Ed'ri.io Aü¡on.r o1...

rilt
af añ2oMr N!9-r2l yari..9.

-
I
PqOGÁ^OJA,A C,¿^EA^ O€! €§üDO
-

Olicio No. 07052

Quito, D.M., 3l de mayo de 2024

Señor
Aquiles Álvarez Henriques
ALCALDE
GOBIERNO AUTóNOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DE
GUAYAQUIL
Cuayaquil. -

De mi consideración:

Mediante oficio No. AC-AAA-2024-2348, de l9 de abril de 2024, ingresado en el correo

institucional único de la Procuraduría Ceneral del Estado el día 23 del mismo mes y año,
se formuló la siguie¡te consulta, relacionada con la definición de "Obras", establec¡da en
el numcral 2l del Anexo "Closario ' de la Normativa Secundaria del Sistema Nacional de
Contratación Púb¡ica, y su aplicación directa en procesos de manten¡miento:

"Conlo.me a lo eslablecido en el ANEXO I nume¡al 15 (s¡c) de la Resolución RE-

SERCOP-2023-0131, ! a electos de guordar o¡ñonío col la def¡lició¡ ¿stablecida en el
a [culo 6 nunercl 5 de la Le! O¡gánica del Sislema Noc¡olol de Con,¡atación Pública,
(sic) es necesa o que un ptuceso de ,nanteiirniento que involucra moño de ob¡o,
tnole¡ioles ) equipo, seo cons¡derodo conm uia obra?".

Frente a lo cual, se manifiesta lo siguiente:

l. Arlecedenfes. -
De¡ oficio remitido y documerlos adjuntos se desprende que:

l.l. A fi¡ de contar con ma)'ores elementos de análisis. antes de atender su corsulta.
medianle Oficio No. 0ó505. de 24 de abril de 2024.|a Procuraduría General del
Estado solic¡tó al Servic¡o Nacional de Contratación Pública (en adelante.
"SERCOP") que remita su criteriojurídico institucional sobre la mareria objero de la
consulta. Dicho requerimiento fue atendido por el Coordinador Ceneral de Asesoria
Jurídica del SERCOP, con Oficio Nro. SERCOP-CGAJ-2024-0124-OF. de 15 de
mayo de 2024. ingresado en este organismo el mismo día.
 I
TN
nocl¡^o,fI^ GEiaa oe t'ú00
-¡,:gr :r lr iar¡:tr
a
,
av Am.¿6ñ.r ñ!9-l2l y Anzág.

GO¡rIRNO Ar TÓ:¡OirO OEs4 E

P¡a¡n. ¡

1.2. El informe jurídico No. DAJ-CON-2024-2951, de 19 de abril de 2024, suscrito por

la Procuradora Sindica Municipal del Gobiemo Autónomo Descentralizado
Municipal de Guayaquil (en adelante, "GADM GYE ). citó lo§ artículos 225. 22ó.
227 y 23't de la Constitución de la República del Ecuadorr (en adelante. "CRF');
artículos 4. 5.6 numeral 5 de la Ley Orgánica del Sistema Nacioñal de Contralación
Pública2 (en adelante, "LOSNCP")I articulo 42 del Reglamento Ceneral a la Ley
Orgánica Sistema Nacional de Contratación Públicar (en adelante,
del
"RGLOSNCP"): numeral l5 (sic) delArexo "closario" de la Normativa secundaria
del Sistema Nacional de Contratación Públicaa (en adelante. "Normaliva SNCP"):
anículos 22, 31, 35 y 122 del Código Orgánico Administrativot 1en adelante.
''COA")I y, norma 408-31 de Ias NoÍnas de Control lrtcrno para lás Entidades'
OEan¡srños del Sector Públ¡co y de las Personas Jurídicas dc Derecho Privado que
Disporgan de Recursos Públicos6 (en adelante. "Normas de Recursos Públ¡cos
CCE"). con fundamento en los cuales analiz,ó y concluyó:

3.. ANÁLIS$. -

3 tt:l Gohierno Aütónomo Dcscentr¿li.alo llun¡cipal de GualaqúL como órgano de

carúcrcr seccional queforma ytrte del secror público confonñe lo previsto en el orliculo
225 dc la Const¡tüción de le Repúbl¡ca lcl Ec a.lot. efectúa sus Pn eesos de obras'
bienes ! s¿rvicios bajo el ma.co nonñlh'o de la Le! Orgán¡ca del Si§lerno Noc¡onal de
Co ratación Pública I dcñc¡s úonños de canicler general ! esPecial aplicables a la

3 2 La Lq'Orgán¡ca del Sistema Noc¡onal de Conlrclación en su arlículo 1. ¿nabl¿ce

¿e nanera taxa¡ira y enunciatiw p
nciPios reclot?s bajo los cuales descansan lds
los
comJrras públicas. los cuales además deben ser aplicados en s¡nergia con aqucllos
pt"lctitos eh el a ículo 227 de la (i»lstitución d¿ ld Repúblico d¿l EcMdor

Siendo k deber y obliSdción por lturt! ¿c las cnti.lades q e conl'onnan la adt ¡ihislruc ión
ptiht¡co. efecluat et tewntamienk) d,! la &).uncnlac¡ón de caki.ler pr¿pataloia en todo
ptoces., de contrutacióñ públ¡ca. conforñe lo establecido en el arl¡culo J2 del
Rcgla ento Generul a lu Let Orgánica del Siste a Ndcionol Lle Contraloción Pública

t ( RE pubh.ada .n et R¿8úto oli.tdt lo .u9 ,1¿ 20 tu o.¡abry & 20tN

:tOSrtP pa'¡¡cda .n .t Stpt ñ¿ñto tt l R.s\ro o¡nat no J95 .k t d. osoró ¿. 20Ñ
' RCl.osNCP.pubh€d..i.lR.au¡@O¡ioal:do S 8?d.:0d.Jun¡od.1022
! R¿il\rcúnR t -SERCOP-aOaJ-ot tt. pubhcada ¿a ¿t R.g,!tu Ol.úl ado S tó7 d. ot d¿ aqe. ¿¿ :0: l
-
pubtÉddo.ñ.1 R.gttt@ Ofk¡d¡ 2¿o S I I d.0: d. ruhod. 2017
CO.1
6,t¿ktdo O1a.CA-2021. punh.ódo." ¿1 R.qú!rc O¡aal S 257 d. 27 A.ftb¡¿rc d. ao2l
 tIlI
PiÑeñl^
-
eM{ É úñoo
^
V
L
a
,
Ed lL'o aÉ.oñ.! 9rdd
av amárcn.s N!e¡2! y a":¿ga
+sel229.r!oo
ww.pg..96b.é¿
arpcEoádor

COB'E&\O A!TÓNOMO DOSCEIITKAI-IZADO M!N¡CIPAI- DE CUAYAQU¡L

(... )

En atüo
ía con lo indicodo, la Norma de Control lntemo 108-31, enitida pot palte de
la Contralotía General del Eslado, establece que.

'' (...) 108-3I Manten¡ñiento

Las entidades prestdlák el scrvicio de nantekiñic ta a los bienes y obrat pública:

o su catgo. can el Jin de que éstas operen en fotma óptima dutante su údd tit¡l )'
prcdan obtenerse los benefcios esperados, de acuerdo con los estudios de
preinv¿rsión. Cuando ¿xistan restricciones presupuestañas, se efec¡uarán los
aju\tes cofiespondientes para que la obra opere en un nivel ópt¡no y es¡a situación
se co¡nuh¡cará a las aulor¡dades de la entidad para que ¡onen las ned¡das
correcI¡las perIinenlcs'

ConJ'orme se uprecia de las d¡spos¡ciones legales invocaddt, la Norna ¡le Control Intcrno
108 3 lo referenle al ñanleniñicnlo, eslablece una dilcrcncio señónt ¡ca, por cuatllo
1 . en
se ¡n¡1¡ca qte el nanlenin¡enlo debe set ekcluodo a b¡enes y obras púb{icas, es dect la
''lJ , cs ¡1¡syuntiva, pot lo tonto. se i4¡ere que el ,úo eniúie o d. los bienes se
encuerrtra rct esl¡do d¿ especilicidades ! pa¡ticulaüdades propios que fio soñ inherentes

Mediante Resolucióh No RE-SERCOP-2023-01 31, se erpide la Nornativd Sauniaria

.lel Siste n Nacionol de Contrutoción Públtca, acto del poder público, promulgado por
parte del SERCOP eh ejercicio de su potestad ohlat¡va, el cual en su ANEXO 1,
dcnominado GLOSANO. en lo que rcspecra a obras cnite la siguiente defnición:

"( . ) 15 (sic) Obra. - Conprentle la construcción, rcconstrucción, renodelació ,

nanlen¡nienla, mejoramienlo, deñolic¡óh, renovación, ahpliaciók, ihstalación,
habtlifac¡ófi, y eh generul cüalquier trabajo ñat¿rial sobre bi¿nes inntuebles o sobre
eL suelo o subsuelo tales cotno ediÍcoc¡ohes, túneles, pue os, sistemas r1e
alcanlar¡llada y agua poldble, prcsas, s¡slemas eléctricos t, electróntcos,
¿slruclut'os, etcaraciotles, Perfaracioñes, carreleras, puentes, entrc olros, que
req ieran dírección ¡¿cnica, expediente f¿cnico, mono de obra, mate ales y/o
equipos. En caso de que las acliy¡dades o lrabajos o cunplan con las
catocletísl¡cas dnles efp¿estas) el objelo de la conlralación corrcsponderá d la
prestación de un senic¡a. (... ) .

Por s parte, la Rea! Academia Española (RAE), conceptual¡za la defniciók de

manle iúienla de lo siguiente moneru:

"1...) Canj nto de operaciafi¿s ! c idados necesar¡os para que las in¡talacianes,
edilicios, industt¡as, etc , puedan seguü lukcianando adecuadomente (...) ".
 rilI
¡¡Ñ^arRh GEM¡{ Oe
- rrrr! rrÚl!¡)01
tf^oo
I
a
t
Av. Añáuon.i N59-l2lY A,i.á9á

GOBIER¡/O TóNO[lO OESCE¡TRAI-lZ^Do Ml \lclPAl- oEct'arAQl ll',

^t

Se colile que dentrc de la defnición enitida por Par¡e del órgano rcctor en
l: em:sún
l"iorl.tii"ot ogrlortias ád idioma cspoñol no se ¿sto-bl¿c¿ que seo r/o
'ttontu:i:::
u o di¡ecció't
i^l"rí,i qi" aí*-a" un ña,,ten¡mie;b de b¡enes'
'lcba
contots¿ con
en lograr
téínica o inociaieato espeeializodos pot cuon@ lo fnalidad se ctrcMscibe
que u, dererninado tien sigofunc ionando de man¿ra
ad¿aoda ldd¿tñición añplia
cs

posible oplicar una gtan cantidad de snpueslos de hecho

lv no restrictiva. siendo

1.. CONCLUSIONES

este Coü¿ o
En virlttd de las co sideraciones litcticas y en derecho e'püeslas
)uñnono Descentalizado Muhicipal de Cua*¡q il rsdelctite oqueel onteñimi¿nto
co'tto u" pruceso de ohn'
de los bienes púbticos (ed¡fcaciones) no d¿b¿ s¿¡ co"side¡ado
y/o expenicio léc"ica altañe e calÜcado ( )
-po,
ionro io o^"riro
"inocimieato
(El énfasis me coffesPonde).

1.3. Por su pale, el criterio juridico del SERCoP' citó' adcmás de las normas referidas
-'-'
p", f.liia"a *"sultanie, el artículo 48 del RGLoSNCP v cl numeral 44 del Anexo
lClosario" de la Normativa SNCP. con base en los que analizó lo siguiente:

I. ANÁLISIS.'UNiDICO:

I 2 Lo determikación dc proccdi' icnlo dc contratac¡ón le correspohde de manera

un
crul se
irari¡" , t, eht¡dad cont;bnte que adquiev el bien se ¡cio u obra;asílo como en
pre|ios efec¡ud'los
,elaciono en lalorna como se eslablezca en los esludios
á'-,¿ir^*" ai,"¡"**ia (servicios/consultorío) o eú las especilicacioner técnicas
a la
it¡")"r¡troO qrí Et tittiño inc¡so d?l artículo 18 del R'g¡onenb Genercl
'det "U¿ure
;;; ¿;,;;,;;" Sisteno Nacionat de cuntruta'ión Púbtico'Rt'iLos'\CP esptctticu
:'í-- i il i"¡.r¡¿, a¿ de contru¡ación deber(i conta¡ con Ia deüda tttsttrtcacián
,lr"irr. ,qír¡oa. * u, "bje¡o técnias o t¿rn¡nos d¿ t¿l¿'ancia. pot lo quc los
áe contr¿t,rcón debeún Sudrdo' una. Hlación o incukción
,"^i.r"í,"' a¿ ob¡eto"ipectl¡cacones
coalruknte ) qre rlc
ra:onoble, acorde o las necesidadcs ¿s¡tutcionales de la entidarl
prcpendan a lm trutamienlo dilercnciado o discriminQlolio de los
,iornu ,ror"ro
pro\,eedores del Eslado. .

l't^-3. En esle s¿ntido, la entidad al establecer et objeto de c oñltotación d¿beú conside-rut

Anero I a la Resol con Nro
'i -.non"r,", oru" ,"quiere conlra¡ar Al respeclo't en el secundartat nunc¡at t 5
'ifi.irhcop -¿ú¡'o t i t de a¡osto de 2a2 3 Norñatita
de 0

r"iot" qu" la obra 'Conprendi la constrttcción teconstrucción reñodelac¡ón

nejoranienti, demolición rcnovacióh anpliac¡ón' instalación'
^*,"r,ir¡ira,
i*iiiit""iir, y g"rrr"l c alqlier trubaio moteial sobre bienes inmuebles o sobre el
",
,u"to o rubriob, áu, eiifcaciones ttineles, p ctlos sislet'il'1s dc alcaktarillado t'
agua pooble, Presa§ sistemas eléclicas y elecltón¡cos'
"omo e§lrtcluras excat¡octones
 Tln
Roor^DJRh cÉfsa
-
c rf^oo
9
a
t
^v.
añáu oNs Nr9n8, ai:ág.

co¡r[R¡io AUrórotro Drr¿NT* Lrz ooMulrlcrP LoEcuaYAQtlL

*'lh'sl
perforuciones, car¡eleras, puentes, enlre otros, qw rcquieran dirección lécnico,
expedienle t¿cnico. mano de obra, mater¡ales y/o equipo§. En caso de que las activ¡dad¿s
o trobajos no cumplan con las carocterísticos ontes expuestos, el objeto de la
conrralación corresponderó a la prestaciófi de un sen¡cio '.

Ll. Por ooapa e,cuando se reJiere a laprestaciónde setvicios se ind¡caque, este " [... J
conprende prestaciones consistentes en el desanollode uha acl¡vidad o labor temporal.
que real¡za un proveedor, W¡a atender una necesidad de locntidad contralantc, pudiendo
est.tr s4eta a rcsultados para considerar teminada tal prestación.' (Anexo ) lú
Resolución Nro. R.E-SERCOP-2023-0131. de 0l de agosto de 2023 nuñeral 28).

1.5. Del análisis de los texlot atpuestos, se puede es¡ablecet que pdtu que se coñsiderc a
un proceso como proceso de ejecucióñ de obra esta conuatación deberá contar con todos
o algünos de los c¡iterios constahles en el naheral 15 del Anexo I de la No¡nrativa
Secun¡laria como son que el p@ceso rcqu¡era de dirección técnica, exped¡ente técnico,
mano de obra, materiales y/o equipos.

1.6. Si la contratación del

onteniúiento no requiere de estos ospectos anles indicados,
ho corresponderá a und obru sino u uh se,vicio que co prende el desaftollo de uha
actividad o labor tcmporal.

2. PRONUNCUMIENTO:

2.1 Luego.lel análisis efectuado, en atención a s cottsuha: "Coñfonne a loestablecido

en el ANEXO I nancral 15 de lo Resolución RESERCOP-2023-01 31. ! a electos.le
guardar armonía con la defnición cstablecida cn el o iculo ó numerul 5 dc la Le!
O¡gánica d¿l Sist¿rrú Nacional de Contrctació Pública, es necesario qu¿ un proceso de
nontcnimiento que involuüa Dk¡no de obra, materiales y equipo, sea considerado co,no
úna obra? , se cohclute q e, el estableciñiento del objeto cohttuctual corresponde a la
enl¡dad controtanle, la cual, a lrov¿s de sus esludbs previos, léníinos de pferencia o
especúcac¡ones técn¡cas, analizo¡á si el proceso a ejecutarse es-de odquisición de
bienes, prestación de senicios qúe incluyen a lacohstllor¡a o de ejec ción de obru

2 2 Dehlrc de esta deteñ¡nación del objeto a contratarse la eñtidad conlratante

cons¡derará qüe se electúa un proceso de obras cuando la ejecución comprenda la
conslruccirin, reconslrucción, rcmodelación, manteniñiento, mejorañienlo, de,nolición,
renovación, amplioc¡ón, instaloción, habil¡tación, y, en general, cualquiet trabajo
,nater¡al sobre b¡cnes inmuebles o sobre el suelo o subsuelo, ¡ales con o ed¡f¡caciohes,
túneles. puelos, sis¡¿ñas de alcantarillado ¡.agua potable, presas, sistemos eléctricos ),
eleclrónicos. estruc¡uras, excavaciones, perforac¡ones, carreterus, puentes. enlre o¡rc§,
en los que requ¡eran direcc¡ón lécn¡ca, expediente técn¡co, nono de obra, mate ales lio
equipos. En caso de que las acliúdades o trubojos no cu¡rlplan con las catacteristicas
antes expuestas, e! ob¡etode la coilrutación corrcsponderó a la prestaciónde u tervic¡a.
 TII
i.io Añázo¡ás Pr¿¿.
I Edif

a
P¡!«.Á^oiah cE¡B^r De ÉfAoo
- ,

co¡¡ERtoa(TÓñoMo DIscEfirR¡LlzAI» ul r(]PAL ot cl ÁtaQl,lL

1.4. De lo rnanifestado se observa que, el ¡nforme juridico de la entidad consultaíte

manifiesta que elAnexo de la Normativa SNCP, correspondiente al Glosario. y que
hace referencia a la defin¡c¡ón de "Obra" es una defiñición de carácter copulalivo en
donde se deberian cumpl¡r todos los requisitos que er ella emana. Por tanlo. el
CADM GYE argumenta que, para el manteñimienlo de una obra. como una
edificación, no debe considerarse como un proceso de obra. sino como un conjunto
de operaciones destinadas a garantizar su funcionamiento adecuado, sin necesidad de
una dirección técnica altamente calificada.

Por su parte. el SERCOP destaca que le conesponde a la entidad conlratanle el

establecim¡ento del objeto contractual. ya sea si el proceso es de adqu¡s¡ción de
bienes. prestación de servicios o ejecución de obras; y. que el proceso deberá
considerarse como uno de obm cuando la ejecución comprenda todas o algunas las
caracteristicas expuestas en el numeral l5 (sic) delAnexo I de la Normativa SNCP

2. Análisis. -

Para alender su consulta es peninenle considcrar que. dc acuerdo con el articulo 82 de la

CRE. el derecho a la seguridad jurídica sc garant¡za a través de normas previas. claras y
públ¡cas. aplicadas por las autorid.des competentcs.

Con relación al Sisterira Nac¡onal de Contrataciór Pública. la LOSNCP establece. en su

aniculo 4. que para la aplicación de la referida Ley y de los contratos que de ella derivcn
se observarán "los princ¡pios de legalidad, trato jisto. igwldad. calidad, vigencia
tecnológico. oportunidad, concutenc¡a, oanspo¡encia, publicidad; r-, ParlicipaLión
nacionol'; y. a su vez. que los procedimientos ,v coítratos sometidos a la LOSNCP se
deben interpretar y ejecutar de acuerdo a los referidos pr¡ncip¡os y precaulelando los
intereses públicos7.

De conformidad con el numeral 5 del añícr.¡lo 6 ibidem. la contratación pública se refiere

a todo proccdimiento concemierte a la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución
de obras públicas o prestación de servicios públicos y, enlatiza qLre, cuando el contrato
implique la fabricación, manufactura o producción de bienes muebles, el proccdimiento
será de adqu¡sición de bienes. En síntesis. la contratación p(tblica puede consistir en: la
adquisición o arrendamienlo de bienes. la ejecución de obras públicas o la prestación de
servicios en los cuales tamb¡én se incluye los de consultoría.

?
Ari 5 de ta LosNCP.
 -1ilil I av. aÉu oñ¡r N!9-r2l y ar¿á9.

a
PdúdR1^¿6{ÉE;üo
- t

GOOtf, f.YO Da§C[

^trÓXOMO

Conro pane de la fase preparatoria, la entidad que requirente debe identificar, detallar,
clara y concretamente. la necesidad de la contratación8. De la misma manera, el aniculo
48 de fa LOSNCP instaura que la entidad contralñle "deikirá elobjeto de contratat¡ón,
uncerniente a la adquisicíóh o arrendamiento de biehes, ejecuciót't de obra o prcstactón
de senicíos". Dicha delinición debe contar con todas las especificaciones técnicas o
términos de referencia, que deberán guardar relación con las necesidades de Ia entidad
contratante. salvaguardando los principios de trato jusio e igualdad frente a los
proveedores del Eslado.

De acuerdo con el Anexo "Glosario" de la Normativa SNCP, para la adquisicron o

arrendamiento de bienes. define a los bienese como:

''Cosus corpóreos e incorpórcos de naturaleza ,r¡ueble q e rcquierc una entilad

conlraluntc paru el.lcsariollo de sus actividades v cl cuñplitkicnto de sus otribuciones y
frnes, a trav¿s de la ul¡lización o consumode estos.

Cua¡*lo cl cohtrato implique la fab caciótt, manufactura o prcducción dc b¡enes

nüebles, el procedimiento seró de adquis¡ción de bie es, se ilclüyen también denttu dc
la contrutación de bicnes o los de a endamiento mercant¡l con opc¡ón de compra"

Por su pate, respecto a ¡a prestación de servicios, e¡ mismo Anexo de la No¡mativa SNCB

en su numeral 44, establece que el serv¡cio comprende '?re staciones consistenÍes en el
¡les.trrollo de uha dctividad o labor temporal, que realiza un proveedot paraatender una
ñecesidad de la ent¡dod conlra!onte, pudiendo esíar stieta a resuhados pata corlsiderar
ter»t i huda l al prestacióh".

Finalmente, y en el caso que nos compete relacionado a la presente consulta, según la

Norr¡ativa SNCB la obra comprende:

''(...t la construcción. reconstrucc¡ón, remodelacióñ. manteni,n¡enlo, nejoramienlo,

denlolicióh, rehovación, añpliación, instalación, hobil¡tación. y en eeneral cMlquier
trabajo materíal sobre biehes ¡nmuebles o sobre el suelo o subsuelo, tales como
edirtcaciones. túncles, pucrtos, sistemas de olcantarillodo y agüa potable, prcsas,
sisle,nus el¿clr¡cos t electrón¡cos, estr cturus, excataciones. perÍoruciones, carretera§,
p ente§, entre otros, oue reouie¡an dirccc¡ón l¿cn ica. ¿tned¡eñte lécnico.,narro de ob¡a,
nmleúales lo eouipos. En caso de oue las actie¡dades o l¡aba¡os ,to curú,lan con los

preslación de an se¡vicio "/¡'(Enfas¡s añadido).

t A.r 42 de la I-OSNCP
'Numeral l del Ancxo Closario'd€ la Nonn¡rila StiCP.
L'r
lbid.. nuñeral 21.
 I
tml
ñoctÁ^aJ¡h e¡a{ E
- ¡:(,: t, 1, ,:Jrcr
tsBoo
a
,
Av Añ.¿o^.t N!9-123Y A¡¿áq.

coBlEf,\o al TÓ:\oilo o[§([iTr^Ll¿aoovl sl('lP¡l- ot Gl ¡r {ol ¡l-

m¡r7r.ror¡

De acuerdo con la definición normativa provista. la ejecución de una obra abarca una
gama amplia de actividades, incluyendo no solo la construcció¡. sino kmbién la
ieconstrucción. remodelación. mantenimiento, mejoramiento. demolición renovación'
ampliación, instalaciór. habilitación, y otros trabajos materiáles sobre bieries inmuebles
o suelo y subsuelo.

Es crucial destacar que la inclusión del mantenim¡ento y mejoramiento dentro de las

actividades consideradas como obras plantea la interrogante objeto de su consulta: ¿todo
mañtenimiento sobre bienes inmuebles o suelo y subsuelo debe ser categorizado como
una obra?

Así como la refer¡da definición establece que cualquier trabajo material sobre tales bicnes
-ejemplificados en la misma-. también instaura los aspectos que un trabajo o act¡vidad
requiere para serconsiderada como uña obra. como lo son que rcquiera: dirección lécnica'
expediente técnico. mano de obra. materiales y/o equipos. l-.s cn este punlo donde la
norma presenta una exccpción significativa: si una actividad no cumple con los aspectos
o características determinados en el numeral 21, puede scr considcrada como una
prestación de servicios.

Es decir, la propianormaliv¡ eñ su definición. al instaurar dicha exccpción' reconoce que

pueden existir trabajos o ¡clividadcs que. si bien cumplen con cienas caracteristicas -
como lo son el mantcnimiento dc una infraestruclura con mano de obra y maleriales_ no
coresponden a una ejecución dc obra. al no contarcoñ todas las demás caracteristicas ahi
requeridas y, por tanto. sc dcbcn corsiderar como prestación de servicios'

Es imporl.nte subrayar que esta interpretación difiere de la poslura adoplada por el

SF-RCOP. que sostiene que ura contratación se considerará como ejecuc¡ón de obra
si
cumple cor alguno o todos de los criterios del¡ñe.dos en el numeral 2l del Anexo de la
Normativa SNCP Sin embargo. a criterio de este organismo' la inclus¡ón del término,7n
en la fiase "que requ¡eran dirección técnica, erlqdiente t¿cnico mano de obra
tateriales )'/o equipos implica que únicamente los materiales y/o equipos son
disyuntivos.

Esta inlerpretación se basa en la premisa de que no existe escenario posible en el cual

ura
actividad humana que verse sobre el mantenirniento o
mejorañiento de una
infraestructura no necesite de mano de obra y maleriales o equipos' Y. por olro lado' s¡
pueden existir trabajos de manlenimiento o mejoramiento de bienes inmuebles o sobre
suelo o subsuelo, en donde ro sea neces¡rio una direcciór¡ técnica ni exDediente
 tilt
PdúdRAGúAá;üÓ;
-
I
a
,
av.aruo¡á3 Nrg-rzr y a¡zág¿

oofl f, f\o rÓ\o|tl o DEsc[§T¡atrz¡oo Mr stctpaL DE cL'¡rAr¡r'rL

^(

calific¡da v csoecializrdr. persistiendo siempre la necesidad de contratar mano de obra

) maleriales o equipos para ejecutar dicha actividad.

De manera general, la ejecución de una obra siempre va a implicar de: (i) una direccrón
técnica, (ii) de un expediente técnico, (iii) mano de obra; y, (iv) materiales y/o equipos.
siendo este último punto el único que en realidad podría variar según la necesidad de la
entidad contratante. Dicho de otra manera, para que se considere una contratación como
ejecución de una obra - que consista en las actividades que se enuncian en Ia definición
objeto de la prescnte consulta- siempre se va a requerir. por su naturaleza. los tres
primeros punlos sin excepción alguna. Mientras que, con relación al cuano aspecto -si
bien también es esencial- debe ser definido por la entidad contratante según el trabajo a
realizarse. esto es: si se requiere de mater¡a¡es y/o equipos.

Por lo tanto. para que una contratación sea considerada como una obra debe cump¡ir con
todos los criter¡os co¡¡stantes en el numcr¡l 2l del Anexo de l¡ Normltiva SNCP.
como lo son que el proceso requiera de dirección técí¡ca. expediente técnico, mano de
obra y. materiales y/o equipos. Una vez más. en caso de que la intención normativa haya
sido que se cumplan lodos o algunos de dichos criterios, no habria siluación o escenario
alguno en que una act¡vidad- como lo son la de mejommieñto o mantenimiento- pueda
scr enmarcado dentro de la excepción de enmarcarse como una prestación de servicios.

De la normativa analizada, se dcsprende lo siguiente: y' el derecho a la seg u ridad j uridica

se lundamenta en el respecto a la Constitución y en la existencia de normas juridicas
previas. claras. públicas y aplicadas por las auloridades;i, lacontratación pública implica
a todo procedimiento concerniente a la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución
de obras públicas o prestación de servicios, inclu]-endo los de consultoriai iü a la entidad
contratante le corresponde definir el objeto de la contraiación concerniente a la
adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución de obra o prestación de servicios.
guardando relación con las especificaciones técnicas o términos de referencia y la
necesidad de dicha entidad; ív,, el proceso de obra comprende la construcción,
reconstrucción remodelación, mantenimiento, mejoramiento, demolición, renovación,
ampliación, instalación, habilitación, y en general cualquier trabajo material sobre bienes
inñuebles o sobre el suelo o subsuclo, que requiemn d¡rección técnica, expediente
técnico. mano de obra y. materiales y/o equipos; v,/ pueden exislir actividades o trabajos
que. por su naturaleza, no sea necesario una dirección técnica ni expediente técnico. pero
cn donde si se necesite mano de obras y. materiales y/o equipos; y, v, si la actividad o
trabajo -entre ellos el de mantenimiento de una infraestructura- no necesitara de
expeñicia lécnica calilicada !' especializada y quc por lo tanlo, no cumpliria con todos los
aspectos de la definición de obra, ésta deberá ser considerada como una prestación de
servicios.
 !--

till
ÑffA§J¡A G6A¡l
rrrl :¡|l
DE .SITDO
r:Lrxr
I
a
,
^Y ^ru:6ñás
N!9.12! v
^n.á(¡.

coolE&ro al{Ótiotlo D€s{ f, aTR'rl-lzaoo v(l\lcr?rL of, cr ataQl'¡l-

3. Pronú¡¡ci¡mienlo. _

con los
En aterción a los térñinos de su consulla se concluye que' de conformidad
Nacional de Coftrdación
aniculos 6 numeral 5, y 48 de la Ley Orgánica del Sistema
del Sistema
Pública; numerales 44 y2l delAnexo "Glosar¡o" de la Normativa Secundaria
NácioraldecontratacónPúb|ica.seconsideracomoprocesodeobracuandolaejecución
comprende la construcción. reconstrucción, remodelación' mantenimiento'
mejáramiento, demolición. renovación, ampliación. instalación' habilitac¡ór' !"
en
o suhsuelo en
geieral. c,ralquier trabajo material sobre bienes inmuebles o sobre el suelo
obra y' mater¡ales y/o
l'os que se requieran dirección técnica. expediente técrico' ñano
de

equipos, debiendo contar con todos estos criterios'

En este sentido. pueden exisrir actividadcs. como lo son el de mantenimiento

de

It *r,ruou,"r. qra, po, t, propia naturalcza, no necesiten de dirección técnica ni

ae*i.o y qu". por ló tanto, no con (odos los aspeclos determinados
"*f.ai.na ",,ptirían del Sisterra Nac¡onal
en el numeral 2l delAnexo "Glosario" dc la Normativa Secundaria
de Coritratación Pública para considcrarse como una ejecuciór de obra
y' er
que coñprerde una
consecuencia. se enmarcarian dentro de una prestación de servicios
actividad o labor temporal.

El presente pronunciañicnto se limita a inteligencia I aplicación general de normas

juridicas. siendo de exclusiva respo de la cnlidad consuhante su aplicación a
casos institucionales específi cos.

Atenlañente,

Abg. Juan C
PROCURA DEL ESTADO

Éúboóh ( ürire ,on s lileeioni

;.(ron G.r..¡l d.¡ s.Fi(io r_úior d. Corir'ltción Púüli"' SERCOP