El Derecho Administrativo Sancionador

CAPÍTULO I.
INTRODUCCIÓN:

El intervencionismo estatal cuenta con distintas

herramientas que le permiten concretar su fin: el bienestar
colectivo, entre ellas, la potestad sancionadora.

Dicha potestad es la que le permite a la

Administración obligar a los particulares y a los agentes
públicos a ajustar sus conductas a ciertas pautas
normativas castigando al infractor.

A pesar de la importancia que tiene este tema, en

cuanto a limitación de derechos y aplicación de sanciones,
hay ausencia de una ley general que vertebre orgánicamente
los principios y conceptos que reglamentan el ejercicio de
la potestad administrativa sancionadora.1

Cabe resaltar que este trabajo de investigación se

centrará básicamente en los sumarios externos, es decir en

1
Como se ha hecho en muchos países europeos, entre ellos, España que
tiene la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, entre otras
desde el año 1988.
1
el procedimiento llevado a cabo por la Administración en el
marco del régimen de policía, sin obviar a los sumarios
disciplinarios ya que ambos son especies del Derecho
Administrativo Sancionador.

Ahora bien, recordemos que : “... Las medidas

disciplinarias tienen por objeto mantener el orden y la
disciplina dentro de las relaciones de servicio, con el
objeto de asegurar el debido cumplimiento de los deberes
funcionales; por lo que la intensidad con que se castigan
las infracciones del ordenamiento estatutario que rige los
deberes y derechos del funcionario debe ser proporcional a
la gravedad de la perturbación que la falta ocasiona en el
funcionamiento del servicio (v. Fallos 329:3617)8...)El
sistema de sanciones establecido en el Régimen Jurídico
Básico de la Función Pública no es, en principio, de
aplicación rígida; o sea que solo se trata de límites
máximos impuestos a la potestad sancionadora de la
Administración, la cual no puede prescindir de la
consideración de las circunstancias de cada caso y del
principio de razonabilidad, para graduar dichas sanciones
dentro de los márgenes dados por la ley.” Dictamen IF-
2020-31830472-APN-DND#PTN, 13 de mayo de 2020. EX-2018-
49385676-APN-DNSIA#PTN. Procuración del Tesoro de la Nación.

¿Podemos afirmar que existe un Derecho Administrativo

Sancionador diferenciado del Derecho Penal?

En la primera parte de este trabajo se comparará el

ilícito penal con el ilícito administrativo mientras que en
la segunda se analizará la aplicación de los principios y
2
garantías convencionales y constitucionales al
procedimiento sancionador, el objetivo específico de
trabajo es determinar la existencia de un Derecho
Administrativo Sancionador autónomo.

La hipótesis planteada es que el Derecho Administrativo

Sancionador, en adelante “DAS”, es un derecho autónomo,
independiente del Derecho Penal, por ello se le aplican los
principios garantistas que surgen de la Constitución
Nacional y de los Tratados Internacionales con jerarquía
constitucional, de conformidad a los artículos 75 inc. 22)
y 31 de la Constitución Nacional, entre ellos, haré
particular referencia al Pacto de San José de Costa Rica.

Con la realización de esta investigación pretendo

aportar claridad en la materia y pensar el DAS como un
instrumento útil e imprescindible para que la
Administración logre la mayor eficacia posible, armonizando
el interés público con las garantías propias de un Estado
de Derecho.

CAPÍTULO II. MARCO TEÓRICO.

Del Poder de Policía al Ius Puniendi Estatal.

3
 Garrido Falla2/3 señala que existen tres modos de
intervención por parte de la Administración: a) la
actividad de coacción que es la que realiza la
Administración Pública para conseguir que los particulares
ajusten obligatoriamente su conducta o su patrimonio al
interés público, incluso, b) la actividad de estímulo o
persuasión y c) la actividad de prestación o servicio
público; este autor ha dicho que: “La policía no es
solamente, así, una posible limitación de la actividad
particular, sino que implica un eventual uso de la coacción
cuando el particular no se ha conformado con esas
limitaciones”4 y que tradicionalmente se ha hallado en la
actividad de coacción o policía, el fundamento de la
potestad sancionadora de la Administración.

Partidario de la misma idea, el Dr. Aftalión entendió

que: “…en el escenario del Derecho Administrativo aparecen
las faltas como una fuente inagotable de poder de
policía”.5

En semejante línea, Marienhoff6 considera a la

contravención como un instituto del poder de policía del
Estado y dice que la potestad sancionadora sería la que

2
Garrido Falla, Fernando “Tratado de Derecho Administrativo”, Volumen
II, Ed. 1974, Pág. 157.
3 Dicho autor señala que Jordana de Pozas, Luis en un ensayo publicado

en el año 1949 caracterizó las posibles formas de intervención

administrativa como policía, fomento o servicio público para
satisfacer las necesidades generales.
4 Garrido Falla, Fernando “Tratado de Derecho Administrativo”, Volumen

II, Ed. 1974, pág. 164.

5 Aftalión Enrique, “Derecho Penal Administrativo” Ediciones Arayu,

1955, ág. 229.

6
Citado por García Belsunce Horacio, “Derecho Tributario Penal”
Ediciones Depalma 1985, Pág.72.
4
permite a la Administración imponer correcciones a los
ciudadanos o administrados y sanciones disciplinarias7 a
los empleados por faltas cometidas en el ejercicio de su
cargo.

Por otro lado, resultan pertinentes las palabras de

Rocha Pereyra8 en cuanto insiste en la importancia de la
potestad administrativa sancionadora como modo de
garantizar una sana convivencia en la comunidad: “El
cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente y respeto de
las garantías individuales, resultan requisitos ineludibles
para asegurar el principio de seguridad jurídica que
requiere todo Estado de Derecho para hacer posible una vida
armoniosa en sociedad y lograr un desarrollo de actividades
comerciales e industriales por parte de los particulares.
Ahora bien, debe tenerse en cuenta que existen distintos
medios de los que se puede valer la Administración para
tales fines. Uno de ellos, y sobre el cual centraremos
nuestro estudio, es precisamente el de la potestad
sancionadora.

La actividad policial (policía y poder de policía)

constituye una materia con conceptos y contenidos
imprecisos, sin embargo, alguna doctrina se ha esforzado en
marcar que el poder de policía es una potestad reguladora
del ejercicio de los derechos y del cumplimiento de los
deberes constitucionales de los habitantes y, como apareja
limitaciones en la esfera jurídica de los habitantes, es

7 La potestad disciplinaria es tratada más adelante.

8 Rocha Pereyra, Gerónimo. “Sobre el Derecho Administrativo
Sancionador”, Revista de Derecho Administrativo, 2003, Lexis Nexis (15)
Pág. 123.
5
una atribución perteneciente al órgano legislativo, único
con competencia para establecer dichas limitaciones,
mientras que se refiere a la policía administrativa o
actividad policial como aquella que tiene como objetivo la
protección de la seguridad, moralidad, salubridad y de los
intereses económicos9, en este orden de ideas la distinción
entre policía y poder de policía radica en la incumbencia
del órgano para entender en la materia: en la policía, le
compete a la Administración (a través del dictado de actos
administrativos de alcance individual) mientras que en el
poder de policía le incumbe al Poder Legislativo.10

En definitiva, tanto la policía como el poder de

policía ejercen sus potestades de manera complementaria: la
Constitución Nacional en el artículo 75 Inc. 18) establece
como atribución del Congreso “Proveer lo conducente a la
prosperidad del país...” lo cual implica crear normas que
regulen derechos y establezcan obligaciones de hacer o no
hacer –mandatos y prohibiciones-limitando así los alcances
de los derechos constitucionales individuales, mientras que
la Carta Magna propende en el Preámbulo el mandato de
“...Promover el bienestar general” lo que nos permite
concluir que la Administración puede exigir determinadas
conductas o abstenciones a los particulares con miras al
interés general; por otro lado, el Art. 14 garantiza el
ejercicio de los derechos constitucionales, pero de
conformidad a las leyes que reglamenten su ejercicio.

9 Doctrina sentada por la CSJN en Fallos 136:170 hasta la actualidad.

10 Marienhoff, Miguel “Tratado de Derecho Administrativo” t. IV,
Abeledo Perrot, año 1975, pág. 510.
6
 En cuanto a la complementariedad antes referida, cabe
destacar que si bien el poder de policía es indelegable y
es una potestad que debe ser ejercida por el Poder
Legislativo, la CSJN ha admitido que el Congreso le delegue
al Poder Ejecutivo y que éste subdelegue atribuciones para
dictar reglamentos y establecer hechos y aplicar sanciones
atendiendo a su función de policía social, siempre que haya
una política legislativa claramente establecida11 y que se
preserve la revisión judicial.12

Todo lo dicho puede verse plasmado en las típicas

leyes de policía, y con la clara intención de llevar lo
doctrinario a una faz eminentemente práctica haré
referencia a dos leyes que fiscalizan el comportamiento
algunas personas (pueden ser físicas o jurídicas) con el
objetivo de proteger el interés económico general.

La Ley N° 17.418, regula el mercado de la actividad

aseguradora, determina los sujetos obligados al cumplimento
de la ley (en este caso a quienes realicen actividades de
seguro) además, crea el órgano rector: la Superitendencia
de Seguros de la Nación, dentro de la órbita del Ministerio
de Economía estableciendo sus funciones y atribuciones
como ser pedir declaraciones juradas y aplicar sanciones
ante el incumplimiento de la ley o las reglamentaciones
previstas en ella, sin perjuicio de las penales que
correspondan: llamados de atención, apercibimiento, multa,
suspensiones de hasta 3 meses para operar, revocación,
inhabilitación. Asimismo, establece las reglas del

11
Fallos 318:137
12 Fallos 303:1776
7
procedimiento para aplicar sanciones, determinando la
Alzada, el plazo para apelar y ante quién debe interponerse
el recurso; por último, la ley establece el origen de los
fondos que le permiten el funcionamiento al órgano rector.

La Ley N° 17.811 (reformada por la Ley N°26.831) crea

la Comisión Nacional de Valores, en adelante “CNV”, y
especifica sus funciones, entre ellas dictar normas que
regulen el comportamiento de las personas físicas o
jurídicas que intervengan en la oferta pública de valores,
determina las sanciones aplicables al infractor de la ley y
las reglamentaciones, sin perjuicio de la acción penal que
pudiere corresponder: apercibimiento, multa, inhabilitación,
suspensión y prohibición para efectuar ofertas públicas de
valores negociables; fija los parámetros a tener en cuenta
para graduar la sanción tales como la magnitud de la
infracción, los beneficios generados, el volumen operativo
del infractor, la actuación individual de los miembros de
los órganos de administración y fiscalización con el grupo
de control y la reincidencia; plazo para pagar la multa,
que será aplicada por el Directorio, previo sumario que
reglamentariamente establezca la CNV, fijae el plazo de
prescripción de la pena y la acción.

De lo expuesto podemos decir que todas estas leyes, a

igual que otras de policía, comporten características
comunes: vocabulario específico y técnico que regula
conductas haciendo remisiones a reglamentaciones de
organismos especializados, tutelan un interés público y en
con ese objetivo restringen derechos constitucionales como
el de trabajar y asociarse libremente, crean un órgano
8
rector con competencias, tales como emitir reglamentaciones,
instruir un procedimiento y aplicar las sanciones dentro de
los parámetros establecidos en la ley.

Cabe aclarar que la potestad sancionadora de la

administración no sólo ha encontrado su justificación en la
actividad de policía, sino que hay quienes encuentran su
fundamento en el Ius puniendi estatal o en el genérico Ius
puniendi, como por ejemplo Roberto Goldschmidt13 y más
recientemente Nieto, cuyas enseñanzas seguiremos en este
capítulo.

El reconocido autor español afirma que existe un

dogma en tal sentido y que los dogmas son invulnerables a
la razón, ya que se tratan de creencias que, pura y
simplemente se aceptan o rechazan.

Explica que durante mucho tiempo, la Administración

aplicó sanciones en ejercicio de la potestad de policía,
hasta que las ideas novedosas de James Goldschmidt,
surgidas en el año 1902, que en definitiva no hicieron más
que reflejar el aumento del intervensionismo estatal propio
de ese entonces, en oposición a tanta política
abstencionista, permitió hablar de un Derecho Penal
Administrativo, cuyo logro principal fue arrancar a las
infracciones administrativas de la órbita de la Policía,
ligadas a un Estado autoritario, para acercarlas al

13 Roberto Goldschmidt – hijo de James Goldschmidt- siguiendo las

enseñanzas paternas entiende que el derecho penal administrativo y el
derecho criminal forman parte de una unidad superior, nota publicada
“La Ley” T. 74, Pág. 844, “La teoría del derecho administrativo y su
críticas”.
9
Derecho Penal Administrativo, con mayores garantías para el
particular.

Relata que en España, la sentencia del Tribunal

Supremo del 2 de febrero de 197214 introdujo por primera
vez, el término “supraconcepto del ilícito” que comprende
el ilícito administrativo y penal. Siguiendo esta idea,
existiría un solo derecho público punitivo estatal con dos
brazos: uno penal y otro administrativo, admitiendo
identidad sustancial entre ambos.

Para este autor la labor jurisprudencial ha sido

fundamental para fundar la sustantividad del DAS.

Precisamente quien ha resaltado la importancia de

dicha fuente de derecho ha sido el Dr. Aftalión, uno de los
detractores más enérgicos de la autonomía del DAS, al decir
que: “el Derecho es una ciencia de experiencia cultural,
cuyo objeto es la conducta humana y que sean cuales fueren
las prescripciones de la ley, el Derecho Positivo en un
país y en un momento determinado es el que se practica por
los jueces y por los particulares, aunque aparentemente no
concilie con los textos legales”.15

14 “Las contravenciones tipificadas (en un reglamento administrativo)

se integran en el supraconcepto del ilícito, cuya unidad sustancial
es compatible con la existencia de diversas manifestaciones
fenoménicas entre las cuales se encuentra tanto el ilícito
administrativo como el penal, que exigen ambos un comportamiento
humano, (jurídicamente idéntico) ... esencia unitaria que, sin embargo
permite las reglas diferenciales inherentes a la distinta función para
la cual han sido configurados uno y otro ilícito.” Citado por Nieto
en página 125.
15 Aftalión, Enrique “Derecho Penal Administrativo” Ed. Arayu, 1955,
pág. 173.
10
 La doctrina que proclama la autonomía del DAS explica
que cuando corrían los años 1949 y 1952, en Alemania, se
sancionaron las leyes sobre Derecho Penal Económico y la
Ley General Básica para todas las Contravenciones, que
fueron consideradas por muchos como la evidencia más
concreta de la existencia de su autonomía.

Entiendo que nuestros Tribunales, han comenzado a

recorrer el mismo camino que España inició en el año 1972,
y un ejemplo de ello es la contundente sentencia del
Superior Tribunal de Justicia de Chubut que hace muy poco
tiempo se manifestó diciendo que “el derecho administrativo
sancionador es en primer término, derecho administrativo,
aunque la especificación lo remite a ese derecho
administrador o punitivo genérico del Estado, y a falta de
este al derecho penal que es su manifestación
antonomástica.”16

En la misma corriente, la Cámara de Apelaciones en lo

Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en el leandig case “Plácido
Rita”17 ha reconocido la autonomía del DAS al decir que el
eje del derecho sancionatorio ha sido el derecho penal y
que se le aplican los principios constitucionales penales
hasta tanto se desarrolle el derecho constitucional
sancionador, no obstante, la aplicación debe hacerse con
matices y en la medida de la compatibilidad de las

16
Fallo IDINFOJUS SUQOO25828. “C.C.S S/ Denuncia Presunta Infracción
Ley 4558” del 30-01-2012.
17 Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario

de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, “Placido Rita Celia c/ GCBA S/

Impugnación Actos Administrativos” 11-6-2004.
11
características y fines de la potestad administrativa
involucrada.

“De forma general, entiendo que debe reconocerse la

existencia, en germen, de un derecho sancionatorio que
abarca la totalidad de la potestad sancionatoria del Estado
y, por ende, la existencia, también embrionaria, de un
derecho constitucional sancionatorio. Es decir: de un
derecho constitucional de la potestad punitiva estatal, que
abarque sus aspectos sustanciales y procesales, aspectos
que en esta materia, más enfáticamente que en otras, son
inescindibles, todo ello sin afectar la distribución
constitucional de competencias entre los gobiernos federal
y local, en cuanto corresponde a estos últimos legislar en
toda la Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires materia sancionatoria no penal, en materia
administrativa y, por último, en materia procesal. Claro
que, como consecuencia de las características históricas de
desarrollo del derecho liberal de los dos siglos pasados,
el eje del derecho sancionatorio ha sido el derecho penal
(un subsector del derecho sancionatorio). Esto ha conducido
a tomar a este subsector como “modelo” o “punto de
referencia” de la totalidad del derecho sancionatorio, de
forma que, por ejemplo, se considera que los principios
constitucionales penales (y procesales-penales) son
aplicables al resto del derecho sancionador “con matices”
(ver sobre el punto el ineludible texto de Alejandro Nieto,
Derecho Administrativo Sancionador, segunda edición
ampliada, Tecnos, Madrid, 1994). Es ésta una forma tal vez
inevitable de proceder hasta tanto se desarrolle el mentado
derecho constitucional sancionador, que contenga los
12
principios comunes a la totalidad, para luego aprehender
los matices de cada subsector. Como señala Nieto: “La
matización, en suma, no debe realizarse en la fase de
aplicación del Derecho Penal al Derecho Administrativo sino
en la fase de concreción del nivel constitucional al
administrativo (y al penal). La aplicación que actualmente
se viene realizando de principios y criterios del Derecho
Penal es absolutamente incorrecta, aunque haya que
aceptarla de manera transitoria mientras se van elaborando
unos principios constitucionales punitivos, que todavía
distan mucho de estar perfilados” (obra citada, pág.
175).”( Caso Plácido Rita, ya citado)

A su vez, la Procuración del Tesoro de la Nación ha

admitido que la potestad sancionadora de la Administración
junto a la de los jueces y tribunales pertenecen a un Ius
puniendi único del Estado.18

Diferencias entre el ilícito administrativo y el penal

La clave para elaborar una tesis autonómica del DAS ha

estado centrada en encontrar las diferencias entre ambos
ilícitos, y casi se diría que existen tantas teorías como
autores se ocuparon del tema, no obstante, encuentro cuatro
posturas claramente determinadas: una es aquella que no
admite diferencias entre ambos ilícitos, otra que entiende
que sí las hay y que ellas pueden ser cuantitativas – por
la importancia de la pena o de la transgresión al bien
jurídico protegido-, una tercera que afirma que esas

18 Dictámenes 244:648
13
diferencias son cualitativas u ontológicas y, finalmente,
una cuarta que estima que las diferencias están dadas por
la Autoridad que impone la pena.

1)Dentro del primer grupo están los partidarios de la

tesis penalista que han dicho que el derecho penal es uno,
y que las modalidades especiales que las leyes impriman a
las normas penales no justifica el derecho penal fiscal
autónomo19; aunque Marienhoff considera que la naturaleza
de la potestad sancionatoria administrativa es
decididamente penal y que la multa impuesta por la
Administración es también efectivamente una pena fundándose
que la multa puede convertirse en una pena,20 por ejemplo,
la Ley Penal Cambiaria que prevé el arresto de hasta 8 años.

2) En el segundo grupo, ubicamos a la doctrina que

entiende que no existen diferencias cualitativas entre el
injusto penal y el administrativo, sino que las diferencias
son cuantitativas ya sea por la importancia del bien
transgredido o la pena aplicada.

El Alto Tribunal en una de las primeras oportunidades

que tuvo de ocuparse del tema, diferenció los delitos y
contravenciones en base a que no se afectan con éstas
“primordiales derechos individuales o colectivos” y las
dejó fuera del alcance jurisdiccional de la ley penal,21

19 Bielsa Citado por García Belsunce en Derecho Penal Tributario,

Depalma, año 1985 pág. 9.
20
Marienhoff Tratado de derecho administrativo t 1 y t 4 Pág. 609 y 60
citado por Garcia Belsunce, Derecho Penal Tributario, Depalma año 1985,
Pág. 21.
21
CSJN, “Causa contra Juan José Marini” 22-8-1924.
14
es decir que estableció una diferenciación cuantitativa por
la importancia del bien jurídico lesionado.

En tiempos más actuales, siguió adoptando el criterio

cuantitativo, pero, en relación con la importancia de la
pena, sin perjuicio de ello, no descartó la mirada
cualitativa, aunque secundaria, sobre la cuestión, al decir:
“también desde el criterio cualitativo se llega a igual
postulado, si se tiene en cuenta que esta figura (la
contravención) sólo representa una transgresión a la
actividad administrativa...cuyo objeto es el bienestar
público; o implica un menor disvalor moral comparado con el
delito, una vulneración leve a las reglas del orden
social...”22

Sin lugar a dudas, la CSJN entiende que existen

diferencias entre los delitos y las faltas, así lo
resolvió cuando tuvo que manifestarse respecto a la
garantía de la doble instancia en los casos “Sociedad
Anónima Organización Coordinadora Argentina”23 y en
“Butyl”24, al decir que “…la doble instancia, se halla
supeditada a la existencia de un fallo final dictado contra
una persona “inculpada de delito” o “declarada culpable de
delito” por lo que resultan ajenas a su ámbito las
sentencias que condenan o absuelven con motivo de la
imputación de faltas, contravenciones(…) o infracciones
administrativas.”

22 CSJN, “Irala Jara, Alba Rosa s/ Art. 51”, 17-04-2001.

23 Fallos 323:1787 del 27/6/2000.
24 CSJN, “Recurso de hecho deducido por Jorge Carlos Acuña en la causa

Butyl S.A. S/ infracción ley 16.463 –causa N° 4525” del 16/10/2002.

15
 En el mismo sentido, el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos señaló teniendo en cuenta que se le habia
incautado al infractor casi 150.000 euros: “El Tribunal
observa que la cantidad incautada en el presente asunto es
mucho más elevada que la del caso anteriormente mencionado
y que equivale a todos los bienes personales que el
demandante, que no tiene antecedentes penales, pudo ahorrar
durante sus visitas periódicas a España. A este respecto, y
teniendo en cuenta que no se ha demostrado que los fondos
incautados sean el resultado de prácticas vinculadas al
blanqueo de capitales, el Tribunal señala que la sanción
debe corresponder a la gravedad de la infracción constatada,
esto es, el incumplimiento de la obligación de declarar, y
no a la gravedad de la posible infracción, no establecida
en esta fase, que habría consistido en la comisión de un
delito como el blanqueo de capitales o la evasión fiscal ……
La multa impuesta al demandante fue de 153.800 euros, que
se corresponde con la casi totalidad de la cantidad
descubierta durante el control de los servicios aduaneros.
En consecuencia,el Tribunal considera que la gravedad de la
sanción impuesta era tal que confería al procedimiento
seguido en el presente asunto el carácter penal necesario
para aplicar el artículo 2 del Protocolo nº 7 del Convenio
(...) Teniendo en cuenta los diferentes aspectos del
presente asunto, debe considerarse que la infracción en
cuestión tiene carácter penal (véase, mutatis mutandis
Valico S.r.l. c. Italia (déc.), no 70074/01, CEDH
2006III).(...) Tras determinar el carácter penal de la
sanción impuesta al demandante conviene examinar si, a
efectos del artículo 2 del Protocolo nº 7, el demandante

16
podía reclamar la revisión de su condena por un órgano
jurisdiccional superior.”

3) En la tercera posición, encontramos al “padre” de

la autonomía del DAS: James Goldschmidt, a quien, luego, se
le sumaron otros autores que introdujeron variadas
diferencias sustanciales y/o postularon los mismos
criterios que el citado autor, tal como más adelante se
desarrollará.

Para este reconocido autor existen diferencias

cualitativas, esenciales u ontológicas entre delitos
criminales e infracciones administrativas: a) el delito
está referido al valor justicia, la infracción al bienestar
público; b) el delito ataca derechos subjetivos u otros
bienes individualizados, mientras que la infracción es una
inobservancia del deber de obediencia a los mandamientos
emitidos en aras del interés administrativo; la pena del
delito tiene un sentido ético, la sanción administrativa es
una pena de orden, sirve para alentar al ciudadano para que
piense en sus deberes frente al gobierno, no la rige la
legalidad, sino la oportunidad.25

La postura a favor de las diferencias ontológicas, tal

como lo ha sostenido Goldschmidt, ha sido enfáticamente
atacada por muchos autores, entre ellos, el Dr. Aftalión,
quien sostiene que la valoración de justicia es propia de
25
Roberto Goldschmidt, “La teoría del Derecho Penal Administrativo y
sus Críticos, “Rev, La Ley”mayo 7 de 1994; “Novedades en el Derecho
Penal alemán en 1952, Rev. La Ley” t. 68, t. 68, Pág. 853; “Problemas
políticos-legislativos en materia económica”, Rev. Jurídica de Córdoba,
año 3, num. 11. (Citado por Enrique Aftalión en “Derecho Penal
Administrativo” Ed. Arayú, año 1955.
17
todo el ordenamiento jurídico, que el legislador puede, al
mismo tiempo, considerar que una misma conducta puede
atentar contra el derecho subjetivo y el buen orden de la
comunidad, dando el ejemplo del hurto rural o forestal. Por
otro lado, niega que las penas administrativas puedan ser
ajenas a la ética y que las personas sancionadas
administrativamente –a menudo con mucha severidad- queden
satisfechas con la explicación de que se las ha alertado.26

Dentro de los autores que reconocen diferencias

sustanciales entre los delitos y contravenciones, podemos
citar a Ricardo Nuñez, que refiere como elementos
distintivos entre ambos ilícitos al aspecto subjetivo (dolo
o culpa), elementos que no gravitan en las contravenciones
como en el delito, y por tal motivo dice que la
contravención es objetiva y el delito subjetivo, 27otros

autores sostienen que los delitos, en general, atentan

contra el bien jurídico individual; en cambio, las
infracciones administrativas son agresiones contra
intereses sociales, otros entienden que la responsabilidad
por la pena del autor se puede transferir a un tercero,
como las penas fiscales, lo que no ocurre en el derecho
penal,28 y existen otras posturas que entienden que con la
sanción penal se pretende retribuir el daño hecho, mientras
que con la falta se busca justamente prevenir la
realización del daño, sobre lo cual me referiré más
adelante.

26 Aftalión Enrique, “Derecho Penal Administrativo” Ed. Arayu, año 1955,

pag. 88/89
27 Nuñez Ricardo, Tratado de derecho penal, Córdoba, Lerner, 1987, 2°

reimp, t.I, pag. 19 (citado por Alfonso Buteler)

28 Villada, J. Derecho Penal, (citado por Alfonso Buteler).

18
 4) El cuarto y último grupo, prepondera el aspecto
formal del ilícito, siendo uno de sus exponentes García de
Enterría,29quien sostiene que las sanciones administrativas
“se diferencian de las penas propiamente dichas por un dato
formal, la autoridad que las impone: aquéllas, la
Administración, éstas, los Tribunales penales”.

Afirma, dicho autor, que la competencia para sancionar

administrativamente debe estar reservada al Poder Judicial,
a excepción de las sanciones aplicadas al amparo de una
relación jurídica especial, y que sólo los procesos
judiciales pueden imponer penas privativas de libertad. En
este marco, sostiene que el fin de las penas judiciales y
las sanciones administrativas es distinguible. Aquéllas,
hoy por mandato constitucional están orientadas hacia la
reeducación y reinserción social, en tanto que las
sanciones administrativas buscan una finalidad represiva
más pragmática.

En base al mismo fundamento, Diez30 distingue la

contravención del delito teniendo en cuenta al órgano que
aplica la pena, dice que si fuese administrativo se estaría
frente a una contravención y si fuese judicial frente a un
delito.

García Pullés sostiene que el criterio para determinar

si una conducta es delito o contravención depende

29 García de Enterría Eduardo “Curso de Derecho Administrativo” t. II,

La Ley Pág. 163.
30 Citado por García Belsunce en Derecho Penal Tributario, Depalma, año

1985 pág. 9.
19
exclusivamente de la decisión del legislador y que ese
criterio es de carácter político y coyuntural y que por esa
razón, una acción puede pasar de ser delito a contravención
y viceversa31. Continúa diciendo el citado autor, que el
motivo por el cual se han buscado las diferencias
ontológicas entre faltas y delitos es fundamentalmente para
proscribir la pena privativa de libertad en las
contravenciones, y que dicha pena sólo sea aplicada por
jueces y que en el Derecho positivo nacional no existe una
cláusula prohibitiva de la sanción de arresto, tal como la
que contiene el Derecho español32, que en el artículo 25
inc.3) de la Constitución dice: “La Administración civil no
podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente,
impliquen privación de libertad”.

Sigue diciendo García Pullés, que hay quienes

sostienen que la novedad del Derecho Administrativo
Sancionador, como herramienta para dar juridicidad a la
potestad sancionadora administrativa, impide reconocerle un
bagaje de experiencia y doctrina que le permita enarbolar
principios y garantías propias. De allí que recurrir a las
garantías del Derecho Penal supone dotarlo de un ámbito de
protección al ciudadano.33

31 García Pullés Fernando, “Sanciones de Policía – La distinción entre

los conceptos de delitos y faltas y contravenciones y la potestad
sancionatoria de la administración” Jornadas organizadas por la
Universidad Austral, RAP 2005, 2ª ed. P. 754. Op. Citada Alfonso
Buteler en La Ley 2011-A Sec. Doctrina
32 Op. citada García Pullés Fernando, “Sanciones…”
33
García Pullés, Fernando “La distinción entre los conceptos de delitos
y faltas contravenciones y la potestad sancionatoria de la
administración”, publicado en Servicio Público, Policía y Fomento,
Rap año 2003 (Jornadas UA).
20
 Si bien es cierto que en nuestro país no existe una
cláusula como la de la Constitución Española que prohíba
a la autoridad administrativa imponer la pena de arresto,
la CSJN se expidió al respecto y con fundamento en la
Convención Americana de Derechos Humanos ha dicho que: “la
sanción que imponga el Jefe de Policía no alcanza para dar
cumplimiento al deber impuesto por el artículo 7, inc. 5°
de la citada Convención, de acuerdo con el cual toda
persona detenida “debe ser llevada, sin demora, ante un
juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer
funciones judiciales...” función que no cumplen los
funcionarios policiales con prescindencia de que se les
asignen facultades sancionatorias en materia
contravencional”34.

Como conclusión de este capítulo y, teniendo presente

las palabras de Aftalión que dijo: “si de alguna autonomía
cabe hablar, será en todo caso en un plano axiológico, y se
trata de un problema cuya solución pertenece al
legislador…”35; por ello resulta pertinente señalar la
situación particular que se plantea en el ámbito de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que de acuerdo a

las facultades otorgadas por el artículo 129 de la
Constitución Nacional, organizó la justicia local: dictó el
Código Contravencional, la Ley de Procedimiento
Contravencional y designó magistrados y funcionarios con
facultades para aplicar sanciones, creando, a su vez, los

34 Fallos 333:1891
35 Op. Citada Aftalión Enrique,… Pág. 89.
21
reglamentos pertinentes; claramente esta realidad
evidenciada a través de la vigencia del Código
contravencional y las normas afines-, ponen en relieve que
más allá de las distintas posiciones que existen en torno a
las diferencias o no entre delito e infracción, en
definitiva, es la voluntad del legislador, que en base a un
criterio axiológico, determina con carácter excluyente el
régimen aplicable a la conducta antijurídica.

La Naturaleza de las Sanciones Administrativas

La valoración intrínseca de los elementos esenciales o

estructurantes de la sanción administrativa ha generado una
amplia discusión doctrinaria, pero ella no es meramente
teórica, sino que está destinada a establecer la normativa
aplicable ante la ausencia de leyes que enmarquen la
potestad sancionadora de la Administración, en otras
palabras, de concluir que su naturaleza es penal se
aplicarían sus principios y normas de manera directa, en
cambio si afirmamos que la naturaleza es administrativa
habría que buscar el marco normativo en esa rama del
derecho, y de esa manera lo ha entendido el Alto Tribunal
al sostener que ante una causa de naturaleza penal – como
es la aplicada por infracción a la ley de aduanas -
correspondía imprimirle el trámite previsto en el Código de
Procedimientos en lo Criminal.36

Por ello, ante la carencia de normas específicas que

estructuren el bloque de legalidad aplicable a las

36CSJN, “Pastorino, Alberto Oscar S/ Aduana –sumario 602.788/60” 5-11-

1969.
22
contravenciones, entiendo que tanto la doctrina como la
jurisprudencia le han atribuido naturaleza penal al ilícito
administrativo para brindarle las mayores garantías al
particular y así equiparar las prerrogativas de la
Administración, aunque la aplicación directa de los
principios penales, es decir sin matices y sin considerar
el fin de las normas administrativas que es la defensa del
interés general, las convierte en ineficaces para proteger
el interés público, por lo tanto, considero que ante el
conflicto entre el interés público y las garantías de los
particulares, la doctrina jurisprudencial halló en el
desarrollo teórico de las Relaciones de Sujeción Especial,
que involucran, además de la relación de empleo, a aquellas
actividades que requieran autorización, habilitación,
concesión, permiso o licencia de la Administración,37 y a
las profesiones que requieran de la licencia de la
Autoridad y se encuentren reglados por ésta,38 el permiso o
anuencia para relajar los principios penales al decir que
las sanciones aplicadas en ése marco, sólo buscan mantener
la disciplina interna de la organización y que no persiguen
la prevención o represión de infracciones, sino la
protección del orden y la disciplina necesarios para el
correcto ejercicio de las funciones administrativas.39

Coincido en que el derecho disciplinario busca

mantener el orden interno de la organización, pero la

37
Maljar Daniel, “El Derecho Administrativo Sancionador” Ad Hoc, año
2004, pág. 291/292.
38 CSJN, “Eusebio Fingueret C/ Consejo Profesional de Ciencias
Económicas S/ sanción disciplinaria” 6-12-1961 (Fallos 251:346).
39 Nathan Licht Miguel “La Potestad Sancionatoria de la
Administración…” El Derecho t 193 Pág. 702 que citó a Soler Sebastián,
Derecho Penal , pág. 22
23
potestad de castigar deriva de la ley40 y no es un poder
inherente de la Administración; y a su vez, no omito que el
empleado público tiene deberes y obligaciones que afectan
el orden constitucional y que distan de ser individuales,
por ello adhiero a la idea de que el poder disciplinario
trasciende a la Administración e incide en la sociedad41 y,
por ende en la concreción del bien común, motivos por los
cuales no justifico la aplicación de un régimen especial
que mengue las garantías particulares ya que “este
desarrollo desigual de los diferentes aspectos del derecho
sancionador ha conducido a mi juicio a ubicar en una
situación de desprotección relativa al agente estatal con
respecto a sujetos susceptibles de incurrir en ilícitos
administrativos y a los contribuyentes (frente a las
llamadas “infracciones tributarias”)o de las entidades
financieras…”42

Aún no ha sido agotada la cuestión de la naturaleza de

la sanción administrativa,(y me pregunto si realmente tiene
sentido en la actualidad), por ende, el debate de la
aplicación directa o supletoria de las normas penales, con
lo cual esta situación puede verse reflejada en los
constantes vaivenes de los criterios sentados en las

40 La facultad de la Administración de sancionar las conductas de sus

agentes esta sujeta a diferentes condicionamientos formales y
sustanciales que para su ejercicio en cada caso impone el ordenamiento
normativo. (Comadira, Julio Rodolfo: “La Responsabilidad disciplinaria
del funcionario público” en la obra colectiva Responsabilidad del
Estado y del Funcionario Público, Ed. Ciencias de la Administración,
Buenos Aires 2001, pág. 590)
41
Ivanega Miriam, Cuestiones de de potestad disciplinaria y derecho de
defensa, Ediciones RAP, Pág. 98/99
42
Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, “Plácido Rita Celia c/ GCBA S/
Impugnación Actos Administrativos” 11-6-2004.

24
sentencias de la CSJN que impiden elaborar un criterio
único.

Si bien se puede afirmar que tradicionalmente se ha

considerado que la sanción contravencional tiene naturaleza
penal, porque no busca reparar un daño, sino que su fin es
prevenir y castigar la violación a la ley y a los
reglamentos43, sosteniendo que la finalidad de la pena es
herir al infractor en su patrimonio y no reparar un
perjuicio o constituir una fuente de recurso erario,44, en
conclusión, para el Alto Tribunal el fin de la sanción
administrativa es herir al infractor en su patrimonio más
que reparar un perjuicio o constituir una fuente de
recursos para el erario45.

Cabe agregar que la nueva conformación un cambio en

la forma de entender a la sanción con un fin básicamente
preventivo del daño, en ese sentido, el Alto Tribunal se
adhirió al Dictamen del Procurador que afirmó “la
naturaleza preventiva del Derecho Administrativo
Sancionador por contraposición a la represiva del Derecho
Penal”46, y, con posterioridad, sostuvo que con la sanción
se busca restaurar el ordenamiento infringido, y no reparar
un perjuicio o constituir una fuente se recurso erario.47

Estimo que en la naturaleza preventiva podemos

encontrar la singularidad de la sanción administrativa y la
43 Fallos 202:293 “Dirección General de Ferrocarriles” del año 1945.
44 CSJN, “Wolczanski, Resch s/ recurso de queja” 15-5-1967.
45
CSJN “Industria Automotriz” Causa 36.474 del 25.11.1982. Publicado
en El Derecho t. 102 pág. 774
46 Fallos 330:1854 “CNV C/ Terrabusi” del 24-4-2007.
47
Fallos 335:1430
25
clave para considerar al DAS como un instrumento útil del
Estado actual que le permita dar respuestas a la creciente
demanda social de protección y lo termine de alejar del
Derecho Penal para abrir su propio paso en el Derecho, con
principios y normas particulares que surjan de la matriz
publicista.

En ese sentido, debemos recordar que el Derecho es una

expresión cultural que refleja el pensamiento de la
sociedad en un momento dado, entonces, es vital comprender
el mundo en el que vivimos para elaborar los instrumentos
jurídicos necesarios para hacer frente a las nuevas
demandas sociales y así garantizar una vida lo más
armoniosa posible.

El autor penalista, Silva Sánchez48, afirma que la

sociedad postindustrial o de riesgos, nacida a mediados del
siglo XX, se desarrolla en un marco económico cambiante y
con un crecimiento exponencial de la tecnología, en el cual
existe una globalización económica y la integración
supranacional, y que ellos han incidido en la producción de
daños a la comunidad, haciendo que sus integrantes se
sientan más inseguros y reclamen más protección del Estado,
asimismo, en la sociedad actual habría una suerte de
resistencia psicológica frente al caso fortuito, ya que no
concibe que los daños, a veces, se producen por azar y el
prototipo de víctima parte del axioma que siempre un
tercero es culpable; estos factores explicarían la
creciente demanda de punición y, por ende, la expansión del

48 Silva Sánchez Jesús Maria, La Expansión del Derecho Penal, 2da

edición. Civitas, año 2001.
26
Derecho Penal, (para el autor citado) como único
instrumento eficaz de socialización, aunque por cierto
inútil en la medida que se lo sobrecargue, y se mantengan
las clásicas garantías o reglas de imputación (presunción
de inocencia, principio de culpabilidad, reglas del debido
proceso, etc.), considera que el derecho administrativo
está sumido en un creciente descrédito por la imparable
burocratización y la corrupción que no le ofrece seguridad
a los integrantes de la sociedad y por ello postula que la
demanda social reclama la protección del derecho penal y
que ello originó la expansión del derecho penal al
incorporar a su protección de intereses que no pertenecían
a su ámbito.

Para Alejandro Nieto, la prevención es el elemento

estructurante del DAS y le da sustantividad; no se dirige
contra el resultado, como en el Derecho Penal, sino contra
los medios adecuados para la producción del resultado, en
definitiva, no se castiga la lesión, sino se busca que el
daño no se produzca,49 el citado autor sostiene que el
derecho penal es originariamente de resultados y el
administrativo de riesgos, y que en éste el incumplimiento,
la desobediencia o inobservancia a mandatos, prohibiciones
son suficientes para configurar la conducta antijurídica.50

El Código Penal y los Principios Penales. Su aplicación al

ilícito administrativo.

49 Nieto Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Madrid Tecnos,

4ta Edición, año 2012, Pág. 148.
50 Op. citada…Nieto… pág. 355

27
 Continuando con el análisis de la aplicación de las
normas y principios penales a las faltas, cabe decir que el
primer Código Penal se sancionó en el año 1887 y desde ése
entonces han habido numerosas reformas, pero la que me
interesa destacar es la del año 1891, en cuanto fue la
primera y única que introdujo la diferenciación entre
delitos y contravenciones, dicha diferenciación existió
hasta el año 1906, momento en que una nueva modificación al
Código eliminó a las faltas por entender que eran “de
competencia legislativa provincial”; el título III del
Código Penal del año 1891 aludió a las faltas contra la
seguridad general, el orden público, contra la autoridad y
administración pública, contra la costumbre y la propiedad,
en esencia, no dejó de reconocer la facultad de las
provincias para legislar sobre ellas, sino que puso limites
a la penalidad que podían aplicar, límite que hay que decir
no fue mantenido por la reforma del año 1906.51

No obstante dicha exclusión con la reforma aludida,

los legisladores redactaron el artículo 4 que dice: “Las
disposiciones generales del presente código se aplicarán a
todos los delitos previstos por leyes especiales, en cuanto
estas no dispusieron lo contrario”; claramente el fin de
dicha norma de acuerdo a lo que surge de la Exposición de
motivos de la Comisión Especial de Legislación Penal y
Carcelaria de la H. Cámara de Diputados fue dotar de
contención legal a las contravenciones por eso se lee:
“Deseamos así una manera de legislar uniforme y que si se

51
“Tratado de Derecho Penal Especial” t. I, Dirigido por Enrique
Aftalión, Pág. 207.
28
dicta una ley cualquiera que contenga represiones, después
de la sanción del código, esa ley pueda referirse al mismo.
A esos propósitos responde el nuevo art. 4”.52

Como consecuencia de ello, el Código Penal fue

aplicado por los tribunales a las leyes penales
administrativas, claro, siempre que ellas no establecieran
lo contrario; pero a partir del año 1948, Ricardo Núñez, a
título doctrinario, advirtió que el Alto Tribunal había
empezado a trazar una diferente interpretación con respecto
a la locución “en cuanto no dispusieran lo contrario”
sentando el criterio de que no es forzoso que la ley
especial determine “expresamente” lo contrario, sino que
tampoco se le aplican las disposiciones generales del
Código Penal si resulta incompatible para la obtención de
la finalidad establecida en la ley.53

En realidad, el autor reflejó el criterio que impuso

la CSJN54 que a partir del año 1945 dijo que la multa
aplicada a una empresa ferroviaria tiene carácter penal ya
que no busca reparar un daño, sino prevenir y castigar la
violación a ley y los reglamentos, en consecuencia, las
normas penales sólo serán aplicables respecto de lo que no
está previsto en ellas y en cuanto sean compatibles con el
régimen y finalidad de las mismas.

52 Ricardo Núñez, “La aplicación de las disposiciones generales del

Código penal a las leyes penales administrativas” La Ley 59, Pág 590.
53
Tratado de Derecho Penal Especial” Dirigido por Enrique Aftalión,
Pág.252 que cita a Ricardo Núñez en ”La aplicación de las
disposiciones generales del Código Penal a las leyes penales
administrativos” La ley 59, Pág. 590
54
Fallos 202:293
29
 Desde ese entonces, la CSJN inició un camino que la
está llevando cada vez más lejos de la matriz penal y, en
ese marco, sostuvo que la excepción a los principios del
derecho penal se justifica por las particularidades del
bien jurídico protegido por la ley específica.55

A mi entender, ello implicó comprender

que los principios penales aplicados directamente al
derecho administrativo sancionador resultan inadecuados
para proteger los bienes jurídicos que el legislador ha
considerado dignos de una tutela especial, en otras
palabras, las normas penales, tal como fueron concebidas
para ése ámbito, no son la solución para completar los
vacíos existentes en el régimen sancionador administrativo,
pues, en muchos casos, anula su cometido al dejar sin
sanción a numerosas faltas que perjudican a la sociedad en
su conjunto.

De acuerdo a lo expresado, la CSJN continúa alejándose

cada vez más de la idea de aplicar directamente los
principios y normas penales a los ilícitos administrativos,
tan es así que en “Volcoff”56 señaló que aunque no es
dudoso el carácter represivo de la Ley N° 21.526, admite
que en “el derecho administrativo penal” puede manejarse
con cierta relatividad en relación a determinados aspectos
admitiendo la remisión a normas de menor jerarquía, al modo
distinto de graduar las sanciones, siendo más laxa en la
exigencia del dolo o culpa, y en admitir el daño potencial,

55 CSJN, “San Cristóbal Sociedad Mutual de Seguros Generales S/

presuntas infracciones tarifarias” 17-11-1994.
56 CSJN, “Volcoff, Miguel Jorge y otros c/ BCRA – resol. 14/04 (Expte.
65812/98 sum fin 981” 1/11/2011
30
pero que el carácter de infracción y no de delito no impide
la aplicación de las “garantías constitucionales básicas”.

El interrogante de que si corresponde o no que se

apliquen las normas penales a las contravenciones, ha sido
respondido de varios modos; parte de la doctrina se ha
pronunciado partidaria de la aplicación de los principios
penales, pero con salvedades: Armando Canosa sostiene que
no está de acuerdo con la aplicación sin más de las normas
y principios del Derecho Penal cuando la administración
sanciona, ya que no se trata de una porción de aquél
derecho, sino que por el contrario, se trata de una porción
del derecho que aplica la administración, lo que se dio a
llamar el “Derecho Administrativo Sancionador”. La sanción
que aplique la administración es consecuencia a una
violación a una norma de carácter regulatorio (en sentido
amplio) utilizando un procedimiento administrativo y
materializándose a través de un acto administrativo. Este
autor sostiene la existencia de una potestad propia de la
administración “distinta de la penal, pero muy próxima a
ella”, por lo tanto, los principios del Derecho Penal son
de aplicación, con ciertos matices, sobre todo lo que
respecta a la protección de las garantías de los
particulares que resultan sancionados por el órgano
administrativo respectivo.57

Sin embargo, hay otros autores, que como García de

Enterría han ido más lejos y dicho que las normas del
Derecho Penal derivan de la Constitución y no deberían

57
Armando Canosa, “Exceso Reglamentario de la Administración en Materia
de Prescripción para la Aplicación de Sanciones”, Rap 307/2004 pág.48.
31
dejar de ser operativas precisamente frente a la propia
Administración.58

De la misma opinión, Nieto afirma que “los principios

constitucionalizados aplicados en los términos precisados
por la jurisprudencia (dada la sobriedad del texto
constitucional) y que no han de coincidir necesariamente
con el contenido propio del Derecho Penal, puesto que deben
ser matizados y adaptados a las peculiaridades del ilícito
administrativo concreto”.59

En cambio, hay otros autores que como Cassagne se han

manifestado a favor de la aplicación directa o supletoria
de los principios penales debido a la unidad del derecho
represivo, aunque aclara que si bien dichos principios
provienen del Código Penal su base radica en preceptos y
garantías constitucionales, y nada impide acudir a la
analogía, para este autor, a condición que opere a favor
del administrado.60

Principio de la aplicación retroactiva de la ley más

benigna.

58 García de Enterría Eduardo, “La Constitución como norma y el

Tribunal Constitucional” Civitas, Madrid, 1985, p. 251 citado por
Daniel Maljar (op. citada) pág. 73.
59
Op. citada, Nieto, Alejandro… pág. 146.
60
Juan Carlos Cassagne, “En Torno de las sanciones administrativas y la
aplicabilidad de los principios del Derecho Penal” El Derecho t. 143
Pág. 939. El autor encuentra en la C.N. la fuente de los principios de
legalidad, culpabilidad, la prohibición de la analogía,
irretroactividad de la ley y aplicación de la ley más benigna,
presunción de inocencia, el exceso de punición y el non bis in idem.
32
 Sobre el principio de retroactividad de la ley más
benigna, Zaffaroni61 explica que a veces no es tan claro
determinar cuál es la ley más benigna y que para decidirlo
hay que imaginarse la resolución del caso conforme a cada
una de las leyes, pero lo que no se puede hacer es mezclar
disposiciones de ambas, porque se crearía una inexistente.

El citado autor sostiene que la ley penal más benigna

es la que habilita menor poder punitivo conforme las
particularidades del caso y puesta en vigencia después del
comienzo de ejecución de la conducta típica y antes del
agotamiento de los efectos de la pena impuesta.

Dicho principio está previsto en el artículo 2° del

Código Penal y la CSJN en el año 2007 en el caso
“Cristalux” limitó la aplicación indiscriminada de este
principio a la sanción administrativa, al decir que la ley
extrapenal, que es un acto administrativo, y esencialmente
variable, que complementa la “ley penal en blanco” no da
lugar a la aplicación de dicho principio cuando ello
implique despojar de toda eficacia a la ley especial, y que
la ultraactividad de la norma administrativa está fundada
en el orden público económico.62

En el caso en particular, la Sala B de la Cámara en lo

Penal Económico había condenado a la firma Cristalux S.A. y
a sus directivos por infracción al articulo 1, incisos e y

61
Zaffaroni, Raúl Eugenio “Manual de Derecho Penal. Parte General”,
Ediar, año 2006, pág. 104
62
CSJN, “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A. s/ apelación multa 20680” 1-12-
1988.
33
f del Régimen Penal Cambiario (Ley Nº 19.359 t.o Decreto
480/95) por no haber ingresado y liquidado en el mercado de
cambios el contravalor en divisas de una exportación
efectuada el 28 de marzo de 1991 (Decreto Nº 2581/64 y
normas reglamentarias).

La Cámara condenó a la firma Cristalux S.A. y,

solidariamente, al ex presidente, vicepresidente y tesorero
de ésta a las penas de multa equivalente a una vez el monto
de la operación en infracción (US$ 42.088,39), suspensión
de dos años para operar o intermediar en cambios, e
inhabilitación por ese mismo lapso para actuar como
importador, corredor de cambio o en instituciones
autorizadas para ello.

El fallo de primera instancia que había absuelto a

los imputados aplicando el principio de la ley penal más
benigna con sustento en precedente “Argenflora” (1997),
cuyo criterio se repite al año siguiente en “Ayerza”

El caso “Cristalux” cambió la posición sentada en

“Argenflora”63 y “Ayerza”64 y siguió el criterio del Dr.
Petracchi (minoritario) en “Ayerza”.

El Dr. Petracchi habia dicho:

“ En la medida en que la reforma llevada a cabo

mediante la referida resolución 21.523/92 no amplió

63 CSJN, “Argenflora Sociedad en Comandita por Acciones-Argenflora

Sociedad de Hecha S/inf. Ley 19359” del 6-9-1997.
64 Fallos 321:824

34
significativamente el margen de libertad de comportamiento
y mantuvo intacto el específico fin de protección de la
suficiencia de la capacidad económico-financiera del
asegurador, pudo el Tribunal concluir que el mandato
jurídico internacional de aplicar la ley penal posterior
más benigna no guardaba relación directa con el caso
entonces debatido (confr. fallo cit., considerando 10). -
//- -//- 14) Que contrariamente a lo sucedido en el caso
relatado en el considerando anterior, la modificación legal
examinada en estas actuaciones tuvo como consecuencia una
considerable ampliación de la esfera de libertad de
comportamiento en el campo del tráfico exterior de divisas
y la consiguiente revocación del concreto fin de protección
al que respondía el sistema de clausura fundado en el
decreto 2581/ 64 (confr. supra, considerando 10).( Fallo
321:824)

¿ Es viable reducir la multa ya aplicada?

Tengamos presente que el dictado de la sanción

administrativa obedece a que previamente se haya cumplido
con el procedimiento administrativo que puede estar reglado
por Ley de Procedimientos de manera principal o por una
ley especial.

Es así que llegó en consulta a la Procuración del

Tesoro de la Nación un caso de especial relevancia que
versó sobre “la factibilidad de reducir una multa impuesta
a una firma por parte del Instituto Nacional de Semillas al
haberse detectado en una inspección su falta de inscripción
en el registro pertinente. El organismo asesor distinguió:
35
a) que no se propiciaba la revocación de la sanción
impuesta sino su modificación (reducción de la multa); b)
se trataba de un acto regular; y c) la estabilidad del acto
regular se encontraba condicionada a que se verificasen los
presupuestos del artículo 18 LNPA pues éstos pueden ser
revocados, modificados o sustituidos de oficio si la
revocación, modificación o sustitución del caso favorece al
particular sin causar perjuicio a terceros. En el caso
planteado: a) el acto propuesto no implicaba un perjuicio a
la empresa sino que, por el contrario, atenuaba la sanción
impuesta; b) el acto no había generado derechos subjetivos
a favor del administrado sino que, por el contrario, le
había impuesto el pago de una multa; y c) la regla de la
estabilidad no se aplicaba en el caso concreto pues ella
juega en contra de la Administración y a favor del
administrado, por lo que siempre es posible revocar un
acto.65

La Multa con Perspectiva de Género...

No podemos que negar que el tema de la

perspectiva de género ha tomado mucha relevancia en tiempos
actuales y cada vez son más las distintas ramas del
derecho que lo aplican, tan es así que la Justicia Penal
se ha expedido al respecto, en el marco de los arts. 21,
40 y 41 del Código Penal.

“Cabe agregar que las y los operadores de justicia

no debemos dejar de evaluar situaciones como las remarcadas

65
Dictámenes, 246: 443.” Revista Broquel. Octubre 2020, Gustavo Silva Tamayo.
36
por el recurrente con relación a Marianela Zarate y Feliza
Antonella Camargo, por cuanto sostuvo que se trata de dos
mujeres que son madres y que padecen una “triste realidad
socio cultural”.

Es que resulta necesario incorporar perspectiva de

género no sólo en la investigación y juzgamiento de hechos
ilícitos, sino también en ocasión de decidir el monto y
modalidad de la pena en el caso de mujeres como las aquí
condenadas, en consonancia con las recomendaciones
realizadas en instrumentos internacionales. Ello, dado que
en el caso de colectivos especialmente vulnerables las
penas tienen mayor impacto, y para que las sanciones
resulten proporcionales -en el caso la multa, que según
alega la defensa resulta de imposible cumplimiento- es
preciso que se indaguen y evalúen diferentes factores,
tales como maternidad, rol de cuidado de otras personas
dependientes, jefatura de hogar, violencia de género, entre
otras.”Sala IV Causa Nº FMZ 17846/2019/TO1/13/CFC1 “Zarate,
Marianela y otros s/ recurso de casación” Cámara de
Casación Penal, 2-12-2021.

La prescripción de la acción punitiva administrativa:

¿Corresponde la aplicación del artículo 62 inc. 5) del
Código Penal?

La determinación de cuáles son las normas aplicables y

con virtualidad para interrumpir el plazo de prescripción
de la acción persecutoria de la Administración es un tema
que ha sido extensamente tratado por nuestros tribunales,

37
no obstante ello, los criterios sentados más recientemente
se pueden resumir de la siguiente manera:

En el caso “Navarrine”66 la Cámara en lo Contencioso

administrativo, en el marco de un fallo plenario respecto a
la Ley N° 21.526, resolvió que deben encontrarse las
respuestas en el régimen jurídico específico, sin tener que
recurrir subsidiariamente a ningún precepto normativo o a
la aplicación analógica de normas y principios propios de
un régimen general.

En el mismo sentido, y como ya lo venía diciendo en

otros temas, la CSJN67 resolvió que “concretamente” en
materia de prescripción, los principios y reglas del
derecho penal resultan aplicables en el ámbito de las
sanciones administrativas, siempre que la solución no esté
prevista en el ordenamiento jurídico específico y en tanto,
aquellos principios y reglas, resulten compatibles con el
régimen jurídico estructurado por las normas especiales, y
que, prima facie, son de aplicación al ordenamiento
contravencional el principio de la ley penal más benigna
consagrado en los arts. 2 del Código Penal, 9° de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y 15.1 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
excepto que las particularidades del bien protegido
justifiquen no cumplir la regla general. 68

66 CNCADFED “Navarrine, Roberto Héctor y otros C/ Banco Central de la

República Argentina S/ Resolución N° 208/2005” 9-5-2012.
67
CSJN, “Comisión Nacional de Valores C/ Telefónica Holding de
Argentina S.A. S/ organismos externos”, 26-6-2012. (Con citas a los
Fallos 290:202; 303:1548; 312:447; 327:2258; 329:3666)
68 El código Penal prevé un plazo de dos años para la prescripción de

la acción.
38
 Más allá de lo expuesto y a la luz de los más
recientes fallos de la CIDH y de la CSJN69 resulta
insuficiente valorar solamente los actos interruptivos de
la prescripción, ya que nuestro Alto Tribunal siguiendo la
doctrina de la CIDH ha introducido el derecho de ser
juzgado en un “plazo razonable”70 por encima de las
diversas diligencias que tuvieron lugar durante el
procedimiento y antes de que se haya completado el plazo de
prescripción, con lo cual a mi criterio dejó sin efecto el
plenario “Navarrine”.

En ese sentido, señaló que el derecho a obtener un

pronunciamiento judicial sin dilaciones previas es un
correlato del derecho de defensa en juicio, y que las
garantías que aseguran a todos los habitantes de la Nación
la presunción de inocencia, la inviolabilidad de su defensa
en juicio y el debido proceso legal71 se integran por una
rápida y eficaz decisión judicial.

También aclaró que el carácter administrativo del

procedimiento sumarial no es óbice para que se apliquen los
principios reseñados puesto que las garantías enunciadas en
la CADH no se encuentra limitada al Poder Judicial, sino a
todo órgano o autoridad pública al que le hubieren sido

69 CSJN “Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA Resol. 169/05 Expte

105.666/89-SUM FIN 708” 26-6-2012.
70 La Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 8, inciso 1

dice: “Toda persona tiene derecho a ser oído con las debidas garantías
dentro de un plazo razonable”.
71 El debido proceso se encuentra contemplado en el artículo 18 de la

Constitución Nacional y por el 8 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos.

39
asignadas funciones materialmente jurisdiccionales y que la
circunstancia de que las sanciones como las aplicadas por
el Banco Central hayan sido calificadas por la
jurisprudencia de esa Corte como de carácter disciplinario
y no pena, en consonancia con el caso “Baena” de la CIDH,
el debido proceso se debe garantizar en todo proceso
disciplinario.

Finalmente, en relación con el plazo razonable

insistió que es una garantía exigida para toda clase de
proceso y que los jueces son quienes deberán determinar si
se ha configurado un retardo injustificado de la decisión y
que ante la falta de pautas temporales indicativas de
duración razonable, tanto la CIDH como el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos han establecido en diversos
pronunciamientos ciertos parámetros para determinarlo y que
pueden resumirse en: a) la complejidad del asunto, b) la
actividad procesal del interesado, c)la conducta de las
autoridades judiciales, d) análisis global del
procedimiento.

Las garantías convencionales y constitucionales en el

DAS.

El debido proceso.

Creo que es muy ilustrativo mostrar lo que sucedió

con el régimen disciplinario militar como resultado del
control de convencionalidad, circunstancia que provocó el
dictado de una nuevo Código Disciplinario con la sanción de
la Ley Nro. 26.394.
40
 Con el caso “Correa Belisle vs Argentina” (Nº 11.758),
se encontró que “los ciudadanos de profesión militar,
estaban sometidos al juzgamiento de los delitos que
cometiesen por parte de órganos ajenos al Poder Judicial,
sin las más elementales condiciones de contrariedad y
publicidad, elementos que configuran el debido proceso que
la Constitución Nacional -Art. 18-, y los instrumentos
internacionales de Protección de los Derechos Humanos se
han encargado de precisar –Convención Americana sobre
Derechos Humanos, Art. 8”.

En efecto, el control de convencionalidad debe

realizarse a cualquier norma interna, es decir, leyes,
decretos, ordenanzas, resoluciones -ello incluye sanciones
disciplinarias- y hasta la propia Constitución Nacional; y
que dicho control debe realizarse no sólo por los órganos
judiciales, sino también por toda autoridad pública al
momento de sancionar una disposición.(Ariel Panzini
REVISTA DE LA ECAE . AÑO 5 . Nº 5 . OTOÑO 2021 , pag. 307)

Así formulado, podemos animarnos a señalar que el

control de convencionalidad superaría al tradicional
control de constitucionalidad, pues puede resultar entonces
que una norma interna resulte “constitucional”, pero
“inconvencional”, si deviene contraria a la CADH o a la
exégesis que de ella realice la CorteIDH, produciendo dicha
inconvencionalidad el deber para los jueces nacionales de

41
declarar inaplicable el precepto objetado.” Trucco, Marcelo
F, Efectos de las recomendaciones de la CIDH, LL, 2014-B.

Podemos decir que el debido proceso ( en el

ámbito administrativo) se integra con el principio de la
tutela administrativa efectiva el cual comprende el derecho
a presentar descargo ante el órgano administrativo, ofrecer
y producir prueba, recurrir ante las autoridades
administrativas competentes y obtener una decisión fundada
con la correlativa obligación de la Administración de
“resolver” mediante procedimiento conducido en legal forma
y que concluya con el dictado de una sentencia con decisión
fundada. (CSJN "Astorga Bracht, Sergio y otro c/ COMFER C
dto. 310/98 s/ amparo ley 16.986 del 14-10-2004.

“La Comisión alegó que las garantías establecidas en

el artículo 8 de la Convención no se limitan a procesos
penales, sino que se aplican a procesos de otra naturaleza.
De esta forma, sostuvo que las garantías de independencia,
competencia e imparcialidad deben ser satisfechas por las
autoridades que tengan en su conocimiento procesos
disciplinarios sancionatorios, al constituir una función
materialmente jurisdiccional. En el caso, la Comisión
consideró lo siguiente: a) que el proceso disciplinario que
impuso sanciones de inhabilitación y destitución fue
realizado de tal forma que el mismo órgano emitió tanto los
pliegos de cargos como la sanción, lo cual resultó
problemático en relación con la garantía de imparcialidad y
la presunción de inocencia; b) que el hecho de que la misma
autoridad que resolvió sobre la decisión sancionatoria
42
resolviera el recurso de reposición no satisface los
requisitos mínimos previstos por el artículo 8.2.h) de la
Convención; c) que el hecho de que transcurrieran más de 3
años y 6 meses desde la interposición de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho del acto
administrativo sancionatorio, y que no haya sido resuelto a
la fecha de la emisión del Informe de Fondo, implicó una
violación a la garantía del plazo razonable; d) finalmente,
alegó que el hecho de que el señor Petro no pudiera
presentar pruebas luego de la sanción le impidió
desarrollar por vía administrativa su alegato de
discriminación, por lo que la legislación debía permitir
presentar prueba sobre ese extremo.” ( Caso Petro, CIDH, 8
de julio de 2020)

El Principio de legalidad:

Es la expresión del principio de nullum crimen, nulla

poema sine lege, es decir que la ley debe preceder a la
conducta sancionable de acuerdo a lo que establece el
artículo 18 de la Constitución Nacional que dice: “Ningún
habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo
fundado en ley anterior al proceso...”

Además, se complementa con las disposiciones

contenidas en el artículo 19 de que nadie se encuentra
obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo
que ella no prohíbe, lo que se confirmó, e incluso expandió,

43
por las normas establecidas en los pactos con jerarquía
constitucional.72

Al respecto, García de Enterría73 sostiene que “el

principio nullum crimen, nulla poena, sine lege comprende
una doble garantía. La primera de alcance material y
absoluta, que se refiere a la imperiosa exigencia de la
predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de
las sanciones correspondientes, es decir la existencia de
preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con
el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas,
y se sepa a qué atenerse en cuanto a la responsabilidad y
la eventual sanción; la otra, de alcance formal, que hace
referencia al rango necesario de las normas tipificadoras
de dichas conductas y sanciones entendiendo la vigencia de
reserva de ley en materia sancionadora”.

Según Nieto el principio en análisis está integrado

por dos elementos normativos: el mandato de tipicidad y el
de reserva legal y, que a veces, son difíciles de separar y
tienen diferencias sutiles.

La Reserva Legal:

Sobre este punto se ha analizado si cualquier norma

puede establecer el ilícito administrativo o sólo una norma
formal.

72 Op. Citada Rocha Pereyra…

73 Op. citada. Garcia de Enterría…Pág. 174/176
44
 Claramente, la potestad sancionadora surge de la ley
formal, es decir la que emana del Congreso siguiendo las
pautas establecidas en la Constitución Nacional, pero ello
no es óbice para que el Ejecutivo la reglamente en los
pormenores y en los detalles, ya que muchas veces la ley
por sí sola no alcanza suficientemente precisión y por ello
puede remitir a otras leyes, a reglamentos o a normas
privadas, como señala Nieto.74

Binding, hace más de 100 años se encargó de estudiar

lo que llamó “leyes en blanco” refiriéndose a aquellas que
estaban incompletas y remitían a un reglamento, pero tal
denominación es inadecuada ya que no es literal, porque una
ley en blanco stricto sensu sería inconstitucional, en
realidad esta ley es completada por otra norma en sentido
material, y el quid de la cuestión está en determinar hasta
dónde puede llegar el reglamento en la delimitación de la
conducta y en la aplicación de la sanción.75

La PTN respondiendo el interrogante ha dicho que:

“Mediante el sistema de leyes penales en blanco se pretende,
principalmente, lograr la eficaz y oportuna represión de
ciertos hechos que, como las infracciones a las leyes
reguladoras de la policía económica y de salubridad, se
refieren a situaciones sociales fluctuantes que exigen una
legislación de oportunidad. Las leyes penales en blanco no
son tipos incompletos, en el sentido de tipos abiertos, ni

74 Debido a la mayor complejidad tecnológica de la vida moderna se

aplicó una sanción a un piloto en España por infracción al Manual
Básico de Operaciones de una Línea Aérea, pero que había sido aprobada
por un organismo estatal, Pág. 240.
75 Op. citada, Nieto...Pág 227

45
afectan al principio de reserva en cuanto siempre hay una
ley anterior, esto será siempre y cuando la ley penal no
implique una delegación de poderes, porque entonces no
habrá una ley anterior en sentido formal”.76

Los alcances de las facultades reglamentarias del

Poder Ejecutivo tuvieron oportunidad de ser limitadas
recientemente por la CSJN que se ha manifestado en sentido
amplio, al considerar que una empresa calificadora de
riesgos, con ejercicio en el ámbito de la Comisión Nacional
de Valores, cometió una infracción al artículo 4 del
Capítulo XVI de las normas dictadas por ésa Comisión, al
interpretar que el Manual de Procedimiento que la
sancionada había registrado ante el organismo, es de
aplicación obligatoria; en ese marco dijo: “...ese
incumplimiento resulta suficiente para tener por
configurada la infracción...”.77

Sobre este antecedente, caben hacer dos aclaraciones:

1) la fuente normativa de dicho Manual fue el artículo 4
del Capítulo XVI de la Norma (N.T 2001 y sus modificaciones)
–norma de rango reglamentario- y 2) la CSJN tuvo en cuenta
al momento de resolver las normas vigentes al momento del
hecho.

En cuanto a la naturaleza de los reglamentos de

ejecución, que son los que atañen para la realización de
este trabajo, y de acuerdo a lo que explica Cassagne, en el

76Dictámenes 207:534 de fecha 28-12-1993.

77CSJN, “Comisión Nacional de Valores c/ Standard & Poors Rating LLC.
Suc. Argentina S/ organismos externos” 15-4-2014
46
orden nacional, la Constitución establece que le
corresponde al Presidente de la Nación expedir
instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la
ejecución de las leyes, cuidando de no alterar su espíritu
con excepciones reglamentarias (Artículo 99, inc 2) de la
C.N.) y agrega que la reglamentación de una ley no puede
prescribir cargas u obligaciones que por su naturaleza
puedan ser dispuestas por ley en sentido formal, aunque
añade que la facultad de reglamentar leyes no significa que
necesariamente deban reglamentarse, y aún cuando el órgano
ejecutivo no las haya reglamentado entran en vigencia y
deben ser aplicadas a los particulares,78 en cambio hay
otras que, como dice Diez Manuel,79 la ley subordina su
vigencia a la reglamentación o establece prescripciones que
por su carácter necesariamente deben ser reglamentadas.

La jurisprudencia se viene manifestando en relación

con las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo desde
hace mucho tiempo y lo ha hecho en base al mismo criterio,
tan es así que la CSJN ya en el año 1927 las admitió; en el
caso “Delfino”80 declaró constitucional una multa aplicada
por el Ejecutivo en el marco del Reglamento del Puerto de
la Capital Federal. Los fundamentos para declarar la
constitucionalidad del Reglamento mencionado, y por ende la
multa, se basaron en que si bien el Congreso no puede
delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la
Administración ninguna de las atribuciones o poderes que le
78 Cassagne Juan Carlos “Potestad reglamentaria y reglamentos de
necesidad y urgencia” Revista Argentina del Régimen de la
Administración Pública” Pág. 59/60, año XXVI 309.
79 Diez Manuel María, “Derecho Administrativo” T. I pág. 419 t sgtes,

Buenos Aires 1965.

80 Fallos 148:430

47
han sido expresa o implícitamente conferidos, puede
conferirle cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un
cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y
detalles necesarios para la ejecución de la ley formal.

Años más tarde, el Alto Tribunal, ratificó su doctrina

y en el caso “Mouviel”81 dijo que había que ser muy cautos
en la apreciación de los límites de la facultad
reglamentaria conferida por el art. 83 inc 2° (actual 99
inc. 2) y no olvidar que su correcto ejercicio presupone el
contenido de una ley preexistente y que reglamentar es
tornar explícita una norma que ya existe y a la que el
Poder Legislativo le ha dado substancia y contornos
definidos, cuidando siempre de no alterar su espíritu con
excepciones reglamentarias, sólo se puede reglar pormenores
y cuestiones de detalle, allí, el Alto Tribunal resolvió
que dictar edictos para reprimir actos no previstos por las
leyes va mucho más allá de la facultad reglamentaria e
importa legislar sobre materias exclusivamente reservadas
al Congreso.

En el mismo sentido, la CSJN en el caso “Carmelo

Práctico c/ Basso”82, del año 1960, vuelve a decir que para
validez del ejercicio de la potestad reglamentaria la
política legislativa tiene que ser claramente establecida y
en el año 1993, en el caso “Cocchia”83 ratificó que los
reglamentos no deben alterar el espíritu de la ley.

81 CSJN, “Mouviel, Raúl y otros”, 17-05-1957.

82
Fallos 246:345
83 Fallos 316:2624
48
 Sin perjuicio de lo expuesto, me parece oportuno
señalar un reciente fallo de la CIDH que dijo en relación
a la descripción del tipo infraccional en el marco de un
Reglamento vigente en el Poder Judicial de Chile: “Este
Tribunal observa que el numeral 4 del artículo 323 del
Código Orgánico de Tribunales prohíbe “atacar en cualquier
forma” la conducta de otros jueces o magistrados. La norma
no establece qué tipo de actos pueden ser considerados como
un ataque, y la frase “en cualquier forma” contiene un alto
grado de indeterminación, de forma tal que puede ser
interpretada como que no es necesario que dicho ataque sea
publicado. Por tanto, la norma permite una amplia
discrecionalidad al encargado de ejercer la potestad
disciplinaria, por lo que no protege contra la posibilidad
de que sea utilizada arbitrariamente. 135. Este Tribunal
considera que la Corte Suprema de Chile al sancionar al
señor Urrutia Laubreaux utilizando el numeral 4 del
artículo 323 del Código Orgánico de Tribunales utilizó una
norma que permitía una discrecionalidad incompatible con el
grado de previsibilidad que debe ostentar la norma en
violación del principio de legalidad contenido en el
artículo 9 de la Convención. El propio Estado
implícitamente reconoce estos argumentos al manifestar que
esta causal disciplinaria fue utilizada por última vez
contra el señor Urrutia, lo cual “fue una excepción en la
jurisprudencia disciplinaria chilena”, y que la misma no se
ha aplicado en los últimos 14 años, admitiendo de esa
manera su inconvencionalidad.” Corte IDH, “CASO URRUTIA
LAUBREAUX VS. CHILE”, sentencia de 27 de agosto de 2020

49
Principio de tipicidad:

El autor García de Enterría84 explica que: “La

tipicidad es la descripción legal de una conducta
específica a la que se conectará una sanción administrativa.
La especificidad de la conducta a tipificar viene de una
doble exigencia: del principio general de libertad, sobre
el que se organiza todo el Estado de Derecho, que impone
que las conductas sancionables sean excepción a esa
libertad y, por tanto, exactamente delimitadas, sin ninguna
indeterminación (…) y, en segundo término, a la correlativa
exigencia de la seguridad jurídica (…) que no se cumpliría
si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado
de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan
predecir las consecuencias de sus ilícitos (lex certa)”.

El mandato de tipificación suele asociárselo al

principio de taxatividad y a éste con el de la seguridad
jurídica al procurar evitar la discrecionalidad o arbitrio
en la aplicación del derecho, aunque la mayor taxatividad
se deberá exigir en el campo penal.

Ello es así, porque como señala Nieto entre la

tipificación de los delitos y las infracciones
administrativas existen diferencias sustantivas ya que el
repertorio de los delitos es más limitado, y aunque
parezcan amplios son fácilmente cognoscibles, mientras que
el repertorio de los ilícitos administrativos es

84
Op. citada García de Enterría… pág. 177/178
50
literalmente interminable; la enumeración de los delitos es
de ordinario autónoma en cuanto no remite a otras normas ya
que se limitan a advertir que la realización de una
conducta acarrea una pena, mientras que los tipos
sancionadores administrativos se remiten a otras normas en
la que se formula una orden o prohibición.85

De lo expuesto, surge que en el DAS no corresponde la

aplicación tajante del principio de tipicidad; y así lo ha
reflejado la CSJN que en “Volcoff” admitió una mayor
flexibilización en el “derecho administrativo penal”,
particularmente, en la estructura de los tipos de
infracción ya que convalidó la remisión a normas de menor
jerarquía, así como un modo distinto de graduar las
sanciones y ciertas particularidades procesales que serían
inadmisibles en un enjuiciamiento penal.

No obstante, el Alto Tribunal puntualizó la

importancia del respeto al principio de tipicidad al decir
que: “...toda vez que la condena que prescinde de la
adecuada subsunción de la conducta en la infracción
prevista en la norma complementaria –comunicación del Banco
Central de la República Argentina- ha sido vedada por el
legislador, quien requiere la configuración de
“infracciones” expresamente previstas en la ley de
entidades financieras, sus normas reglamentarias y
resoluciones que dicte el Banco Central”.” CSJN VOLCOFF
MIGUEL JORGE Y OTROS c/ BCRA-RESOL 14/04(EXPTE 65812/98 SUM
FIN 981) s/ “ -1- 11-2011.

85 Op. citada Nieto Alejandro… pág. 276.

51
 Además, en el fallo mencionado la CSJN insistió en la
imposibilidad de aplicar la ley analógicamente y sostuvo
que estas deben ser interpretadas con máxima prudencia, en
especial, cuando en el ejercicio de la función judicial se
puede conducir a la pérdida de algún derecho.

En conclusión, y de acuerdo a los criterios expuestos

coincido en que los amplios y discrecionales poderes de la
autoridad administrativa, en cuanto a sus facultades
sancionatorias lo que incluye el poder de reglamentar,
aunque condicionados por los principios que derivan de la
Constitución Nacional y los tratados internacionales
incorporados a ella.

El principio de culpabilidad en el DAS

La culpabilidad en el DAS es uno de los temas que más

dificultades ofrece cuando pretende estudiárselo desde la
óptica penalista dado que esa rama del derecho exige para
atribuir responsabilidad el dolo, como regla, y la culpa,
como excepción.

Considero que de seguirse tal rigorismo en el derecho

administrativo se correría el riesgo de dejar sin sanción a
numerosas conductas antijurídicas y tornaría ilusoria la
protección del bienestar colectivo.

Alejandro Nieto, sostiene que para imponer una sanción

no alcanza con que la infracción esté tipificada y
sancionada, sino que es necesario que la conducta sea
52
reprochable, es decir, que se le pueda exigir a la persona
un comportamiento distinto al realizado, así como también
la posibilidad de conocimiento de la antijuridicidad (dolo,
culpa o imprudencia) y la ausencia de razones exculpatorias;
explica que el error debe estar expresamente contemplado en
la ley positiva y que sólo puede ser un justificante en las
infracciones cuando se exige culpa, aunque advierte que
admitir el error en el DAS puede conllevar a la parálisis
del aparato represivo de la Administración ya que a veces
es imposible conocer todos los reglamentos que integran el
tipo, por lo sugiere que sea el operador jurídico quien
tenga en cuenta al momento de resolver el caso las
condiciones particulares del infractor: considerando si es
profesional o lego, siendo más severo o estricto ante el
profesional y deberá considerar si el infractor pudo haber
evitado, o no, el daño tomando todos los recaudos y
empleando todas las diligencias debidas.86

Aclarado que la culpabilidad es un elemento que

integra el ilícito tanto penal como administrativo, pero
con matices para cada rama del derecho, ya que el dolo
tiene un rol preponderante en el ámbito penal y la culpa en
el derecho administrativo, es momento de analizar la
responsabilidad objetiva como factor de atribución, y para
ello haré mención a algunos fallos de la CSJN que marcaron
el camino del Alto Tribunal en la materia.

En el año 1944, admitió en el caso “Delgadino” que

“ambas infracciones se cometen por omisión, son de carácter

86
Op. citada Nieto Alejandro… Pág. 320/427
53
instantáneo y quedan consumadas en el momento en que el
acto omitido debió realizarse por imperio de la ley”.87

Transcurridos unos años desde aquel entonces, en el

fallo “Parafina del Plata” introdujo el elemento subjetivo,
es decir la culpa, para la configuración del ilícito
fundándose en dos razones: 1) que el sistema de la Ley
N°11.683 exige aserción, omisión, simulación, ocultación o
maniobra para producir o facilitar la evasión fiscal y 2)
admite el error excusable como causal de justificación.

En el párrafo 5 del fallo citado, la CSJN argumenta

que la ley exige “intención de defraudar al fisco” y que la
pena no será aplicable cuando fallezca el infractor por
consagración del criterio de personalidad de la pena, y
afirmó que rige el principio de que solo puede ser
reprimido quien es culpable.88

Pasados los años, la CSJN continuó aplicando el mismo

criterio: asimilar el ilícito administrativo con el penal,
y en materia de culpabilidad ratificó el principio de que
sólo puede ser reprimido quien sea culpable.89

Sin embargo, con la actual conformación, la CSJN

volvió a decir que en el ámbito administrativo existen las
infracciones formales y que se tratan de omisiones a
mandatos legales, en los cuales no se requiere intención,

87 Fallos 198:214. Se atribuyó responsabilidad al agente de retención

al no depositar en el plazo correspondiente la suma retenida.
88 Fallos 271:297.
89 Fallos 312:149; 303:1548 (Con cita fallos 282:193; 284:42; 289:336;

290:202;292:195)
54
sino que basta con la simple violación del mandato legal,
siendo suficiente el mero conocimiento y la aceptación
voluntaria de no hacer.90

La presunción de inocencia.

Debemos tener presente que desde la reforma

constitucional del año 1994, se encuentra expresamente
receptado en el artículo 8 de la CADH que dice: “Toda
persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma
su inocencia mientras no se establezca legalmente su
culpabilidad” y a pesar de que alude solamente a los
delitos, también es aplicable a cualquier tipo de
procedimiento en los que se afecten derechos subjetivos,
entre los que se incluye el procedimiento sancionador.

Si bien es cierto que este principio ha sido

intensamente estudiado por la disciplina penal, y, además,
la Procuración del Tesoro de la Nación ha hecho sus aportes
al decir que “En el Derecho Penal y en el Derecho Procesal
penal rige, como uno de los fundamentos del sistema que
toda persona tiene derecho a ser considerado inocente
mientras no se pruebe que es culpable. En esta regla se
basa todo el sistema acusatorio puesto que no es el
presunto culpable a quien incumbe demostrar su inocencia,
sino a quien lo acusa mostrar su culpabilidad” 92

90 CSJN, “Recurso de Hecho deducido por Agrigenetics S.A. y por Paul

Arnold Holmen, Damián Fernando Beccar Varela, Horacio Beccar Varela,
Ezequiel Ángel Fonseca y Horacio Cazenave” 28-11-2006.
55
 Si bien la presunción de inocencia es entendida como
un límite al Ius puniendi estatal y se exige para
destruirla que un tribunal establecido por ley, sea
administrativo o judicial, declare la culpabilidad tras un
proceso celebrado con todas las garantías, al cual se
aporte suficiente prueba de descargo,91 permitiendo al
acusado contradecir las pruebas,92 ello no debe ser un
impedimento para castigar cuando la ley presume la
responsabilidad del infractor.

En ese sentido, la CSJN se ha ocupado de establecer

matices al momento de aplicarlo en la rama administrativa,
ya que ha mantenido la inveterada doctrina de que no se
infringe el principio de presunción de inocencia cuando
quien frente a una conducta que se entiende por cierta e
invoca un eximente de responsabilidad, se le exige que
pruebe la eximente o la causal de justificación;93 además,
se manifestó en el sentido de que “los indicios y las
presunciones graves, precisas y concordantes constituyen
plena prueba de un delito, (Fallos 301:618 y sus citas) y
que no existen óbices constitucionales para que sea el
legislador quien suministrando pautas objetivas establezca
en qué casos se podrán tener por acreditados ciertos
aspectos de la conducta ilícita mediante presunciones,
siempre que estas se sustenten razonablemente en las
circunstancias fácticas contempladas por la ley (Fallos
254:301)”.94

91 Op. Citada, Maljar Daniel… Pág. 138.

92 Conf. SSTC, 31/8; 140/85, 105/86,109/86,141/86,92/87, 105/88,160/88…
citado por Maljar Daniel Pág.140.
93 Fallos 303:1065.
94 Fallos 306:1347
56
 La responsabilidad de las personas jurídicas en el DAS

Hoy día no se discute que el derecho Ius publicista,

admite la responsabilidad de las personas jurídicas por
ilícitos administrativos lo cual, en su momento, puso en
crisis la culpabilidad (por carecer de voluntad los entes
ideales) y la personalidad del castigo propia del Derecho
Penal, lo que a mi criterio, considero atinado habida
cuenta que las sanciones en el ámbito administrativo, en
general, son pecuniarias y no personales.

Alguna doctrina argumenta que las sanciones aplicadas

a las empresas son la consecuencia de la responsabilidad
propia que poseen por el simple hecho de operar en un
Estado de Derecho, entonces, tienen el deber implícito de
adoptar reglas y medidas de control para prevenir que se
generen peligros abstractos, y que los ilícitos, en
definitiva, se concretan por falta de medidas de
prevención,95 esto es lo que se conoce como responsabilidad
social de las empresas.

Más allá de los debates instalados sobre la

responsabilidad de los entes ideales y sus representantes,
estimo que tal discusión pertenece a tiempos pretéritos ya
que la realidad nos muestra, frente al beneplácito

95 Op. Citada Nieto…. Pág. 394

57
judicial96, que son muchas las normas de policía que
atribuyen responsabilidad a sus representantes legales,
administradores y directivos.97

Así lo evidencia la CSJN que se ha manifestado en el

sentido de que “en materia penal administrativa no se
aplican las reglas comunes de la responsabilidad por actos
delictuosos lo que permite dirigir la acción contra
personas jurídicas a los efectos de su condena, en la forma
prevista por las leyes especiales”98, siendo concluyente,
la letra de la ley formal para atribuir la responsabilidad
a los entes ideales, así como a sus dependientes y para
determinar el tipo de responsabilidad (objetiva o
subjetiva).

En síntesis, el DAS admite las infracciones formales o

por omisión,99 la responsabilidad de aquellas personas que
no intervinieron personalmente en los hechos que motivaron
el ilícito y la presunción legal de su comisión, en ese
caso, el infractor tiene la carga de desvirtuar las
presunciones con las pruebas pertinentes sin que ello
implique infringir el principio de inocencia, además, la
intención en el DAS no es un elemento estructurante del

96Con fecha 17-10-2007, la CSJN en Cristalux dijo al adherirse al

dictamen del Procurador que corresponde admitir la responsabilidad
solidaria de los directivos porque no podían desconocer, por las
funciones que cumplían, las operaciones llevadas a cabo, y que el
monto omitido resulta un beneficio para toda la sociedad.
97
Ley N° 25.156, artículo 46,47 y 48, entre otros.
98 Fallos 298:432
99 Artículo 9 de la Ley N° 25.156: “La falta de notificación de las

operaciones previstas en el artículo anterior, será pasible de las

sanciones establecidas en el artículo 46 inciso d)”
58
ilícito, pero es tenido en cuenta al momento de graduar la
sanción.100

Principio “non bis in idem”

La garantía contra el múltiple juzgamiento o doble

condena, en tiempos pasados, fue reconocida por la CSJN
como garantía implícita en el Art. 33 de la Ley Suprema,101
aunque está incluido en el Código Penal y más allá de que
si son aplicables o no las normas penales al derecho
administrativo a lo cual me referí en párrafos anteriores;
lo cierto es que los tratados internacionales con jerarquía
constitucional102 lo han mencionado expresamente con lo cual
hace inconducente indagar en estos tiempos si dicho
principio es una derivación del de legalidad, tipicidad,
proporcionalidad (reacción punitiva exagerada) o de la cosa
juzgada al convertirse, desde ése entonces, en un derecho
fundamental positivizado.

El artículo 8 inc. 4) de la CADH establece que: “El

inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser
sometido a nuevo juicio por los mismos hechos”.

Si bien este principio es conocido y es utilizado por

los penalistas, cabe preguntarse si es de aplicación por el
DAS y, en ése caso, hasta qué límites o con cuáles alcances.

100
Artículo 49 de la Ley N° 25.156 que establece que e Tribunal en la
imposición de multas deberá considerar la gravedad la sanción, el daño
causado, los indicios de intencionalidad…
101
Fallos 248:232
102 Art. 8.4 de la Convención Americana de Derechos Humanos, Art. 14.7
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y prevista en
el Art. 1 in fine del Código Procesal Penal de la Nación.
59
 Respondiendo el interrogante, considero que el
principio nom bis in idem es aplicable al procedimiento
sancionador, porque es un derecho esencial reconocido en un
instrumento internacional que afecta no sólo a los procesos
penales, sino a los procedimientos administrativos, ello,
en virtud de lo resuelto por la CSJN desde el caso
“Mazzeo”103 cuando dijo que la interpretación de la CADH
debe guiarse por la jurisprudencia de la CIDH y que tanto
los jueces como los tribunales internos o los órganos
vinculados a la administración de justicia están obligados
al cumplimiento del ordenamiento jurídico interno, y tienen
la obligación de efectuar el control de convencionalidad de
oficio descalificando las normas que se opongan al
Tratado.104

Asimismo, la CIDH, se manifestó en el marco del

artículo 67 de la CADH diciendo que “…las obligaciones
convencionales de los Estados Partes vinculan a todos los
poderes y órganos del Estado”.105

De acuerdo a ello, la CIDH en “Baena”106 sostuvo que en

cualquier materia, inclusive la laboral o administrativa,
la administración pública al dictar actos sancionatorios
debe brindar las garantías del debido proceso y, en
particular, refiriéndose a los principios de legalidad y de
irretroactividad previstos en el Art. 9 de la CADH dijo que
103 Fallos 330:3248.
104
CSJN, “Rodríguez Pereyra, Jorge Luis y otra C/ Ejército Argentino
s/ daños y perjuicios”26-11-2012
105 CIDH, “Caso Torres Millacura y otros vs. Argentina” 13 de febrero

de 2013.
106
CIDH “Baena Ricardo y Otros” La Ley 2001-D, 573.
60
resultan aplicables en la materia sancionatoria
administrativa.

De lo expuesto, se deduce la vigencia normativa de la

prohibición de enjuiciar más de una vez a una persona por
los mismos hechos, entonces, resta dilucidar la medida de
tal prohibición.

Es común que frente a los mismos hechos intervengan la

autoridad penal y administrativa, en ese caso se ha
decidido, como regla, la preeminencia de la acción de aquél
sobre éste;107 y en muchos casos, al estar iniciada la causa
penal, el legislador ha previsto la suspensión de las
actuaciones administrativas. 108

Sin embargo, allí no terminan los conflictos ya que la

valoración de los hechos en ambas sedes puede ser distinta
e implicar otras consecuencias, en principio, no existirían
inconvenientes cuando haya condena penal, pero qué
sucedería en caso de absolución, Nieto dice que la
sentencia penal absolutoria no bloquea las posteriores
actuaciones administrativas, aunque los hechos probados
pueden incidir en ésta última.109

107 CSJN, “Perdía, Roberto Cirilo s/ Art. 41 del Código

Contravencional”
108
El Reglamento de Investigaciones Administrativas (Decreto 467/99)
artículo 130: “Si el trámite debiera suspenderse por estar pendiente
la causa penal... Dicho plazo no operará a los efectos de la
prescripción”. Artículo 131: “La sustanciación de los sumarios
administrativos y la aplicación de las sanciones pertinentes, tendrán
lugar con prescindencia de que los hechos que las originen constituyan
delitos. Pendiente la causa criminal, no podrá el sumariado ser
declarado exento de responsabilidad”.
109 Op. citada ...Nieto Alejandro Pág. 459

61
 Las singularidades propias del DAS, tal como sostiene
Alejandro Nieto, permiten una huida sistemática de dicho
principio a través de las relaciones de sujeción especial,
la diversidad de bienes protegidos y la presencia de
autoridades de distinto orden (penal y administrativo).

El autor citado también admite que en el ámbito penal

tiene sentido la aplicación de la teoría de las identidades
de sujeto, hecho u objeto y fundamento (imputación
normativa), pero que en el derecho administrativo habría
que ponerla en duda por los diferentes fundamentos
normativos que existen, valores en juego y el bien jurídico
protegido, en otras palabras, un mismo hecho puede estar
tipificado en varias normas, y, por ende, habría varias
sanciones, reduciéndose el nom bis in idem a una cuestión
de política legislativa, al preguntarse el Estado qué
protección quiere brindar a un bien jurídico – penal o
administrativo- y en lo posible, salvo casos excepcionales,
optar por una de las dos.110

En conclusión, un hecho puede ser sancionado por el

ordenamiento penal y administrativo, o varios
administrativos debido a que “unos mismos hechos pueden
producir diferentes efectos jurídicos”.111

No obstante, hay autores que como Gerónimo Rocha

Pereyra, afirman que “las sanciones administrativas al
tener la misma finalidad y fundamento que las sanciones

110 Op. citada Alejandro Nieto. Pág. 436 y 495/496

111 Op. citada Alejandro Nieto pág. 463.
62
penales, resulta de estricta aplicación el principio nos
bis in idem”.112

En cuanto a la interpretación de dicho principio, la

PTN sentó el criterio de que se relaciona con la existencia
de la doble sanción al decir que: “No existe posibilidad
alguna de determinar la existencia de la violación al
principio non bis in idem, ya que no existe en la
actualidad una sanción impuesta a la prestataria por un
mismo hecho que pueda dar lugar a entender que por la
resolución recurrida se esté aplicando una nueva sanción”113;
también sostuvo, en otro dictamen, que en materia
disciplinaria la posible transgresión a dicho principio, se
configura cuando se aplica al agente más de una sanción
disciplinaria, sucesiva o simultáneamente por el mismo
hecho.114

Sin embargo, la CSJN dijo: “La aplicación del

principio non bis in idem conduce no sólo a la
inadmisibilidad de imponer una nueva pena por el mismo
hecho ya juzgado, sino que conlleva a la prohibición de un
segundo proceso por igual objeto fáctico anteriormente
consumido al resolverse sobre el fondo, sea que el acusado
haya sufrido pena o no la haya sufrido, sea que en el
primer proceso haya sido absuelto o condenado”115 sentando
la doctrina de la prohibición de la doble sanción y el
doble enjuiciamiento.

112 Op. Citada. Rocha Pereyra…

113 Dictámenes 244:97
114 Dictámenes 266:100 de fecha 13-10-2008.
115 CSJN, p.259.XXXIII, “P.F.G. s/ violación de los deberes de
funcionario publico s/ casación” causa 17-4-95.
63
Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor:

La sanción administrativa, si corresponde, se aplica

luego de haberse cumplido previamente un procedimiento
acorde a un Estado de Derecho, es decir con un máximo
respeto a las garantías de los particulares que conlleva el
debido proceso legal y la falta de exigencia del patrocinio
legal en los procedimientos administrativos, en algunos
casos, podría llegar a ser un obstáculo al derecho de
defensa.

La CSJN ha dicho que: “… que la garantía de

inviolabilidad de la defensa en juicio en procedimientos de
imposición de sanciones exige-entre otros requisitos –que
el Estado provea los medios necesarios para que el juicio a
que se refiere el artículo 18 de la Constitución Nacional
se desarrolle en paridad de condiciones respecto de quien
ejerce la acción pública y quien debe soportar la
imputación, mediante la efectiva intervención de la
defensa…” 116

Asimismo, la CIDH, en el marco de una Opinión

Consultiva, se manifestó diciendo que si una persona no
encuentra protección en la ley por su situación económica,
porque no puede pagar la asistencia legal necesaria o
cubrir los costos del proceso, queda discriminada por
motivo de su posición económica y la coloca en una posición
desigual frente a la ley; el Estado tiene el deber de

116 CSJN, “N., J.G. s/ infr.art.15, inc.4° LCP s/ incidente de

inconstitucionalidad.” 5-10-2010.
64
organizar todo el aparato estatal y las estructuras en las
cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de
manera de asegurar el libre y pleno ejercicio de los
derechos humanos. Por último, señaló cuando un acusado no
puede pagar asistencia legal y que dicha circunstancia
afecta el debido proceso, podría presentarse una violación
al artículo 8 de la Convención, y que ello no es sólo
aplicable a proceso penal, sino también al civil, laboral o
fiscal o de cualquier otro carácter cada vez que estén en
juego las garantías del debido proceso.117

A luz de los criterios expuestos, entiendo que en el

procedimiento administrativo sancionador se debería exigir
y garantizar a través de defensores gratuitos la asistencia
letrada a los particulares que no tengan recursos
económicos para ello.

CAPÍTULO III
CONCLUSIONES:
Mucho se ha escrito sobre si el Derecho Administrativo
Sancionador, como lo llaman los administrativistas o el
Derecho Penal Administrativo, como suelen denominarlo los
penalistas, es una rama del Derecho con principios y
conceptos propios o es un desmembramiento del Derecho Penal.

De acuerdo a la hipótesis sostenida en este trabajo, y

al desarrollo efectuado en los diversos capítulos, podemos
afirmar que los principios que se aplican al Derecho
Administrativo Sancionador surgen nítidamente de la

117
CIDH, OC-11/1990 (párrafos: 26 y 27)
65
Constitución Nacional y de los Tratados con jerarquía
constitucional.

Con la incorporación de dichos instrumentos

internacionales al ordenamiento jurídico interno se han
consagrado expresamente los derechos fundamentales
otorgando al procedimiento administrativo sancionador las
garantías necesarias para asegurar el equilibrio entre las
prerrogativas estatales y los derechos del administrado;
razones por las cuales la antigua discusión generada en el
ámbito académico en relación con la aplicación o no de los
principios y normas penales al DAS para dotar de
suficientes garantías al particular resulta en la
actualidad infundada.
Sin perjuicio de ello, y a pesar de esta realidad,
gestada con la incorporación de nuevas normas
supranacionales, no dejo de reconocer el importante
desarrollo que hizo la doctrina penalista en temas
estrechamente vinculados con el derecho represivo, sino que
propongo tomar la experiencia y el andamiaje construido por
esa disciplina, aunque con las modulaciones propias e
inherentes a la sustancia administrativista.

Por otra parte, es menester aclarar que también se

aplican al procedimiento administrativo sancionador los
principios que hacen al debido proceso adjetivo
establecidos en el artículo 1 inciso f) de la Ley 19.549
cuando la ley específica se remita a ella expresamente o
cuando nada diga al respecto.

66
 Evidentemente la sociedad cambió, y sabemos que va a
seguir haciéndolo, por eso es que de acuerdo a las
necesidades de la sociedad contemporánea, se requiere la
presencia de un Estado diligente y atento que dedique sus
esfuerzos a la prevención del daño, minimizando los riesgos
de una sociedad cada vez más compleja desde lo social y más
desarrollada desde lo científico, es imperioso que en ese
contexto, el Estado cuente con las herramientas necesarias
para defender a una comunidad más expuesta.

Considero que el DAS es una herramienta útil y

necesaria para tal fin; y que emana del Ius puniendi
estatal, creación dogmática que surge de la soberanía del
Estado y de la necesidad de dotarlo de elementos que le
permitan tornar obligatorias sus normas prohibitivas o de
orden en procura del interés general.

Cabe afirmar que el DAS tiene identidad propia, que

reclama su propio lenguaje y normativa específica en pos de
armonizar las garantías particulares con el interés de la
sociedad en su conjunto.

Por ello, acorde con los nuevos tiempos sería de suma

utilidad contar con una ley que establezca las directrices
en esta materia reduciendo a su mínima expresión la
inseguridad jurídica que se genera a partir de una carencia
normativa para dar respuestas a cuestiones pendientes como
ser: el solve et repete en el marco de la aplicación de una
sanción de multa, la asistencia de patrocinio letrado
obligatorio y, eventualmente, gratuito para los
administrados como forma de asegurar el principio de
67
igualdad en relación con la Administración detentora de la
acción pública y el pleno ejercicio de las garantías del
debido proceso, el principio de culpabilidad, etc.

BIBLIOGRAFÍA:
1) Fernando Garrido Falla, “Tratado de Derecho
Administrativo”, Volumen II, Ed. 1974.
2) Eduardo García de Enterría, Tomás-Ramón Fernández
“Curso de Derecho Administrativo” t. II., Ed. Thomson
* Civitas y La Ley, 2006.
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68
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10) Enrique Aftalión “Derecho Penal Administrativo”
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JURISPRUDENCIA.
Corte Interamericana de Derechos Humanos:
1) Opinión Consultiva 9/86 de fecha 9-5-1986.
69
 2) Opinión Consultiva 11/90 de fecha 10-8-1990.
3) “Baena Ricardo y otros” de fecha 2-2-2001.
4) “Caso Torres Millacura y otros Vs Argentina” 13 de
febrero de 2013.

Corte Suprema de Justicia de la Nación.

1) “Comisión Nacional de Valores C/ Telefónica Holding
de Argentina S.A. S/ organismos externos” 26-6-2012.
2) “Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA Resol. 169/05
Expte. 105.666/86 –SUM FIN 708)” 26-6-2012.
3) “Irala Jara, Alba Rosa s/ Art. 51”, 17-04-2001.
4) “Volcoff, Miguel y otros C/ BCRA – resol. 14/04
(Expte.65812/98 sum fin 981), 1-11-2011.
5) “Mouviel, Raúl y otros”, 17-05-1957.
6) Fallo 148:430 (“Delfino”)
7) “Caso Pascual y Milano” La Ley t.52 Pág. 434.
8) “Cristalux S.A” del 17/10/2007 Publicado en La Ley
online AR/JUR/10897/2007
9) “Recurso de hecho deducido por Jorge Carlos Acuña en
la causa Butyl S.A. S/ infracción ley 16.463 –causa
N° 4525” del 16/10/2002.
10) “Perdía, Roberto Cirilo s/ Art. 41 del Código
Contravencional”
11) “Pastorino, Alberto Oscar s/ Aduana – Sumario
602.768/60” 5-11-1969.
12) “Rodríguez Pereyra, Jorge Luis y otra c/ Ejército
Argentino s/ daños y perjuicios” 26-11-2012.
13) “Recurso de Hecho deducido por Agrigenetics S.A. y
por Paul Arnold Holmen, Damián Fernando Beccar Varela,
Horacio Beccar Varela, Ezequiel Ángel Fonseca y
Horacio Cazenave” 28-11-2006.
70
14) “Eusebio Fingueret C/ Consejo Profesional de
Ciencias Económicas S/ sanción disciplinaria” 6-12-
1961 Fallos 251:346
15) “Comisión Nacional de Valores c/ Standard &Poros
Rating LLC. Suc. Argentina S/ organismos externos”
15-4-2014.
16) “Wolczanki, Hersch S/ recurso de queja” 15-5-1967,
“Ministerio de Trabajo c/Rennis Mario s/ Ley 18.694”
15-7-1976.
17) “P.F.G. s/ violación de los deberes de funcionario
publico s/ casación” causa 17-4-95.
18) “N., J.G. s/ infr.art.15, inc.4° LCP s/ incidente de
inconstitucionalidad.” 5-10-2010.
19) Fallo: IDINFOJUS SUQOO25828. “C.C.S S/ Denuncia
Presunta Infracción Ley 4558” del 30-01-2012.
20) “Dirección General de Ferrocarriles” del año 1945.
Fallo 202:293
21) CSJN “Industria Automotriz” Causa 36.474 del 25-11-
1982.
22) “CNV C/ Terrabusi” 24-4-2007. Fallo 330:1854
23) CSJN “Causa Contra Juan José Marini” 22-8-1924.
24) CSJN “Cerámica San Lorenzo I.C.S.A. s/ apelación
multa 20680” 1-12-1988.
25) CSJN “Argenflora Sociedad en Comandita por Acciones-
Argenflora Sociedad de Hecha S/inf. Ley 19359” 6-9-
1997.
26) “Dirección General de Ferrocarriles” del año 1945.
Fallo 202:293
27) “San Cristóbal Sociedad Mutual de Seguros Generales
S/ presuntas infracciones tarifarias” 17-11-1994.
28) Fallos 148:430
71
29) Fallos 136:170
30) Fallos 198:214
31) Fallos 246:345
32) Fallos 248:232
33) Fallos 271:297
34) Fallos 298:432
35) Fallos 251:346
36) Fallos 312:149
37) Fallos 303:1548
38) Fallos 303:1776
39) Fallos 306:1347
40) Fallos 318:137
41) Fallos 316:2624
42) Fallos 323:1787
43) Fallos 333:1891
44) Fallos 330:3248
45) Fallos 335:1430

Superior Tribunal de Justicia de Chubut “C.C.S S/

Denuncia Presunta Infracción Ley 4558” del 30-01-2012.
Fallo IDINFOJUS SUQOO25828.

Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sala
I, “Plácido Rita Celia C/ GCBA S/ Impugnación” 11-6-2004.

Cámara Nacional en lo Contencioso Administrado

Federal “Navarrine, Roberto Héctor y otros C/ Banco
Central de la República Argentina S/ Resolución N°
208/2005” 9-5-2012.

72
Dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación.
1) Dictámenes 207:534
2) Dictámenes 244:97
3) Dictámenes 244:648
3) Dictámenes 253:167
4) Dictámenes 266:100

73