Estado y Políticas Públicas de la Educación Superior

Especialización en política y gestión de la educación superior

Centro de Estudios Interdisciplinares

Universidad Nacional de Rosario

DOCENTE: MG. Claudio Diaz

AUTOR: Pablo A. Giacone

a) Concepto de política pública en Educación Superior. Principales ejes articuladores de la política de los años
ochenta y noventa del siglo XX.

Antes de comenzar el desarrollo de la conceptualización propuesta en la consigna podríamos

preguntarnos ¿qué se entiende por política? Para poder dar cuenta de esto podemos remitirnos a pensar en las
significaciones que tuvo a lo largo de distintos procesos históricos. Según Weber el concepto es
extremadamente amplio y abarca toda especie de autoridad directiva autónoma. Se habla de la política de
divisas de un banco, de la política de descuento, de la reichsbank1, de la política de un sindicato durante una
huelga, puede hablarse de la política educativa de una comuna urbana o rural, de la política de un presidente
de una asociación voluntaria y, finalmente, inclusive de la política de una esposa prudente que trata de orientar
a su marido.2

El politólogo francés Pierre Muller sostiene que el análisis de las Políticas Públicas permite ver al
“estado en acción” haciendo o dejando de hacer cosas con la finalidad de encaminarse a mantener la cohesión
social3, alertando sobre la necesidad de reconocer la política como un “constructo social”, insistiendo de esta
manera, en que el objetivo de estas va mucho más allá de la resolución de un problema determinado y supone
la construcción de una nueva representación de los problemas, una imagen de la realidad sobre la cual se
quiere intervenir4.

La política (politics, en inglés) se concreta a través de las políticas públicas (public policies)
implementadas por los gobiernos de modo tal que estas constituyen instrumentos para su realización 5. En este
mismo sentido, Muller 6 también señala que “hacer política es hacer políticas”, lo que implica formularlas e
implementarlas para que, dentro del juego político, la acción pública constituya uno de los elementos de
ejecución que materialicen el poder en favor del interés común.
Durante décadas primaron en América Latina conductas tradicionales por parte de los gobiernos con
respecto a la Universidad. Este período ha sido catalogado por Brunner como convivencia benevolente7 o por
Olac Fuentes como negligencia benigna (cit. por Kent Serna, 2009) y caracterizado por una relación de
confianza en donde el Estado otorgaba un financiamiento incremental a las instituciones sin controles explícitos
en el marco de gobiernos democráticos.

En la Argentina durante los gobiernos militares de carácter autoritario, las relaciones del Estado para
con la Universidad, se establecieron en base a la función de control (gendarme) que, por lo general, se ejercía
con un emplazamiento más hacia cuestiones políticos-ideológicas que académico-administrativas.

Sobre finales de la década de los ochenta y particularmente en los noventa comienzan a desarrollarse
transformaciones con matices más vehementes en materia de concepción de acciones gubernamentales. Se
introducen dinámicas por parte de los gobiernos, propensas, a desplegar sus facultades de regulación mediante
la evaluación y acreditación de la calidad. Estos parámetros se revelan como una “recomendación” de los
organismos multilaterales de crédito, en particular el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo,
que elaboran agendas de trabajo indicativas del buen funcionamiento esperado de las instituciones como
correlato de los préstamos otorgados.

En la década de los 80’ se comienza a llevar a cabo la reconstrucción del sistema democrático tras el
brutal golpe de Estado de 1976 que estuvo caracterizado por mayores restricciones a la autonomía universitaria
y se practicó sistemáticamente el ejercicio de la violencia sobre sus autoridades, profesores, investigadores,
estudiantes, graduados y empleados, muchos de los cuales fueron objeto de exoneraciones, exilio o se
1
El Reichsbank fue el banco central de Alemania entre 1876 y 1945. Fue creado tras la unificación de Alemania, como la
principal entidad bancaria central para todo el territorio alemán
2
Weber (1919)
3
Muller, P. (2000).
4
Muller, P. (2002).
5
Lahera Parada (2004)
6
Muller, P. (2002)
7
Brunner (1990)
contaron entre las personas asesinadas o “desaparecidos”, primero por el accionar de organizaciones armadas
como la Triple A entre 1974 y 1976 y, luego, por el terrorismo de Estado de la última dictadura. 8

Se dictaron leyes de facto por las cuales se limitaba la participación de los profesores en los consejos
directivos de las Facultades y fueron dispuestas funciones y prohibiciones, esencialmente a toda actividad
política en los recintos universitarios.

A partir del año 83 y con la recuperación de la democracia, se intervinieron las Universidades

nacionales, el poder ejecutivo fue facultado a designar rectores normalizadores y el Ministerio de Educación a
nombrar a los Decanos normalizadores, a propuesta de los Rectores. Comenzaron a aplicarse nuevamente los
Estatutos Universitarios y se restableció la participación de las federaciones y centros de estudiantes en los
Consejos Directivos y Superiores, la revisión de los concursos docentes realizados durante la dictadura militar y
la supresión de todas las disposiciones de carácter censurador, discriminatorio y proscriptivo, iniciando de esta
manera una marcha continuada hasta la fecha de reivindicación democrática y de normalización de la labor
académica, tanto en la órbita docente como en la de la investigación.

Para la compresión de las políticas desarrolladas en la década de los noventa podemos pensar en dos
momentos: entre 1990/1995 donde no se registraban grandes cambios ni direccionamientos en política
universitaria y desde 1995 en adelante con una clara definición de las políticas en el marco de la sanción de la
Ley de Educación Superior

En julio de 1989 asumió la presidencia de la Nación Carlos Saúl Menem en medio de una crisis
socioeconómica asfixiante con un difícil proceso inflacionario que afectaba el funcionamiento general del país y
que, con algunas intermitencias, se prolongó hasta el año 1991.

En estos años no se adoptaron políticas definidas en asuntos de educación superior. En 1993 y con la
sanción de la Ley Federal de Educación, por primera vez en la historia de la educación argentina se aborda al
conjunto del sistema educativo desde la educación inicial hasta el posgrado universitario.

Este período fue caracterizado por un fuerte aumento de instituciones universitarias sin un marco
político-educativo claro. Se crearon 9 universidades nacionales y se autorizaron 23 universidades privadas con
la particularidad de que a pesar de la fuerte expansión institucional el crecimiento de la matricula se dió con un
mayor auge en las universidades privadas.

En agosto de 1995 se sancionó la ley 24.521 de Educación Superior que incluye por primera vez en la
legislación argentina tanto a la enseñanza superior no universitaria como la universitaria y su articulación.

Plantea normas para el funcionamiento de la enseñanza universitaria nacional, provincial y privada,

establece la evaluación institucional y la acreditación de carreras de grado y de posgrado, fija las bases para el
funcionamiento de los órganos de coordinación y consulta del sistema universitario, establece las normas
básicas para la creación de universidades nacionales, sus bases organizativas, órganos de gobierno y su
constitución, autoridades y estatutos, autarquía económica-financiera y responsabilidad de su sostenimiento
por parte del Estado Nacional, brinda las pautas para la diferenciación entre Universidad e Instituto
Universitario y posibilita la creación y funcionamiento de otras modalidades de organización universitaria
(universidades de posgrado, abiertas, a distancia, institutos universitarios tecnológicos, pedagógicos y otros) ya
previstas en la Ley Federal de Educación.

8
Rodríguez Laura Graciela y Germán Soprano. 2009
b) Conceptualizar autonomía universitaria y sus principales rasgos. Tensiones con el Estado Nacional.

Existen numerosas concepciones con opiniones encontradas sobre el concepto de autonomía

universitaria, según distintos autores, siendo necesario destacar que la autonomía como noción cambia
comprobadamente de acuerdo a cada contexto histórico, máxime entendiendo que la universidad es una
institución surgida en la Edad Media y podría decirse que desde esa época posee estos fueros, como una de las
formas de protegerse de ciertas arbitrariedades devenidas de ciertos proyectos políticos y sus diversos
intereses .

A partir de la lectura del material propuesto podemos realizar un breve recorrido que abordan distintos
autores para conceptualizar a la autonomía universitaria:

 Constituye la capacidad de las instituciones universitarias para autogobernarse9

 Define el derecho a elegir y destituir a sus autoridades en la forma en que ella misma determine en sus
estatutos10
 La autonomía de gobierno como la capacidad para darse sus normas y determinar sus formas de
gobierno, autonomía académica como la facultad de darse sus propias políticas (selección de planta
docente, diseño de los planes de estudio, desarrollo científico, otorgamiento de títulos, etc.), la
autonomía administrativa como la potestad de diseñar y ejecutar modelos de gestión propios y
autonomía financiera para disponer libremente de su patrimonio.11
 Desde el punto de visto jurídico se plantean definiciones vinculadas al concepto de autarquía, la
primera es “la facultad de un ente para darse su propia ley”, y la segunda, la “facultad de administrarse
a sí mismo”12

Al analizar las particulares caracterizaciones de los mencionados autores podemos establecer que
existe un acuerdo colectivo y compatible en afirmar que se concede a cada Universidad la potestad para
dictar sus propias reglamentaciones y gobernarse sobre la base de estas.

De esta manera la autonomía delegada en cada institución abona sustancialmente la libertad en el

despliegue de las dos empresas esenciales de la universidad moderna: la trasmisión de las ideas y la
creación de competencias originales en cada disciplina, a partir de la presencia de una amplia autonomía
académica, tanto en el nexo con el Estado como hacia el centro de las universidades.

Sin embargo pueden describirse también, tres concepciones respecto de la autonomía a lo largo de
la legislación universitaria: una negatoria que rechaza la mínima posibilidad de independencia de la
universidad respecto del poder central, la absoluta que plantea una suerte de independencia total y
finalmente otra concepción relativa que concibe a la autonomía como un medio pero no como un fin en sí
mismo, definiéndola como un instrumento de protección de la actividad universitaria, un seguro para el
desenvolvimiento de sus objetivos una forma de canalización de la vida universitaria, pero no una vía de
segregación o apartamiento del resto de la comunidad, o un pretexto para abrazar fines contrarios o
diversos de los establecidos por la sociedad políticamente organizada.13

Es desde este enfoque que interpreto que comienzan a surgir las distintas tensiones con el Estado
Nacional en relación al concepto de la autonomía.

Originalmente la labor universitaria no podría concebirse sin una autonomía científica organizada,
desde el Estado, que la pusiera a reguardo de las injerencias políticas, las presiones de la sociedad, y el
mercado, preservándola frente a los diversos intentos de intromisión.

9
Mollis, 1996
10
Risieri Frondizi, 1971
11
García Laguardia, 1977
12
Groissman, 1968
13
Vanossi, 1989
 Es inevitable no pensar en tensiones que puedan condicionar la autonomía cuando el sistema se
encuentra tradicionalmente formando parte de un Estado que le garantiza el mencionado privilegio
mientras que, por otra parte, depende para su financiamiento de éste mismo poder público que se lo
concede.

A raíz de los diagnósticos de organismos de financiamiento internacionales (y su condicionalidad

para el otorgamiento de préstamos) que marcan un agotamiento del modelo de las relaciones entre el
Estado y la Universidad fundamentado en la crisis del modelo vigente, que se expresaba mayoritariamente
en el explosivo aumento de la matrícula y la imposibilidad de un financiamiento incremental en un contexto
de descontrol de las variables macroeconómicas, se comienza a instalar la idea de una nueva relación en
donde el Estado demanda la rendición de cuentas del accionar de las instituciones a cambio del
financiamiento.

Durante el proceso de reordenamiento de la educación superior se promueven políticas tendientes

a la caracterización del sistema hacia una ideología de mercado donde aparecen nuevos proveedores con
propuestas académicas de perfil cortoplacista formando en menos de 5 años compradores de diplomas 14.

Se comienza a sembrar el terreno para la aplicación de mecanismos de reemplazo del frágil control
administrativo del Estado por la evaluación y el cambio de reglas en la asignación de los recursos.

A partir de la transición de un modelo de gestión benefactora hacia otra de impronta evaluadora

estos actores mencionados, el mercado, las demandas sociales de mayor pertinencia (en medio de un
contexto socioeconómico degradado) y la promulgación de leyes por parte del estado tendientes a la
evaluación y a los procesos de rendición de cuentas, es que se comienza a poner en tensión las relaciones
entre el Estado y la Universidad con respecto a la autonomía y sus delimitaciones.

Si bien todas las discusiones se dan en un marco de respeto a la autonomía de las instituciones
universitarias, inclusive se reconoce el principio constitucionalmente en la reforma constitucional del 94, se
incorporan elementos restrictivos, que la subordinan a procesos de evaluación y a exigencias de rendición
de cuentas (accountability) como una manera de ampliar su racionalidad técnica.

Mollis15 por su parte señala que por los efectos de esta lógica de aplicación de propuestas
neoliberales, las universidades tienen alterada su identidad como instituciones de los saberes hacia la
construcción de una nueva identidad que las asemeja al “supermercado”, donde el estudiante es “cliente,
los saberes una mercancía, y el profesor un asalariado enseñante”.

Comienza a materializarse en las Universidades una suerte de pasaje hacia un lenguaje

conceptualmente meritocrático, hacia la cultura de la evaluación con retribuciones sujetas a estos
estándares en las retribuciones a los docentes que quedaran sujetas a los programas de incentivos y a
mecanismos de evaluación que estimulan la competencia individual.

A modo de conclusión podemos considerar que el término autonomía posee múltiples

significancias, según el contexto puede ser más amplia o afectada parcialmente en procesos de gobiernos
democráticos, o apagada y amordazada durante gobiernos dictatoriales dejando claro que el principio de
autonomía no constituye actualmente un concepto unilineal y absoluto.

14
Mollis, Marcela (2003)
15
Mollis, Marcela (2003)
c) Ley de Educación Superior. Sus temas innovadores en legislación universitaria y sus principales
características
.
Con la llegada de los debates establecidos en torno a una agenda de características neoliberales y a
partir de la crisis del Estado de bienestar comienzan a manifestarse corrientes tendientes a la renovación de las
relaciones entre el Estado y la educación superior, orientadas a instalar en la agenda pública no solamente la
necesidad de implementar reformas sino a establecer cuestiones como la evaluación de la calidad y la creación
de nuevos organismos de coordinación.

En este escenario se impone una lógica intencional de mejorar los servicios ofrecidos por las
instituciones a través de políticas cuya línea se orienta por la descentralización física y funcional de los mismos.

Se pone en discusión el rol que el estado debe ocupar para garantizar la prestación y el sostenimiento
de la educación superior, en la conformación de la comisión nacional de evaluación (CONEAU), en las funciones
de los órganos colegiados y los requisitos que deben poseer sus miembros, las formas de elección de los cargos
unipersonales, la atribución de las facultades en los mecanismos de admisión y en el régimen de las finanzas.

El 20 de julio de 1995 se sanciona la Ley de Educación superior, que regula el funcionamiento del
Sistema en su conjunto, incluyendo a la educación superior universitaria y no universitaria, pública y privada,
generando un quiebre de aquella tradición reformista que, por su carácter reconsiderador en torno a la
autonomía fuese motivo de numerosas presentaciones judiciales por parte de las universidades al analizarla
como inconstitucional.

Esta ley, vigente actualmente, ratifica el principio de indelegabilidad por parte del estado en el
sostenimiento y financiamiento de la educación superior, pero remarca que el aporte del estado no debe ser
excluyente de otras fuentes de financiamiento al punto de prever que las instituciones pudieran arancelar los
estudios de grado. Asimismo, por los cambios que introduce en la composición y distribución de las funciones
entre los órganos de conducción la mayor parte de las universidades debieron adecuar sus estatutos de
acuerdo a las nuevas disposiciones.

Dentro de las características más importantes corresponde destacar:

 Dispone pautas para el gobierno de las instituciones que tienden a fortalecer las autoridades
unipersonales (rectores, decanos), aunque sosteniendo el modelo de gobierno tripartito, para concederles un
mayor protagonismo al ser los encargados de representar a la universidad en los distintos niveles de
coordinación con el Estado.
 Descentraliza el régimen económico financiero promoviendo la diferenciación en materia de
retribuciones y la competencia entre universidades. Las recomendaciones de los organismos multilaterales
exhortaban a enfrentar la gran diferenciación entre instituciones, incluyendo el desarrollo de instituciones
privadas, fomentar la diversificación de las fuentes de financiamiento, sosteniendo que los mercados y el
estado debían aparecer como componentes complementarios en la búsqueda de parámetros de
responsabilidad y transparencia de las acciones.
 Estimula la creación de universidades privadas, si bien se da una continuidad en relación a las
regulaciones anteriores destaca las exigencias que deben cumplir para mejorar la calidad académica o las
condiciones de validez académica de los títulos expedidos.
 Dispone la creación de organismos de coordinación y consulta del sistema universitario, destinados a
coordinar el sistema en su conjunto. Organismos tradicionales como el Consejo Interuniversitario (CIN) y el
Consejo de Rectores de las Universidades Privadas (CRUP) fueron potenciados en sus funciones de consulta,
pero limitados con la aparición de otras estructuras como el Consejo de Universidades (CU), que representa a
todas las universidades, la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) y los
Consejos de Planificación Regional de Educación Superior (CPRES)
 Flexibiliza la tradicional distinción público-privado. Las políticas que se llevaron a cabo tienden a
comprender a la educación como un servicio del que los estudiantes se proveen cual consumidores y al
conocimiento como una herramienta. Siguiendo la lógica del sector privado el estado intenta que las
universidades, de la misma forma que los proveedores de servicios se encuadren en un nicho específico dentro
del mercado.16
 Establece mecanismos de regulación del conjunto estructurándolo en torno a un campo que incluye el
posgrado. Se impone como norma la evaluación externa periódica de las universidades que llevaría a cabo la
CONEAU, organismo creado en esta ley y que originalmente se abocara a la acreditación de los posgrados
asumiendo la función de otorgar la recomendación de la autorización provisoria y definitiva de las
universidades privadas, estando también a cargo de las acreditación de las llamadas carreras de interés
público.17

Si bien la sanción de la Ley de Educación Superior representa un hito de características singulares que
establece un nuevo contrato social entre el Estado y la Universidad, a través de distintos mecanismos que
amortiguan esta relación y son reconocidos como fuentes obligadas de consulta, no deja de percibirse la
consolidación del Estado Evaluador en detrimento de la autonomía universitaria con lo cual no emergen actores
que puedan augurarse el podio de los vencedores ni el de los vencidos, es necesaria la presencia de una nueva
agenda política que posibilite la discusión y la generación de los debates necesarios para la sanción de una
nueva ley de educación superior que contemple las nuevas necesidades de las instituciones y de la sociedad,
que mejore los aprendizajes, que genere contribuciones tendientes a disminuir las importantes asimetrías entre
las tasas de matriculados y graduados y que continúe sosteniendo su carácter público garantizando y velando
que el derecho a la educación superior debe ser para todos.

Las demandas por participación, democratización, eficiencia y eficacia, entre otras no siempre
representan intereses que pueden ser consensuados adecuada o equilibradamente. 18

16
Neave, (1998)
17
Buchbinder, (2020)
18
Nosiglia, (2011)
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