener presente que cuando se habla de oferta y demanda, se está haciendo
referencia al mercado de un determinado bien o servicio que será producido y/o
proporcionado por un “agente oferente” y que será consumido por un individuo, “agente
demandante”, de ello que el análisis de la demanda tenga como finalidad demostrar y
cuantificar la existencia de individuos, dentro de una unidad geográfica, que consumen o
tienen necesidad de un bien o servicio, (Ortegón, 2005).
En esta etapa se realiza un análisis preliminar de la oferta y demanda, que servirán de base
para el estudio de mercado de la Fase 3. Este análisis de la oferta y la demanda permitirá
definir la dimensión del asunto de interés público o problemática a atender.
La oferta representa la cantidad de bienes y/o servicios que se proveen en las condiciones
actuales con la infraestructura existente y en el contexto geográfico institucional y
organizacional en el que se encuentra. Cuando se analiza como asunto de interés público
la provisión de un bien o servicio es necesario tener un conocimiento amplio de la oferta de
éstos, la cual debe ser delimitada a la capacidad que el sistema o infraestructura puede
generar u ofrecer a los usuarios del bien o servicio.
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Se concibe a la oferta como la capacidad para brindar un bien o servicio de acuerdo con
normas y estándares determinados y en donde es importante conocer su comportamiento
histórico, actual y futuro.
Definir el bien o servicio, las condiciones y costos actuales bajo las cuales es producido y/o
suministrado, las causas que han determinado esas condiciones y la cantidad disponible
de bienes o servicios, es la base para el análisis de la oferta.
En esta Fase se puede hacer uso de registros históricos, bases de datos confiables,
información pública de las instituciones que ofrecen el bien o servicio, que permitan en una
primera aproximación, cuantificar la cantidad ofrecida del bien o servicio, evaluar la
capacidad de producción en términos cualitativos, detectar capacidades ociosas, si se
cumple con estándares de calidad, evaluar los recursos disponibles para la producción,
evaluar si existe una provisión permanente del bien o servicio, etc.
Como se vio con anterioridad, toda infraestructura es un medio para proveer un bien o
servicio, por lo tanto se debe asegurar que exista una población que haga uso (o esté
dispuesta a consumir) los servicios o bienes que se proveerán a través de dicha
infraestructura. Es así como en esta fase se deberán determinar las características actuales
de los consumidores o usuarios, sus preferencias y decisiones de compra, así como las
posibles fuentes de información para su caracterización.
Para estimar la demanda debemos conocer el bien o servicio que se está proporcionando
o del que se tiene necesidad y su unidad de medida, la población que está demandando
dicho bien, así como la intensidad en el consumo o uso del bien o servicio.
21
En primer lugar se debe definir la población que está siendo afectada por la problemática,
para lo cual se puede desagregar en:
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En la figura 7 se esquematiza el análisis de la población en sus diferentes
segmentos.
Población no Población no
afectada/no afectada/no
carente carente
POBLACIÓN Población
DE potencial
En segundo lugar, conocer la población que está demandando el bien o servicio. Esta
población pueden ser personas, asociaciones, instituciones, etc. Para ello y con base en el
análisis poblacional anterior, se identifica la demanda potencial y la demanda atendida.
“La demanda atendida estará constituida por la que es atendida por el mercado,
en relación al precio y la capacidad de pago de los consumidores y se refleja en la
solicitud de servicios y está relacionada con la población no carente. La demanda
potencial está relacionada con la capacidad para llegar a la población en la entrega
de un bien o servicio. Está relacionada con la población carenciada y potencial”,
(Ortegón, 2005). De tal forma que cuando se identifique el proyecto, la demanda
de éste será la cantidad del bien o servicio que efectivamente entregará el proyecto
y estará relacionada con la población objetivo o aquella población carente que es
urgente atender.
Como tercer paso se debe estimar cuántos son los demandantes de ese bien o servicio,
cuantificar la demanda mediante la relación consumo por unidad de tiempo:
De acuerdo con la tipología de proyecto, esta cantidad puede estar expresada por
ejemplo en número de atenciones de consultas, para proyectos de salud, número
de viajes para demanda por transporte, demanda de servicios policiales para
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servicios de seguridad, cantidad de aguas residuales que se disponen en las redes de
alcantarillado, litros de agua (consumo) per cápita o consumo por vivienda para
servicios de agua potable, volumen de agua requerida por hectárea para demanda
de agua para riego, etc.
Un primer acercamiento para determinar los niveles de consumo, puede ser a través del
consumo individual mediante registros históricos del consumo de una población que posea
características similares y que cuenta desde hace algún tiempo con el bien o servicio.
En esta fase se realizará una comparación entre la oferta y la demanda actuales, que si bien
se realiza sobre cantidades del bien o servicio ofrecido y demandado, es conveniente que
el equipo responsable de la preparación considere todas las variables analizadas, para
definir, en su momento, de forma precisa el tipo de proyecto y la tecnología a utilizar, dada
la capacidad, tiempo, calidad y costo del bien o servicio.
24
3.1.5. Análisis de alternativas
En esta fase se deberán identificar las alternativas u opciones que a priori parezcan
técnicamente factibles y que contribuyan a solucionar total o parcialmente el problema
detectado en el análisis preliminar de interacción entre la oferta y la demanda y en el árbol
de problemas.
Se valorarán cuidadosamente las opciones más efectivas para lograr los objetivos
considerando las restricciones de cada una de ellas, particularmente la técnica y la
presupuestaria.
Las causas del árbol se transforman en los medios para lograr los objetivos, por lo que dichos
medios darán pauta a la identificación de las estrategias a desarrollar para solucionar la
problemática. Para cada medio se propondrán alternativas de solución del problema, por
lo que a la hora de plantear un proyecto posiblemente no solucione completamente la
problemática, pero debemos elegir la que mayor impacto tenga.
Las acciones definidas tienen que ser posibles de implementar y darán la pauta para
plantear las alternativas de solución.
Para el caso de infraestructura nueva es pertinente analizar las diferentes tecnologías que
podrán ser implementadas, los esquemas de operación de las tecnologías, capacidad, etc.,
25
así como una valoración de costos simplificada para cada alternativa, y las fuentes de
recursos para su implementación.
Toda alternativa propuesta para la atención de un asunto de interés público lleva consigo
potenciales riesgos que pudieran afectar la operación adecuada. Los riesgos son factores
externos que afectan negativamente al proyecto y que pueden representar la pérdida en
la que se podría incurrir en el caso de que ocurriera. Es importante conocer la probabilidad
de ocurrencia de este posible hecho negativo y su impacto potencial sobrelos costos y/o
beneficios esperados de las alternativas.
Una vez que se defina la mejor alternativa, se deberá contar con información sobre sus
posibles componentes, su posible costo, su posible factibilidad física, técnica, institucional,
aspectos sociales y culturales a considerar y demás variables que se consideren pertinentes
para optar por esa alternativa.
26
Es necesario que se analicen las atribuciones, recursos y medios con los que se cuenta para
proveer el bien o servicio y para incidir sobre la problemática. Dependiendo del tipo de
problemática identificada y el tema tratado se podrá revisar elementos como:
En esta fase y con la información previa se podrá elaborar un breve documento del análisis
con el dictamen preliminar de la factibilidad legal e institucional.
Al analizar las alternativas de solución podemos observar que, dependiendo del tamaño del
problema, existen soluciones que implicarán realizar posibles proyectos de inversión de
gran envergadura que requerirán de estudios técnicos específicos para determinar su
viabilidad geográfica, de diseño, tecnología, tamaño, etc. por lo que en esta fase se definirá
cuáles son los estudios específicos que se requieren si se cuenta con los recursos financieros
para continuar con la preparación del proyecto y solventar los costos correspondientes a
estudios técnicos específicos para la preparación y evaluación del proyecto.
27
En este análisis se podrá definir si la mejor alternativa propuesta implicará la
disponibilidad de recursos para el diseño del proyecto y si es factible continuar con su
diseño o es momento de postergar o en su caso desechar.
28
Esquema 3. Flujo para la comprobación de la Fase 1
Con la información analizada hasta aquí, se puede formular una primera propuesta de
proyecto con los siguientes elementos:
29
3.2. FASE 2. LA VISIÓN ESTRATÉGICA
Una de las principales motivaciones para realizar una correcta definición de las políticas de
intervención radica en el carácter ilimitado de las necesidades y que los recursos para
satisfacerlas son escasos. Es por ello que, una vez definida la mejor alternativa de solución
al problema y perfilado el proyecto, se analice la congruencia de éste con las estrategias y
objetivos de la planeación nacional y subnacional, para determinar la prioridad del proyecto
en las políticas públicas y las potenciales fuentes de recursos.
En esta fase se identifican los ejes de la política pública a partir de los cuales se determinan
los objetivos, metas y estrategias nacionales, subnacionales o locales, que van dirigidos a
mejorar la calidad de vida de la población, a través de la generación de políticas que dan
sustento a la implementación de proyectos.
Parte de los instrumentos de planeación que es preciso analizar para identificar aquellas
estrategias en las cuales se insertan acciones de infraestructura son:
Aunque no hay un entregable específico con el que se norme esta primera fase de la PPF,
es fundamental contar con esta información ya que con ella el proyecto a plantear podría
ser más atractivo y contar con un respaldo mayor por parte de los tomadores de decisiones.
31
3.3. FASE 3. FACTIBILIDAD Y EVALUACIÓN DEL PROYECTO
Se realizan los estudios técnicos, los estudios legales e institucionales, el análisis de impacto
ambiental, la estructura financiera, se crea el modelo de negocio, etc., por lo que en esta
fase es indispensable contar con información confiable, así como con la participación de
especialistas en cada tema.
32
fundamental al momento de compararla con la demanda del bien o servicio, ello
permitirá hacer un dimensionamiento adecuado de una potencial problemática de
déficit en la provisión del bien o servicio.
✓ La evolución histórica en la cantidad de servicio producido.
✓ La calidad de servicio producido.
• Componentes de la infraestructura, consiste en identificar y describir las
características y condiciones de los distintos componentes que deben operar para
que se provea el bien o servicio.
✓ Los procesos de producción. Identificar los problemas que se presentan y las
causas de éstos en cada etapa de la producción y/o provisión del bien o
servicio.
• Características físicas de la infraestructura, implica documentar las características
del espacio físico de la infraestructura con que se provee el bien o servicio, como
son:
✓ Disposición de sus áreas
✓ Dimensiones
✓ Condiciones actuales de servicio
✓ Vida útil para la cual fue diseñada la infraestructura
✓ Vida remanente
✓ Etc.
• Los recursos empleados. Se incluye la infraestructura, equipos, las instalaciones,
etc., así como los materiales, insumos, personal, etc. Es importante conocer si hay
restricciones en la provisión de los insumos y/o materiales, así como el estado de la
infraestructura, equipamiento, etc.
• Procesos operativos y de administración. En ocasiones y dependiendo del caso de
estudio, es posible distinguir que un factor importante para la determinación de la
oferta de un bien o servicio son los procesos operativos y administrativos (e incluso
normativos) para proveerlo. Una adecuada identificación y documentación de estos
procesos es relevante pues permitirá conocer causas, probablemente no del todo
evidentes, que determinan la forma de provisión del bien o servicio:
✓ Las normas, políticas y prácticas de operación y/o provisión del bien o
servicio.
✓ Las políticas y prácticas de mantenimiento de la infraestructura, los equipos,
ambientes, etc.
33
✓ La organización y la gestión. Es importante conocer si la organización
responde a los procesos de producción del servicio, si disponen y aplican
instrumentos de gestión, procedimientos, protocolos, etc.
• Costos en función de la capacidad de producción. Identificar los costos
correspondientes a la producción y/o provisión del bien o servicio. Se deben
considerar todos los elementos asociados que, dependiendo del sistema o
infraestructura, se desagregará en gastos administrativos, costo de los insumos,
costo de la mano de obra, costos de logística y transporte, costos de operación,
seguros, mantenimiento, etc.
• La oferta del bien o servicio a través de otros proveedores. Un bien o servicio puede
ser producido y provisto por diferentes proveedores provenientes ya seadel sector
público o del privado, todos ellos forman parte de un mismo mercado, por lo que se
debe identificar a quienes participan en dicho mercado, su capacidad de producción
y sus planes de expansión o salida a futuro. El estado no siempre tiene capacidad
monopólica en la provisión de bienes o servicios, cuando esto sucede es necesario,
en el análisis de la oferta, las condiciones en que el resto de oferentes provee el bien
o servicio.
• Análisis de riesgos de desastre: es un análisis a mayor profundidad de la oferta
donde es importante identificar la potencial exposición y vulnerabilidad de la
infraestructura actual: ¿qué tan propensa es la infraestructura a sufrir daños
derivados de las amenazas identificadas en el análisis del área de estudio e
influencia? y ¿qué impactos se pueden generar en la misma?
• Adicionalmente, se deberá analizar si las condiciones de la infraestructura y
operación genera afectaciones en el ambiente.
a) Su evolución histórica
b) Su situación actual
c) Su expectativa futura
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Se integrarán estimaciones sobre el crecimiento económico, el crecimiento y distribución
demográfica y los pronósticos sobre la oferta y la demanda futura.
A partir de lo anterior, podremos contestar a las preguntas ¿Qué se tiene para proveer el
bien o servicio? ¿Cómo se tiene? y ¿Cuánto cuesta operarlo?, según sean las respuestas, la
información proporcionará un panorama completo de la capacidad del sistema para
proveer el bien o servicio, e incluso, identificar mejoras en la eficiencia del sistema.
2
Es importante hacer una adecuada selección de variables para explicar la demanda, éstas deben ser comparables con las
empleadas en la oferta; se recomienda emplear variables comunes a casos de estudio similares.
35
los principales medios de consumo, las cantidades consumidas por cada medio y
los precios asociados a cada fuente de consumo.
3
Sería normal que la demanda de electricidad en ciudades con temperaturas cálidas se incremente en la época de verano,
por el uso de aire acondicionado, esto se conoce como estacionalidad de la demanda.
Adicionalmente a esto, en determinados casos ocurren comportamientos cíclicos, que se dan a lo largo de varios años en la
demanda, los cuales deben ser estudiados para tratar de entender las causas que provocaron tales comportamientos, a
esto se le conoce como periodicidad de la demanda.
36
Para la proyección de la demanda se podrá recurrir a técnicas como variaciones en las series
de tiempo, mediante índices de crecimiento relacionados con la demanda que se pretende
estimar, índices de consumo de los diferentes sectores o subsectores, o bien mediante
métodos econométricos que expresen la relación entre variables.
A este nivel de análisis, con la información recabada se podrá contar con una matriz de
oferta y demanda con datos reales que permita definir claramente el tamaño de la
problemática: la existencia de un déficit o la existencia de altos costos
Como se mencionaba en la Fase 1, los estudios en los que se incurre para la preparación de
un proyecto y su costo pueden ser determinantes para decidir si se continúa o no conel
proyecto. Particularmente, dada la complejidad de los proyectos, los estudios que se
realicen dependiendo del tipo de proyecto y de la tecnología a utilizar, formarán la base
para la ingeniería de detalle del proyecto.
Los estudios técnicos deben garantizar que la tecnología utilizada para la atención del
asunto de interés público a intervenir es la más eficiente y eficaz respecto de los objetivos
37
que se han planteado. Para llegar a esta solución tecnológica habrá sido necesario el análisis
de alternativas, costos de inversión y operación, capacidad productiva, proyectos
complementarios y requerimientos adicionales, etc.
Dependiendo del tipo de proyecto, los estudios técnicos podrán incluir estudios precisos
de:
Los estudios técnicos deberán incluir elementos que integren aspectos relacionados con
riesgos potenciales que el proyecto pudiera tener en cuanto a la misma tecnología utilizada
como a aspectos relacionados con asuntos climáticos o de desastre.
En esta fase se revisará la viabilidad jurídica del proyecto tomando como base los
instrumentos revisados en la Fase 1, especificando las disposiciones federales, estatales y
municipales aplicables para el desarrollo del proyecto que permitan concluir si el proyecto
es o no concurrente con las mismas. Se considera pertinente concluir sobre los siguientes
elementos:
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• La operación y control del servicio: normas técnicas que regulen las condiciones
conforme a las cuales se pretenda prestar el servicio
• Entidades con Atribuciones
• Análisis del uso de suelo
• Análisis del régimen de propiedad
• Análisis de los predios por afectar
• Estrategia para adquisición de la tierra
• La liberación de adectaciones y derechos de vía
• Permisos y licencias
• Marco jurídico de la unidad que gestionará el proyecto
• Diseño del marco legal sobre el que se basará la operación del sistema
• Modelos de contratos
Esta fase concluye con la Manifestación de Impacto Ambiental, por lo que es de suma
importancia un estudio a detalle que no contravenga las políticas públicas implementadas
y vigentes en materia ambiental y que esté acorde con las normas nacionales e
internacionales.
El modelo de negocio del proyecto está asociado a la factibilidad institucional del mismo,
en su realización deberán establecerse claramente los esquemas de operación
organizacional y financiera que se requieren para que el proyecto opere de manera
eficiente. El modelo de negocio es determinante para alcanzar los objetivos planteados en
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cuanto a la reducción del déficit o de los altos costos incurridos en la situación actual así
como de los objetivos de repago y gestión financiera que contribuyan a la sostenibilidad del
proyecto en el futuro.
Para determinar la factibilidad financiera del proyecto se requiere tener definido el modelo
de negocio bajo el cual se operará.
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• Estudios de comparación público privada
El equipo de planeación y evaluación deberá contar con los documentos que contengan el
modelo de negocio y los estudios financieros.
Aunque no es una práctica común es necesario para cualquier proyecto que se cuente con
un análisis de los involucrados con el proyecto y la problemática que dio origen al mismo.
Es importante conocer los intereses, recursos y conflictos potenciales que podría tener cada
involucrado con el proyecto o la problemática. Dependiendo del tipo de proyecto, de
carácter urbano o rural se pueden identificar diversos involucrados: los usuarios, los
prestadores del servicio, concesionarios, productores, los habitantes y comerciantes,
autoridades supervisoras del servicio, los operadores, el personal de mantenimiento, otros
etc.
Se sugiere diseñar una estrategia de acercamiento con los distintos actores para conocer y
registrar, por una parte la necesidad o problemática identificada por cada actor, en segundo
lugar las posibles soluciones que cada actor tiene presente y, por último, el grado de
aceptación que tendría ante la implementación del proyecto. Para ello el equipo podrá
contemplar la realización de encuestas, grupos focales, reuniones con líderes de los
diversos grupos de actores involucrados, revisión de información histórica periodística y con
autoridades competentes u otros medios sobre puntos de conflicto en el área de influencia
y todo aquel recurso que considere necesario para determinar el posible impacto social de
la puesta en marcha del proyecto.
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Como referente de una buena práctica respecto de este tema se podría señalar a la
Secretaría de Energía que solicita a quien tiene interés de desarrollar proyectos del
sector una evaluación de impacto social que define como: “Documento que contiene la
identificación de pueblos en el área de influencia de un proyecto, así como la
identificación, caracterización, predicción y valoración de las consecuencias que podrían
derivarse, medidas de mitigación y planes de gestión social”. En él se analizan aspectos
como: área de influencia del proyecto, caracterización de pueblos y comunidades
indígenas, análisis de actores identificados, identificación y caracterización de impactos
sociales, medidas de prevención, mitigación y/o compensación, entre otros.
La historia nos ha mostrado que uno de los riesgos que repercuten considerablemente en
los proyectos de inversión pública, particularmente en la infraestructura son los riesgos de
desastre, por lo que hace imprescindible la identificación y evaluación de los probables
daños y/o pérdidas ocasionadas por el impacto de una amenaza sobre un proyecto, sus
componentes o sobre los elementos del proyecto e incluir medidas que mitiguen el riesgo,
ya sea corrigiendo la exposición o vulnerabilidad del proyecto seleccionado.
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Figura 10. Análisis de riesgos de desastre. Fuente: Brenes, Alonso (2018)
Si bien el análisis de riesgos de desastre está presente a lo largo del ciclo del proyecto, es
preciso que se enliste un estudio particular a través del cual se pueda determinar la
probabilidad de ocurrencia de un evento, la pérdida anual esperada por la ocurrencia del
evento y las medidas de mitigación del riesgo.
En esta fase se debe presentar una descripción del proyecto que se propone, el cual debe
incluir sus características principales, la tecnología seleccionada, los requerimientos de
infraestructura, los componentes, etc.
La descripción del proyecto debe dejar claro cuál es su alcance, es decir, cuáles son los
componentes que lo integran: la infraestructura que debe desarrollarse, el equipamiento
requerido para la infraestructura, los requerimientos de operación y mantenimiento, los
requerimientos de personal, etc. Es importante que el proyecto cuente con uncronograma
de ejecución realista en el que se contemple tanto la ejecución, como los procesos de
adquisiciones y el equipamiento. Asimismo, deberá desglosar los costos por cada
componente y el cronograma de erogación de los mismos.
De igual forma se deberán especificar los objetivos que va a perseguir el proyecto y que
deben mantener congruencia con la problemática identificada y con la planeación nacional,
estatal o municipal previamente establecida.
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Toda la información anterior debe ser descrita detalladamente en un documento al cualse
tenga acceso inmediato, mismo que debe ser claro para cualquier interesado en la revisión
del proyecto.
Con los elementos anteriores se podrá realizar la Evaluación Socioeconómica del Proyecto
en la que se determinará si el proyecto genera beneficios socioeconómicos mayores a los
costos socioeconómicos en los que se incurriría para su ejecución y operación.
Una de las deficiencias importantes que se detectan durante la presentación de los Análisis
Costo-Beneficio (ACB) es que la información que le da sustento no parte deestudios previos
y específicos de la problemática y del proyecto, lo que ocasiona que los resultados de la
evaluación no sean del todo confiables. El ACB del proyecto debe desarrollarse y estar
sustentado en los estudios de mercado, en los técnicos, financieros, legales, ambientales,
sociales, etc. que se describieron para esta fase de la PPF.
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Esquema 5. Flujo para la comprobación de la Fase 3
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3.4. FASE 4. DISEÑO DEFINITIVO Y PRESENTACIÓN DEL PROYECTO
Una vez que se ha decidido la ejecución del proyecto, se procede al estudio de ingeniería
de detalle que comprende los estudios finales de ingeniería sobre trazo, estructuras, diseño
arquitectónico, instalaciones, planos de construcción, elaboración de manuales de
procedimientos, especificaciones de los equipos y materiales, recursos humanos, etc.
o Planos arquitectónicos
o Anteproyectos de cimentación y estructura
o Desarrollo constructivo
o Presupuesto base y programa de ejecución
o Análisis estructural y elaboración de Planos Estructurales
o Análisis de Sistemas
o Características generales de materiales/equipos/instrumentos, etc.
o Identificación de normas y estándares
o Características técnicas
o Frecuencia de los servicios, etc.
Finalmente, en esta fase se diseña y desarrolla el proceso licitatorio con el que concursará
la ejecución del proyecto. Parte de los componentes a considerar se encuentran:
o Bases de licitación
o Contrato definitivo
o Anexos técnicos del contrato
En esta fase ya se cuenta con una propuesta sólida que incluye:
o Proyecto ejecutivo incluyendo la ingeniería de detalle y la viabilidad
técnica del proyecto
o La descripción de los inmuebles, bienes y derechos necesarios para el
desarrollo del proyecto
o Las autorizaciones para el desarrollo del proyecto que en su caso,
resulten necesarias, ya sean municipales, estatales y federales
o La viabilidad jurídica del proyecto
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o Permisos y planes de mitigación ambiental
o Plan de Mitigación de Riesgos
o Plan de Mitigación de Riesgos de Desastre
o Plan detallado para la liberación de afectaciones y de los derechos de
vía
o Los estudios geofísicos, geotécnicos y geológicos
o La rentabilidad social del proyecto
o Las estimaciones de inversión y aportaciones
o La viabilidad económica y financiera del proyecto
o Mecanismos establecidos para el pago de los beneficios a los agentes
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o
3.5. CONCLUSIONES
En tal sentido, esta Guía deberá ser considerada como una referencia para complementar
los análisis de evaluación actuales que permitan mejorar los procesos previos a la
presentación de los análisis costo y beneficio.
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BIBLIOGRAFÍA
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seguimiento y la evaluación de proyectos y programas, Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago de Chile.
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del Transporte.
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