PROYECTO BID – FONDO DE COOPERACIÓN ESPAÑOL

REFORMAS A LOS SISTEMAS DE PENSIONES:

EFECTOS INSTITUCIONALES Y FISCALES
CUATRO CASOS DE ESTUDIO: ARGENTINA, COLOMBIA, MÉXICO Y URUGUAY1

CONCLUSIONES FINALES

Alberto Arenas de Mesa2

Enero de 2006

1
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no necesariamente
corresponden a la de la institución donde se desempeña.
2
Ph.d. en Economía.
 INDICE

INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................ 3

I. EL CONTEXTO DEMOGRÁFICO....................................................................................................... 5

II. LOS MODELOS DE REFORMA A LOS SISTEMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA

LATINA: 1981-2005......................................................................................................................................... 6
1. LOS CUATRO MODELOS DE REFORMA ...................................................................................................... 6
2. LOS MODELOS DE ARGENTINA, COLOMBIA, MÉXICO Y URUGUAY ......................................................... 8
III. COBERTURA .................................................................................................................................... 14
1. COBERTURA AGREGADA Y DESIGUALDAD ............................................................................................. 14
2. DENSIDAD DE COTIZACIÓN ................................................................................................................... 17
IV. EFECTOS FISCALES: REFORMAS ESTRUCTURALES Y SOSTENIBILIDAD
FINANCIERA ................................................................................................................................................ 18

V. LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL............................................................................................... 22

VI. COMENTARIOS FINALES ............................................................................................................. 25

BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................................ 29

2
INTRODUCCIÓN

La reforma estructural a los sistemas de pensiones, orientada a transformar los

antiguos sistemas públicos de reparto, ha sido tal vez el proceso más profundo e importante
entre las políticas sociales implementadas en América Latina en los últimos 25 años, tanto
por la población beneficiaria involucrada como por sus efectos fiscales-institucionales. Es
por ello que, la amplitud, velocidad y profundidad de las reformas a los sistemas de
pensiones han despertado la atención mundial generando, a partir de la primera experiencia
de Chile en 1981, una influencia significativa tanto en América Latina y otros países en
vías de desarrollo, así como en países desarrollados3. Al mismo tiempo, tales experiencias
permiten analizar los efectos institucionales y fiscales de la transición previsional desde un
sistema público de reparto a nuevos modelos de pensiones, ya sea se trate de esquemas
completo o parcial de capitalización individual.

Entre los principales factores que han sido mencionados como el motivo de estas
reformas estructurales en América Latina, destacan los crecientes subsidios estatales
provocados por los déficit financieros de los sistemas de pensiones de reparto, que
afectaban a las finanzas públicas y a los equilibrios macroeconómicos, junto con
desequilibrios que no fueron anticipados con modificaciones de las condiciones de
participación y de acceso de los activos y de beneficiarios de los sistemas. Por otra parte, la
transición demográfica que registra la mayoría de los países latinoamericanos, en especial,
el envejecimiento de la población; la creciente demanda por mayores beneficios
previsionales, y la baja cobertura previsional provocada, entre otros factores, por el
crecimiento del mercado laboral informal, han contribuido a conformar un escenario crítico
tal que ha justificado el diseño e implementación de los procesos de reforma.

Entre los factores señalados, especial importancia se otorgó al de resolver o prevenir

los desequilibrios financieros y fiscales, y desde esta perspectiva la sustitución completa o
parcial del sistema de beneficios definidos público de reparto por uno de contribuciones
definidas basado en la capitalización individual y de administración privada o múltiple, ha
constituido una reforma radical. Esta solución para algunos especialistas es considerada no
sólo necesaria sino que también inevitable, puesto que de otro modo, se habría terminado
en un significativo incremento de las tasas de contribución, una reducción de los beneficios
o un incremento del gasto público producto de los déficit del sistema de pensiones inviable
desde el punto de vista de su financiamiento.

Sin embargo, ya en 1991, el BID recomendaba (Mesa-Lago, 1991) que, para

restablecer la viabilidad financiera de los sistemas de pensiones y el control de sus gastos,
era necesario “…establecer un sistema de pensiones de monto básico, con un mínimo y un
máximo razonable, suplementado con pensiones complementarias que sean financiadas
principalmente por el asegurado, con un régimen de capitalización completa y
correspondencia estrecha entre el aporte y la pensión”. De este modo, dicha recomendación
se adelantaría a las reformas realizadas en América Latina durante la década de los noventa,
ya que varios países implementaron reformas en un marco similar al descrito.

3
Véase por ejemplo el reciente debate en Estados Unidos sobre la reforma de la seguridad social.

3
 Por su parte, el Banco Mundial en 1994, propuso la estructura de multi-pilares como
modelo de reforma para los sistemas de pensiones, el que ha sido uno de los principales
referentes de los procesos de reformas estructurales de los sistemas de pensiones que se han
desarrollado en América Latina en los últimos 10 años, y en el que el segundo pilar lo
componía un sistema de pensiones obligatorio de capitalización plena individual
administrado por el sector privado; con lo que su privatización era un elemento central de
las soluciones planteadas, y la experiencia chilena su principal referencia.

Sin embargo, una década más tarde, el propio Banco Mundial al realizar una
evaluación crítica de los procesos de reforma (Gill et al. 2005), afirma que sus méritos no
se basan en la privatización sino que en la individualización que se obtiene al pasar de un
esquema de pensiones de reparto a uno de ahorro. Puntualiza además que el pilar de
prevención de la pobreza (o primer pilar), debe ser tomado mucho más en cuenta en futuros
procesos de reforma de los sistemas de pensiones en la región.

El intenso debate internacional sobre los supuestos beneficios de las reformas

estructurales a los sistemas de pensiones en los últimos años, en especial en América
Latina, ha radicado en el rol de los sistemas de pensiones de cotizaciones definidas en base
a capitalización plena individual. Barr (2000 y 2004) sostiene que un sistema de
contribuciones definidas no es una política dominante; es decir, que no es estrictamente
superior a otros modelos previsionales. Y la experiencia en América Latina, entre 1993 y
2005, parece coincidir con esta apreciación, ya que los diferentes modelos implementados,
aunque influidos por la reforma estructural implementada en Chile en 1981, presentan
significativas diferencias en el rol de los sistemas públicos de pensiones.

De este modo, las diferencias observadas en las reformas adoptadas por los países
de la Región desde los años noventa, se han ajustado más bien con las recomendaciones
que el BID proponía en los inicios de la década de los noventa: “Es preciso introducir
cambios estructurales que modifiquen la esencia del sistema y lo adecuen a las condiciones
del mercado laboral y a las características específicas del desarrollo económico y social de
cada uno de los países” (BID 1991). Así, la variedad de reformas previsionales y modelos
de pensiones implementados en América Latina confirma que los países se adecuaron a sus
necesidades y desarrollos institucionales, y que no siguieron un modelo único de reforma4.

Las experiencias analizadas en este capítulo muestran la amplia variedad de

modelos de reforma implementados en América Latina: el Sustitutivo (México), Paralelo
(Colombia), Integrado (Argentina) y Mixto (Uruguay), y de ellas es posible extraer un
conjunto de conclusiones respecto de las consecuencias fiscales e institucionales asociadas,
así como también identificar las áreas claves que se tornan decisivas para alcanzar los
objetivos de protección social que finalmente han justificado los propios procesos de
reforma.

4
Sobre el análisis de las reformas en América Latina, y las lecciones aprendidas véase Crabbe y Giral (2005).

4
EL CONTEXTO DEMOGRÁFICO

Uno de los principales factores comunes que han contribuido decisivamente en las
decisiones de reformar los sistemas de pensiones en América Latina, ha sido la vigencia de
la transición demográfica, expresada por el envejecimiento de la población, lo que tiene
como consecuencia directa que las prestaciones deben pagarse a un contingente mayor de
beneficiarios con una menor base de cotizantes en un sistema de reparto.

Entre todos los países bajo estudio, el progresivo envejecimiento de la población

está presente, y se muestra de un modo más acentuado en Argentina y Uruguay, países que
se ubican entre los cuatro más envejecidos de América Latina junto a Cuba y Chile, y como
se observa en el gráfico 1, también se registra en Colombia y México.

Gráfico 1: Indice de Dependencia de la Vejez

América Latina: Países Seleccionados, 1975 - 2050

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1975 2000 2025 2050

Argentina Colombia México Uruguay

Índice de Dependencia de la vejez = (Población 65 años y más / Población edad

15 a 64 años) * 100
Fuente: CEPAL (2004).

En efecto, al considerar para estos efectos como indicador al Índice de Dependencia

de la Vejez, es decir la relación entre la población mayor de 65 años y la población entre 15
y 64 años, se observa que éste ha aumentado desde 1975 a la fecha en todos los países, y
que seguirá creciendo en el futuro.

En Argentina dicho indicador pasará de 22,6 en 2000 a 27,5 en 2025 y a 41 en 2050,

profundizándose este fenómeno en el tiempo, del mismo modo que en Uruguay, donde se
expresa además por el Índice de vejez de la población, el que aumentó entre 1990 y 2001
desde 44,2 a 53,7 (Ferreira-Coimbra y Forteza, 2004). En el caso de Colombia también se
aprecia con claridad una evolución complementaria a las señaladas, muy similar a la
experiencia Argentina; y finalmente, en México se prevé una alta tasa de envejecimiento, la
mayor entre los países considerados, para el período 2025 a 2050.

Junto con el envejecimiento de la población señalado, en todos los países analizados

se registran aumentos de la Esperanza de Vida de la población, tanto para hombres como

5
para mujeres. En efecto, en el gráfico 2, se presentan los cambios de ésta, expresados en
años, al comparar el período 2020 – 2025 respecto de 1995 – 2000.

Gráfico 2: Cambio en Expectativa de Vida a los 60 años entre

1995 - 2000 y 2020 - 2025
(en años)

0,4
Colombia
1,8

1,5
Mexico
2,3

2,7
Uruguay
2,5

2,4
Argentina
2,7

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0

Mujeres Hombres

Fuente: CELADE (2004).

Así, en Argentina, la expectativa de vida para las personas de 60 años seguirá

aumentando y se espera que la misma se incremente en el período de referencia en 2,7 años
para las mujeres y 2,4 años para los hombres. En Uruguay, por su parte, también esta
tendencia se confirma, ya que las expectativas de vida al nacer han aumentado en los
últimos 35 años; la esperanza de vida a la edad de retiro (60 años) también ha crecido para
hombres y mujeres, siendo en el caso de los primeros menor el incremento, de sólo 0,44
años entre 1970 y 1999, mientras que entre las segundas fue de casi tres años (2,91 años) en
el mismo período.

En México, junto al continuo aumento de su población; la que creció entre 1990 y

2005 en 20,7 millones de personas, registrando una tasa media de crecimiento anual de
1,46%, también la esperanza de vida al nacer pasó de 64,4 años en 1970 a 75,4 años en
2003. Además, las estimaciones de CELADE (2004) representadas en el gráfico 2 respecto
de la esperanza de vida a los 60 años indican, para el período entre 1995-2000 y 2020-2025,
éstas aumentarán en 2,3 años para las mujeres y 1,5 años para los hombres. Finalmente, en
el caso de Colombia se presentan los menores aumentos entre los cuatro países tanto para
hombres como para mujeres, aunque en respecto de este último grupo la variación es de 1,8
años.

I. LOS MODELOS DE REFORMA A LOS SISTEMAS DE PENSIONES EN

AMÉRICA LATINA: 1981-2005

1. Los cuatro modelos de reforma

Después de la reforma al sistema de pensiones implementada en Chile en 1981, que

sustituyó completamente el tradicional esquema civil público de reparto por un sistema de

6
fondos de pensiones basado en la capitalización individual y de administración privada, 14
países en América Latina y El Caribe han implementado sus propias reformas, de las cuales
diez han sido estructurales y cuatro paramétricas.

El conjunto de reformas estructurales puede ser dividido en cuatro grupos, como se

presenta en el Cuadro 1:

CUADRO 1: 14 REFORMAS A SISTEMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA: 1981-2005

Modelo, país y fecha de inicio Sistema de

Cotización Prestación Régimen financiero
de la reforma Administración
REFORMAS ESTRUCTURALES
Modelo Sustitutivo a
1. Chile (1981)
Privado
2. Bolivia (1997)
o Definida No definida Capitalización individual
3. México (1997)
múltipleb
4. El Salvador (1998)
5. R. Dominicana (2003)
Modelo Paralelo Público, privado No definida Definida Repartoc
6. Perú (2003) o
7. Colombia (1994) múltipleb Definida No definida Capitalización individual
Público
Modelo Integrado No definida Definida Reparto
y
8. Argentina (1994)
múltiple
Definida No definida Capitalización individual
Modelo Mixto Público
No definida Definida Repartoc
9. Uruguay (1996) y
10. Costa Rica (2001) múltiple
Definida No definida Capitalización individual
11. Ecuador (2004)
REFORMAS PARAMÉTRICAS

12. Brasil (1989 y 2003)d Público No definida Definida Reparto

13. Venezuela (2002)e Público No definida Definida Reparto
14. Paraguay (2004) f Público No definida Definida Reparto
15. Panamá (2005) Público No definida Definida Reparto

Fuente: Mesa-Lago (2004); Schwarzer (2004) y Arenas de Mesa et al (2005).

a: En Nicaragua (2004) la reforma sustitutiva no fue implementada.
b: Administración Múltiple en México, República Dominicana y Colombia.
c: Reparto en Perú, Uruguay y Ecuador; Reparto con capitalización parcial colectiva en Colombia y Costa Rica.
d: 1989, Cotización definida en parte del programa del sector privado en Brasil (cuentas nocionales) y 2003 reforma
paramétrica sector público.
e: Reforma paramétrica (30/12/2002, Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social), en proceso de implementación.
f: Reforma paramétrica de la Caja Fiscal (sistema de pensiones de los trabajadores del sector público).

(i) El modelo sustitutivo, en el que la capitalización individual reemplaza

totalmente al sistema civil público de reparto: Chile (1981); Bolivia (1997);
México (1997); El Salvador (1998); República Dominicana (2003-2005) y
Nicaragua (2002-2004, en este último caso quedó detenida la reforma);

(ii) El modelo paralelo, en el que coexisten en forma excluyente los esquemas de

capitalización individual y de reparto reformado: Perú (1993) y Colombia
(1994);

(iii) El modelo integrado, que contiene un modelo paralelo (capitalización individual

y reparto reformado excluyentes) más un beneficio base público de cobertura
universal: Argentina (1994), y

7
 (iv) El modelo mixto, en el que coexisten ambos modelos (público de reparto y de
capitalización individual) en forma complementaria y no alternativa: Uruguay
(1996), Costa Rica (2001) y Ecuador (2004).

Otros 4 países en la región han realizado reformas paramétricas a sus sistemas

públicos de reparto. Brasil las introdujo en 1998 y 1999, las que incluyeron un régimen
financiero de cuentas nocionales en el régimen general de trabajadores privados, y en 2003,
otra reforma paramétrica del régimen de funcionarios públicos fue implementada. En
Venezuela se aprobó una reforma estructural del tipo de modelo sustitutivo, la que fue
abolida por el actual gobierno, y en cambio se aprobó una reforma paramétrica a su sistema
de reparto en 2002. En Paraguay, durante 2004, se implementó una reforma paramétrica al
sistema de pensiones de los trabajadores del sector público; Caja Fiscal, institución que
cubre a un 48% del total de cotizantes del sistema de jubilaciones y pensiones y que
arrastraba, desde 1980, crecientes déficit financieros que representaron en 2000, el 56% del
déficit del Gobierno Central y el 1,8% del PIB. Finalmente, en Panamá (2005), el
desequilibrio actuarial y financiero, generó consenso sobre la necesidad de una reforma
paramétrica del sistema público de reparto con capitalización parcial colectiva. Así, la
reforma paramétrica de la Caja de Seguro Social, se aprobó en 2005, sin embargo, aún no
se implementa definitivamente.

La evidencia disponible muestra que al menos la mitad de las reformas estructurales

se han apartado del modelo de sustitución completa que caracterizó a la pionera experiencia
chilena, y que, en cambio, se han implementado modelos paralelos, integrados o mixtos, lo
que aparece explicado tanto por compromisos políticos como por la necesidad de mantener
los componentes redistributivos de los antiguos sistemas de reparto. Es por ello que muchas
de las reformas previsionales en la región han mantenido responsabilidades públicas
explícitas, a través de la reforma o permanencia del antiguo sistema de reparto, de
pensiones mínimas garantizadas por el Estado, y de beneficios públicos básicos universales
o beneficios públicos complementarios.

2. Los Modelos de Argentina, Colombia, México y Uruguay

Como ha sido desarrollado en cada uno de los estudios nacionales y con distintos
grados de importancia, las motivaciones principales que justificaron cada uno de los
procesos de reformas a los sistemas de pensiones preexistentes, radicaron en un conjunto de
factores comunes. Al efecto de la transición demográfica presente en los cuatro casos bajo
estudio a través del envejecimiento de la población, se agregan los significativos déficit de
los sistemas preexistentes; del orden de un 5% del PIB asociado con prácticas clientelísticas
en el caso de Uruguay en 1995, los serios desequilibrios de las finanzas públicas en
México, junto con una alta evasión y pérdida de reservas; en Colombia por la escasa
cobertura que no lograba superar el 30% de la fuerza de trabajo en 1993 pese a que el gasto
por este concepto alcanza a un 1% del PIB, y en ese mismo año un déficit fiscal de 1,7%
del PIB en Argentina, asociado a un esquema de altos niveles de prestaciones sin contar con
el financiamiento necesario.

8
 Tales factores, junto a los cambios en el mercado laboral, en que aumentó la
importancia del empleo informal, han incidido directamente como límite a la cobertura
potencial de los sistemas de pensiones a la vez de convertirse en un freno a las
posibilidades de financiamiento, puesto que se trata de sistemas que requieren de la
existencia de contribuciones previas. LO anterior, ha conformado un escenario de
desequilibrios actuariales de los sistemas de pensiones de reparto, coexistiendo con una
creciente demanda por mayores beneficios previsionales.

Las distintas experiencias de reformas de los sistemas de pensiones presentan, con

distinto grado, la incorporación total o parcial de esquemas de seguros privados, en los
cuales los afiliados perciben beneficios de acuerdo al nivel individual de riesgo, y ello
constituye una diferencia significativa respecto de los sistemas públicos de reparto, puesto
que en estos esquemas los beneficios son cubiertos por todos los asegurados, sin
diferenciación. Así, el alcance y las características de las reformas previsionales
implementadas en distintos países guardan directa relación con el grado de sustitución de
un esquema de reparto por uno de capitalización individual, y por la relación que
finalmente se ha establecido entre ambos, en aquellos casos en que se ha resuelto su
coexistencia. Y dichas características son las que finalmente condicionan no sólo sus
efectos fiscales e institucionales, sino que también su propia efectividad para mejorar el
alcance de la protección social.

Por otra parte, también las reformas estructurales implementadas han sustituido, con
diversos grados, el principio de solidaridad por el de equivalencia entre la cotización y
nivel de la pensión, buscando con ello mejorar el balance financiero del esquema reformado
de pensiones. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que un esquema basado
exclusivamente en resguardar esta equivalencia, puede potencialmente reproducir o
incrementar las desigualdades existentes en el mercado de trabajo, elimina la distribución
entre generaciones y, por tanto, traspasa al Estado la función redistributiva, como un
componente externo al sistema reformado, mediante, por ejemplo, la garantía de pensiones
mínimas o la concesión de pensiones no contributivas o asistenciales (el caso más radical es
el chileno, véase Arenas de Mesa, 2005).

La diversidad de modelos señalada con anterioridad se presenta en los cuatro casos

estudiados (véase Diagrama 1). El sistema adoptado por Colombia en 1993, corresponde a
un esquema paralelo, ya adoptado por Perú en el mismo año, que mantiene en
funcionamiento, aunque de un modo excluyente para los afiliados, los sistemas de
capitalización individual y el esquema público de reparto. Una variante al modelo paralelo,
es el implementado en Argentina en 1994, sin embargo, en este caso con algunas
importantes modificaciones que dieron origen al modelo integrado. La reforma estructural
uruguaya de 1995, implementó un modelo mixto, la que mantiene el clásico sistema
público de reparto (con capitalización parcial colectiva) complementado con un sistema de
capitalización individual de administración múltiple (sector público y privado). Finalmente,
México, en 1995, se inscribe en el más clásico ejemplo de reforma estructural sustitutiva
con un modelo puro de capitalización individual (aplicado exclusivamente a trabajadores
del sector privado).

9
 Diagrama 1

Modelos de Reformas Estructurales a los

Sistemas de Pensiones en América Latina (1980-2005)

Modelo Modelo Modelo Modelo

Sustitutivo Paralelo Integrado Mixto

Reparto Capitalización Capitalización

Capitalización Reparto Capitalización

Reparto
Reparto

• Chile (1980) • Perú (1993) • Argentina (1994) • Uruguay (1995)

• México (1995) • Colombia (1993) • Costa Rica
• Bolivia (2000)
• El Salvador
• República
Dominicana

Fuentes: Mesa-Lago (2004) y Gill et al. (2005).

 Además estos cuatro casos de reformas estructurales fueron adoptados entre 1993 y 1995,
conformando así todos los modelos hasta ahora conocidos. En este contexto, la diversidad de los
procesos de reforma adoptados es el resultado de la interacción de múltiples factores; como el
marco institucional de cada país, el grado de convergencia de intereses entre los actores y su
capacidad de negociación así como la situación financiera, económica y social, en cada caso.

En Colombia, la reforma previsional finalmente aprobada mediante la Ley 100 de 1993,

creó el sistema de capitalización individual y unificó parcialmente el antiguo sistema de reparto
existente. Así, se creó un sistema paralelo o dual, en el que compite un Régimen de Prima Media
(RPM) con prestación definida y un Régimen de Ahorro Individual (RAI) con cotizaciones
definidas. Al igual que en otros países, en Colombia la reforma intentó ser lo más amplia posible,
sin embargo, este nuevo esquema no incluyó a todas las cajas civiles y militares.

La mayor deficiencia del sistema de pensiones colombiano antes de la reforma era su baja
cobertura asociada con un relativamente alto nivel de gasto, con la escasa madurez del mismo y
con una etapa temprana en la transición demográfica de la población. Según el Gobierno, las
deficiencias del sistema de pensiones entonces eran estructurales y no se superaban con ajustes
administrativos o paramétricos. En su momento, se planteó la posibilidad de introducir un sistema
mixto, en el que el sistema de reparto existente serviría para pagar pensiones mínimas o básicas,
las que serían complementadas con los aportes a los fondos de capitalización individual, o
colectivamente organizados por empresas y hasta con esquemas voluntarios. Sin embargo, esta
iniciativa no prosperó ya que se argumentó que las cotizaciones requeridas para financiar
pensiones básicas alcanzarían un nivel tal que impediría cotizar a los fondos de capitalización.

Finalmente, la reforma propuesta consistió en la introducción de un régimen de

capitalización individual que reemplazaría totalmente, en el largo plazo, al sistema público de
prima media. Sin embargo, el modelo paralelo que actualmente opera fue producto de la
búsqueda de acuerdos y una de las claves de la negociación política para implementar la reforma
por parte del Gobierno, fue mantener los privilegios de algunos sectores, excluyéndolos de la
reforma y del Régimen de Ley 100. Así, se exceptuó a los maestros públicos y a los trabajadores
de ECOPETROL; a las fuerzas militares y policías. La reforma amplió el período de transición,
manteniendo en muchos casos las condiciones de retiro que existían antes de su vigencia, y los
ajuste a los beneficios garantizados del RPM se aplazaron hasta 2014 en lo referido a la
liquidación de pensiones, y aproximadamente hasta el 2050, el pago de las mismas.

En el caso de la reforma en Uruguay, se trata de la implementación de un modelo mixto,

el que de acuerdo con la literatura de seguridad social sobre América Latina (Mesa-Lago y
Bertranou, 1998) corresponde a aquellos sistemas previsionales reformados que mantuvieron
componentes públicos con esquemas de beneficios definidos y que introdujeron en forma
complementaria un esquema de contribuciones definidas a nivel individual, con administración
por parte de entidades privadas, y en algunos casos también de entidades públicas.

A diferencia de otros países como Colombia, la cobertura no fue uno de los motivos
explícitos para justificar la reforma en Uruguay. Por el contrario, uno de los desafíos del nuevo
modelo es mantener los altos índices heredados, ya que el problema radicó más bien en los déficit
del sistema que proporcionaba generosas prestaciones. Este fue el quinto país, después de Chile,
en reformar el sistema de pensiones en América Latina, en la que no hubo la capacidad para
transformar el sistema completamente, como lo postularon algunos sectores, convergiendo así en
un nuevo modelo previsional mixto integrado tanto por el sistema público reformado de reparto,
administrado por el Banco de Previsión Social (BPS), como el de capitalización individual,
administrado en forma múltiple por empresas públicas y privadas (Administradoras de Fondos de
Ahorro Previsional, AFAP). Sin embargo, este nuevo esquema no incluye a las cajas especiales
civiles o paraestatales (bancaria, profesionales universitarios y notarial) y a las cajas militar y
policial.

En México, la reforma al sistema de pensiones se realizó en 1995, en un año de grandes

dificultades económicas derivada del efecto tequila; crisis de finales de 1994 que derivó en
aumentos de las tasas de interés cercanas al 50% y una significativa devaluación respecto del
dólar lo que arrasó con una buena parte del aparato productivo, entró en severas dificultades el
sector bancario y se agudizaron los desequilibrios en las cuentas públicas.

En este contexto, en diciembre de 1995, el Congreso mexicano aprobó la Ley del Seguro
Social (LSS 95) estableciendo un nuevo sistema de pensiones para los trabajadores del sector
privado (excluyendo a los que trabajan en el Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS),
generando un cambio estructural: de un sistema de beneficios definidos a uno de contribuciones
definidas, con cuentas individuales administradas por el sector privado (Administradoras de
Fondos de Retiros – AFORE). Además, se fijó una garantía de pensión mínima para aquellos
pensionistas que no puedan gozar de una pensión similar al salario mínimo del Distrito Federal.

El nuevo sistema entró en operación en junio de 1997, al aprobarse la nueva Ley de los
Sistemas de Ahorro para el Retiro (LSAR) que estableció finalmente la migración obligatoria de
los activos asegurados en el IMSS y de quienes se integraran a la fuerza de trabajo. Por su parte, a
los activos asegurados antes de 1995 pueden optar en el momento de su jubilación por obtener su
pensión con el viejo sistema (LSS 73) o en el nuevo esquema de capitalización individual. Como
en otras experiencias analizadas, un conjunto de sistemas previsionales quedaron fuera del nuevo
sistema: los esquemas de aseguramiento del sector público, el Régimen de Jubilación y Pensiones
(RJP) de los funcionarios del IMSS, el ISSSTE, las paraestatales (PEMEX, Luz y Fuerza del
Centro y Comisión Federal de Electricidad), a pesar de que su situación patrimonial tampoco era
equilibrada.

Existen al menos dos razones fundamentales que permiten explicar el profundo cambio
que se inició con la LSS 95. La primera es de orden estrictamente de balance patrimonial: los
desequilibrios producidos en el IMSS eran cada vez más agudos y existía la certeza de que la
crisis financiera era inminente. Mientras los excedentes generados por el programa de pensiones
fueron utilizados en el financiamiento del régimen deficitario de Salud y Maternidad, el IMSS
modificó entre 1943 y 1995 cuarenta veces su esquema de beneficios, mientras que la estructura
de contribuciones apenas lo hizo tres veces. Por otra parte, en un contexto fuertemente
inflacionario, las pensiones eran actualizadas mientras los salarios reales estaban estancados. Si a
ello se le agrega una alta evasión y mala política de inversiones en infraestructuras edilicias, es
fácil entender que el nivel actuarial de las reservas fuera insuficiente para financiar el valor

12
presente neto de los compromisos contraídos en un contexto de envejecimiento de la población.
En efecto, el pasivo actuarial del IMSS suponía el 141% del PIB (año 1994) en valor presente por
un período de 75 años, y se estimaba que en 2007 se produjera el déficit de caja. La segunda
razón era de orden macroeconómico, ya que existía la convicción de que una reforma del régimen
general del IMSS constituía una oportunidad para fomentar el ahorro nacional.

Finalmente, Argentina reformó estructuralmente el sistema de pensiones en 1993 al

aprobar en el Congreso la Ley 24.241. En julio de 1994 entró en funcionamiento el nuevo sistema
inspirado en el paradigma de las reformas multipilares adoptado otros países de América Latina.
El modelo de reforma adoptado, a diferencia de la reforma más radical implementada por Chile,
fue destacado como una alternativa viable para numerosos países del mundo con sistemas de
pensiones maduros y que no podían afrontar elevados costos de transición. Además, se destacaba
el importante balance entre un pilar de beneficio definido y otro complementario de
contribuciones definidas que mejoraría los incentivos para una mayor formalidad y continuidad
en las contribuciones.

La reforma introdujo condiciones de adquisición a las prestaciones más estrictas,

convirtiéndolo de esta forma en sistema más “contributivo” aún, debido a que se elevaron las
edades de retiro y los años de contribución necesarios para el acceso al primer pilar u otras
prestaciones públicas. Con ello se modificó el sistema existente que se mantuvo sin mayores
cambios por más de 25 años. Sin embargo, las altas prestaciones y los problemas de
financiamiento de las mismas, bajo un contexto de envejecimiento demográfico, hicieron que
comenzaran a estudiarse distintas alternativas de reforma. A principios de los años noventa, la
necesidad de reforma era imperiosa debido que el déficit del sistema alcanzó niveles
considerables (en 1993 a 1,7% del PIB) y existía una importante deuda por prestaciones a los
pensionados que alcanzaba a 3% del PIB (Bertranou, Rofman y Grushka 2004).

Luego de un extenso debate en el Congreso, el sistema de pensiones fue estructuralmente

reformado en 1993 adoptando una estructura multipilar. A partir de julio de 1994 comenzó a
regir el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) con alcance nacional siendo regido
por la Ley No. 24241. El marco legal del mismo es complementado por las Leyes No. 24347 y
No. 24463, denominada esta última como Ley de Solidaridad Previsional. El nuevo sistema
unificó bajo el SIJP a los tres regímenes existentes para trabajadores autónomos (independientes),
sector público y sector privado. El sistema posee dos regímenes: uno de “reparto” o “público” y
otro de “capitalización” o “mixto”, y tiene por objeto cubrir las contingencias de vejez, invalidez
y sobrevivencia.

A pesar que la reforma fue de carácter estructural y profunda, los profesionales

universitarios con regímenes propios y servidores públicos de las provincias, continuaron con sus
sistemas con la opción para estos últimos de ser transferidos al SIJP. El régimen no contributivo
fue separado del régimen contributivo, y pasó a estar en el área de los programas asistenciales, es
decir, fuera de la administración de los seguros sociales.

El contexto económico-institucional que prevalecía cuando se hizo la reforma era de

recuperación después del proceso hiperinflacionario y recesivo de 1989-1990 y se encontraba en

13
una etapa de franco crecimiento. El mercado laboral todavía mostraba indicadores favorables en
el sentido que la informalidad todavía no había crecido sustancialmente como lo hizo en años
posteriores y la tasa de desempleo se mantenía en un dígito. De esta forma el proceso de apertura
y re-estructuración a partir de las privatizaciones todavía no generaba un impacto negativo en el
mercado laboral, particularmente en el empleo. Así, las proyecciones del nuevo sistema de
jubilaciones y pensiones tendieron a incorporar un contexto económico y laboral favorable que
extendía las tendencias observadas los dos o tres años previos a 1993-94.

II. COBERTURA

Históricamente los sistemas de pensiones han sido diseñados teniendo dos funciones
básicas complementarias: asegurar el ahorro necesario para financiar niveles de consumo
adecuados durante la vejez, invalidez o sobrevivencia, y prevenir la pobreza durante la vejez
(Barr 2004). Así, la decisión respecto de cuál es el diseño institucional más adecuado tampoco es
neutra en términos de alcanzar los objetivos buscados con la reforma previsional, y las
experiencias analizadas presentan un conjunto de deficiencias en esta materia, que se expresan
fundamentalmente en la caída de la cobertura de los sistemas previsionales, sin que al mismo
tiempo se cuente con los mecanismos apropiados para cubrir a quienes quedan excluidos de la
protección del sistema previsional.

1. Cobertura agregada y desigualdad

Una forma de medir la capacidad que puede tener un sistema de pensiones para responder
a esta provisión de recursos económicos para la vejez es mediante la denominada tasa de
cobertura de activos. En el caso de un sistema puro de reparto, las cotizaciones de los activos
permiten financiar las pensiones de los pasivos (cobertura de pasivos). En el caso de un sistema
de capitalización individual, el activo acumula en una cuenta individual sus cotizaciones que,
junto con los rendimientos financieros obtenidos en el fondo de pensiones, detraídas las
comisiones por gestión del fondo, le permiten a lo largo de su vida laboral generar un capital con
el que posteriormente financiará su pensión.

En general, los antecedentes disponibles muestran una caída en la cobertura, expresada

como el total de cotizantes respecto del total de ocupados en cada uno de los países analizados, y
ello constituye un problema es general en la región, donde las experiencias de reforma
previsional presentan como promedio ponderado una cobertura menor a la que registraban antes
de realizarse las reformas estructurales (Mesa-Lago 2004 y Gill et al. 2005).

En el Cuadro 2, se presenta información respecto de la cobertura del sistema previsional

en los cuatro países analizados, tanto a nivel agregado como por los quintiles superior e inferior,
respectivamente, lo que permite conocer el grado de protección según niveles de ingresos.

14
 CUADRO 2: COBERTURA AGREGADA, DESPROTECCIÓN Y DESIGUALDAD

Países Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura adultos

Agregada agregada agregada agregada mayores
Quintil 1 Quintil 5 Q5 / Q1
Argentina (2003) 40,3 4,0 71,6 17,9 68,3
Colombia (2002) 22,3 nd nd nd 18,6
México (2000) 39,3 30,2 51,7 1,7 19,2
Uruguay (2002) 65,0 17,3 92,7 5,4 87,1
Fuente: Elaboración propia basada en Rofman (2005)

En el caso de Argentina, todos los indicadores de cobertura han mostrado durante los
últimos años una tendencia decreciente. En el caso de la cobertura de los trabajadores activos, el
deterioro comienza a ser notorio a partir del año 1995 en que se experimenta la crisis económica
derivada del “efecto tequila” (crisis de México) y que repercute fuertemente en el mercado
laboral. De acuerdo a Rofman (2005), la cobertura ocupacional en 2003 se encontraba en 40,3%.
Esta preocupante situación es más notoria si se caracteriza la cobertura por quintiles de ingreso,
ya que la cobertura promedio esconde la desigualdad: en el primer quintil de ingreso la cobertura
ocupacional es tan sólo 4% mientras que en el quinto quintil alcanza a 71,6%, lo que significa
que la relación cobertura en el quinto quintil respecto al primer quintil es de 17,9 veces.

Respecto de la población adulta mayor, la situación es relativamente mejor, sin embargo,

ésta parece estar reflejando el desempeño del mercado laboral en el pasado y la existencia de
programas no contributivos y de condiciones más laxas para obtener prestaciones. La cobertura
de los mayores de 65 años alcanzó a 68,3% en 2003 (Rofman 2005), aunque es necesario
considerar que desde la reforma previsional ésta ha venido cayendo sustancialmente: desde un
76,9% en 1994 a un 67,8% en 2004, y refleja las consecuencias de las condiciones más estrictas
para acceder a las prestaciones públicas (30 años de contribución) en un contexto de mercado
laboral deteriorado donde la incidencia del desempleo en las personas cerca de la edad de retiro
se ha incrementado sustancialmente.

En Colombia, también se observa que la reforma al sistema de pensiones, después de 10

años, no ha disminuido el problema de baja cobertura previsional. Incluyendo las cajas públicas y
los regímenes exceptuados, se ubica en 22,3% de la población ocupada. Este bajo nivel se explica
en gran medida por la importancia que tienen dentro del empleo, los segmentos de difícil
cobertura, como los trabajadores informales, los que representaron alrededor del 60% del empleo
total en 2004.

En cuanto a la cobertura de pasivos, la situación es similar puesto que la cobertura de

adultos mayores sólo alcanzó 18,6% en 2002. Adicionalmente, según la Encuesta de Hogares
(ECH) de septiembre del 2003 ésta alcanzaba a 19,4% de las personas en edad de pensionarse, lo
que expresa la significativa brecha de protección para más del 80% del conjunto de hombres y de
mujeres mayores de 60 años y de 55 años, respectivamente; los que además, en un 46,4% no
recibe, según la ECH, ningún tipo de ingreso.

15
 En México tanto la cobertura efectiva como la ocupacional muestran a lo largo del
período 1991-2004 un comportamiento similar que refleja con fidelidad la evolución del ciclo
económico y del mercado de trabajo. En efecto, en 1991 la cobertura efectiva se situó en el
máximo de todo el período analizado, con una tasa del 39,7%, para caer en 1995 al 33,1% y
comenzar a remontar hasta alcanzar un máximo del 38,5% de los ocupados en 2000. Todo este
subperíodo coincide con el proceso de reforma del régimen general del IMSS en 1997 y su
transformación en un sistema de contribuciones definidas administradas por las AFORES. A
partir de 2000 la cobertura efectiva va disminuyendo hasta situarse en 34,6% de la población
económicamente activa en 2004. Si se toman en consideración los asegurados a otros regímenes
sectoriales, la cobertura alcanzaría a un 39% en 2004, es decir, que 6 de cada 10 mexicanos en
edad de trabajar no están cotizando para una pensión de vejez e invalidez.

También como en el caso de Argentina, la cobertura previsional según quintiles, muestra

que los sectores de menores ingresos presentan una mayor desprotección que los grupos con
ingresos más altos, y que la diferencia entre el quintil de mayor y menor de ingreso es de 1,7
veces (Cuadro 2).

Pese a la carencia de información actualizada sobre la extensión de la informalidad en el

mercado de trabajo mexicano, se estima que este alcanzaba cerca del 40% de la población urbana
empleada en 1998 (Freije 2001), distribuida en proporciones similares entre asalariados y
autoempleados. Adicionalmente, se estima que entre 1998 y 2005, cerca de 4 millones de
trabajadores que ingresaron a la fuerza de trabajo se incorporaron a la economía informal5, lo que
es complementario con la estimación del IMSS (2004) que, de continuar el crecimiento del
empleo informal a la tasa actual, dentro de 20 años la fuerza de trabajo informal podría llegar a
16,6 millones de personas y superar así al número de sus afiliados.

Finalmente, en Uruguay en la primera mitad del siglo XX, la cobertura se consolidó,

expandió y universalizó, alcanzando altos índices agregados de cobertura previsional, puesto que
corresponden también a una estructura del mercado laboral con una relativamente alta
formalidad. La cobertura ocupacional de todo el sistema de pensiones (BPS, cajas especiales,
militares y policías) fue cercana a un 85% en 1990 y aumentó aproximadamente al 89% en 1993;
después declinó anualmente hasta alcanzar un 78,3% en 2001 y un 65% en 2002, lo que se
explica en parte por la recesión iniciada en 1999. Por otra parte, a partir de registros
administrativos, se obtiene que (Mesa-Lago y Bertranou, 2001) la cobertura de beneficiarios de
prestaciones en edades adultas mayores (65 años y más) era del 91,9% en 1999, y de 87,1% en
2002.

Su distribución por quintiles de ingresos muestra que la cobertura previsional del grupo de
mayores ingresos es 5,4 veces mayor que el de ingresos más bajos de la economía, y se explica
por la escasa cobertura de los más pobres, sólo un 17,3% ya que en el quinto quintil de ingresos
ésta supera el 90%.

5
Valencia (2005).

16
 No obstante lo anterior, es necesario tener en cuenta que la utilización de los indicadores
señalados puede estar induciendo una potencial sobreestimación de la cobertura, ya que al incluir
a los contribuyentes de los sistemas civiles y militares de pensiones, podría estar contándose a un
contribuyente activo más de una vez, en los casos en que un activo cotiza en más de un puesto de
trabajo. Por ejemplo, las encuestas de hogares arrojan que el 63% de los ocupados en 2002 estaba
cubierto por algún sistema previsional en Uruguay (Bucheli, 2004), lo que se contrapone con la
cobertura ocupacional del 78% en 2001. Adicionalmente, también es necesario considerar el caso
de los trabajadores independientes, los que registran una alta cobertura ocupacional, no obstante
la disminución desde un 65% a un 59% entre 1995 y el 2000, ya que estas cifras superan
ampliamente el 5% y entre el 10% y el 15% de cobertura ocupacional de los trabajadores
independientes en Chile y Argentina, respectivamente, en 2000. Así, resulta imprescindible el
desarrollo de indicadores confiables para la medición de la cobertura previsional, mediante el
diseño de sistemas de información donde se evite la doble contabilidad de afiliados y
contribuyentes, así como definir institucionalmente un administrador de las historias laborales de
los asegurados al sistema mixto.

2. Densidad de Cotización

Uno de los aspectos más distintivos de las consecuencias del inestable y precario mercado
laboral sobre los sistemas de pensiones se refiere a la densidad de cotización. Este indicador
refleja la historia de cotizaciones de los trabajadores afiliados al sistema de pensiones en un
período del tiempo.

La densidad de cotización es un indicador importante que revela la calidad de la cobertura

del sistema de pensiones. Junto con la rentabilidad de los fondos de pensiones, este indicador es
sumamente relevante para determinar el nivel de acumulación de capital en las cuentas
individuales que al finalizar la vida activa financiarán y determinarán el valor total o de una parte
relevante de las prestaciones.

En Argentina, de acuerdo con estimaciones de la Secretaría de Seguridad Social (2003)

utilizando los registros administrativos de contribuciones desde 1994 a 2003, la densidad de
cotizaciones en este último año mostraba que tan sólo el 20% de la población afiliada tenía
densidades que superaban el 80%. Por otro lado, el 30% de los afiliados mostraba densidades
entre 32% y 80%, mientras que el 50% restante mostraba densidades inferiores al 32%. Es
importante tener en cuenta que una densidad de cotización razonable para cumplir con el
requisito de los 30 años de contribuciones debería estar entre 60% y 66%, lo que revela que las
condiciones actuales del mercado laboral, reflejadas en la densidad de cotización, sugieren que un
colectivo importante de trabajadores no tendrá oportunidad de ser elegible para las prestaciones
públicas del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) argentino.

En el caso de Uruguay, en general, la densidad de cotización es desconocida por los

administradores de los nuevos sistemas previsionales, y la información pública y disponible no la
considera, sino más bien la cobertura agregada en un mes determinado. Una situación similar se

17
presenta en Colombia y México, donde tampoco se cuenta con dicha información de modo que
todas las estimaciones se han realizado sobre la base de supuestos sobre rangos de densidades o
bien aplicando las conocidas en países que adoptaron modelos similares de reformas.

En todo caso, se estima que en Uruguay, el 45% de los contribuyentes en el BPS también
cotizó en una AFAP en 2001. Este dato es importante de tener en cuenta si se considera que para
acceder a los beneficios del sistema público reformado, administrado por el BPS, el asegurado
debe contar con 35 años de contribuciones, ello implica que un trabajador (hombre o mujer) que
ingresa al mercado laboral a los 20 años y jubila a los 60 años de edad, contar con una densidad
de contribuciones del 88%. Para un trabajador (hombre o mujer) con estudios avanzados, que
ingresa a trabajar al mercado laboral a los 25 años y se jubila a los 60 años de edad, requiere de
una densidad de contribuciones del 100% para estar cubierto por los beneficios previsionales del
sistema público reformado.

La exigencia de contar con 35 años de contribuciones para acceder a los beneficios

previsionales parecer ser un requisito difícil de cumplir, especialmente por las mujeres, ya que en
general, éstas presentan una mayor rotación en el mercado laboral, más ausentismo por
maternidad o cuidado de familiares, períodos y tasas de desempleo en la vida activa laboral
superiores a los hombres, lo que reduce la probabilidad de cumplir los años exigidos por el nuevo
sistema previsional. Todos estos factores indican que, probablemente, una alta proporción de
mujeres no cumplirá con los requisitos de densidad de cotización exigidos para acceder a los
beneficios básicos del esquema previsional.

En definitiva, dadas las dificultades observadas recientemente en el mercado laboral, es

improbable que los trabajadores alcancen estas densidades de cotización, por lo que esta materia
constituye un reto pendiente a estudiar en la cobertura previsional efectiva del sistema mixto
uruguayo, así como de los demás sistemas analizados.

III. EFECTOS FISCALES: REFORMAS ESTRUCTURALES Y SOSTENIBILIDAD

FINANCIERA

Las reformas estructurales pretenden, bajo distintas modalidades, alcanzar una

vinculación más cercana entre los aportes y los beneficios de los contribuyentes en el sistema, lo
que debería contribuir a mejorar el balance financiero del esquema reformado de pensiones. En
este contexto, uno de los efectos esperados asociados con las reformas estructurales de los
sistemas de pensiones es la reducción gradual de los efectos fiscales generados por los esquemas
previsionales. Sin embargo, la evidencia disponible, de los casos estudiados, muestra que el costo
fiscal en este ámbito ha sido considerable y superior a lo inicialmente previsto, que tomará un
período mayor al proyectado y que crecerá en los próximos años.

A pesar de que en un inicio existían grandes expectativas de que las reformas

previsionales generarían un impacto positivo en las finanzas públicas, la transición previsional ha
sido una historia completamente diferente. Dado que las contribuciones previsionales que están
depositadas en las cuentas individuales de los fondos de pensiones ya no se utilizan en pagar las
pensiones del antiguo sistema de reparto, el gobierno deberá financiarlas generándose una

18
importante presión fiscal por varias décadas. Una rápida transición de un sistema de pensiones de
reparto a uno de capitalización individual podría requerir algún reconocimiento para los
asegurados de sus derechos adquiridos a través de sus cotizaciones realizadas en el sistema
antiguo. A medida que estas obligaciones implícitas sean reconocidas por el gobierno, la
transición fiscal-previsional tendrá una mayor brecha financiera.

Los compromisos fiscales derivados de las reformas estructurales a los sistemas de

pensiones, si bien difieren según sea el modelo de reforma implementado, en general consideran
la necesidad de cubrir el déficit del antiguo sistema público, el pago de bonos de reconocimiento
y el establecimiento de una pensión mínima para los asegurados (ver Cuadro 3).

CUADRO 3: RESPONSABILIDADES FINANCIERAS DEL ESTADO:

ARGENTINA, COLOMBIA, MÉXICO Y URUGUAY

Modelo/País Argentina Colombia México Uruguay

1. Déficit Operacional del
Sí Sí Si Sí
antiguo sistema de Reparto
Sí. Prestación
2. Bono de Reconocimiento Sí, Bonos pensionables No No
compensatoria
3. Pensiones Asistenciales no
Sí Sía No Sí
Contributivas
4. Garantía Estatal de Sí, Pensión Básica
Sí, 1 salario mínimo 1,3 salarios mínimos Pensión Básica
Pensión Mínima Universal
5. Déficit Sistema de
Nd Sí Sí Sí
Pensiones de FF.AA.
6. Reformas paramétricas
pendientes sistema de Sí Sí Sí Sí
Reparto
Fuente: Elaboración propia según estudios de cada país.
a: En el Fondo de Solidaridad Pensional se considera un subsidio para adultos mayores que puede ser considerado una
pensión asistencial.

Como se observa, la participación del Estado en el sistema de pensiones es un factor

esencial para la sustentabilidad de las propias reformas. En los países analizados las
responsabilidades del Estado convergen en una serie de compromisos transitorios y permanentes,
y que son a su vez fuente de déficit fiscales.

En relación con el déficit del sistema público, la carga fiscal varía de acuerdo con la deuda
implícita previsional; es decir, el valor presente de las obligaciones a largo plazo, que incluye el
pago de las pensiones en curso de pago y las futuras. En el modelo sustitutivo de México, al
cerrarse el sistema de reparto para los trabajadores del sector privado, toda la deuda implícita se
hace explícita de inmediato, por lo que las pensiones del sistema público tienen que ser
financiadas por el Estado. En cambio, en los otros modelos, esta deuda sólo se hace explícita en
el sistema privado, ya que en el régimen público se posterga al mantener su funcionamiento, lo
que reduce el costo fiscal, al menos por un período de tiempo.

El segundo componente de responsabilidad fiscal adopta la modalidad de pago de Bonos

de Reconocimiento, y equivale al valor de las cotizaciones acumuladas en el sistema público de
los asegurados que se cambiaron al sistema de capitalización individual. Entre los países
analizados, en Argentina este compromiso adopta la denominación de Prestación Compensatoria

19
(PC), que reconoce las contribuciones realizadas al antiguo sistema público que se otorga a
aquellos trabajadores que han cumplido con el requisito para obtener la Pensión Básica Universal
(PBU). En el caso de Colombia, la Ley 100 de 1993 impuso nuevas obligaciones al Estado como
fueron los pagos de los faltantes de caja del RPM, por concepto de los bonos pensionales tipo A
(referidos al valor de deuda imputable con afiliados antes de la vigencia de la Ley). Mediante este
reconocimiento de pago de los faltantes de caja del RPM, el Estado asumió no sólo el pago de las
obligaciones causadas o por causar con los afiliados al sistema al momento de entrar en vigencia
la Ley 100 sino que igualmente el de los nuevos entrantes. En la medida en que el RPM
continuará existiendo indefinidamente de forma paralela con el RAI, esta obligación pública
tiene, por lo tanto, un efecto fiscal de carácter permanente.

Finalmente, en cuanto a la garantía estatal de pensión mínima está presente en los cuatro
casos bajo estudio, aunque en los casos de Argentina y Uruguay se trata de una pensión básica o
universal sujeta a un número de cotizaciones previas.

En México se estableció una pensión mínima equivalente a un salario mínimo de México

D.F. indexado al Índice Nacional de Precios al Consumidor, para quienes registren 65 años con
un mínimo de 1.250 semanas de aportes. Si bien no existen estimaciones de pasivo implícito de
las pensiones mínimas garantizadas por el Gobierno Federal para los futuros pensionados según
la LSS 95, es claro que éste va a estar determinado, entre otros factores, por la cuantía de las
aportaciones de los actuales afiliados a las AFORES, su densidad de cotización, los rendimientos
netos de las cuentas y por la esperanza de vida.

En Colombia ésta puede ser una de las obligaciones más importantes en términos de
recursos públicos comprometidos, que beneficia por un monto equivalente a un salario mínimo a
los afiliados con 25,5 años de cotizaciones. Y es potencial su importancia ya que con tales
requisitos, se está asumiendo una densidad de cotizaciones para un trabajador que entró a la
fuerza de trabajo a los 20 años en torno a 64% para hombres y 73% para mujeres, por lo que es
altamente probable que más del 50% de los asegurados no logre cumplir dichos requisitos.

Tanto en Argentina como en Uruguay, ambos sistemas consideran el beneficio de una

pensión mínima (básica universal y básica, respectivamente), la que es pagada por el sistema de
reparto a quienes cumplan con la condición de registrar 30 y 35 años de cotizaciones,
respectivamente. En Uruguay la ley modificó la forma de cálculo del salario básico sobre la cual
se calcula la prestación tomando en consideración un mayor número de años y se igualaron las
tasas de reemplazo para hombres y mujeres, y así la jubilación inicial se establece como un 50%
del salario básico jubilatorio para quien cumple exactamente con los requisitos mínimos. La
Pensión Básica Universal del sistema argentino, por su parte, es un beneficio definido
administrado por el Seguro Social y cubre aproximadamente un 28% del salario promedio para
aquellos trabajadores que cumplen con los requisitos de elegibilidad.

Las experiencias analizadas muestran consecuencias diversas en términos de sus efectos

fiscales. El gasto en pensiones es parte fundamental de las restricciones de la política fiscal en
Colombia, ya que éste ha aumentado, pasando de 1,2% del PIB en 1994 a 4,2% del PIB en 2005,
lo que generará cargas fiscales de importancia y continuará siendo uno de los principales

20
problemas fiscales por varias décadas. Tales efectos son similares a los de Argentina y Uruguay,
esquemas previsionales que enfrentan períodos similares de maduración por el año en que se
efectuaron sus reformas (1994 y 1995, respectivamente). No obstante lo anterior, la cobertura
previsional en Uruguay más que dobla la que registra Colombia, lo que implica una en este
último país transición previsional de las más costosas de la región, comparable con el caso
chileno.

En Argentina la magnitud del impacto fiscal de la reforma debe calcularse considerando

no sólo los costos en términos de pérdida de recursos o aumento en los gastos sino que también
de los ahorros derivados por el endurecimiento en las condiciones de adquisición de las
prestaciones. Así, el efecto debido a la pérdida de recursos fue aumentando lentamente desde el
inicio del nuevo sistema, pasando desde un 0,9% a un 1,5% del PIB entre 1995 y 2001. Sin
embargo, los ahorros producidos por la reforma también se incrementaron6, con lo que el efecto
“puro” de la misma pasó de un costo del 0,8% del PIB en 1995 a la mitad seis años después. Por
otro lado, nuevas modificaciones al marco normativo que afectaron las finanzas del sistema
tuvieron un impacto creciente, en especial en el caso de las reducciones en las contribuciones de
los empleadores. El efecto combinado de esta medida y el mayor costo generado por los
regímenes provinciales transferidos pasó de significar un 0,6% del PIB en 1995 al 2,3% en el año
2001. Este análisis resulta particularmente interesante dado que, en la discusión sobre las causas
de la crisis fiscal en la Argentina, en muchos casos se ha atribuido un costo mayor al que
parecería corresponder a la reforma del sistema de pensiones.

El caso de Uruguay presenta similitudes con el argentino en varios aspectos, ya que todas
las estimaciones realizadas presentan un aumento de la carga fiscal de entre 1% y 2% del PIB
durante los primeros 20 o 25 años de ejecución de la reforma, después una recuperación entre los
años 2020 y 2025, terminando en un balance positivo de entre 0,5% y 2% del PIB durante el
período 2040-2050. Las proyecciones coinciden en que sólo 30 años después del inicio de la
reforma, el escenario sería más atractivo desde el punto de vista financiero que si ésta no se
hubiese puesto en vigor.7

Las proyecciones también muestran, en un modelo de equilibrio general, que la reforma

previsional aumentará el déficit global del sector público y la deuda pública, y que los efectos
fiscales dependerán fundamentalmente tanto de la tasa de interés y de su relación con la tasa de
crecimiento del producto, como de la disminución de la evasión previsional y del aumento
efectivo de la edad de retiro de los asegurados. Es decir, los efectos fiscales, más que depender de
los modelos previsionales adoptados, se encuentran estrechamente relacionados a la forma como
el Estado financiará la transición previsional, el crecimiento de la deuda pública, y a la manera
cómo reaccionarán los agentes económicos (asegurados) ante los nuevos incentivos y diseños
institucionales previsionales en cuanto a la edad efectiva de retiro y a los incentivos para
mantenerse cotizando o evadir (eludir) el pago de las cotizaciones (Forteza, 1999 y 2004; Noya y
Laens, 2000).
6
Estos ahorros se estimaron tomando el monto total efectivamente pagado en beneficios y comparándolo con el que hubiese
existido de continuar la tendencia previa a la reforma (con crecimiento de aproximadamente 3% anual, compuesto por 1.5% de
crecimiento demográfico y 1.5% de crecimiento de la prestación promedio).
7
Debe destacarse que un escenario generalmente no simulado es el que corresponde a una reforma paramétrica.

21
 Como en Argentina, un aspecto relevante en materia fiscal, aunque no necesariamente
asociado con la reforma previsional, radica en que la política económica implementada en
Uruguay intentó mejorar la competitividad de la producción nacional, en un contexto de atraso en
el tipo de cambio real, reduciendo los aportes de los empleadores a la seguridad social. De esta
forma, los objetivos macroeconómicos de mejorar la competitividad y aumento del empleo,
ocasionaron una pérdida de recursos a la seguridad social equivalente a 152 millones de dólares
anuales en 2002, correspondiendo 136,3 millones de dólares a aportes jubilatorios. Como
resultado, también ha cambiado la composición del financiamiento de la seguridad social.

Finalmente, en México, las estimaciones consolidadas de los pasivos de los distintos

esquemas arrojan como resultado un pasivo global equivalente al 117,3% del PIB de 2002, y una
gran parte de este déficit (casi el 79%) es imputable a los sistemas públicos de pensiones,
concentrándose especialmente en el ISSSTE (45,5%) y regímenes públicos de los Estados
(25,0%).

IV. LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL

Por dimensión institucional del sistema de pensiones, se entiende el conjunto de arreglos

organizacionales y normativos que se orientan a resolver un objetivo de política pública, y que en
este caso es el de garantizar un ingreso adecuado a las personas durante su retiro, invalidez y
sobrevivencia. Desde este punto de vista, para efectos de su evaluación resulta fundamental
conocer su capacidad para lograr el objetivo de política declarado.

El rol de las políticas gubernamentales en el diseño institucional de los sistemas de

pensiones es clave, no sólo para asegurar el financiamiento estable y sostenido de programas
sociales, sino que también para velar que sus diseños institucionales que sean consistentes con las
capacidades financieras y fiscales, que optimicen el uso de los recursos y que sean eficaces en
proporcionar una cobertura previsional básica. Es más, la optimización del uso de los recursos
fiscales no es independiente de la institucionalidad de los sistemas de pensiones y, esta última, la
mayoría de las veces, condiciona la eficiencia del gasto público.

La acción de la autoridad económica en materia del manejo de la política fiscal, no se

agota con mantener la estabilidad macroeconómica y el financiamiento estable del sistema de
protección social. Por el contrario, requiere participar activamente en el desarrollo e
implementación de la institucionalidad pública y semipública en que operan las políticas y
programas sociales. La dimensión institucional también condiciona los efectos de las reformas a
los sistemas de pensiones. Por ejemplo, el sistema de capitalización individual administrado por
el sector privado, entre otras materias, ha cancelado de la agenda política la posibilidad de
entregar desproporcionados beneficios a los pensionados o grupos corporativos a expensas de las
generaciones de trabajadores jóvenes. Estas presiones por cierto siguen existiendo, sin embargo,
éstas deberían ser administradas por los gobiernos con prescindencia de políticas previsionales
directas.

Como fuera señalado con anterioridad, al menos la mitad de las reformas estructurales,
que se han implementado, no han adoptado el modelo de sustitución total, sino que han

22
configurado mediante modelos paralelos, integrados o mixtos de pensiones. Esta diversificación
se explica, entre otros factores, por compromisos políticos, presiones de distintos actores sociales
que pretenden mantener componentes redistributivos de los antiguos sistemas públicos de
reparto. De esta manera, muchas de las reformas previsionales en la región han mantenido las
responsabilidades públicas explícitas, a través del sistema público de reparto reformado, de las
pensiones mínimas garantizadas por el Estado, de los beneficios públicos básicos universales o de
beneficios públicos suplementarios contributivos y no contributivos.

La capacidad técnica y política del Estado, en conjunto con los actores involucrados, a
efectos de identificar, acordar e implementar un rediseño del sistema de pensiones resulta
fundamental para mantener la viabilidad de largo plazo de los avances obtenidos en materia de
ordenamiento y homogeneización del sistema. Por el contrario, una postergación prolongada del
rediseño genera un escenario de profundización de los déficits y de inquietud de la población, que
entraba la búsqueda de soluciones y la estabilización de los logros señalados.

Entre otras materias, para desarrollar iniciativas de rediseño de los sistemas de pensiones
resulta fundamental contar con un sistema de información básica confiable, desagregada y
sistemática sobre el esquema previsional, tanto de cobertura (activos, pasivos y densidad de
cotización); balance del sistema (superávit o déficit), como de activos y rentabilidad del sistema
(cartera de inversiones). Esta área en general, en los casos estudiados, presenta importantes
déficits institucionales, tanto de diseño original como por deficiencias en la gestión del esquema
previsional.

En Argentina los programas de seguridad social evolucionaron en forma fragmentada, lo

que sumado a una estructura de gobierno federal con un marcado federalismo fiscal, ha deriva en
que el conjunto de programas de jubilaciones y pensiones (SIJP y los otros subsistemas
nacionales y provinciales) tenga una estructura compleja con problemas de articulación y
coordinación. También la inestabilidad económica de las últimas décadas ha inhibido el
establecimiento de relaciones institucionales estables de largo plazo entre los distintos
organismos, y los cambios en las propias instituciones así como en el marco legal han generado,
en numerosos casos, un intrincado laberinto jurídico (OIT 2002).

En esta materia, los desafíos son múltiples. Uno de estos radica en la necesidad de definir
un ámbito único de formulación de políticas previsionales, ya que las funciones de formulación
de políticas y la administración de los programas de seguridad social se encuentran desarticulados
y sin una rectoría. Si bien las sucesivas reformas han ido reduciendo la fragmentación del sistema
de jubilaciones y pensiones, aún existe un amplio margen para mejorar la coordinación y
armonización de los distintos subsistemas. Esta faceta tiene implicancias fiscales e institucionales
relevantes debido a que las relaciones fiscales intergubernamentales están en el centro de esta
materia.

La armonización previsional señalada, se enmarca en el Compromiso Federal que fuera

ratificado por la Ley 25.235 suscrito por los Gobernadores de las provincias, en que la Nación se
compromete a financiar los déficits de las cajas provinciales y, a su vez, éstas adquieren el
compromiso de armonizar sus regímenes con el nacional. Sin embargo, este proceso tiene

23
asociado una serie de dificultades, como por ejemplo los problemas para auditar estos
compromisos, así como evitar que se generen efectos no deseados a partir de situaciones de
riesgo moral e implementar los convenios de reciprocidad para el reconocimiento de las
contribuciones en cada uno de los regímenes.

Otras áreas que plantean significativos desafíos corresponden a la necesidad de establecer

mecanismos claros y conocidos de indexación y actualización de las prestaciones y otros
parámetros claves de referencia, con el fin de evitar litigios permanentes. En cuanto al régimen de
capitalización, se requiere reestablecer la tasa de aportes personales, tomar definiciones respecto
de la organización del seguro de invalidez y sobrevivencia, así como mejorar las regulaciones
sobre la cartera de inversiones y los costos de administración. A ellas se suma el desafío de
modernizar la administración de la seguridad social, ya que ésta compromete el 37% del
presupuesto nacional y 2/3 del gasto social federal de Argentina.

En el caso de Colombia, el análisis de los antecedentes disponibles sugiere que existen

particularidades en el diseño institucional de su sistema paralelo o dual, que otorga libertad de
traslados entre regímenes, que incentiva a los afiliados a permanecer en el RAI hasta 10 años
antes del retiro y allí tomar la decisión de cuál régimen es más conveniente para pensionarse. Es
más, es posible concluir que las tasas de reemplazo obtenidas bajo los parámetros de Ley 100 en
el RPM son superiores, con algunas excepciones que dependen directamente del género del
cotizante, de la densidad de cotizaciones y del nivel de los salarios, a las obtenidas en el RAI.

Sin embargo, el efecto de la Ley 797 de 2003 y las reformas posteriores, al introducir
cambios en los parámetros provocaron un aumento en las tasas de reemplazo del RAI y una
reducción en las del RPM, y como consecuencia de lo anterior, se vieron reducidos los incentivos
económicos de pertenecer a este último. Además, al aumentar el número mínimo de semanas
requeridas para acceder a la pensión, dicha Ley redujo significativamente el número de personas
que pueden acceder a la pensión y que serían potenciales beneficiarias de subsidios estatales.
Efectivamente, en el caso de las mujeres el número de semanas requeridas equivale a una
densidad de cotización del 67,3% y en el caso de los hombres a 59,3%.Estos mayores requisitos
para acceder a una pensión (1.300 semanas o 25,5 años cotizados), aplicados en ambos
regímenes, podrían dejar sin protección social a un número importante de trabajadores ya que las
densidades de cotización están en promedio por debajo de ellos.

En una línea similar al caso colombiano, en Uruguay, los aspectos institucionales de

mayor importancia se plantean al nivel de los requisitos de acceso y el valor de los beneficios no
contributivos y contributivos, puesto que un adecuado diseño de tales beneficios puede resultar
determinante en la generación de incentivos para que los asegurados, especialmente los de
menores ingresos, participen del régimen contributivo. En particular, el punto central es
determinar la conveniencia para el asegurado de no contribuir y pasar de alguna manera la barrera
de los sistemas de verificación de requisitos socioeconómicos para acceder a una pensión no
contributiva, o contribuir 10 años y optar a una pensión a los 70 años de edad en el sistema
contributivo. Lo anterior debe evaluarse adecuadamente, ya que es esencial la consistencia en el
valor de las prestaciones otorgadas por los regímenes contributivos y no contributivo, en especial

24
si se busca elevar la cobertura y las densidades de cotización de los trabajadores de bajos ingresos
y con menores calificaciones en el mercado laboral.

En el ámbito de las pensiones no contributivas, éstas pueden tener una alta efectividad en
reducir la indigencia, y para ello el mayor impedimento no es necesariamente de restricciones
fiscales sino de limitaciones institucionales, tales como la identificación de los beneficiarios y la
administración del sistema para su seguimiento y adecuada focalización de las prestaciones. Al
respecto pueden resultar ilustrativas experiencias como la del programa Chile Solidario, que crea
un sistema básico de protección social, en el que se identificaron todas las familias indigentes del
país (225.000 familias en extrema pobreza, un 4,6% de los hogares) a través de un sistema de
información nacional, lo que se prevé permitirá, en un plazo de tres años, cerrar las brechas de
cobertura efectiva en la población indigente por intermedio del sistema de pensiones no
contributivas o asistenciales.

Finalmente, los sistemas de información, las estadísticas previsionales de los esquemas

públicos y privados y el acceso y publicación de información de los sistemas de jubilaciones y
pensiones constituyen elementos claves para el desempeño de los mismos y para su propia
evaluación. Se trata de desafíos pendientes a desarrollar en la institucionalidad de la reforma
previsional uruguaya así como también en el caso de México, y el reto principal en esta materia
es el de diseñar y administrar un sistema estandarizado de información y de publicaciones
consolidadas del sistema de jubilaciones y pensiones con el propósito, entre otros, de evaluar la
cobertura previsional; por ejemplo: por grupos etarios, sectores económicos, niveles de ingreso,
tipo de dependencia laboral, género y localidad (urbano o rural). En este contexto, la experiencia
chilena a través de la Encuesta de Protección Social (2002 y 2004) constituye un interesante
ejemplo a estudiar (Bravo 2004).

V. COMENTARIOS FINALES

La evaluación de los procesos de reforma de los sistemas de pensiones debe considerar

que la maduración completa de un esquema previsional requiere entre 50 y 60 años, por lo que
los diagnósticos y evaluaciones deben tener en cuenta que éstos se encuentran en pleno período
de transición. Los casos estudiados no difieren sustancialmente en este sentido, ya que media
entre ellos sólo unos pocos años de la fecha de implementación; sin embargo, las principales
diferencias de los casos estudiados radican en que en cada caso se trata de un modelo de reforma
diferente.

No obstante lo anterior, los distintos procesos de reformas han sido motivados por un
conjunto de factores comunes, entre los que destaca la necesidad de establecer el equilibrio
financiero del sistema de pensiones y de disminuir las cargas financieras de éste con el Estado.
Junto a lo anterior, se agrega el objetivo de proporcionar prestaciones razonables en el momento
de su jubilación, y, adicionalmente contribuir a apoyar el proceso de inversión.

De los antecedentes analizados, es posible concluir que dichos objetivos han sido
parcialmente alcanzados, y que en cada caso se presentan problemas y desafíos significativos.
Los principales se presentan a continuación.

25
1. La decisión de fundar la reforma previsional sobre la base de establecer un sistema
privado de pensiones, que opera sobre bases contributivas, enfrenta una barrera estructural
para extender la cobertura del sistema de pensiones debido a la significativa importancia
de la informalidad en el mercado de trabajo. Ello es especialmente relevante en los casos
de Argentina, Colombia y México, mientras que en Uruguay el desafío principal es el de
mantener la alta cobertura del sistema previo a la reforma.

En efecto cerca de un 60% de los trabajadores son informales en Colombia, una alta
proporción de trabajadores que perciben bajos ingresos, y la cobertura ocupacional no
supera el 30%. En México, por su parte, el sistema llega a cubrir escasamente al 40% de
la población económicamente activa del mismo modo que en Argentina, y por su parte, en
Uruguay la información disponible muestra también una disminución de la cobertura
previsional. Pero adicionalmente, quienes registran una mayor desprotección en todos los
casos estudiados son los trabajadores de menores ingresos.

2. La evidencia indica, que en aquellos casos en que se ha optado por modelos de reforma
del tipo paralelo, como Perú y Colombia, se observan traslados de afiliados hacia el nuevo
sistema de capitalización, con distintos grados de intensidad, especialmente de asegurados
jóvenes y de mayores ingresos, sin que con ello aumente la cobertura agregada de los
sistemas. La operación paralela de ambos sistemas de pensiones podría derivar en una
potencial segmentación de la población afiliada en función de sus niveles de ingresos, ya
que el sistema público resulta en general más atractivo para una mayoritaria proporción de
la población que perciben bajos ingresos y de edad avanzada, y el sistema administrado
por el sector privado está siendo elegido por aquella proporción de trabajadores con
ingresos altos y, en especial, jóvenes. De este modo, el pretendido efecto sustitución que
se lograría con la implementación del nuevo sistema, enfrenta restricciones estructurales
derivadas de su actual diseño.

3. Vinculado con lo anterior, las experiencias analizadas revelan que la densidad efectiva de
las cotizaciones es insuficiente para acceder a prestaciones relevantes, ya que difícilmente
los trabajadores podrán cumplir con las condiciones de elegibilidad para beneficios
mínimos o básicos. Nuevamente, esta carencia se observa, en especial, entre mujeres y
afiliados de bajos ingresos, mientras que por otra parte, los beneficios potenciales de los
sistemas reformados de pensiones parecen estar al alcance de los trabajadores hombres,
mejor calificados y con mayores ingresos

4. Al mismo tiempo, como lo ha señalado el Banco Mundial, los sistemas de pensiones

siguen operando con elevados costos, y desde el punto de vista de los beneficios, nada
asegura que éstos tengan la capacidad de mantener altas tasas de rentabilidad en el largo
plazo, ya que éstas deberían alinearse con el crecimiento global de las economías. En por
ello que las reformas recientes deben ser complementadas con nuevas iniciativas
destinadas a rebajar los costos de administración, a mejorar la capacidad del sistema para
diversificar sus opciones de inversión y, todas aquellas que se oriente a mejorar su
eficiencia (Crabbe, 2005).

26
5. Con relación a los efectos fiscales de la reforma previsional, destaca el caso de Colombia,
en el que se observa una costosa transición, puesto que los niveles de gasto público
involucrados son superiores a los del caso argentino o uruguayo y se acercan a los
estimados para Chile. Sin embargo, si se considera que en Colombia la cobertura
previsional es la mitad que en dichos países, los efectos fiscales resultan aún más
desproporcionados.

Para los casos de Argentina y Uruguay, los efectos fiscales de las reformas implementadas
constituyen un gran desafío para el desempeño de la misma, debido a que representan una
importante fuente de incertidumbre en pleno período de transición previsional. Distintos
estudios acerca de las consecuencias fiscales de éstas señalan que sólo 30 años después de
su puesta en vigor, comenzarían a generarse superávit financieros y fiscales.

En México, las estimaciones de los efectos fiscales consolidadas de los pasivos de los
distintos esquemas presentan como resultado un pasivo global equivalente al 117,3% del
PIB de 2002. Una gran parte de este déficit (casi el 79%) es imputable a los sistemas
públicos de pensiones, sin considerar estimaciones de pasivos implícitos de las pensiones
mínimas garantizadas por el Gobierno Federal para los futuros pensionados. La actual tasa
de cotización del 6,5% sumada a las características del mercado laboral mexicano y a las
estimaciones de tasas de reemplazo y de cobertura de pasivos presentadas en esta sección
sugieren, en forma preliminar, que el nuevo modelo de pensiones mexicano no está en una
fase de equilibrio. En este contexto, es probable que exista una presión a aumentar las
tasas de cotización u otras modificaciones al modelo de capitalización individual.

6. Los sistemas de información constituyen herramientas necesarias e imprescindibles, que

deben ser desarrolladas en cada uno de los países analizados. En particular, se requiere de
sistemas transparentes de información que registren y administren las historias laborales
de los asegurados, su seguimiento en cuanto a su patrón de contribuciones y densidades,
por sexo, grupos etarios y distintos niveles de ingresos. Es fundamental contar con
indicadores que permitan un adecuado y permanente seguimiento del sistema y de la
efectiva protección social que se entrega a la población, con el fin de apoyar el oportuno
diseño de políticas que corrijan los potenciales desvíos. En este contexto, la experiencia
chilena a través de la Encuesta de Protección Social (2002 y 2004) constituye un
interesante ejemplo a estudiar.

7. Finalmente, una reforma al diseño institucional del sistema parece inevitable,

considerando las características del mercado de trabajo (alta informalidad) y la alta
proporción de la población que obtendría bajas tasas de reemplazo o quedaría fuera de la
cobertura del sistema por no cumplir requisitos de cotizaciones. En este contexto, entre
otras medidas, el fortalecimiento de los sistemas de pensiones asistenciales o no
contributivas que permitan financiar beneficios a quienes no estarán cubiertos por los
sistemas público o privado, puede convertirse en una herramienta básica para aumentar la
cobertura de pasivos del sistema de pensiones.

27
Ello requiere perfeccionamientos de la institucionalidad de dichos sistema en los países
donde existen (Argentina y Uruguay) y requeriría su evaluación para ser implementados
en Colombia y México. Sin embargo, en todo caso, éste también precisará de sistemas de
información que permitan identificar familias pobres e indigentes con el objeto de cerrar
las brechas de cobertura en estos hogares. Así, más que un problema de restricciones
fiscales, este asunto es propio de la naturaleza del diseño institucional, de problemas de
gestión y de los sistemas de información. Asimismo, es necesario evaluar las relaciones
entre los beneficios del régimen de pensiones no contributivo y las prestaciones
jubilatorias del esquema contributivo; la consistencia del monto de los beneficios y de los
incentivos que esto genera, especialmente entre los trabajadores no calificados y de
menores ingresos.

28
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