Insuficiencia de La Representación Política y Nuevas Instancias de Participación Ciudadana, Revista Diálogo Político, Año XXVII - N°2

2 y 2010
Publicación trimestral de la Konrad-Adenauer-Stiftung A. C.
Año XXVII - Nº 2 - Junio, 2010

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ISSN 1667-314
Reformas electorales
Índice
Editorial
Bernd Löhmann 9
DOSSIER
Reformas electorales
Insuficiencia de la representación política 11
y nuevas instancias de participación democrática
Javier Flax
Elecciones y democracia en América Latina: un inventario 49

Stefan Jost
Procesos constituyentes andinos: 85

de Colombia a Bolivia (1990-2009)
Salvador Romero Ballivián
La reforma electoral en la Argentina 109

Fernando Laborda
Reforma política en Brasil: una historia sin fin (2003-2010) 135

David V. Fleischer - Leonardo Barreto
discursos y conferencias
Discurso del presidente de México, 159

Felipe Calderón
Discurso del presidente del Bundestag, 167
Prof. Dr. Norbert Lammert
ENSAYOS
Integración en América Latina 175

Frank Priess
Editorial
El año pasado ha sido un año de reformas electorales en América Latina:

Chile, Argentina, Bolivia, El Salvador y Costa Rica son algunos países de la
región que han modificado su ley electoral. Otros, como México, tuvieron
su primera elección tras la reforma de 2007.
Algunos de los temas que marcaron la agenda de estos procesos de
reforma fueron: mecanismos de acción para referéndum, plebiscito y con-
sulta popular, voto electrónico, boleta única y listas sábana, observadores
electorales independientes, fiscalización y transparencia de los recursos
de los partidos políticos, redefinición de delitos electorales, regulación de
anuncios y manejo de imágenes en el mercado político, regulación de los
medios de comunicación en los procesos electorales, duración de los pro-
cesos electorales, permanencia en los cargos públicos, porcentual de votos
para llegar a ser y permanecer como partido político y democratización
interna de los partidos políticos, entre otros.
En principio no hay nada llamativo en este fenómeno porque la de-
mocracia, a diferencia de los regímenes despóticos, es altamente dinámica.
Esto implica que los Estados de derecho prevean y requieran variadas re-
formas de sus respectivos ordenamientos jurídicos para ir acompañando las
transformaciones socio-culturales que se producen en su seno. Sin ir más
lejos, el mero progreso tecnológico y el avance en las telecomunicaciones
promueven una modificación de las leyes electorales con el fin de agilizar
el proceso eleccionario o bien de regular la función de los medios masivos
en tiempos de campaña. De ahí la importancia de reformas electorales
pertinentes respecto del contexto histórico y político que tiene lugar en
cada país para el afianzamiento del sistema democrático.
Sin embargo, no todas las reformas electorales contribuyen a una pro-
fundización de la democracia como modo de vida ni a una consolidación
del sistema como forma de gobierno. En muchos casos, por el contrario,
favorecen los personalismos y la perpetuación en el poder del partido go-
bernante; o bien inducen una atomización tal del espectro político que
impide los consensos necesarios para garantizar la gobernabilidad; o, por
el contrario, conllevan la desaparición de grupos minoritarios del espec-
tro político que se quedan sin posibilidad de representación ni identidad
partidaria.
En consecuencia, se requiere un análisis profundo y plural de las re-
cientes reformas electorales en la región con el fin de evaluar su aporte
efectivo a las democracias de los distintos países.
En la presente edición de Diálogo Político se analizan los procesos
de reforma electoral emprendidos por varios países de la región. Con ma-
tices y significaciones diversas, los casos abordados constituyen un valioso
aporte ante el desafío que presenta en los regímenes democráticos la ten-
sión entre las demandas ciudadanas y un diseño electoral óptimo.
Por último, deseo agradecer especialmente a mi colega, el Dr. Stefan
Jost, por su invalorable colaboración en la planificación conceptual de este
ejemplar.
Bernd Löhmann
Director
DOSSIER
Insuficiencia de la representación
política y nuevas instancias de
participación democrática
Javier Flax
I. Introducción
A. Las limitaciones de la representación en América

Latina
En América Latina están en proceso experiencias políticas que indican

la insuficiencia del principio republicano de representación. Las mismas
se traducen en nuevas combinaciones de representación con expresiones
democráticas de auto-representación que se plasman en nuevas formas ins-
titucionales. Queda claro que es imposible, en el marco de este artículo,
pretender dar cuenta de la diversidad de los procesos políticos de cada uno
de los países de la región y, menos aún, pretender erigir ninguno como
modelo para los demás. No sólo por respeto a las diversidades y a la auto-
determinación, sino también por la imposibilidad de trasladar experiencias
particulares e institucionales que pueden ser adecuadas para algunos países,
pero pueden no ajustarse a la realidad ni a la cultura política de otros.
Sin embargo, la descripción de la dinámica política boliviana, que to-
mamos del vicepresidente Álvaro García Linera, nos coloca en el núcleo del
Javier Flax
Doctor en Filosofía del Derecho (Universidad de Buenos Aires). Profesor re-
gular e investigador en la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento y en la
de Buenos Aires, a cargo de las asignaturas Filosofía del Derecho y Derecho
Constitucional, Fundamentos Filosóficos del Pensamiento Político, Econó-
mico y Social, y Economía y Derecho de los Medios. Dictó cursos de pos-
grado en Argentina y en el exterior. Autor de La democracia atrapada. Una
crítica del decisionismo y de diversas publicaciones especializadas.
12 Javier Flax
problema que nos convoca: los límites de la representación, la defraudación

de la representación, la presencia directa del pueblo en la toma de decisiones
y el retorno a la representación resignificada, no sólo por cambios en los
sistemas electorales, sino también por otros cambios o exigencias de cam-
bios en el sistema político que posibilitan un ejercicio ampliado de la praxis
política. Dice García Linera: “Bolivia ha vivido los últimos siete años en un
ciclo de intensas movilizaciones sociales que pueden ser leídas como ciclos
de intensas reinvenciones de la democracia (…) Pero ¿hasta cuándo puede
mantenerse este movimiento, hasta dónde se puede mantener un proceso
ininterrumpido y permanente de deliberación y de asunción directa en la
sociedad de sus decisiones sin necesidad de delegar? (…) Llega un momento
en que esto no continúa, llega a un límite, comienza a reducirse, y hay
que estudiar los motivos. Entonces, comienza a plantearse la delegación
de funciones, la entrega de voluntad, no solamente en elecciones internas
electorales sino, incluso, en términos de las propias necesidades básicas (…).
En el fondo nuestro gobierno es eso, en el fondo es el resultado de un
gigantesco proceso de movilización social, de autorrepresentación social y
de cinco años ininterrumpidos con decenas de muertos, perseguidos, muti-
lados; de heroicas movilizaciones que se expanden por todo el país, y luego
la gente dice: ‘Bueno, aquí está mi voto y usted, compañero, encárguese de
continuar lo que yo hice’.”(García Linera, 2008, pág. 9).
Como veremos, se trata de un ciclo en el cual el poder instituyente va
transformando las instituciones en tanto las mismas no lo representan. La
acción recíproca entre lo instituyente y lo instituido se refleja en su mayor
adecuación o inadecuación, sea porque las instituciones se anquilosan, se
desvirtúan y no se ajustan a la configuración social; sea porque la configu-
ración social se transforma y requiere un ajuste o una modificación más
profunda de las instituciones. Estos ciclos se evidencian a lo largo de la
historia de la democracia y de la representación, desde las transformaciones
de las constituciones de Atenas en la época clásica hasta en las transforma-
ciones en el sistema representativo, creado en la modernidad occidental,
el cual se inicia en el parlamentarismo censitario moderno y se transforma
en la democracia de masas contemporánea, la cual en algunas experiencias
más recientes deja de ser la expresión de la sociedad mediante partidos po-
líticos articulados para convertirse en expresiones meramente electoralistas
y marketineras de intereses sectoriales, con los riesgos que esto supone para
la representación del interés público.
Si bien la democracia constitucional se expandió por toda Latinoamérica

y dejó atrás un pasado de gobiernos autoritarios, la agudización de las desi-
gualdades sociales indica que la representación política no alcanzó los obje-
tivos de mayor libertad y equidad que sustentan la democracia constitucio-
nal. En buena medida, la transición a la democracia se dio en el contexto
de un proceso desfavorable de transformaciones en la geopolítica y en la
economía mundial que aumentaron los obstáculos para alcanzar de mane-
ra plena el Estado constitucional de derecho, particularmente en lo que al
respeto de los derechos económicos, sociales y culturales se refiere. En ese
sentido, si el principio liberal –representado por algunos derechos civiles y
políticos– sólo se traduce en elecciones periódicas, aunque es necesario, re-
sulta insuficiente para hacer efectivo el principio democrático, representado
por la participación efectiva en la construcción de la agenda pública y en
el establecimiento de las prioridades de la misma. Es así que las “crisis de
representación” cíclicamente sobrevuelan las condicionadas democracias
constitucionales latinoamericanas, y no sólo las latinoamericanas.1
B. Algunas condiciones para la representación.

Los derechos fundamentales
Sin embargo, también es cierto que en los últimos años mejoraron las
condiciones económicas para América Latina y se fueron construyendo
instituciones políticas regionales que configuran un escenario más promi-
sorio para la profundización y para el resguardo de las democracias consti-
tucionales en nuestro continente, particularmente mediante la creación y
la actividad de la Unasur, alianza estratégica para América Latina. Lo que
no queda claro es si las instituciones políticas y económicas nacionales se
adecuaron a ese proceso de transformación o si requieren ser revisadas. Por
ello, las preguntas por el alcance, límites y condiciones de posibilidad de la
representación siguen estando vigentes.
Si consideramos que actualmente es inaceptable otra representación
que no sea la que se legitima mediante el sufragio universal, necesaria-
mente tenemos que preguntarnos por la conexión entre la representación
y el sistema electoral. Ahora bien, si partimos del supuesto de aceptar que
la representación es inevitable –aunque no excluyente ni completamente
irreductible–, la elección de representantes debe realizarse mediante sis-
temas electorales que garanticen que esa representación no se distorsione
14 Javier Flax
mediante la mera elección de quienes representan intereses privilegia-

dos y cuentan con ventajas iniciales para acceder a la representación,
dejando afuera a aquellos sectores más postergados e invisibilizados de la
población que no cuentan con tales recursos como, por ejemplo, la po-
sibilidad de financiar campañas publicitarias a través de los multimedia,
inaccesibles para quienes no tienen esos recursos financieros ni acceso a
concentraciones multimediáticas que establecen una clausura para deter-
minadas voces.
Precisamente, el informe del PNUD “La democracia en América
Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos”, del año 2004,
expresa: “La constitución de esta nueva alianza político-mediática se apre-
cia en toda su dimensión en los países subdesarrollados y es claramente
visible en América Latina, donde rige la ecuación democracias débiles-
corporaciones mediáticas poderosas” (PNUD, 2004).2 Cuando ello es así,
la representación queda disminuida y el aumento de la intensidad de la
conflictividad conduce –como veremos– a que los sectores postergados, so-
metidos, oprimidos e invisibilizados procuren reasumir su poder mediante
diferentes formas de acción directa. Las crisis son, entonces, la crónica de
un desenlace anunciado que tiene por objeto reconducir el proceso político
a mejores formas de organización política que contemplen los aspectos
procedimentales, pero también los aspectos sustantivos de la democracia
constitucional.
En esa línea, tenemos que preguntarnos también por otras condi-
ciones del sistema político que deben articularse con el sistema electoral
para hacer viable una representación que acerque más a los represen-
tantes con los representados, si atendemos a que los representados son
todo el pueblo de una nación y los intereses de la nación misma como
un todo, sin considerarla por ello un todo homogéneo. La preocupación
por esas condiciones se pone de manifiesto en la enunciación rawlsiana
del “principio de participación”: “Al principio de libertad igual, cuan-
do se aplica al proceso político definido por la constitución, lo llamaré
‘principio de (igual) participación’. Este principio exige que todos los
ciudadanos tengan un mismo derecho a tomar parte y a determinar el
resultado del proceso constitucional que establece las leyes que ellos han
de obedecer (…) Del modo adecuado una mayoría clara del electorado
es capaz de conseguir sus propósitos, si es necesario, mediante enmiendas
constitucionales.” (Rawls, 1993, págs. 256 y 257).
Esta cuestión nos remite a derechos fundamentales que, aunque ha-

yan sido conquistados hace siglos por los denominados “países iniciadores”
del Estado constitucional de derecho y, a la vez, sean derechos garantiza-
dos por muchas constituciones latinoamericanas, no es evidente que sean
derechos efectivos en Latinoamérica y –como veremos– tampoco en los
países denominados “iniciadores”, en algunos de los cuales hubo un evi-
dente retroceso. Nos referimos, particularmente, a la libertad de expresión
y al derecho a la información, consagrados respectivamente por el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y por el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales.3 Ambos derechos se conjugan en
el derecho a la comunicación, pero la comunicación no parece accesible a
todos los involucrados, ni en los procesos electorales ni durante el ejercicio
de los gobiernos resultantes de esos procesos.
La comunicación se puede dar de diversas maneras y la comunicación
entre representantes y representados, también. Pero en las democracias de
masas supone prioritariamente que unos y otros puedan acceder a medios
masivos de comunicación escritos y audiovisuales, lo cual está lejos de ser
una realidad. Lo que se observa es una concentración de medios masivos de
comunicación, correlato de la actual concentración económica que produ-
jeron las políticas neoliberales de mercados autorregulados. Estas políticas
no sólo significaron la disminución del alcance de las funciones del Estado,
sino la disminución de la capacidad misma del Estado para establecer regu-
laciones elementales que posibiliten articular los derechos fundamentales
de todos, para orientarlos hacia un esquema cada vez más abarcador de
iguales libertades y oportunidades.
Como expresa el filósofo John Gray, la globalización se está desenvol-
viendo orientada por lo que él denomina una “nueva Ley de Gresham”,
según la cual el mal capitalismo desplaza al buen capitalismo. Mientras el
buen capitalismo es el que se hace responsable social y ambientalmente,
el mal capitalismo es el que obtiene ventajas competitivas espurias al des-
responsabilizarse social y ambientalmente (Gray, 2000, pág. 103 y ss.).
Esa disminución de las funciones sociales del Estado conduce también
a las limitaciones para el desarrollo de las capacidades de agencia para el
ejercicio de la ciudadanía. Cuando nos referimos al ejercicio de la ciu-
dadanía, lo hacemos tanto con respecto a aquellos más aventajados como
a aquellos más desaventajados. Quienes son aventajados, particularmente
quienes cuentan con privilegios y prerrogativas impropias de una democra-
16 Javier Flax
cia constitucional, fruto de la polarización social, deben poder compren-

der la necesidad de respetar la eticidad cívica mínima que está a la base del
Estado constitucional de derecho, cumpliendo las leyes, sin presionar para
hacerlas a su medida y absteniéndose de realizar diferentes tipos de abusos
y sometimientos, como el abuso de posición dominante en el mercado o
el trabajo en condiciones de servidumbre, que deterioran las posibilidades
de los sometidos y abusados tanto como su autoestima. Quienes son más
desaventajados, a la vez, deben poder superar su alienación con respecto
a un orden jurídico-político que les resulta extraño. Esto también supone
el reconocimiento de las diferentes culturas por parte del Estado jurídica-
mente monista, que debe poder contener –rawlsianamente– las diferentes
concepciones, precisamente, mediante esa eticidad cívica mínima capaz de
contener las diferentes concepciones comprehensivas, no sin tensiones,
incluso mediante su representación en el gobierno nacional, como ocurre
en las actuales experiencias constitucionales de naciones pluriculturales en
América Latina.4
Guillermo O’Donnell considera –de acuerdo con Amartya Sen– que
un sistema electoral realmente inclusivo supone que todos puedan alcanzar
un conjunto básico de capacidades y derechos, es decir, que los ciudadanos
sean agentes capaces de praxis. De otro modo, es inviable el “principio de
participación”.5
Es por ello que existe una convergencia sobre que el sistema políti-
co supone algo más que un buen sistema electoral. Al respecto, el propio
O’Donnell expresa: “Por régimen democrático entiendo uno en el que el
acceso a las principales posiciones de gobierno se logra mediante elecciones
que son a la vez limpias e institucionalizadas y en el que existen, durante
y entre esas elecciones, diversas libertades –habitualmente llamadas ‘políti-
cas’– tales como las de asociación, expresión, movimiento y disponibilidad
de información no monopolizada por el estado o por agentes privados”
(O’Donnell, 2003, págs. 36-37).6
Como veremos, si se requiere de la representación, la misma tiene que
estar equilibrada con el más amplio derecho a la comunicación por parte
de todos los sectores de la sociedad e incluso –rawlsianamente– por el ejer-
cicio del derecho a la protesta no violenta en el espacio público cuando no
se respetan, garantizan, protegen o promueven derechos sociales, económi-
cos y culturales fundamentales.
II. Sobre la génesis del concepto de

representación no vinculante
En este apartado es ineludible la referencia al extraordinario libro El

concepto de representación que Hanna Fenichel Pitkin publicara en 1967.
Años después, en 1985, cuando escribe el prólogo a la edición castellana,
advierte al público hispano-parlante: “La omisión más manifiesta que exis-
te en este libro es el hecho de que no consideré lo que ahora me parece
que es el tema político más importante en la teoría de la representación: la
problemática relación entre representación y democracia. Lo que ocurre es
que este libro simplemente no considera con seriedad la cuestión de que
las instituciones representativas puedan traicionar en ver de servir a la de-
mocracia y a la libertad.” (Pitkin, 1985, Prólogo). Luego aclara que apenas
trató la cuestión en un brevísimo apartado que le dedica a Rousseau, quien
–a su juicio– es el único que plantea seriamente el asunto. Sin embargo,
Pitkin reconoce que si la tarea de los gobiernos democráticos es reconciliar
intereses competitivos cada vez que se toma alguna decisión política, las
instituciones representativas correctamente diseñadas pueden servir a sus
propósitos adecuadamente.
La indagación sobre la génesis del concepto de representación que
realiza Pitkin es sumamente esclarecedora de cómo se va gestando y trans-
formando ese concepto desde su aparición a fines del siglo XIII, cuando
comienzan en Inglaterra a institucionalizarse los parlamentos como con-
sultas del rey a los estamentos, como conquista de los propios estamentos.
Entonces comenzó a utilizarse el término repraesentare para señalar la forma
en que un magistrado o un procurador suplen y actúan por la comunidad.
En el siglo XVI ya se incorpora a la lengua inglesa el término represent para
expresar “tomar o asumir el lugar de otro, sustituir”, “actuar por alguien como
su autorizado agente o comisionado”.
De todos modos, lo que nos interesa es la genealogía del concepto
desde que los representantes –fueran caballeros o burgueses– iban en
representación de sus distritos para tratar cuestiones de impuestos e in-
formar en la capital sobre los casos disputados en los tribunales locales.
Inicialmente iban con mandatos delimitados e instrucciones y cuando las
cuestiones excedían ese marco, debían volver a consultar a sus comuni-
dades. Pero la figura política fue transformándose, hasta que en el siglo
XVII se consideró que si iban “de parte de la comunidad de su tierra”,
18 Javier Flax
el conjunto de los representantes era equivalente a la nación como un

todo. Más tarde se produjo una nueva transformación del significado y
de su eficacia: si el conjunto representaba a toda la nación, cada miembro
actuaba entonces por toda la nación y no sólo por su distrito. De este
modo se pasó de un mandato vinculante a un mandato no vinculante.
Pero al mismo tiempo el Parlamento comenzó a disputarle al Rey ser el
representante de la nación y a reemplazarse la concepción teológica, de
acuerdo con la cual el monarca era investido por Cristo. En el momento
de destronar y decapitar a Carlos I ya se había horadado el origen tradi-
cional-místico de la representación monárquica (Cf. Pitkin, 1985, págs.
271-274). En medio de esa transformación del significado es que Hobbes
publica el Leviatán, donde considera a la multitud “autores de todo lo
que sus Representative dicen o hacen en su nombre; cada hombre da a
su común Representer autoridad procedente de él mismo en particular
(…).” (Pitkin, 1985, pág. 280). Ya no se trata de sustituir o “actuar por”
en el sentido de un abogado o un comisionado, sino que el representante
está autorizado para tomar las decisiones. Claro que no será finalmente
el monarca absoluto hobbesiano el sujeto de esa auctoritas, sino que será
reemplazado por otras instituciones.
III. Otro hito en la construcción del concepto

de representación y el origen de su
limitación
“El Congreso no aprobará ninguna ley con respecto al estableci-

miento de religión alguna, o que prohíba el libre ejercicio de la
misma o que coarte la libertad de palabra o de prensa; o el dere-
cho del pueblo a reunirse pacíficamente y a solicitar del Gobierno
la reparación de agravios” (Constitución de Estados Unidos de
Norteamérica, Primera Enmienda, 1789).
Rousseau piensa la democracia en términos de la democracia de los

antiguos, particularmente en la democracia directa ateniense. En la medida
en que la polis es una sociedad homogénea y de pequeña escala la democra-
cia directa es viable. Pero la libertad comunitaria y virtuosa de los antiguos
transformó en la libertad individual de la sociedad de los modernos.
En la gran escala y en las sociedades mercantiles hay intereses sectoria-

les contrapuestos y por ello se recurrirá a la idea de representación como
un recurso para lograr un equilibrio entre los mismos, de modo tal que sea
posible la comunidad política a gran escala.
Es por ello que en los Federalist Papers, para Alexander Hamilton, John
Jay y James Madison el gobierno representativo se adopta por oposición
a la turbulencia e inestabilidad de la democracia lisa y llana. Se delega el
gobierno a un pequeño número de ciudadanos elegido por el resto y el
gobierno representa los intereses de los representados, pero no en un sen-
tido pecuniario, sectorial o faccioso del término “interés”. Particularmente
Madison asimila el concepto de interés al de “opinión” y “voluntad”.
Mientras los sujetos individuales suelen tener “intereses inmediatos y pa-
siones momentáneas” o una “avidez impaciente de ganancia inmediata y
falta de moderación”, éstos suelen ser opuestos a lo que Madison conside-
ra “el bienestar real de una nación”, “los verdaderos intereses”, “el interés
permanente y ampliado”. Si, además, esos individuos se organizan en fac-
ciones o grupos de interés, incompatibles con los intereses de los demás
ciudadanos, se requiere organizar un sistema de gobierno que posibilite
equilibrar los diversos intereses.
En El Federalista no se trata la cuestión de si el representante puede
conocer suficientemente bien los “verdaderos intereses”, como el sabio que
concebía Burke. No se interna en conceptos problemáticos como la “vo-
luntad general” rousseauniana, tan frágil a la crítica.7
Al no haber ya una comunidad política pequeña y homogénea, la esta-
bilidad surge de los equilibrios entre intereses diferentes, en la medida en
que estén representados. De este modo, difícilmente puedan organizarse
en una facción que “hegemonice” –diríamos ahora– la comunidad política.
La estabilidad surge del equilibrio recíproco entre los propios intereses en
disputa y no por la anulación de la política.8 Para ello se requiere reempla-
zar los gobiernos populares por gobiernos representativos en una república
federal, dado que “la falta de estabilidad, la injusticia y la confusión a que
abren la puerta las asambleas públicas, han sido realmente las enfermeda-
des mortales que han hecho perecer todo gobierno popular”.
Claro que, traducido al sistema electoral, el equilibrio republicano
no resulta tan sencillo: “Debe observarse que por pequeña que sea una
república, sus representantes deben llegar a cierto número para evitar las
maquinaciones de unos pocos y que, por grande que sea, dichos repre-
20 Javier Flax
sentantes deben limitarse a determinada cifra para precaverse contra la

confusión que produce una multitud (…) De lo anterior se deduce clara-
mente que la misma ventaja que posee la república sobre la democracia,
al tener a raya los efectos del espíritu de partido, la tiene una república
grande en comparación a una pequeña y la posee la Unión sobre los
Estados que la componen.” (Cf. Hamilton - Madison - Jay, 2001, X,
págs. 36-40).9
En consecuencia –afirmamos nosotros–, cíclicamente se requerirá
un reajuste entre la representación y el sistema electoral. En cualquier
caso, “Madison supo oponer ‘república’ a ‘democracia’, destacando la
superioridad de la primera por tender a ‘the total exclusion of the people
in their collective capacity’, produciendo decisiones menos pasionales,
más cercanas al bien común” (Abal Medina, 2008, pág. 53). Otro tanto
ocurrió con el pensamiento de Juan Bautista Alberdi, inspirador de la
Constitución Nacional de la República Argentina de 1853. Se requería,
a su juicio, un diseño que evitara los excesos irreflexivos del pueblo.
Si –como decía Alberdi– “el sistema electoral es la llave del gobierno
representativo”, ese gobierno debía separar los derechos civiles de los
derechos políticos y reservar estos últimos a unos pocos (cf. Botana,
1997, pág. 355 y ss.).10
Sin embargo, los límites de la representación ya aparecerán en la
Primera Enmienda a la Constitución de Estados Unidos de Norteamérica,
atendiendo a la posibilidad de que, aunque exista legitimidad de origen,
pueden existir abusos en la representación, problemas de legitimidad en
el ejercicio del poder o sencillamente desconocimiento de las demandas de
sectores que no se consideran representados: “El Congreso no aprobará
ninguna ley con respecto al establecimiento de religión alguna, o que pro-
híba el libre ejercicio de la misma o que coarte la libertad de palabra o de
prensa; o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a solicitar del
Gobierno la reparación de agravios”.
Esta enmienda supone recuperar en alguna medida el principio demo-
crático y habilitará fallos de la Corte Suprema norteamericana que auto-
rizan la ocupación de calles como una forma pacífica de peticionar a las
autoridades.11 Como veremos, será el mismo principio el que justifique
la protesta y los movimientos de resistencia social en las democracias
latinoamericanas.
IV. Concentración y abuso de poder en las

democracias latinoamericanas
A. El condicionamiento económico de la política
“¿Sería sensato creer que un movimiento social que nos viene de

tan atrás podría ser interrumpido por el esfuerzo de una genera-
ción? ¿Es que después de haber destruido el feudalismo y vencido
a los reyes retrocederá la democracia ante burgueses y ricos? ¿Se
detendrá ahora que es tan fuerte y tan débiles sus adversarios?
(Tocqueville, 1984, pág. 28).
Alexis de Tocqueville, admirador de la democracia norteamericana, no

se limita a describir sus instituciones, sino que sus reflexiones significan un
avance en la teoría de la democracia.12
Como vimos en el epígrafe, en La democracia en América se preguntaba
si la ascendente democracia estaba en riesgo. El propio Tocqueville advierte
que el peligro acecha en una clase particular, en una “nueva aristocracia de
grandes potentados” que concentran la propiedad: “Ese es el punto débil
hacia el que los demócratas deben dirigir constantemente y con inquietud
sus miradas; pues si algún día la desigualdad permanente de condiciones
y la aristocracia penetran de nuevo en el mundo, se puede predecir que lo
harán por esa puerta.” (Tocqueville, 1984, pág. 139).
Por ello, para Alexis de Tocqueville se requiere distribuir el poder aún
más allá de la estructura del propio Estado y su gobierno, mediante la
participación de las instituciones intermedias en los asuntos públicos. A
su juicio, la mera representación corre el riesgo de perderse en cualquier
momento si no es acompañada por una cultura de creciente igualdad, for-
jada en el aprendizaje y ejercicio de las libertades y del ejercicio activo de
la participación en los municipios y en las asociaciones intermedias que
describe en América.
Si el juego político se juega mediante la representación y la represen-
tación sólo se legitima electoralmente, sería en los órganos de gobierno re-
presentativos donde se podrían conjugar los diversos intereses. Pero de allí
no se sigue que la representación agote el juego de la poliarquía. Poderes
fácticos inciden en el juego político de diferentes modos y esos pode-
res desestabilizan gobiernos constitucionales, autorizan o desautorizan
22 Javier Flax
políticas, insertan como funcionarios de primer nivel a tecnócratas a su

servicio, como si el gobierno de los hombres se pudiera asimilar a la
administración de las cosas.
En nuestra experiencia latinoamericana, esos actores fueron frecuen-
temente corporaciones económicas con más poder que el propio Estado,
generalmente en detrimento del interés público. Pero esa situación de de-
bilidad estatal se exacerbó a partir de la implementación manu militari de
la políticas neoliberales y de su ideología de los mercados autorregulados,
retomadas por la Comisión Trilateral a comienzos de los años 70 y recogidas
en el compilado de John Williamson Latin American Adjustment con el
nombre de “Consenso de Washington” en 1990.13 Como expresa con clari-
dad autocrítica el propio Francis Fukuyama, lejos de alcanzarse la culmina-
ción de la historia y la expansión universal de la libertad, lo que se logró en
nuestra región –particularmente en Argentina– fue la disminución de las
funciones sociales del Estado, que dejó a vastos sectores de la población en
una situación de vulnerabilidad extrema. Lejos de recuperarse la capacidad
estatal –como pronosticaban las políticas neoliberales–, al deshacerse de sus
funciones sociales, lo que caracterizó al Estado en nuestro pasado reciente
fue el neopatrimonialismo y la desactivación de entes fundamentales para
realizar sus funciones principales (cf. Fukuyama, 2004, cap. 1).14
La experiencia histórica reciente demuestra que la división de poderes
en un esquema representativo es insuficiente y que un gobierno represen-
tativo puede ser abusivo e incluso opresivo de vastos sectores de la pobla-
ción. Dentro de ese esquema suele ocurrir que haya representantes que no
procuren el bienestar general, sino que defiendan como abogados intereses
sectoriales e incluso sus propios intereses personales de manera neopatri-
monialista. Pero lo que es más grave es que es posible la concentración del
poder en el contexto del mismo Estado de derecho mediante el recurso a la
excepcionalidad, la cual puede ser auténtica, pero también se la puede pro-
vocar, exagerar e incluso meramente invocar, para que el Poder Ejecutivo
goce de prerrogativas –en el sentido que Locke brinda al términos en el
Segundo ensayo sobre el gobierno civil– o de facultades delegadas por el poder
legislativo y gobierne “sin controles ni contrapesos”.15 También nos indica
que es posible, mediante el mero recurso a la ampliación de la composición
de la Corte Suprema de Justicia y el nombramiento de jueces federales y
camaristas alineados, disponer de un dispositivo concentrado de poder al
servicio de la concentración económica.
Obviamente, el condicionamiento económico de la política no se corres-

ponde con ninguna teoría conspirativa sino que es un factum que se verifica
constantemente. Como tal fue planteado desde la propia corriente política
liberal, recientemente por el premio Nobel de Economía, Joseph Stiglitz, y
antes por John Rawls.16 Según Rawls: “Las diferencias en la distribución de
la propiedad y riqueza, que exceden lo que es compatible con la igualdad
política, han sido toleradas por el sistema legal. Los recursos públicos no
se han empleado para mantener las instituciones necesarias que aseguren el
valor de la libertad política (…) El poder político se acumula rápidamente
y se convierte en injusto; y usando el aparato coercitivo del Estado y su ley,
aquellos que obtienen ventajas se consideran en una posición favorable. Así,
las desigualdades en el sistema económico-social pueden minar cualquier
igualdad política que hubiese existido bajo condiciones históricas más favo-
rables. El sufragio universal es un equilibrio insuficiente, ya que cuando los
partidos y las elecciones están financiados, no por fondos públicos, sino por
contribuciones privadas, el foro político está tan influenciado por los deseos
de los intereses dominantes que las medidas básicas necesarias para establecer
una norma constitucional justa, a menudo, son [solamente] formalmente
presentadas (…)” (Rawls, 1993, pág. 261).
B. ¿Quién custodia a los custodios? El aumento de la

intensidad de la ciudadanía
La concentración y los abusos de poder ponen de manifiesto el proble-

ma político fundamental: ¿Quién custodia a los custodios? Sólo el poder
de la propia sociedad civil puede limitar los abusos de poder. Si las diferen-
tes formas de gobiernos mixtos reemplazaron al Estado autocrático, sólo
las organizaciones sociales pueden ponerle límites a los abusos de poder
de sus supuestos mandatarios o de representantes cooptados –mediante
el financiamiento de los políticos– por el poder fáctico de corporaciones
económicas que realimentan su poder en el mercado mediante abusos de
posición dominante, llámense monopolios, oligopolios o cárteles. Es por
esto que parece necesario que la representación se complemente tocque-
villeanamente con otro esquema orientado hacia una democracia parti-
cipativa –siguiendo el rumbo del pluralismo democrático– mediante la
multiplicación de instancias de poder que tengan capacidad para poner
límites a los abusos de poder de las corporaciones económicas y coadyuvar
24 Javier Flax
al equilibrio político en orden al respeto, garantía, protección y promoción

de los derechos fundamentales por y para todos.
Está claro que la responsabilidad del Estado es brindar protección a
todos los habitantes. Particularmente, debe proteger a los sectores más
vulnerables de la sociedad frente a aquellos más poderosos, por ejemplo,
mediante la aplicación efectiva de leyes de defensa de la competencia o
mediante la implementación de un sistema impositivo progresivo. Debe,
por ejemplo, brindar seguridad alimentaria. Pero si el gobierno a cargo del
Estado carece de la capacidad política para realizarlo, se requiere que en
el juego de poder intervengan las organizaciones sociales que defienden
los derechos de los sectores desfavorecidos, discriminados o perseguidos,
incluso por portación de cara o color de piel.
Precisamente, en los “corsi e ricorsi” de la historia, la respuesta a estas
políticas devastadoras fue la organización de nuevos movimientos sociales
articulados que se constituyeron en nuevos actores del juego político para
resistir y contrapesar el avance de los poderes fácticos de las concentracio-
nes económicas. El resultado es la recuperación de la capacidad de algunos
estados latinoamericanos y la recuperación de las funciones sociales del
Estado. Pero ello hubiera sido imposible sin el contrapeso y equilibrio de
los perjudicados, postergados, desposeídos y superfluizados, que se consti-
tuyeron como actores políticos, accediendo a la visibilidad en el espacio
público, accediendo a la representación e incluso accediendo a la máxima
magistratura y a transformaciones plasmadas en nuevos órdenes constitu-
cionales inimaginables hasta hace poco tiempo.
Es interesante considerar, en este punto, la reflexión que realiza el
Vicepresidente de Bolivia en torno al ejercicio de la praxis política que
condujo a las transformaciones en el sistema político boliviano. Las expre-
siones de García Linera se inscriben perfectamente en la tradición política
que conjuga los principios liberales con los principios democráticos. Leídas
fuera de contexto, podrían atribuirse a cualquiera de los escritos de Hanna
Arendt en torno a la construcción del espacio público como condición
para la praxis, como forma de actividad superadora del hombre, para no ser
meramente un homo laborans que entrega el trabajo de su cuerpo y su nuda
vida para el disfrute de otros.17 Se trata de un ejercicio de la ciudadanía que
aumenta su intensidad: “Las movilizaciones de septiembre y abril, tanto
en el Altiplano como en Cochabamba, han hecho uso, han ampliado y
han creado espacios públicos para buscar legitimidad regional y nacional
a sus demandas. A través de tradicionales pero también modernas técnicas

de comunicación, han influido notablemente en la opinión pública para
ampliar su base de adherentes y, circunstancialmente, persuadir u obligar a
las elites gobernantes a modificar las leyes. Han hecho uso de las libertades
de asociación, reunión, deliberación, manifestación para hacer conocer sus
necesidades, para reclutar adherentes, para neutralizar al estado, etcétera.
En otras palabras, los movimientos sociales de abril y septiembre han he-
cho uso y ampliado los componentes institucionales y democráticos de lo
que se denomina la ‘sociedad civil moderna’ y que son derechos civiles y
políticos (…) son derechos de ciudadanía conquistados por los propios
movimientos sociales, en particular por el movimiento obrero durante los
siglos XIX y XX tanto en Europa y Estados Unidos como en Bolivia.”
(García Linera, 2008b, págs. 300-301).
V. La concentración mediática, la protesta y

la reorientación de la representación
A. Mandato imperativo, libertad de expresión y acceso

a la información
En “La transformación de la representación”, Bernard Manin expresa

que a fines del siglo XVIII se cristalizan una serie de principios referidos a
la representación política que no son cuestionados en el período posterior
(Manin, 1992). Uno de ellos expresa que, puesto que no hay mandato
imperativo ni instrucciones a los representantes –por las razones que es-
tuvimos examinando en los apartados II y III–, se requiere entonces la
más amplia libertad de expresión, acceso a la información pública, derecho
a reunirse y derecho a peticionar. Estos principios quedaron positivados
–como vimos más arriba– en la Primera Enmienda de la Constitución nor-
teamericana en 1789, pero antes de su positivación constituyen principios
filosóficos.
Precisamente, el “principio de publicidad”, la libertad de expresión,
el derecho a la información y a la comunicación constituyen una de
las claves para salir de la nueva crisis de representación que genera la
actual democracia electoralista. En este contexto, los partidos políticos
perdieron en distinta medida aquella entidad de partidos estructurados
26 Javier Flax
que respondían a intereses o concepciones definidas, para transformar-

se frecuentemente en meros aparatos para ganar elecciones mediante el
mero recurso a la imagen de los candidatos, mensajes difusos y propues-
tas ambiguas para captar la mayor parte de un electorado, cada vez más
indiferente a la política y menos comprometido con sus obligaciones
ciudadanas. Puede ocurrir así, como de hecho ocurrió en la Argentina en
1999, que una alianza política heterogénea sea capaz de ganar una elec-
ción, pero no tenga capacidad para gobernar. Esa experiencia histórica
culminó en el año 2001 con la población saliendo a la calle gritando la
consigna “Que se vayan todos”.
Puede ocurrir también que personajes sin trayectoria política, pero con
cuantiosos recursos económicos, monten un aparato publicitario con un
discurso tecnocrático y antipolítico y cuando llegan al gobierno tengan
desempeños muy mediocres por su falta de experiencia y por la carencia
de un partido con equipos políticos y profesionales capaces de realizar las
mediaciones que exige el equilibrio político. Así se puede observar que de
la euforia de ganar una elección, se pasa al triste espectáculo de no poder
completar los equipos de gobierno y tener que convocar como ministros y
secretarios de gobierno a personajes improvisados que se van reemplazando
una y otra vez, con el consecuente deterioro de la ejecución de la política
pública que interesa a los ciudadanos para facilitar su desenvolvimiento en
la vida cotidiana.
Pero lo que es más grave es que la crisis de los partidos estructurados
posibilita que se incluyan en sus listas legislativas y accedan a ministerios y a
diferentes agencias del Estado comisionados de corporaciones económicas
para implementar políticas funcionales a sus intereses corporativos, regu-
larmente políticas anti-gente, como las que condenaron a vastos sectores de
lo que denominaron “población excedente” con respecto al “modelo”, que
pasan a ser peligrosamente considerados inútiles, innecesarios, superfluos.
Por ello, al no ser deseables las instrucciones o el mandato imperati-
vo de los representantes, se requiere asegurar la libertad de expresión y el
acceso a la información pública, en el sentido de darle carácter público a
las decisiones gubernamentales. “La libertad de opinión pública –expresa
Manin– distingue al gobierno representativo de aquello que se ha podido
llamar “la representación absoluta”, cuya formulación más notable aparece
en la teoría de Hobbes.” (Manin, 1992, pág. 17). En la concepción hobbe-
siana, el representante sustituye completamente a los representados.
B. Del principio de publicidad a la propaganda

manipulativa
Kant se opone a ese aspecto de la teoría de Hobbes con su teoría de la pu-

blicidad, la cual será retomada contemporáneamente por autores como John
Rawls y Jürgen Habermas, entre otros.18 Contra Hobbes, Kant sostiene que la
libertad de expresión no implica desobediencia. Por el contrario, sin libertad de
expresión es muy difícil que se mantenga la obediencia. Su idea es que la efica-
cia de las leyes no depende tanto del ejercicio de la coerción por parte del sobe-
rano como de su aceptación por parte del súbdito. Asimismo, Kant considera
que el gobernante puede ser injusto por error o por ignorancia. Por lo tanto,
el súbdito “no puede renunciar, aunque quisiera, a su facultad de juzgar”. Por
ello, es necesario conceder al ciudadano la “facultad de hacer conocer pública-
mente su opinión acerca de lo que en las disposiciones del soberano parece ser
una injusticia para con la comunidad” (Kant, 1986). En La paz perpetua, Kant
expresa su “principio de publicidad”, el cual es una especie de criterio negativo
según el cual el ocultamiento o el secreto son un índice de injusticia: “Son
injustas aquellas acciones cuyos principios no soportan ser publicados”.
Pero así como el gobernante puede equivocarse, a juicio de Kant tam-
bién pueden equivocarse los súbditos o disentir entre sí. En ese sentido, la
publicidad de juicios divergentes puede iluminar la razón, expresa Kant,
recuperando la perspectiva dialógica. Se requiere, entonces, superar la
fragmentación de opiniones de individuos aislados para transformarlas en
juicios críticos, reflexivos y públicos, con eficacia política.
Este es el argumento principal que va a sostener John Stuart Mill en Sobre
la libertad: dada la falibilidad y la incompletitud de nuestras opiniones, se re-
quiere de la libertad de expresión para la construcción de la información y de
los acuerdos que conduzcan a una sociedad más equitativa y equilibrada.19
En Historia y crítica de la opinión pública, Habermas señala varias eta-
pas que alejaron la publicidad del principio kantiano y de la perspectiva de
Mill. La intención de formación imparcial de la opinión en el espacio pú-
blico y de la voluntad política en términos de deliberación se reemplazaron
–a su juicio– por las “perspectivas gerenciales de los discursos neocorpora-
tivos”, en los que la “publicidad manipulativa” reemplaza la “ficción de la
publicidad burguesa” (Habermas, 1994, cf. pág. 257).
En el capítulo “La transformación política de la publicidad”, Habermas
considera que la formación de las corporaciones económicas impacta en la
28 Javier Flax
esfera pública en tanto ejercen una transformación de la política en términos

antidemocráticos.20 Habermas identifica una serie de etapas que van desde la
función crítica de la prensa de opinión a su posterior construcción como em-
presa comercial corriente, mediante la inserción de los anuncios comerciales
y, finalmente, a la total mercantilización de la prensa con su transformación
en sociedades anónimas, que culmina en el proceso de oligopolización de los
medios, apenas frenado en algunos países europeos por la organización de los
medios públicos para proteger “su función publicística frente a su función
privada-capitalista.” (cf. Habermas, 1994, págs. 212-215).
Ahora, “el consenso fabricado –expresa Habermas– tiene poco en co-
mún con la opinión pública” en el sentido de búsqueda del interés público.
Por el contrario, instala como públicos los intereses privados privilegiados.
Por eso prefiere asumir la distinción entre public opinion y la moderna
publicity, posibilitada por un proceso que Habermas denomina “refeuda-
lización”. Claramente se trata de una poliarquía neocorporativa, aunque
post-estatal. Los poderes indirectos rivalizan con el poder estatal, como
rivalizaban entre sí antes de la construcción del Estado.
En ese escenario neocorporativo, el Estado es un actor principal pero
no es el único gran actor de la política, en la medida en que es permeable a
toda clase de influencias y constituye un escenario de disputas y negociacio-
nes entre intereses contrapuestos. Pero los sujetos individuales y colectivos
que no acceden al espacio público no tienen poder de incidencia política
en la construcción de la agenda política y en las decisiones consecuentes,
por carecer de poder comunicativo. Los poderes fácticos operan precisa-
mente sobre aquellos “sujetos menos dispuestos a constituir mediante la
discusión una opinión pública y más susceptibles son a dejarse influir en
sus concepciones por la publicidad ‘representativa’ o manipulativa fabrica-
da por los organizadores del sufragio”. Es decir, operan sobre aquellos que
consumen las noticias políticas del día de manera impolítica, lo cual tiene
un impacto político decisivo (Cf. Habermas, 1994, págs. 240-241).
C. El poder comunicativo de las organizaciones sociales:

de la desobediencia civil a la democratización de
los medios masivos de comunicación
La única alternativa democrática para reconstruir la publicidad política

es mediante la construcción del poder comunicativo de las organizaciones
sociales, para que puedan confrontar con el poder comunicacional de las

corporaciones y su influencia sobre los gobiernos representativos, de modo
de poder incidir en la construcción de la agenda pública, en sus prioridades
y en el control del proceso democrático de toma de decisiones.
Años más tarde, en Facticidad y validez, Habermas introduce algunas
reflexiones que son sumamente adecuadas para comprender la situación
de los nuevos movimientos sociales de resistencia al neoliberalismo en di-
ferentes lugares del mundo. En el capítulo “Sobre el papel de la sociedad
civil y de la opinión pública”, ve una oportunidad para recuperar el espacio
público en situaciones de crisis y movilización. Al respecto expresa: “En
los instantes de movilización empiezan a vibrar las estructuras en las que
propiamente se apoya la autoridad de un público que se decide a tomar
posición. Pues entonces cambian las relaciones de fuerza entre la sociedad
civil y el sistema político (…) Estos movimientos sociales y estas subcul-
turas pueden, a su vez, dramatizar sus contribuciones y escenificarlas de
forma tan eficaz que los medios de comunicación de masas se den por
enterados de la cosa. Sólo a través de su tratamiento y discusión en los
medios de comunicación de masas alcanzan esos temas al gran público y
logran penetrar en la ‘agenda pública’ (…) En esas ocasiones es menester
un trabajo de apoyo mediante acciones espectaculares, protestas masivas e
incesantes campañas (…)” (Habermas, 1998, págs. 460-463).
Mediante estas expresiones, Habermas recupera –y cita explícitamente–
la fundamentación que realiza Rawls de la desobediencia civil pública y
no violenta –tanto en Teoría de la justicia (Rawls, 1993) como en “La
justificación de la desobediencia civil” (Rawls, 1989). La desobediencia
civil constituye un recurso de última instancia para ejercer la libertad de
expresión para quienes tienen vedados los medios de comunicación y para
salir de situaciones de injusticia legal. De este modo, se puede y se debe
kantianamente –considera Rawls– interpelar a los conciudadanos y al go-
bierno para que atienda sus reclamos, fundados en derechos fundamentales
y en principios de justicia. Se trata de lograr visibilidad frente al gobierno,
los medios de comunicación y los conciudadanos, para reconducir la lega-
lidad hacia la justicia.
Justamente, el modo en que los movimientos sociales de trabajadores
desocupados –denominados “piqueteros”– accedieron en nuestro país a la
libertad de expresión fue a través de diferentes manifestaciones de protesta,
al extremo de tener que ejercer la desobediencia civil mediante la realiza-
30 Javier Flax
ción de cortes de rutas.21 Fue esa metodología la que les permitió, a quienes
fueron privados de ejercer la póiesis a través del empleo asalariado, ejercer
la praxis accediendo a un espacio público en el cual su presencia estaba
vedada. De esta manera, al mismo tiempo, ampliaron el espacio público,
limitado cada vez más a la agenda que fijaban los medios de comunicación
al servicio de los grupos concentrados de la economía. Diferentes sectores
de la población “excedente”, superfluizada por la ideología del mercado
autorregulado, lograron erigirse en nuevos sujetos sociales con capacidad
política para interpelar a sus conciudadanos y reclamar a los gobiernos.22
El desafío consiste en ver de qué manera las organizaciones y movi-
mientos sociales logran incluirse en el juego de la poliarquía, de manera de
superar el pluralismo neocorporativo por un pluralismo democrático. Para
ello se requiere que los movimientos puedan aglutinarse, generar su legi-
timación frente a la sociedad, constituir una identidad duradera –más allá
del tipo de organización que se den–, de manera tal que pasado el impulso
inicial no se disperse su capacidad política.
Al respecto expresa Habermas en Facticidad y validez: “Para los movi-
mientos sociales es, por lo demás, una cuestión de supervivencia el encon-
trar formas de organización que creen solidaridades y espacios públicos y
que, en la persecución de objetivos especiales, permitan a la vez utilizar y
radicalizar los derechos de comunicación y las estructuras de comunicación
existentes.” (Habermas, 1998, pág. 457).
En tal sentido, es responsabilidad del Estado no sólo respetar y garan-
tizar la libertad de expresión –absteniéndose de ejercer la censura previa–,
sino que también tiene la responsabilidad de proteger y promover el dere-
cho a la información y a la comunicación, mediante políticas activas para
generar las condiciones de accesibilidad a los medios de comunicación –en
un sentido tanto legal como económico-financiero–, particularmente en el
contexto de una revolución tecnológica que modificó sustancialmente el
escenario político y cultural mediante las nuevas tecnologías de informa-
ción y comunicación (TIC).
El primer paso en ese sentido tiene que darse a través de una políti-
ca de desoligopolización de los medios concentrados de comunicación, la
creación de medios públicos no gubernamentales y el acceso de las orga-
nizaciones sin fines de lucro a las frecuencias. No se puede ignorar que en
América Latina, multimedia privados concentrados condicionaron gobier-
nos constitucionales –incluso mediante silencios comunicacionales–, ge-
neraron climas destituyentes, cuestionaron la legitimidad de los gobiernos

e incluso llegaron a fogonear golpes de Estado francos o encubiertos, afor-
tunadamente fracasados en toda Latinoamérica con la sola excepción de
un caso. Pero más allá de esas intervenciones políticas extremas de algunos
multimedia, la falta de pluralidad de voces y de fuentes de información, es
incompatible con una democracia representativa que posibilite la partici-
pación de los diferentes sectores en el juego electoral, en la construcción
y ejecución de la agenda pública, en el control de la transparencia de la
administración de la cosa pública y en la rendición de cuentas.
En tal sentido, a fines de 2009 se sancionó en Argentina la Ley 26.522
de Servicios de Comunicación Audiovisual, con una amplia mayoría parla-
mentaria de diversos partidos del arco político.23 Para la Relatoría Especial de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la nueva ley “representa
un importante avance respecto de la situación preexistente en Argentina”.
VI. Sobre representación, sistema electoral y

sistema político
“¿Hoy alguien realmente cree que cuando las clases obreras, las
mujeres y las minorías raciales y étnicas fueron excluidas de la par-
ticipación política, aquellos que tenían el privilegio de gobernar-
los consideraron y protegieron sus intereses de forma adecuada?”
(Dahl, La igualdad política, pág. 20).
Ahora bien, como vimos con anterioridad, el propio Álvaro García

Linera es consciente de que la ocupación del espacio público y la auto-
representación permanente mediante la presencia del pueblo deliberando
y gobernando directamente no es sostenible en el tiempo. También vimos
que pone especial énfasis en la importancia del ejercicio de las libertades
fundamentales, lo cual lo distingue del neopopulismo.24
Retomemos la cita inicial de este trabajo. Luego de los procesos de mo-
vilización y auto organización sociales que pusieron fin a un régimen que
no los representaba, los movimientos sociales bolivianos buscaron reconfi-
gurar la representación, lo cual García Linera expresó del siguiente modo:
“Bueno, aquí está mi voto y usted, compañero, encárguese de continuar
lo que yo hice”.
32 Javier Flax
Actualmente la discusión no tiene por qué darse entre “si representación

sí o si representación no”, como si fuera una dilema de hierro y no existieran
otras combinaciones posibles. Como lo expresara Rawls hace cuatro décadas
para referirse a la propia realidad política de los denominados “países inicia-
dores”, lo que se requiere es garantizar efectivamente la participación. En el
mismo sentido se expresa actualmente Robert Dahl en La igualdad política,
para referirnos a dos filósofos jurídico-políticos liberales. Queda claro que
“democracia representativa” no es una expresión contradictoria, sino que es
una combinación posible que supone garantizar la participación política,
no sólo mediante los procesos electorales, sino mediante un sistema de de-
rechos fundamentales efectivos –que incluyen especialmente la libertad de
expresión y el acceso a la información– que aseguren la participación efectiva
de la ciudadanía en los procesos políticos, de manera de poder controlar la
agenda pública, como viéramos con O’Donnell. A juicio de Robert Dahl, la
igualdad política se fue extendiendo tocquevillianamente como un proceso
aparentemente imparable. El propio Dahl se refiere a Alexis de Tocqueville
cuando expresa que en el año 1900, sólo 8 de 48 países independientes dis-
ponían de todas las instituciones básicas de una democracia representativa y
en uno solo de ellos (Nueva Zelanda) las mujeres lograron el derecho al voto,
mientras que en Suiza recién en 1971 las mujeres alcanzaron ese derecho.
Actualmente disponen de instituciones básicas de una democracia represen-
tativa 85 sobre 190 países.25
Sin embargo, en esta obra Robert Dahl es más cauto con respecto al
avance imparable de la democracia. Observa también que en la propia de-
mocracia norteamericana los ciudadanos tienen cada vez menor incidencia
e incluso –como es evidente para nosotros– hubo una concentración del
poder bajo la invocación de la excepcionalidad que generaron los ataques
terroristas: “De hecho, no sería una exageración decir que en este dominio
el poder del presidente se aproximó al de los gobernantes de algunos re-
gímenes abiertamente no democráticos. Luego, el presidente y sus colegas
emplearon la amenaza del terrorismo para establecer sistemas de vigilancia,
control y detención de ciudadanos y no ciudadanos que afectaron derechos
y libertades.” (Dahl, 2008, pág. 99).
Pero el propio Dahl considera que estas nuevas sujeciones no son in-
superables y pueden revertirse mediante procesos graduales de aprendizaje,
pero también mediante “eventos históricos no previstos” (Cf. Dahl, 2008,
págs. 103-111).
En este concepto de acontecimiento imprevisible parece haber una

convergencia entre lo que plantea Dahl y las reflexiones de Álvaro García
Linera, quien en esa línea expresa que: “Apostar solamente a la movilización
social y a la posibilidad de las grandes acciones colectivas es deseable para
cualquier revolucionario. Resulta asimismo idealista porque la sociedad no
se moviliza permanentemente ni interrumpidamente; la sociedad también
reposa y luego vuelve a movilizarse, luego vuelve a reposar; el lapso de esos
reposos puede ser de una semana o pueden pasar décadas, es imprevisible.”
(García Linera, 2008).
En cualquier caso, queda claro que la nueva forma de representación
es superadora de la configuración política anterior cuando el principio
democrático se suma al principio liberal representativo. No sólo hay una
pueblo alerta y vigilante que aprendió cómo controlar a sus gobernantes,
sino que se producen transformaciones institucionales que representan la
nueva configuración política. Un viejo orden fue desbordado y se requie-
re una nueva institucionalización. El movimiento instituyente se plasma
en una nueva institucionalidad y esas nuevas instituciones deben ser
adecuadas a la nueva configuración política para posibilitar cambiar las
condiciones sociales en un sentido emancipatorio, en términos de mayor
equidad y libertad, respetando a la vez las diferencias culturales.
En ese sentido, el sistema electoral debe adecuarse a la nueva confi-
guración y contemplar el ejercicio efectivo de la ciudadanía de manera
amplia, es decir, sin restricciones al ejercicio de las libertades y con una
prudencia tal que no sea necesario que el pueblo salga permanente a la
calle exigiendo “que se vayan todos” aquellos políticos que constituían una
elite autorreferencial, como ocurrió en Argentina en 2001. Tampoco debe
esperarse a que haya altos niveles de desempleo y que los movimientos
de trabajadores desempleados u otros sectores postergados o agraviados
tengan que cortar las rutas para ejercer su libertad de expresión para que
los tengan en cuenta.
No es nuestro objetivo tratar el caso argentino, pero realizaremos una
mínima mención para poner de manifiesto cuestiones generales referidas a
aquellos aspectos que se derivan de nuestro hilo argumental. En Argentina,
luego de 2001, obviamente volvió la representación, sin nuevas transforma-
ciones constitucionales, aunque sí mediante la implementación paulatina
e incompleta de las reformas realizadas en 1994. Asimismo, la representa-
ción se recuperó mediante un ejercicio de la política que atendió indu-
34 Javier Flax
dablemente el interés público y las demandas sociales mediante políticas

heterodoxas con respecto al neoliberalismo, pero sin incurrir en políticas
demagógicas.26 Sin embargo, es indudable que los gobiernos posteriores a
la crisis de 2001 necesitaron en diferentes momentos del apuntalamiento y
la presencia de los movimientos sociales y las centrales obreras para imple-
mentar iniciativas viables que venían demorando inexplicablemente, con
consecuencias indeseables previsibles.27
En esa línea, también se aprobó la ley de “Democratización de la
Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral”, con am-
plia mayoría parlamentaria. En primer lugar, esta reforma tiene por objetivo
consolidar el sistema de partidos políticos acatando un mandato constitucio-
nal.28 Los partidos políticos padecieron también la pérdida de la capacidad
estatal. Sin partidos políticos sólidos, con escuelas de formación política para
gobernar y con cuadros profesionales y técnicos orientados a la gestión públi-
ca, parece difícil poder ejercer la representación adecuadamente.
Asimismo, se procura mantener el sistema proporcional de representa-
ción legislativa, pero de modo tal que sea compatible con el sistema presi-
dencialista de elección directa con eventual segunda vuelta. El sistema ante-
rior era demasiado abierto y condujo a una fragmentación del arco político
partidario con representación en el Congreso, con los consiguientes peligros
para la gobernabilidad. Por ello se elevó el piso del porcentaje de adhesiones
del padrón que se requiere para poder presentarse a elecciones, sin establecer
un piso inaccesible para la creación de nuevas fuerzas políticas. 29
Como muestran diferentes experiencias históricas, el sistema propor-
cional puede conducir a un empate hegemónico –como el que parece estar
viviendo Argentina en este momento–, que en una democracia madura se
soluciona mediante la negociación y concesiones recíprocas para destra-
bar la sanción de las leyes y el ejercicio del gobierno. Pero también puede
conducir a que el conjunto de minorías construyan una mayoría ficticia
–con el único denominador común de obstaculizar la acción de gobierno–,
pero sean incapaces de construir una alternativa de gobierno, escenario
hacia el que también puede deslizarse la Argentina. El desafío es mantener
un sistema proporcional que haga posible la representación misma y la
gobernabilidad.
La nueva legislación también pretende ponerle coto al financiamiento
de la política, desde nuestra interpretación, particularmente de candidatos
advenedizos que juegan a la política de manera irresponsable pero tienen
gran capacidad económica para instalarse mediáticamente, pero con dudo-

sa capacidad para gobernar, sin sustento partidario, ni territorial, ni sindical
ni en movimientos sociales, aunque quizás sí en corporaciones económicas.
En ese sentido y en otros, la limitación al financiamiento de los partidos
políticos –que se reduce al financiamiento estatal y al financiamiento pri-
vado por parte de personas físicas y con un límite– y la transparencia de las
fuentes de recursos son imprescindibles.
Pero tal vez uno de los aspectos más importantes de la nueva ley es la
equidad de las fuerzas políticas en el acceso a los medios audiovisuales du-
rante la campaña electoral, tanto más cuando en la actualidad hay represen-
tantes que son a la vez propietarios de medios de comunicación.30 Se supone
que si se da al pueblo el control de los gobernantes mediante las elecciones,
los representantes se cuidarán de defraudar la voluntad de sus electores. Por
supuesto, las elecciones periódicas posibilitan no renovar los algunos man-
datos. Pero pueden ser reemplazados por socios de los anteriores si no existe
transparencia en el acceso a la información y si no existen medios de co-
municación alternativos. El conocimiento de quién es quién es sumamente
importante y no resulta suficiente la construcción de la imagen publicitaria,
sino el acceso a la información sobre los curricula vitae de candidatos y fun-
cionarios, así como su evolución patrimonial, lo cual está comenzando a re-
flejarse en algunas páginas de Internet, medio que está siendo cada vez mejor
aprovechado para el ejercicio de la política, para el ejercicio de los controles
y para la participación en el espacio público.
Como citamos al comienzo de este artículo, el informe del PNUD
“La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas
y ciudadanos”, del año 2004, es muy claro con respecto al statu quo: “La
constitución de esta nueva alianza político-mediática se aprecia en toda
su dimensión en los países subdesarrollados y es claramente visible en
América Latina, donde rige la ecuación democracias débiles-corporaciones
mediáticas poderosas” (PNUD, 2004).
Notas
1. Eduardo Rinesi, en su artículo “Representatividad, legitimidad, hege-

monía”, plantea que es necesario aclarar de qué estamos hablando
cuando hablamos de “crisis de representación”. Al respecto expresa
que “la tan mentada crisis de representación no implica una crisis del
36 Javier Flax
principio de representación (es decir, de la separación) como princi-
pio organizador de la vida política, sino exactamente al revés, su ple-
no triunfo. En efecto: lo que suele llamarse “crisis de representación”
implica en realidad la idea de que solamente hay, en la relación entre
representantes y representados, ese lazo vertical y distanciador que
es la representación (…), no corregido, relativizado ni compensado
por ninguna forma de participación popular, de control ciudadano, de
accountability, de interacción entre representantes y representados,
de intervención efectiva de estos últimos en las discusiones acerca de
los problemas que les conciernen. Por eso, quizás convendría hablar,
cuando se quiere aludir a este fenómeno que suele designarse como
“crisis de representación”, de algo que acaso sea ligeramente distinto:
de “crisis de representatividad”. De una pérdida de legitimidad de ese
lazo de representación” (Rinesi, 2007, pág. 115).
2. Estas asimetrías ya las señalaba en 1980 el Informe MacBride de
la UNESCO (cf. MacBride et al., Un solo mundo, voces múltiples.
Comunicación e información en nuestro tiempo, México, FCE, 1993).
La publicación del informe llevó a que el gobierno neoliberal de
Ronald Reagan retirara a EE.UU. de ese organismo internacional y sus
aportes económicos. Las asimetrías exhibidas por el informe, lejos de
disminuirse, fueron agravándose. Al respecto puede verse Blanco, D.
y Germano, C. (2005).
3. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (reconocido como
norma constitucional por art. 75 inc. 22, Constitución Nacional de la
República Argentina en 1994).
Art. 19, inc. 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión;
este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir infor-
maciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya
sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cual-
quier otro procedimiento de su elección.
Artículo 15
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de
toda persona a: a) participar en la vida cultural; b) gozar de los benefi-
cios del progreso científico y de sus aplicaciones; c) beneficiarse de la
protección de los intereses morales y materiales que le correspondan
por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que
sea autora.
4. Sobre las nuevas experiencias constitucionales pluriculturales es
imprescindible la lectura de las cautelosas reflexiones que realiza
con respecto a la articulación de las diferentes fuentes del derecho
Boaventura de Sousa Santos (2008), uno de los precursores del plura-
lismo jurídico.
5. Siguiendo a Sen, O’Donnell considera agente a “alguien que está nor-
malmente dotado de razón práctica y de autonomía suficiente para
decidir qué tipo de vida quiere vivir, que tiene capacidad cognitiva
para detectar razonablemente las opciones que se encuentran a su
disposición y que se siente –y es interpretado/a por los demás– como
responsable de los cursos de acción que elige.” (O’Donnell, 2003, pág.
33). Claramente, no se trata de excluir mediante el voto calificado a
quienes se supone carecen de esas capacidades –como pensaban
constitucionalistas como Juan Bautista Alberdi en Argentina a media-
dos del siglo XIX–, sino que de lo que se trata es de dotar a todos los
habitantes de derechos efectivos para que puedan desarrollar sus ca-
pacidades de agencia.
6. Vale la pena destacar que en la primera parte del extraordinario li-
bro colectivo que es Democracia, desarrollo humano y ciudadanía.
Reflexiones sobre la calidad de la democracia en América Latina,
O´Donnell realiza un trabajo sistemático y exhaustivo sobre las coex-
tensividad de los conceptos de democracia, derechos humanos y el
desarrollo humano, el cual da cuenta de las condiciones de la demo-
cracia a través del análisis de una serie de proposiciones enlazadas
que sirven como insumo para la elaboración de indicadores de demo-
cracia a los efectos de realizar auditorías ciudadanas sobre la calidad
de la democracia o poliarquía. En el libro se presentan los resultados
de la auditoría realizada en Costa Rica (cf. O’Donnell, 2003).
7. Si la voluntad general es la que quiere el “interés general”, ¿cómo pue-
de saberse cuál es el interés general? En rigor, el propio Rousseau
contesta por la negativa esa pregunta, por oposición al interés particu-
lar. “La voluntad de cien burgueses no puede reemplazar la voluntad
de un ciudadano” o “cuando se vota no se pregunta qué quiere uno,
sino que se le pregunta por el interés general”. De todos modos, no
es tan fácil eliminar la pregunta por la posibilidad de representar los
intereses del conjunto de la población.
Quede claro que si lo que se representara fueran las preferencias
subjetivas de cada individuo, sería imposible la representación,
porque cada individuo puede tener un orden completo de prefe-
rencias diferente a todos los demás. Sin embargo –como afirma
Amartya Sen–, es posible establecer comparaciones interpersona-
les de forma incompleta y, en ese punto, es posible representar los
intereses prioritarios de una comunidad política construyendo una
agenda pública que represente esos intereses prioritarios, no sólo
en términos de satisfacción de necesidades básicas –lo cual en al-
gunos casos sería un logro– sino de las necesidades en un contexto
cultural determinado. Pero además, estas prioridades se establecen
con respecto a la conversión de la satisfacción de necesidades en
capacidades en general, es decir, en términos de libertad, con lo
cual se requiere que esa agenda se construya democráticamente y
no de una manera meramente tecnocrática (cf. Amartya Sen, 2000,
pág. 90 y ss).
38 Javier Flax
8. No sólo se trata de un equilibrio de intereses que –como veremos al
tratar la cuestión electoral– podría ser paralizante. Se trata también
de un aprendizaje en el cual –en términos de David Hume– diríamos
que el límite del autointerés es el propio autointerés que cambia de
orientación. La iteración del ensayo y error y el fracaso de la defensa a
ultranza y sin concesiones del propio interés conduce a un aprendizaje
que indica que la inmediatez del autointerés conduce a la autodes-
trucción o a la imposibilidad de reunir las condiciones de posibilidad
mínimas para la constitución de una comunidad política (Flax, 2004,
Cap. 7). Este aprendizaje conduce a lo que Madison denomina “el apa-
ciguamiento de las pasiones”.
9. Para hacer justicia con Rousseau, él mismo prevé que no debe ha-
ber facciones, pero que si las hay, deben multiplicarse. “Para tener el
verdadero enunciado de la voluntad general, importa que no haya so-
ciedad particular dentro del Estado, y que cada ciudadano opine por sí
mismo. Tal fue la única y sublime institución del gran Licurgo. [Pero] Si
hay tales asociaciones particulares, es preciso multiplicar su número y
evitar su desigualdad, como hicieron Solón, Numa y Servio” (Rousseau,
El contrato social, L. II, cap. III).
En rigor, es el propio Rousseau quien deja abierta la puerta a la teoría
política de pluralismo democrático en un sentido tocquevilliano. Sólo la
fortaleza de las asociaciones podrá garantizar la libertad frente al des-
potismo de los Estados autoritarios. No es casual, entonces, que Robert
Dahl comience Los dilemas del pluralismo democrático (Autonomía ver-
sus control) con sendos epígrafes de Rousseau y deTocqueville (cf. Dahl,
1991, págs. 94-95).
10. El excelente libro de Natalio Botana La tradición republicana da
cuenta de las ideas y del debate en torno a la organización nacio-
nal y constitucional argentina entre Juan Bautista Alberdi y Domingo
Faustino Sarmiento. Alberdi adopta claramente la posición represen-
tativa y elitista de Madison para fundar una “república posible” que
conjugue las facciones y principios en pugna (cf. Botana, 1997, pág.
355 y ss.). Cabe destacar que en la República Argentina, la Ley Sáenz
Peña, que en 1912 establece el sufragio secreto y obligatorio, signi-
fica una ampliación de la representación y un reajuste del sistema
electoral al incluir como electores a todos los argentinos nativos ma-
yores de 18 años. Sin embargo, deja afuera a los “pardos” y a las
mujeres. En 1947 habrá otra ampliación de la representación al san-
cionarse un régimen electoral que establece realmente el sufragio
universal. La contracara de la expansión de la base electoral será el
“fraude patriótico” y la serie de golpes de Estado que se inician en
1930.
11. En un fallo de 1939 (“Hague v. CIO”, 307 US 496), la Corte Suprema de
los Estados Unidos defendió los derechos de reunión y de expresión
con estas palabras: el uso de las calles y las plazas por los ciudadanos
con fines de reunión, comunicación y discusión de cuestiones de in-
terés público ha sido desde siempre parte integrante de sus derechos,
privilegios, inmunidades y libertades, afirma. Tal derecho “puede ser
regulado en nombre del interés general; no es absoluto sino relativo”,
pero “no puede, bajo la excusa de dicha regulación, ser restringido
o denegado”. Otro juez de la Corte estadounidense, William Brennan,
quien escribió que los métodos convencionales de petición a los fun-
cionarios suelen ser inaccesibles para aquellos grupos muy amplios
de ciudadanos que “no controlan la televisión o la radio”, ni tienen “la
capacidad económica para expresar sus ideas a través de los perió-
dicos”. Asimismo, el juez de la Corte Suprema de EE.UU. William O.
Douglas expresa su opinión en el caso Adderly v. Florida, y podríamos
seguir.
12. Sobre la teoría política de Alexis de Tocqueville nos referimos en Flax
(1992).
13. La doctrina del shock, de Naomi Klein, es un libro esclarecedor sobre
el método de miedo y confusión utilizado para quebrar la voluntad de
los pueblos e implementar políticas antipopulares. Su concepto de
shock es similar a nuestro concepto de excepcionalidad fabricada (cf.
Flax, 2004). Klein comienza por exponer los experimentos de políticas
de shock llevados a cabo en América Latina y en su amplia documen-
tación recurre incluso al análisis de la información desclasificada del
propio gobierno norteamericano. En línea con el Teorema de Thomas
que formulara Robert Merton en su Teoría y estructura sociales, Klein
refiere que Milton Friedman “Observó que ‘sólo una crisis –real o per-
cibida– da lugar a un cambio verdadero.’ (…)” (Klein, 2007, pág. 27).
Para Friedman había que aprovechar el estado de shock o conmoción
para implementar las políticas neoliberales, que de otro modo hubie-
ran sido inviables.
14. A modo de ejemplo, se justifican las políticas neoliberales en el déficit
fiscal, pero se pone la mirada en el denominado “gasto” público, sin
atender la progresividad impositiva ni la capacidad recaudatoria del
Estado. No se dice que los países del capitalismo avanzado tienen un
gasto público superior al 40% del PBI, mientras en Argentina no supe-
raba el 24%. En Flax (2008) realizamos una crítica más minuciosa de
las justificaciones de Fukuyama con respecto al supuesto fracaso de
las políticas neoliberales en América Latina.
15. Al recurso a la excepcionalidad fabricada como técnica para la con-
centración del poder nos referimos extensamente en Flax (2004) La
democracia atrapada, una crítica del decisionismo, Buenos Aires,
Biblos.
16. El premio Nobel de Economía Joseph Stiglitz nos informa que
“Cuarenta y una empresas –incluidas General Electric, Microsoft y
40 Javier Flax
Disney– que contribuyeron, es decir que invirtieron 150 millones de
dólares en las campañas electorales de los partidos políticos norte-
americanos entre 1991 y 2001, disfrutaron de exenciones fiscales por
valor de 55.000 millones de dólares en un período de tan sólo tres
años fiscales.” (Stiglitz, 2006, pág. 246). Peor aún, aportes como los de
la empresa de auditoría Arthur Andersen pararon un paquete legisla-
tivo para operar mayores contralores a los balances de las corpora-
ciones. La falta de control posibilitó burbujas especulativas y defrau-
daciones que se transformaron en una serie de crisis económicas con
impacto global (Stiglitz, 2006, cf. Pág. 250).
17. Es en La condición humana donde aparece como una necesidad impe-
riosa la necesidad de reconstruir el espacio público que el homo faber
transformó en mero mercado para poder ejercer la praxis emancipa-
toria del homo laborans, es decir, para que la simple zǒέ devenga βιος,
como aquella vida de la cual Aristóteles dijo que “de algún modo es
una clase de praxis” (cf. Arendt, 1996, pág. 111): “La acción, a diferen-
cia de la fabricación, nunca es posible en aislamiento; estar aislado
es lo mismo que carecer de capacidad de actuar” (Arendt, 1996, pág.
211). “El poder sólo es realidad donde palabra y acto no se han sepa-
rado, donde las palabras no están vacías y los hechos no son brutales,
donde las palabras no se emplean para velar intenciones sino para
descubrir realidades, y los actos no se usan para violar y destruir sino
para establecer relaciones y crear nuevas realidades. El poder es lo
que mantiene la existencia de la esfera pública, el potencial espacio
de aparición entre los hombres que actúan y hablan (…) surge entre
los hombres cuando actúan juntos y desaparece en el momento que
se dispersan.” (Arendt, 1996, pág. 223).
18. Kant presenta su concepción sobre la libertad de expresión y la impor-
tancia de la publicidad en varios textos, entre los que se destacan “De la
relación de la teoría con la práctica en el derecho político” denominado
“Contra Hobbes” que se incluye en el trabajo Sobre el refrán: eso puede
ser correcto en la teoría, pero no sirve en la práctica (Kant, 1984). En este
texto de 1793 Kant vierte argumentos similares a los de “Respuesta a la
pregunta: ¿qué es la Ilustración?” de 1781 (Kant, 1986). Es en La paz per-
petua donde Kant expresa el “principio de publicidad”.
19. “Casi ha llegado a ser un lugar común en política que un partido de
orden o estabilidad y un partido de progreso o reforma son elemen-
tos necesarios de una vida política en estado de salud; hasta que uno
u otro hayan extendido tanto su poder intelectual que puedan ser a
la vez un partido de orden y de progreso, distinguiendo lo que me-
rece ser conservado de lo que debe ser barrido…” (Mill, 2001, pág.
116).
20. “A los actores que, por así decir, surgen del público y participan en la
reproducción de ese espacio público mismo, hemos de distinguirlos
de los actores que ocupan un espacio público ya constituido, con el fin
de servirse de él (…). Las opiniones públicas que no pueden ser lan-
zadas sino gracias a un empleo no declarado de dinero o de poder or-
ganizativo, pierden su credibilidad en cuanto se hacen públicas estas
fuentes de poder social.” A juicio de Habermas, la información pública
no debería ser solamente el acceso a la información de las agencias
del Estado y del financiamiento de los partidos políticos, sino también
la publicidad sobre el financiamiento de aquellos poderes indirectos
capaces de generar un “consensus ficticio” a través de una propagan-
da “manipulativa”. Cf. Habermas, págs. 256 y 257.
21. Resulta claro que una vez lograda la interlocución, los cortes de ruta
deben detenerse una vez que se ejerció la libertad de expresión y se
atendieron otros derechos fundamentales como el derecho a la alimen-
tación, al trabajo, a la educación, etc. No podemos dejar de mencionar
algunas de las más claras distorsiones que produjeron algunos me-
dios de comunicación que pedían represión para los piqueteros. Esos
mismos medios consideraron que el corte de rutas ilegal e ilegítimo
de los productores agropecuarios era asimilable a las protestas que
realizaran los movimientos de trabajadores desempleados. Nosotros
sabemos –siguiendo la línea de razonamiento de Rawls– que un corte
de ruta es un recurso último para ejercer la libertad de expresión –y
para apalancar derechos fundamentales como el derecho a la alimen-
tación, al trabajo, a la salud, a la educación. En consecuencia, no es
comparable al lock out de productores que presionan por acceder a
rentas extraordinarias y ya tienen acceso a la libertad de expresión y,
en algunos casos, son incluso copropietarios de esos medios.
22. Al respecto nos referimos en Flax (2003).
23. Para lograr la modificación de la Ley de Radiodifusión de la dictadu-
ra militar que favorece a los medios concentrados se tuvieron que
realizar 80 foros públicos para lograr instalar la cuestión en la agen-
da pública, frente al silencio de los medios. En el proceso de trata-
miento parlamentario el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo
–convergente con proyectos de otras fuerzas políticas presentados
precedentemente– tuvo unas 200 modificaciones. Actualmente un di-
putado nacional que quedó en minoría presentó un recurso y se dictó
una medida cautelar que detuvo la implementación de la nueva Ley
de Medios Audiovisuales. Tanto el diputado como miembros de los
tribunales intervinientes tienen vinculaciones con uno de los grandes
multimedia. Precisamente por ello se generaron una serie de movili-
zaciones espontáneas y masivas para que la Corte Suprema defina la
situación de la ley. Obviamente, esas movilizaciones no fueron debida-
mente reflejadas por los medios concentrados. Por el contrario, uno de
los medios más concentrados que se ven más afectados repetía tanto
en su medio gráfico como en sus radios y programas “informativos”
42 Javier Flax
televisivos que “la Argentina está aislada”, mientras la Presidente de la
Nación en la misma semana se reunía con los presidentes de China y
Estados Unidos y el presidente de Rusia visitaba la Argentina, con lo
que incurría por lo menos en una auténtica desinformación.
24. Queda claro que no reivindica el neopopulismo en el sentido de re-
currir meramente a un significante vacío para establecer meramente
una cadena de equivalencias entre demandas heterogéneas, bajo una
demanda aglutinadora que conduzca a un liderazgo que represente
una identidad que se constituye a través de esa cadena de equivalen-
cias, como proponen autores como Ernesto Laclau (Laclau, 2005, pág.
1999 y ss.). Si esa concepción fuera suficiente, se podría considerar
también como un recurso para aglutinar sectores heterogéneos para
finalidades opuestas a las emancipatorias. Los movimientos de masas
pueden seguir la dinámica de construcción de la representación plan-
teada por Laclau para su autoorganización, pero se erigen en defen-
sa de derechos fundamentales reconocidos o para el reconocimiento
de nuevos derechos. En la experiencia boliviana –para seguir con el
ejemplo–, interpretar la denominada “Guerra del agua” meramente
como una demanda más que funge como un elemento aglutinador
de demandas equivalentes, es desconocer el valor del acceso al agua
como derecho fundamental.
25. Más allá de las diferentes estructuras constitucionales, para Robert
Dahl las instituciones políticas básicas son similares:
• Las decisiones y políticas gubernamentales importantes son direc-
ta o indirectamente adoptadas por o bajo la responsabilidad de los
oficiales favorecidos en elecciones populares.
• Los ciudadanos tienen el derecho a participar libremente en elec-
ciones justas y razonablemente frecuentes en las cuales la coacción
no sea común.
• Los ciudadanos tienen el derecho de postularse y servir en cargos
electivos, aunque se pueden imponer requisitos como la edad y el
lugar.
• Los ciudadanos pueden expresarse de manera pública sobre una
amplia variedad de temas políticamente relevantes, sin peligro de
recibir un castigo severo.
• Todos los ciudadanos tienen derecho a buscar fuentes de informa-
ción independientes sobre otros ciudadanos, en periódicos y en
muchos otros materiales; además, existen fuentes de información
que no están bajo el control del gobierno o de ningún grupo en par-
ticular, y la ley protege con eficacia su expresión.
• En completo contraste con aquella opinión imperante en las prime-
ras democracias y repúblicas acerca de que las “facciones” políti-
cas eran un peligro que se debía evitar, tanto la teoría como la prác-
tica llegaron a insistir en que para que los ciudadanos obtengan
sus diversos derechos deben poseer un derecho más para formar y
participar en asociaciones y organizaciones relativamente indepen-
dientes, incluyendo partidos políticos y grupos de interés indepen-
dientes (Dahl, 2008, pág. 26).
26. En primer lugar, en lo político hubo una recuperación del poder político
frente a las meta-regulaciones de los organismos multilaterales de cré-
dito, para lograr lo cual se fue disminuyendo sensiblemente la deuda
pública que tenía maniatados a los gobiernos desde que comenzó la
transición hacia la democracia. En 2003, el total de la deuda bruta del
sector público nacional representaba el 139% del PBI; a fines de 2009
cayó hasta el 49,1%. Pero al mismo tiempo se bajó el nivel de desem-
pleo a menos de un dígito, cuando en dos oportunidades había llegado
al 24% de la PEA y se logró bajar a la tercera parte los niveles de pobre-
za e indigencia mediante la política de creación de empleo y planes so-
ciales que fueron paulatinamente reemplazados por mayor creación de
empleo. En lo económico se logró un superávit fiscal que posibilitó que
se elevaran las reservas del Banco Central de la República Argentina a
un nivel tal que permite realmente cumplir con su objetivo: mantener el
valor de la moneda y evitar presiones desestabilizadoras sobre la mis-
ma, mediante maniobras especulativas En lo social también se eliminó
el sistema jubilatorio predatorio de las jubilaciones privadas, para vol-
ver al sistema solidario. En el plano de la política internacional, se des-
taca el afianzamiento de la integración política y económica regional,
mediante el reforzamiento del Mercosur y la integración de la Unasur.
Probablemente, la mejora institucional más importante fue designar –
mediante un proceso de audiencia pública– a los nuevos miembros de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación, cuya constitución actual la
hace inobjetablemente independiente.
27. A modo de ejemplo, recién a fines del año 2009 se implementó la
Asignación universal por hijo. Queda claro que si es discutible la renta
de ciudadanía, los niños y adolescentes no tienen que trabajar, sino
que tienen que poder alimentarse, jugar, acceder a la salud y a la edu-
cación (sobre el debate en torno a la renta de ciudadanía y el acceso a
un ingreso ciudadano por los menores de edad nos referimos en Flax
(2009) “Debates de las teorías de la justicia en torno al ingreso de ciu-
dadanía”, incluido en Salerno, G. - Paolicchi, L. (Eds.), Constelaciones
éticas, Mar del Plata, CONICET, Agencia, Ed. Suárez.
Asimismo, recién en el año 2009 se le dio tratamiento a un proyec-
to de Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, luego de que
durante 25 años de democracia rigiera la Ley de Radiodifusión de la
Dictadura, que prohibía el acceso a las frecuencias de organizaciones
sin fines de lucro, entre otras arbitrariedades. Esta ley fue empeorada
por el gobierno de Menem en 1989 a través de la Ley de Reforma del
Estado, cuyo artículo 65 posibilitó que grandes medios gráficos –ya
favorecidos por la política de la dictadura mediante el acceso a la pro-
piedad de la empresa Papel Prensa– pudieran acceder a las frecuen-
44 Javier Flax
cias de radio y televisión, dando inicio de la concentración mediática
más extraordinaria jamás conocida en nuestro país.
28. El art. 38 de la Constitución Nacional, reformada en 1994 establece:
“Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema
democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres
dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización
y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la
competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos elec-
tivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. El
Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de
la capacitación de sus dirigentes. Los partidos políticos deberán dar pu-
blicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio”.
29. La Ley 26.571, denominada “Democratización de la Representación
Política, la Transparencia y la Equidad Electoral”, modifica la Ley
Orgánica de los Partidos Políticos, la Ley de Financiamiento de los
Partidos Políticos y el Código Nacional Electoral. Las modificaciones
principales son el establecimiento de elecciones primarias abiertas,
simultáneas y obligatorias en todos los partidos y alianzas electorales
para la designación de candidatos; con lo cual se eliminan las listas
colectoras que le daban una enorme complejidad y fragmentación a
los partidos. Asimismo, incorpora un piso mínimo del 4 por mil para
la conformación de partidos políticos distritales. A la vez, si un partido
no se presentara en dos elecciones consecutivas o sacara menos del
dos por ciento del padrón electoral en cada una de ellas, también per-
derá su personería. Cabe destacar que el P.E., al promulgar la norma
observó dos artículos transitorios, el 107 y el 108, que establecían que
estos aspectos de la ley comenzarían a funcionar recién luego de 2011,
con lo cual la elección del año 2011 seguiría en buena medida con la
lógica de fragmentación y de confusión que se pretendía eliminar al
presentarse el proyecto.
Un aspecto importante de la ley –por antecedentes de conflictos
normativos o “casos difíciles” que hubo en Argentina entre la le-
gitimidad democrática y los crímenes de lesa humanidad– es que
no podrán ser candidatos: “Las personas con auto de procesamien-
to por genocidio, crímenes de lesa humanidad o crímenes de gue-
rra, hechos de represión ilegal constitutivos de graves violaciones
de derechos humanos, torturas, desaparición forzada de personas,
apropiación de niños y otras violaciones graves de derechos huma-
nos o cuyas conductas criminales se encuentren prescriptas en el
Estatuto de Roma como crímenes de competencia de la Corte Penal
Internacional, por hechos acaecidos entre el 24 de marzo de 1976 y el
10 de diciembre de 1983”.
Otro aspecto importante es la limitación al financiamiento privado, la
prohibición de la contratación privada de publicidad partidaria, la equi-
dad en la distribución de la pauta oficial de publicidad audiovisual, los
límites temporales de las campañas y la creación de un registro de en-
cuestadoras y los límites temporales para la difusión de las encuestas.
El financiamiento será de los partidos políticos deberá ser fundamen-
talmente público: El Estado contribuye al normal funcionamiento de
los partidos políticos reconocidos en las condiciones establecidas en
esta ley (las cuales se describen de manera pormenorizada). Con ta-
les aportes los partidos políticos podrán realizar las siguientes activi-
dades: a) desenvolvimiento institucional; b) Capacitación y formación
política; c) Campañas electorales primarias y generales.
30. El art. 56 de la nueva ley detalla pormenorizadamente el modo y cuo-
tas de acceso a los medios audiovisuales. Para sintetizar transcribimos
uno solo de sus mandatos: “Las agrupaciones políticas, así como los
candidatos oficializados por éstas, en ningún momento podrán con-
tratar o adquirir, por sí o por terceros espacios en cualquier modalidad
de radio o televisión, para promoción con fines electorales. Asimismo,
las emisoras de radiodifusión sonora, televisiva abierta o por suscrip-
ción, no podrán emitir publicidad electoral que no sea la distribuida y
autorizada por el Ministerio del Interior”.
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RESUMEN
En el presente artículo se analiza la necesidad y a la vez la insu-

ficiencia de la representación política. Las primeras experiencias
constitucionales establecieron el modelo representativo de gobier-
no, pero inmediatamente consideraron necesario equilibrarlo con
la más amplia libertad de expresión, el derecho a reunión en el es-
pacio público y a peticionar a las autoridades. Esto indica que la re-
presentación requiere reformularse cuando las desbordan nuevas
configuraciones sociales. Recientemente, América Latina padeció
una crisis de representación a partir de su pérdida de capacidad
estatal y de las políticas neoliberales de mercados autorregulados,
las cuales condujeron a diferentes experiencias de presencia de
movimientos sociales que procuraron auto-representarse en el es-
pacio público. Las nuevas formas de representación y participa-
ción, suponen una transformación del sistema político que no sólo
incluya la reforma del sistema electoral, sino que también limite
las posiciones dominantes, particularmente en lo que a concentra-
ción de medios de comunicación se refiere.
Diálogo Político. Publicación trimestral de la Konrad-Adenauer-Stiftung A. C.

Año XXVII - No 2 - Junio, 2010
Elecciones y democracia en
América Latina: un inventario
Stefan Jost
I. Observación previa y objetivos
En los últimos años, América Latina ha dejado de ser un foco de inte-

rés para los políticos, los medios y la investigación científica en Europa y en
Alemania. Las razones son múltiples y no son objeto de la presente contri-
bución. En cambio, siguen concitando la atención política tanto de los me-
dios como de las ciencias los procesos electorales en los diferentes países del
continente. En los años transcurridos desde la (re) democratización de los
países latinoamericanos en el marco de lo que Huntington dio en llamar la
“tercera ola de democratización”, que se extendió por América Latina sobre
todo en la década de 1980, las elecciones en la región han adquirido con-
siderable normalidad y aceptación. Las alternancias en el poder, producto
de elecciones democráticas, están a la orden del día, en parte acompañadas
por resultados considerados imposibles unos años atrás, como por ejemplo
Stefan Jost
Prof. Dr. rer. pol. Jurista y politólogo, profesor de Ciencias Políticas en la
Universidad de Tréveris. Estudió ciencias jurídicas y políticas en la Univer-
sidad del Sarre en Saarbrücken con un posgrado en “Integración Europea”.
Tesis doctoral sobre el tema “El centro político de España: de la UCD al
Partido Popular” (1994). Oposición a cátedra sobre el tema: “Bolivia: Sis-
tema político y reforma 1993-1997” (2002). Director de la Oficina de la
Fundación Konrad Adenauer en Bolivia (1993-1998). Director del Progra-
ma Estado de Derecho de la KAS para América Latina (1998-2001). Desde
2009 conduce la Oficina de la KAS en Colombia. Campos de investigación
específicos: Bolivia, Colombia, constituciones, democracia y partidos en
América Latina.
50 Stefan Jost
la elección de presidentes de origen indígena, tal como ocurriera en Perú

en 2001 y en Bolivia en 2005/2010, o la elección de una mujer, como fue
el caso en Chile en 2006 y en Costa Rica en 2010.
No son pocas las referencias a la maratón electoral latinoamericana,
confirmada por el diagnóstico empírico. Entre 2008 y 2010 se celebraron
en total 19 elecciones (comunales y regionales, legislativas y presidenciales
así como referendos) en 12 Estados latinoamericanos (sin el Caribe). Entre
2010 y 2012 se celebrarán otras 16 elecciones (comunales y regionales,
legislativas y presidenciales) en 13 Estados latinoamericanos.
Con la celebración de elecciones se da, sin duda, una de las premisas
esenciales de todo sistema democrático, que lleva a la constitución de órganos
representativos. Por otra parte, se constata que las deficiencias funcionales del
sistema democrático institucional lamentadas por electores, investigadores e
incluso admitidas por los propios políticos, no sólo han generado desencan-
to político sino que han ocasionado en algunos casos una pérdida drástica
de legitimidad institucional. La falta de confianza en las instituciones, en
particular en el Parlamento, es un elemento común que caracteriza la forma
en la que la población latinoamericana percibe la democracia. Esta falta de
confianza es la causa de la afluencia de votos que han obtenido corrientes y
políticos populistas con supuestas soluciones y promesas de salvación como
el “socialismo del siglo XXI” o la “refundación” de un país, cuyo objetivo
explícito consiste en abolir la actual democracia precisamente a través de esas
elecciones democráticas que no sólo les permitieron a estas corrientes llegar
al poder sino estabilizarse en el mismo. Una característica de esta evolución
en los países afectados es la depreciación de las instituciones representativas
impulsada de manera sistemática y en forma paralela a los procesos electora-
les. Lo que queda es la fachada de una democracia representativa, legitimada
por las elecciones, que en los hechos ha sido sustituida o está siendo sustitui-
da por otras estructuras de poder.
Esta realidad se remite en esencia a los persistentes problemas, sobre
todo de orden socioeconómico, que aquejan a los diferentes países y que se
atribuyen al fracaso de los respectivos gobiernos y sistemas políticos.
Si se tiene en cuenta que prácticamente en toda América Latina se
vienen celebrando elecciones democráticas hace ya tres décadas y los
Congresos, presidentes, gobiernos, gobernadores y alcaldes son elegidos por
el voto popular, cabe preguntarse si estas elecciones democráticas fracasan
en su función esencial, que es la constitución de órganos representativos
Elecciones y democracia en América Latina 51
eficaces. Dado que, al mismo tiempo, prácticamente todos los observado-

res internacionales confirman que los procesos electorales se desarrollan
con normalidad, cabe preguntarse seguidamente si existen factores que,
analizados en forma aislada, se superponen o incluso contrarrestan las elec-
ciones regulares en cuanto a los efectos que se buscan alcanzar.
La presente contribución tiene por objeto analizar este fenómeno. No
se trata, sin embargo, de hacer un análisis individual de los países lati-
noamericanos y sus sistemas electorales, aun cuando en diversas oportu-
nidades se recurrirá a ejemplos concretos que resulten significativos. Para
comenzar se describirán las funciones centrales de las elecciones, en forma
comprimida y a modo de panorama general. A partir de allí se analizarán,
primero, algunas líneas básicas de las experiencias históricas recogidas con
los procesos electorales en América Latina, y en un segundo apartado se
elaborarán algunos factores contextuales, relevantes para responder a la
pregunta formulada inicialmente.
II. Concepto, importancia y función de las

elecciones
En el lenguaje y la interpretación cotidianos, el concepto de elección

está provisto de una connotación positiva y legitimadora. No debe, sin
embargo, desconocerse que el concepto, la importancia y la función de las
elecciones varían de acuerdo con cada sistema político.1
La democracia representativa es expresión de la concepción básica oc-
cidental-liberal. Esta forma de la democracia “se ha ido cristalizando en un
proceso centenario como el orden más apropiado para el Estado constitu-
cional democrático. Su base es la teoría de la competencia democrática.
Con ello se hace referencia –en contraposición a la teoría de la identidad– al
reconocimiento y la legitimidad de diferentes intereses en una comunidad
política. La formación de la voluntad y de la opinión políticas acontece a
través de un intercambio conflictivo de intereses heterogéneos”.2
En las democracias occidentales de corte liberal, las elecciones tienen una
importancia sobresaliente. En general constituyen el elemento central de la
participación política. Su función es legitimar el dominio político que, al
mismo tiempo, se ve restringido y controlado por ciertos principios como la
división de poderes, los derechos humanos o el derecho ejercer la oposición.
52 Stefan Jost
Elegir presupone una libertad electoral garantizada por ley y la posi-

bilidad de selección. Según si y en qué medida están dadas estas condicio-
nes se habla de elecciones competitivas, semi-competitivas o no compe-
titivas. Sólo en el caso de elecciones competitivas se puede hablar de una
democracia.
En los Estados constitucionales occidentales liberales, las elecciones
basadas en el concepto de la competencia se orientan en función de los
principios constitucionales formalizados, “cuya garantía representa la con-
dición fundamental para el reconocimiento de las decisiones producidas a
través de las elecciones por parte de los electores sujetos a éstos” (Nohlen,
1990, pág. 19). Forman parte de este canon de características normativas de
una concepción de democracia liberal pluralista los siguientes elementos:
 la propuesta electoral;
 la competencia entre candidatos en forma de programas y criterios
políticos alternativos;
 la igualdad de oportunidades que rige por igual para la propaganda
electoral como para el derecho electoral;
 el principio de las elecciones libres en conjunción con el voto
secreto;
 el proceso electoral que contempla los factores de proceso electoral,
parámetro de decisión y cómputo de los votos;
 el principio de la decisión temporaria.
Las funciones que se asignen a las elecciones dependerán fuertemente

de las premisas subyacentes acerca de la noción de Estado y sociedad, es
decir, en qué medida el respectivo enfoque reafirma el sistema o es crítico
frente a éste.
En el contexto de un sistema no demasiado afectado por “clivajes” o
líneas de ruptura y compuesto por un sistema pluripartidario moderado,
las elecciones pueden cumplir básicamente las siguientes funciones:3
 legitimación del sistema político y del gobierno (partido o coalición
de partidos);
 transferencia de confianza a personas y/o partidos;
 reclutamiento de la elite política;
 representación de opiniones e intereses del conjunto de los votantes;
 interrelación entre las instituciones políticas y las preferencias de los
votantes;
 movilización del electorado detrás de valores sociales, objetivos y

programas políticos, además de intereses partidarios;
 reafirmación de la conciencia política de la población para poner de
manifiesto los problemas y las alternativas políticas;
 canalización de los conflictos políticos en procedimientos que per-
miten dirimirlos en forma pacífica;
 integración del pluralismo social y formación de una voluntad co-
mún políticamente capaz de actuar;
 generación de una competencia por el poder político con bases pro-
gramáticas alternativas;
 generación de una decisión sobre la gestión de gobierno en forma de
mayorías parlamentarias;
 establecimiento de una oposición con capacidad de control;
 existencia de la opción de una alternancia en el poder.
Las elecciones no pueden ser reducidas a una función única. Cuáles

de las funciones posibles efectivamente cumplen dependerá en buena
medida del contexto nacional específico, determinado por tres factores
estructurales:
 estructura social: es decir clases, capas, etnias, intereses sectoriales;
 estructura del sistema político: es decir, sistema de gobierno parla-
mentario o presidencialista en sus diferentes manifestaciones; régimen
unitario vs. federalismo, democracia competitiva o de concordancia;
 estructura del sistema de partidos: es decir, la cantidad de partidos y
su relación de fuerzas, distancia ideológica.
También juega un papel importante el sistema electoral concreto.
III. Elecciones en América Latina
A. Desarrollo histórico
Con la sola salvedad de Cuba, en América Latina se celebran eleccio-

nes en todos los niveles (comunas, departamentos/nivel provincial, nivel
nacional) con absoluta regularidad, además de múltiples otras formas de
consultas populares (iniciativas populares y referendos de distinta índole),
54 Stefan Jost
“algo que debe valorarse como un indicador de la difusión de la democra-

cia” (Stüwe - Rinke, 2008, pág. 36). América Latina “es una de las regio-
nes más democráticas del otrora Tercer Mundo. Regularmente se celebran
elecciones directas, libres y secretas en un contexto de competencia” (Zilla,
2009, pág. 1). “Claro que la difusión del voto universal demandó en todos
los países un proceso largo y complejo caracterizado por reveses tempora-
rios y ciertas deficiencias que persisten hasta el presente” (Stüwe – Rinke,
2008, pág. 36).
En América Latina, el derecho electoral tiene “un origen revolucio-
nario” (Stüwe - Rinke, 2008, pág. 37). En el virreinato colonial ibérico
no existía una participación política amplia. La debilidad de España que
afloró en la guerra con la Francia de Napoleón, la elección de la asamblea
de Cádiz que resultó de ese contexto, y la Constitución elaborada en ese
1812 con un derecho electoral liberal, se transformaron en el catalizador
determinante de las aspiraciones independentistas del continente latino-
americano respecto de la madre patria España.
La introducción de un régimen electoral jugó un papel importante en
la etapa fundacional y en la redacción de las primeras constituciones de
las repúblicas latinoamericanas independientes. En ese sentido, el panora-
ma electoral fue siempre multifacético (exclusión de la mujer, criterios de
propiedad como base, exclusión de analfabetos). Durante mucho tiempo
se descuidaron estos procesos y sólo lentamente comenzaron a cobrar im-
portancia para la investigación científica.4
En lo que se refiere al siglo XX, se distinguen en principio tres etapas
de sucesiva democratización del régimen electoral:5
1. En la primera etapa (1910-1930) se constata un aumento de la po-
blación con derecho a voto, que pasa del 2-3% al 15% de la población
total. Esto se debe fundamentalmente a la introducción del derecho a voto
masculino en el marco de la ampliación de las capas medias de la población
y su mayor participación, como por ejemplo en 1912 en Argentina o en
1918 en Uruguay.
2. La etapa que abarca el período entre 1940 y 1960 se caracterizó
por otros procesos de democratización, como la introducción del voto
de la mujer y la transición a sistemas electorales basados en el princi-
pio de la competencia. Cabe mencionar también un cambio en criterios
determinantes como la rebaja en la edad electoral o la introducción del
voto universal, que implicó la inclusión de grupos poblacionales hasta
entonces excluidos, como por ejemplo los sectores mayoritarios indíge-

nas luego de la Revolución Nacional en Bolivia en 1952. Esto llevó a una
triplicación del padrón electoral y a una creciente participación electoral.
Este proceso se vio moderado notablemente en la década de 1960 con la
irrupción de diferentes dictaduras militares.
3. La tercera etapa que comienza con el proceso de (re)democratización
se caracteriza por una participación electoral inicialmente alta y, luego de
las etapas de transición, por una mejora de la administración electoral y
una mayor aceptación de los resultados electorales tanto en los Estados
mismos como en la comunidad internacional de Estados, en virtud de una
observación más sistemática de las elecciones por parte de instituciones y
expertos extranjeros.
Sin embargo, esta clasificación en etapas necesita ser complementada.
Ya se vislumbra una cuarta etapa en el pasaje entre la transición y la con-
solidación de las jóvenes democracias. Sus características fundamentales
pueden describirse en los siguientes términos:
4. En la década de 1990 se hicieron perceptibles los primeros sínto-
mas de crisis de los sistemas de gobierno representativos.6 Una evolución
negativa en la concurrencia a las urnas, la irrupción de movimientos o
partidos dirigidos por outsiders, así como corrientes (neo)populistas y el
fortalecimiento de los llamados movimientos sociales son algunas de sus
características.
Los mencionados síntomas de una crisis estuvieron referidos fundamen-
talmente a dos aspectos: por un lado se ponía en tela de juicio si esta forma
del sistema político cuenta con suficiente capacidad de integración. Con esto
se hacía referencia a que la concurrencia a las urnas iba en disminución en
muchos países latinoamericanos en el contexto de un derecho electoral uni-
versal e ilimitado y a pesar del voto obligatorio existente en casi todos los
países latinoamericanos.7 Otro tema era, sin duda, que al margen de la par-
ticipación electoral, vastas capas de la población no se sentían representadas
por la estructura institucional, sobre todo por el Congreso. En segundo lu-
gar, se planteaba la pregunta por la eficiencia del sistema político en relación
con mejoras concretas en diferentes áreas de la política.
En lugar de encarar en general algunas de las deficiencias contextua-
les interdependientes del sistema político, se intentó resolver estos puntos
críticos prioritariamente a través de reformas del régimen electoral. Estas
reformas están referidas, por un lado, a las elecciones legislativas (prolonga-
56 Stefan Jost
ción de los mandatos, introducción o incremento de cláusulas de barrera,

introducción de distritos electorales directos, listas abiertas con la posibili-
dad de votar partidos y a personas, diferentes formas de elecciones prima-
rias como instrumento de los partidos para la selección de los candidatos,
abandono de la tradicional limitación del presidente a un solo mandato
y /o eliminación de la prohibición de la reelección [directa] ), pero también
afectaron el nivel comunal, por ejemplo con la introducción de la elección
directa de los alcaldes, complementada en algunos casos por la introduc-
ción de un voto de desconfianza constructivo en el nivel municipal.
A ello se agregó la elaboración de leyes sobre partidos políticos con
regulaciones sobre la democracia interna y el financiamiento público de los
partidos. Entre los instrumentos que están en discusión figura también el
“voto electrónico”, ya implementando en Brasil y Venezuela.8
Sobre todo, cabe destacar la introducción de instrumentos propios de
una democracia directa que no cuentan con una fuerte tradición en América
Latina y que sólo quedaron ampliamente enraizados en el marco de numero-
sas reformas constitucionales de la década de 1990.9 Existe una considerable
gama de instrumentos que incluyen la iniciativa popular para leyes ordinarias
y reformas constitucionales, la ratificación de las reformas constitucionales
mediante referendo popular, la posibilidad de la destitución de los manda-
tarios y presidentes (referendo revocatorio) como es el caso en Venezuela y
Bolivia, por ejemplo, o la elección popular de los jueces.
Estos esfuerzos estuvieron presentes y fueron transmitidos por el de-
bate que, en el marco de una amplia renovación, exigía una “democracia
participativa”, un concepto ambivalente que se convirtió en la correa de
transmisión de objetivos muy diversos. Un elemento común a estas ideas
y su punto de partida fue el descontento con el funcionamiento y los
resultados políticos concretos del sistema de gobierno representativo. En
tanto que algunos quisieron concebir la democracia participativa como
instrumento complementario para hacer más eficaz y funcional la demo-
cracia representativa y reducir o eliminar deficiencias, otros intentaron
lanzar bajo este rótulo un ataque general contra el sistema representativo.
Expresión de este último enfoque es la figura del “control social” en la
configuración que ha adquirido en la constitución bolivariana aprobada
en enero de 2009 y que se superpone a todo el sistema institucional.10
Resta esperar los efectos de esta figura del control social, que gana ascen-
dencia sobre los órganos representativos y cuyo control excede al de las
elecciones. Lo cierto es que el sistema de gobierno representativo enfren-

ta un nuevo reto.
Es probable que, con la sola salvedad de las casi permanentes reformas
constitucionales, en América Latina no exista otro campo en el que se haya
reformado tanto como en el sistema electoral. Por el momento tampoco
se vislumbra un final de esta evolución. El ejemplo más reciente es el pro-
yecto de Reforma Política del presidente mexicano Calderón, anunciado
el 15 de diciembre de 2009. En su discurso de remisión al Parlamento11
se hace eco de la difundida crítica de los ciudadanos al sistema represen-
tativo: “Los ciudadanos no están satisfechos, hay que reconocerlo, con
la representación política, y perciben una enorme distancia entre sus ne-
cesidades y la actuación de sus gobernantes, de sus representantes y de
los políticos … hay que pasar … del sufragio efectivo a la democracia
efectiva”. Las propuestas de reforma del sistema electoral comprenden una
limitación, llamativa para México, del número de miembros del Congreso
y de la posibilidad de reelección con limitación temporal. No se tienen en
cuenta, sin embargo, elementos de democracia directa.
También en Colombia cabe esperar un nuevo debate sobre el ré-
gimen electoral luego de la experiencia más reciente de las elecciones
legislativas de marzo de 2010. En Chile, por fin, resta esperar para ver
si el cambio de gobierno lleva también a una mayor voluntad de refor-
mar el sistema electoral binominal.
B. Percepción de la democracia y de las instituciones

en América Latina
A continuación se presentarán primero algunos resultados empíricos

de la investigación sobre la democracia en forma de encuestas hechas en
relación con el sistema democrático en general, para analizar seguidamente
la percepción del sistema institucional.
En toda América Latina, la democracia goza de un elevado nivel de
aprobación. Los indicadores de análisis de la evolución de la democracia
revelan una lenta pero en general constante mejora de los valores a pesar de
algunos reveses en algunos países.12
Es natural que en esta materia existan divergencias en la comparación
de los países entre sí.13 No obstante, cabe tener en cuenta que estas di-
ferencias son en algunos casos significativas (en cuestiones concretas se
58 Stefan Jost
observan divergencias de más del 100%), lo que plantea el interrogante

acerca de las razones específicas de estas divergencias. Por lo tanto, no se
puede hablar de “un nivel de democracia en la región con esta diversidad”
(Latinobarómetro 2009, pág. 24).
A continuación se destacarán algunos aspectos relevantes para el desa-
rrollo de esta argumentación.
En 2009, el 59% de los latinoamericanos respondió afirmativamente
a la pregunta sobre si la democracia es preferible a cualquier otra forma de
gobierno.
Gráfico 1
La democracia es preferible a cualquier otra forma
de gobierno (totales por país 2009)
Venezuela 85
Uruguay 81
Costa Rica 74
Bolivia 71
El Salvador 68
República Dominicana 67
Panamá 64
Argentina 64
Chile 59
Nicaragua 55
Honduras 53
Brasil 55
Perú 52
Colombia 49
Paraguay 45
Ecuador 43
México 42
Guatemala 41
Latinoamérica 59
0 20 40 60 80 100
Fuente: Latinobarómetro 2009, pág. 22.
El 76% de los encuestados contestó afirmativamente a la pregunta

de si la democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema de
gobierno.
Gráfico 2
¿La democracia puede tener problemas
pero es el mejor sistema de gobierno?
(totales por país 2009)
Venezuela 90
Uruguay 90
El Salvador 82
Bolivia 81
Panamá 80
Brasil 80
Costa Rica 80
Chile 76
Argentina 75
Colombia 73
Nicaragua 72
Guatemala 72
Honduras 71
Perú 67
Paraguay 66
Ecuador 66
México 62
Latinoamérica 76
0 20 40 60 80 100
La satisfacción con la democracia alcanzó un máximo en el año 2009

con el 44% de las respuestas y un desarrollo claramente ascendente aun
cuando caracterizado por reiterados reveses en el promedio de los años
1995-2009.
60 Stefan Jost
Gráfico 3
Satisfacción con la democracia
(total América Latina 1995-2009)
50
45 44
41
40 38 37
38
36 37
35 33
37
31
30
29
27 29
25 25
20
15
10
5
0
1995 1996 1997 1998 1999- 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2000
Gráfico 4
Satisfacción con la democracia (totales por país 2009)
Uruguay 79
Costa Rica 63
Panamá 61
El Salvador 60
Chile 53
Bolivia 50
Venezuela 47
Brasil 47
Colombia 42
Argentina 36
Nicaragua 35
Paraguay 33
Ecuador 33
Honduras 31
Guatemala 31
México 28
Perú 22
Latinoamérica 44
0 10 20 30 40 50 60 70 80

En este contexto, resultan interesantes las respuestas sobre cuán demo-

crático se considera el respectivo país. En algunos países se manifiesta aquí
una divergencia respecto de la manifestada satisfacción con la democracia.
Gráfico 5
¿Cuán democrático es el país?
(total América Latina 1997–2009)14
10
9
8
7 6,7
6 5,8 5,8 5,8 5,8
5 5,5
4
0
1997 2005 2006 2007 2008 2009
Ante el marco de referencia de esta visión generalizadora sobre la per-

cepción de la democracia, a continuación se intentará lograr, en función
de algunos parámetros seleccionados, al menos una aproximación a la per-
cepción de la población latinoamericana respecto de las instituciones, en
particular del Congreso nacional y de las elecciones.
A primera vista, la aprobación que concita la afirmación de que la
democracia no es posible sin un Congreso nacional o partidos políticos
parece suministrar un diagnóstico claro. Ambas afirmaciones cuentan con
el apoyo del 57% y el 69% de los encuestados en el promedio latino-
americano del año 2009, respectivamente. Si bien no fue posible alcanzar
nuevamente el alto nivel inicial de mediados de los años de 1990, ambas
afirmaciones muestran una tendencia de aprobación lentamente ascenden-
te luego de una clara caída a comienzos del presente siglo. En general, estos
62 Stefan Jost
números permiten concluir que en América Latina existe una concepción

institucional básica, aunque cabe hacer ciertas diferenciaciones. También
en este caso se constatan diferencias significativas que no permiten reco-
nocer un nivel homogéneo en América Latina. Los niveles de aprobación
varían en un rango entre 36% y 80% (Congreso nacional) y 40% y 81%
(partidos políticos). Seis y cinco países, respectivamente, de los 18 países
en total, presentan una aprobación del 50% o menos.
Gráfico 6
¿Cuán democrático es el país?
Uruguay 8,4
Costa Rica 8
Panamá 7,7
Chile 7,4
Colombia 7
El Salvador 7
Venezuela 7
Brasil 6,8
República Dominicana 6,6
Argentina 6,4
Ecuador 6,3
Guatemala 6,3
Honduras 6,2
Nicaragua 6,1
México 6
Bolivia 6
Perú 5,7
Paraguay 5,4
Latinoamérica 6,7
0 2 4 6 8 10

Gráfico 7
No puede haber democracia sin Congreso nacional
80
70
62
60 57 57 57
50 54 55
49 52
40
30
20
10
1997 2000 2001 2001 2005 2006 2008 2009
Gráfico 8
No puede haber democracia sin Congreso nacional
Uruguay 80
Venezuela 72
Argentina 70
Honduras 66
Paraguay 65
Costa Rica 65
Nicaragua 63
Chile 59
El Salvador 59
Panamá 55
Bolivia 53
México 50
Guatemala 48
Perú 48
Brasil 45
Colombia 38
Ecuador 36
Latinoamérica 57
0 10 20 30 40 50 60 70 80

64 Stefan Jost
Gráfico 9
No puede haber democracia sin partidos políticos
80
70
62
60 57 56 60
50 54 55
52
49
40
30
20
10
1997 2000 2001 2001 2005 2006 2008 2009
Gráfico 10
No puede haber democracia sin partidos políticos
Uruguay 81
Venezuela 80
Costa Rica 73
Argentina 70
Honduras 66
El Salvador 65
Nicaragua 64
Paraguay 63
Chile 59
México 58
Panamá 55
Bolivia 51
Perú 50
Brasil 48
Ecuador 44
Colombia 43
Guatemala 40
Latinoamérica 60
0 20 40 60 80 100

Este resultado, que como ya señalamos es positivo en el total latino-

americano, contrasta claramente con los resultados que arrojó la pregunta
por la confianza en estas instituciones. Se constata una drástica brecha entre
el hecho de que el Congreso nacional y los partidos políticos se consideran
necesarios como elementos irrenunciables de un sistema democrático, por
un lado, y su valoración real en la estructura institucional concreta, por el
otro.
Gráfico 11
Confianza en instituciones
(América Latina 2009)
Iglesia 68
Radios 56
Televisión 54
Diarios 49
Fuerzas armadas 45
Gobierno 45
Bancos 44
Empresa privada 42
Municipios/gobierno local 39
Administración pública 34
Policía 34
Congreso/Parlamento 34
Poder Judicial 32
Sindicatos 30
Partidos políticos 24
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Esta instantánea del año 2009 no refleja un caso aislado o excepcional.

Antes bien, este resultado se ve avalado por los resultados de las encuestas
de los años 1996-2008.
En la comparación de largo plazo, el Congreso nacional y los partidos
políticos suelen ocupar los últimos lugares, incluso muchas veces se ubican
por detrás de la justicia o de los sindicatos y la policía. Los índices de apro-
bación del Congreso nacional oscilan en este período entre 17% y 36%.
66 Stefan Jost
Cabe destacar que en una comparación directa entre el Congreso nacional

y los partidos políticos, estos últimos suelen recibir una puntuación aún
peor que el Congreso nacional. En el período que se compara, los índices
de aprobación se ubican entre el 11% y el 28%.
Estos resultados ponen de relieve el planteo institucional central de
muchos sistemas de gobierno latinoamericanos. El problema básico no ra-
dica prioritariamente en un rechazo amplio y radical de la democracia o las
instituciones características de una democracia representativa tal como el
Congreso nacional o los partidos políticos. Estos últimos más bien se con-
ciben como estrechamente ligados a un sistema democrático. Sin embargo,
son precisamente el Poder Legislativo y los partidos políticos los que a lo
largo del tiempo figuran entre las instituciones que despiertan la menor
confianza en América Latina.
Esto lleva forzosamente a preguntar a qué se debe esta valoración nega-
tiva y, lógicamente, lo primero que atrae la mirada, sobre todo en relación
con el Poder Legislativo, son las elecciones como tales. Veamos nuevamen-
te algunos resultados empíricos.
En general, las elecciones en América Latina son catalogadas como
limpias por parte de las organizaciones de observadores internacionales,
un hecho que tampoco es la intención cuestionar en su esencia. Sin em-
bargo, cabe constatar que los criterios de valoración en general se limitan
al proceso de empadronamiento y la forma en que se administran los
padrones electorales y, en forma forzosamente limitada, al proceso de
votación y del recuento de los votos. No se tienen en cuenta, en cambio,
otros factores contextuales igualmente relevantes a los que, en el mejor
de los casos, una misión de observadores sólo podría hacerles justicia en
forma puntual.
Cabe constatar, en primer lugar, que la evaluación positiva de las elec-
ciones que se manifiesta a través de las misiones de observadores no es com-
partida, al menos en la misma medida, por la población latinoamericana.
Se podrá discutir si eso se ajusta a la realidad en los casos concretos o no.
Sin duda, el recelo considerable en cuanto a si las elecciones en América
Latina se desarrollan en forma limpia es una de las principales causas de la
falta de confianza en el Congreso.
Gráfico 12
¿Elecciones limpias o fraudulentas?
(América Latina 1995-2009)
80
70
60 55 54
52
49 49
50 46
45
40 44
39 39 41
37 37
30
20
10
1995 1996 1997 1998 2005 2006 2009
Fraudulentas Limpias
Fuente: Balance Electoral latinoamericano Nov. 2005-Dic. 2006, IDEA, pág. 31;
Latinobarómetro 2009, pág. 39.
El hecho de que en el promedio latinoamericano apenas el 45% de los

encuestados indique que las elecciones son limpias es una señal de alarma.
Una mirada a los diferentes países muestra que existen claras diver-
gencias entre ellos, al igual que en las demás comparaciones entre países.
Sin embargo, cabe destacar que de 18 países analizados, tan sólo en cinco
(Uruguay, Chile, Venezuela, Panamá y Costa Rica) más del 50% de la
población presupone elecciones limpias, en tanto que en los restantes 15
países los guarismos se ubican claramente por debajo de la marca del 50%
(entre 20 y 47%).
68 Stefan Jost
Gráfico 13
¿Elecciones limpias o fraudulentas?
(por países 2009)
Uruguay 85
Panamá 74
Chile 71
Costa Rica 66
El Salvador 62
Paraguay 50
Brasil 45
Venezuela 45
Ecuador 35
Argentina 35
Nicaragua 32
Bolivia 31
Guatemala 30
Perú 27
Colombia 26
Honduras 25
México 23
Latinoamérica 45
0 20 40 60 80 100
Fuente: Balance electoral latinoamericano Nov. 2005-Dic. 2006, IDEA, pág. 32;
Latinobarómetro 2009, pág. 39.
La no concurrencia a las urnas en América Latina es, sin duda, un

reflejo de esta percepción de las instituciones.15 No obstante, el ya tradi-
cional llamado de atención sobre una participación electoral dramática-
mente baja en América Latina, con la consiguiente erosión de las bases de
legitimación de los sistemas representativos, requiere una diferenciación.
El panorama no es uniforme en todos los países, como tampoco lo es en
todos los demás resultados de las encuestas presentadas en el apartado III
B. En parte existen divergencias considerables. Además, con vistas, por
ejemplo, a la participación electoral en comicios similares en Europa, se
aprecia en promedio una cierta coincidencia en la evolución de la parti-
cipación electoral.
Tabla 1
Abstención electoral 2002-2010
País Voto obligatorio Dos últimas Dos últimas
elecciones elecciones
presidenciales legislativas
Argentina Sí, con sanciones 22,8 26,2
Bolivia Sí, con sanciones 10,5 10,5
Brasil Sí 18,7 17,2
Chile Sí, con sanciones 13,7 39,2
Colombia No 45,8 59,5
Costa Rica Sí 32,9 32,8
Ecuador Sí, con sanciones 24,4 24,4
El Salvador Sí 36,0 51,5
Guatemala Sí 53,7 42,7
Honduras Sí 46,9 47,5
México Sí 38,9 48,2
Nicaragua No 22,7 29,1
Panamá Sí 24,3 24,1
Paraguay Sí 35,0 38,9
Perú Sí, con sanciones 15,4 14,2
República Dominicana Sí 28,3 46,3
Uruguay Sí, con sanciones 10,2 11,9
Venezuela No 34,5 59,4
Promedio - - 28,6 34,6
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos electorales oficiales.
En este contexto, es interesante el resultado de una encuesta efectuada

entre parlamentarios latinoamericanos sobre las elecciones. Entre las ocho
características más importantes para la consolidación de la democracia se
mencionaron los “Procesos electorales limpios y libres” (22%), después de
“Consenso sobre Constitución” (28%). Como segunda característica se
mencionaron las elecciones (19,8%), aun antes que “Valores democráti-
cos de la ciudadanía” y “Descentralización y democratización regional”.
Nuevamente resultan divergencias significativas entre los diferentes países.
De los encuestados que mencionaron en primer lugar los “Procesos electo-
rales limpios y libres”, Argentina, Perú y Bolivia, con 4,3%, 6% y 10,3%,
se ubican en el extremo inferior de la escala, en tanto que Panamá, México,
Brasil, República Dominicana y Honduras (entre 30,9% y 38,5%) consti-
tuyen el grupo que se ubica en el extremo superior.16
70 Stefan Jost
Estos resultados se corresponden con la pregunta sobre la confianza

que existe en las autoridades electorales, en donde en al menos la mitad de
los países analizados se confía mayoritariamente en las autoridades.
Gráfico 14
Confianza en la justicia electoral
(América Latina 2008)
Uruguay 87
República Dominicana 44,6
Perú 64,9
Paraguay 25
Panamá 98,5
Nicaragua 40,5
México 57,2
Honduras 28,6
Guatemala 67,3
El Salvador 44,4
Ecuador 33,7
Costa Rica 71,9
Colombia 72,4
Chile 84,2
Brasil 80,3
Bolivia 62,5
Argentina 80,8
0 20 40 60 80 100
Fuente: LAPOP 2009, “Perspectivas desde el Barómetro de las Américas”, pág. 1.17
IV. Análisis contextual integral
A pesar de los importantes problemas políticos y socioeconómicos, la

democracia cuenta en América Latina con el respaldo básico de la pobla-
ción. Sin embargo, las instituciones que son propias del sistema de gobier-
no representativo como son el Poder Legislativo, los partidos políticos y las
elecciones cargan con una importante hipoteca de desconfianza.
El desempeño de los sistemas representativos es deficitario y el consi-
guiente “desencanto político” se traduce de muy diversas maneras, que van
mucho más allá de la abstención electoral.
Otro indicador del proceso de maduración democrática es que la res-

puesta a la falta de eficiencia del sistema de gobierno representativo o el
fracaso de las instituciones ya no son gobiernos militares de derecha o de
izquierda, como sí ocurriera en la segunda mitad del siglo pasado, sino que
proviene de la población misma a través de los actos comiciales. Con todo,
se observan también ciertas evoluciones que constituyen un riesgo para la
democracia.
Entre las lecciones aprendidas en los últimos años figura, además, haber
comprendido que una participación diferenciada no es por sí sola garantía
de estabilidad para los sistemas democráticos. Una vez más se confirma la
experiencia histórica de que elecciones democráticas no siempre fortalecen
la democracia. También pueden ser el punto de partida de una evolución
en dirección a regímenes totalmente diferentes y claramente menos demo-
cráticos. No se trata de menospreciar una diferenciación coherente de di-
versas formas de participación. Sin embargo, éstas sólo podrán contribuir
a consolidar la democracia en la medida en que un sistema representativo
eficaz sea el garante de que estas mismas formas de participación no deri-
ven en efectos de desagregación múltiple y, por ende, de desestabilización.
En tal sentido, se percibe en los países afectados una des-institucionali-
zación fáctica y sistemática del sistema político representativo tradicional.
Si bien algunas de estas instituciones se conservan, van surgiendo otros
ejes de representación y poder que no se ven legitimados por otra cosa
más que por sí mismos. Actualmente todo esto se ve amalgamado por un
personalismo hipertrófico, sobre todo en Venezuela y Bolivia.18 En estos
casos, el camino hacia una democracia de fachada institucionalizada parece
estar preprogramado.
Esta preocupante erosión de la democracia sólo puede ser revertida por
una clara mejora en el desempeño de los sistemas representativos.
Llegamos así a nuestro planteo central: los sistemas de gobierno repre-
sentativos se configuran fundamentalmente a través del proceso electoral.
No obstante, es evidente que las elecciones solas no están en condiciones
de diseñar adecuadamente las instituciones fundamentales de un sistema de
gobierno representativo, sobre todo el Poder Legislativo, aun cuando técni-
camente se desarrollan con total normalidad.
De inmediato se plantea el siguiente interrogante fundamental para
todos quienes ven en un sistema de gobierno representativo la variante
preferible: ¿cuáles son las razones que determinan que las instituciones
72 Stefan Jost
surgidas de elecciones que, vistas en forma aislada se desarrollan con ab-

soluta normalidad, no estén en condiciones de exhibir un desempeño
capaz de satisfacer mínimamente las expectativas del electorado y ga-
rantizar la democracia? Para encontrar una respuesta a este interrogante
parece necesario un análisis contextual integral que no se detenga en
aspectos puntuales.
Para ese fin, debe tenerse en cuenta la siguiente consideración básica:
desde la década de 1990, si no antes, comenzaron a manifestarse las du-
das y las críticas en relación con la capacidad de integración y la eficiencia
del sistema representativo. Esta situación derivó en dos enfoques: por un
lado se inició un intenso debate de muchos años sobre presidencialismo
versus parlamentarismo, que planteó la cuestión del sistema político pero
que no tuvo mayor impacto en el derecho constitucional y político;19 por
el otro, se intentó enfrentar esta evolución básicamente introduciendo
reformas al régimen electoral. Entre 2000 y 2007 se llevaron adelante
64 reformas del sistema electoral en 18 países latinoamericanos.20 Ahora
bien, no se trata de desconocer las posibilidades de cambio positivo que
encierran estas reformas. Sin embargo, las reformas no han producido
un cambio esencial en la problemática descrita. Por otra parte, se aprecia
que las respuestas de partidos y gobiernos a esta crítica siempre presente
siguen limitándose a aspectos fundamentalmente formales del régimen
electoral.21
La presente contribución parte del convencimiento de que las elec-
ciones no pueden quedar reducidas a su interpretación como un proceso
técnico aislado. Semejante visión muy frecuentemente impide ver inter-
dependencias con otras áreas de regulación. La consecuencia es que se
estrechan las opciones y no se producen avances y cambios decisivos.
Por lo tanto, se trata de comprender que las realidades contextuales y
los factores activos del conjunto “elecciones” son más multifacéticas de lo
que pueda parecer en un primer momento.
Los campos de intervención que seguidamente se plantean y es-
bozan sintéticamente en este contexto no son concluyentes y la se-
cuencia elegida tampoco constituye necesariamente una priorización.
Asimismo, se da por sobrentendido que se trata de observaciones gene-
rales, cuya relevancia y manifestación deberán ser verificadas para cada
país en particular.
A. Partidos políticos
Es evidente que existe una estrecha e indisoluble relación entre el siste-

ma de partidos políticos, el funcionamiento y la calidad de los partidos y el
funcionamiento y la calidad del Congreso nacional.
La gran mayoría de las reformas que involucran al Congreso acabarán
por diluirse si los partidos representados en el Congreso y sus representantes
no se reforman a sí mismos. Y es aquí donde nos encontramos con una para-
doja de la política latinoamericana. Incluso allí donde los partidos políticos
motorizaron las reformas en numerosos campos de la política, con frecuencia
esos mismos partidos no fueron capaces de reformarse y modernizarse ellos
mismos o sus intentos nunca pasaron de la teoría a la práctica.
Se constata lisa y llanamente que los planteos problematizados tradi-
cionalmente en este contexto siguen sin resolverse. Valga nombrar apenas
algunos de ellos.
En los últimos años, algunos sistemas de partidos políticos latinoame-
ricanos han sufrido transformaciones profundas. Partidos tradicionalmen-
te fuertes han desaparecido o quedaron reducidos a una mínima expresión.
Se hizo más fuerte el “carácter movimientista” de la organización política,
lo que, en forma puntualizada, lleva a preguntar si en América Latina efec-
tivamente existen partidos o sólo “partidarios”.
No hubo un cambio esencial en el tradicional caciquismo en los parti-
dos. El personalismo predominante es un obstáculo esencial para la crea-
ción de modernas estructuras partidarias. La capacidad de unión de los
partidos difícilmente pueda exceder al ejemplo de sus dirigentes. Con cier-
ta cautela, se podría decir que sólo se logró una apertura parcial a nuevos
sectores de afiliados y dirigentes.
La pregunta clave es si los partidos están en condiciones de crear una
“identidad corporativa” estructural y programática y ponerla a votación o
si, en muchos casos, los partidos no representan otra cosa que una suerte
de organización paraguas debajo del cual se dirimen luchas electorales in-
dividuales. Por otra parte, la selección de los candidatos por parte de los
partidos es deficitaria. La transposición de este tipo de partido al contexto
funcional del Parlamento y del bloque no puede llevar a un funcionamien-
to adecuado del Congreso nacional.
El interés de los partidos por el trabajo parlamentario sólo es rudimen-
tario. En muchos casos el derecho electoral otorga a los parlamentarios una
74 Stefan Jost
vida propia dentro del partido, con el consiguiente distanciamiento entre

partido y bloque parlamentario. Se requiere de una agenda de moderniza-
ción de los partidos políticos.
B. Reforma del Poder Legislativo
En la década de 1990, la reforma del Poder Legislativo estuvo a la

orden del día y en todos los casos contó con un fuerte apoyo financiero de
organizaciones internacionales. Sin duda se lograron avances que funda-
mentalmente se reflejaron en medidas de infraestructura cuya importancia
como base para una mejora en las condiciones de trabajo para los parla-
mentarios no puede desconocerse. Sin embargo, parece justificado poner
en tela de juicio si estas medidas han generado avances significativos en la
profesionalización del trabajo parlamentario. Al igual que en el caso de un
enfoque acotado del derecho electoral, se constata que el debate sobre la
reforma muchas veces se limitó a cuestiones como la duración del período
legislativo, el número de parlamentarios o la reiterada discusión en torno
al sistema unicameral y bicameral.
En la actualidad, el tema de la reforma parlamentaria parece haber
perdido importancia, aunque la lista de las críticas conocidas sigue siendo
relevante. Reglamentos internos ineficientes y burocráticos; insuficientes
servicios de apoyo científico por parte del Parlamento; elección de los asis-
tentes del legislador no en función de aspectos técnicos sino en función
de cupos políticos y deudas políticas derivadas de la campaña electoral;
desinterés por el trabajo conceptual en el Parlamento: en algunos casos
los legisladores no tienen siquiera la obligación de integrar una comisión;
dominio del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo; falta de una voca-
ción institucional marcada de los parlamentarios. Son apenas algunas de
las problemáticas que se mencionan.
Tampoco debe olvidarse el análisis de la falta de interacción entre par-
tido y bloque parlamentario o una interacción insuficiente, constatable en
muchos casos y perjudicial para ambas instituciones. Este es un aspecto
que, por otra parte, también ha sido descuidado por los politólogos.
No se puede desconocer que no bastan tan sólo reformas de orden
jurídico, por ejemplo de los reglamentos internos de los Congresos, para
generar el necesario potencial de cambio. La influencia de los factores de la
cultura política sigue siendo predominante en este campo.
C. Ley electoral
Las observaciones críticas formuladas a una visión de las reformas

necesarias acotada a cuestiones del derecho electoral no significan des-
conocer que el régimen electoral ha requerido o sigue requiriendo una
reforma. Ciertamente, existe una necesidad de reforma en cuestiones
aparentemente tan sencillas como puede ser un diseño adecuado de
la boleta electoral que le permita a la población emitir su voto sin
problemas.22
No obstante, queremos advertir sobre el peligro que implica generar la
expectativa de que las normas electorales bastan por sí mismas para garan-
tizar una transformación de determinados clivajes o líneas de ruptura en
las organizaciones partidarias y lograr una representación de intereses en el
Parlamento que sea percibida y aceptada como tal. En general, para alcanzar
ese objetivo será necesario que se agreguen otros factores determinantes.
Independientemente, se requiere un debate más profundo sobre la
capacidad de los sistemas electorales para satisfacer las necesidades de res-
puesta de un sistema político. Es preciso determinar, por ejemplo, si un
solo distrito electoral nacional para senadores está en condiciones de esta-
blecer un nexo real entre electores y elegidos.
Finalmente, es esencial que las reformas del sistema electoral se vean
complementadas con regulaciones en otras áreas normativas, para evitar
que se vean devaluadas o terminen siendo poco creíbles (ver el punto
siguiente).
D. Disociación entre reforma del régimen electoral y

reforma de los partidos políticos
Se constata una disociación entre la reforma del sistema electoral y

la reforma de los partidos políticos. Se trata de aquellos casos en los que
las reformas del régimen electoral requieren de la correspondiente norma
complementaria en los estatutos de los partidos o al menos del desempeño
práctico de los partidos. Bolivia es un caso ilustrativo: la introducción de
distritos electorales directos, concebidos como instrumentos para aumen-
tar la capacidad de respuesta del sistema político, se vio desvalorizada y
hasta contrarrestada por el hecho de que los partidos políticos no estaban
dispuestos a acomodar sus estructuras internas y procesos de nominación
76 Stefan Jost
al nuevo sistema. En lugar de adaptar las estructuras de decisión de los

partidos a esta reforma del sistema electoral, los presidentes de partido
siguieron nominando a los candidatos, incluidos aquellos de los distritos
electorales.
E. Autoridades electorales
El sistema electoral y las leyes de partidos políticos sólo pueden cumplir

sus funciones en la medida en que se haga efectivo el control de su cum-
plimiento. En general, las autoridades electorales sólo concitan la atención
pública durante las campañas electorales. Esto contrasta fuertemente con
sus importantes funciones, que van más allá de la mera campaña elec-
toral (p. ej., control del financiamiento de los partidos, habilitación de
partidos).
La politización de los procedimientos de nombramiento de las auto-
ridades, la influencia por parte del ejecutivo, la superposición de compe-
tencias que tampoco son siempre claras o la falta de presupuestos para un
cumplimiento adecuado de las funciones son apenas algunos aspectos que
ilustran la problemática de estas autoridades.
Un análisis crítico de las competencias, el cumplimiento de las funcio-
nes y del contexto que las condiciona, así como una clara definición de los
aspectos que ciertamente necesitan ser reformados, es una de las grandes
desideratas de investigación en América Latina.
F. Pedagogía electoral
Falta casi por completo una pedagogía electoral en el sentido de una

información exhaustiva y fundamentada de la población. En general, la
formación ciudadana no es un tema que se trate o queda reservado a orga-
nizaciones privadas o internacionales.
En cambio, se lanzan pocas semanas antes de las elecciones costosas
y apresuradas campañas de último momento cuyo impacto es notable-
mente escaso. Otro problema en este contexto es que muchas veces las
autoridades de los locales electorales no están debidamente instruidas
y, por ende, no están en condiciones de atender a las consultas de los
electores.
G. Realidades funcionales de los sistemas de gobierno

presidencialistas
A pesar de estos factores contextuales que aportan lo suyo a las repercu-

siones de las elecciones ya exhibidas, no debemos perder de vista lo siguiente:
la percepción negativa de las instituciones, de las que en muchos casos queda
excluida la investidura presidencial, se remite fundamentalmente a una mala
interpretación o incomprensión del diseño institucional nacional por parte
del electorado. Los sistemas de gobierno latinoamericanos no son sólo re-
presentativos; son, sobre todo, sistemas presidencialistas. Para formularlo de
manera muy puntualizada: en muchos casos las constituciones latinoameri-
canas son menos presidencialistas que la respectiva práctica de gobierno. Las
prácticas políticas tradicionales y las características personalistas contrarrestan
no pocas veces el sistema institucional y el principio de competencia vigente.
La desvalorización de las instituciones a menudo proviene directamente del
palacio presidencial. La responsabilidad suele atribuirse a las instituciones
mismas y la omnipotencia del presidente se explica o justifica por la inope-
rancia de las instituciones. De este modo, la relación causa y efecto queda en
gran medida desactivada, sin desconocer la responsabilidad que les cabe a las
instituciones mismas por su funcionamiento.
Esto atañe en esencia al sistema de gobierno como tal. No se trata de
reflotar el viejo debate general de parlamentarismo versus presidencialis-
mo. Esta etiqueta (re)activaría de ambos lados actitudes poco conducentes
para un debate constructivo de cara al futuro. Cabe constatar, sin embargo,
que si bien luego del fracaso de este debate han desaparecido de los debates
nacionales sus aspectos constitutivos, no por ello desaparecieron las pro-
blemáticas esenciales. Un presidencialismo hipertrófico, la subordinación
del Poder Legislativo al Ejecutivo; la falta de pesos y contrapesos, una si-
tuación agudizada por las posibilidades de reelección directa del presidente
facilitada en muchos casos; independencia de la justicia; el bloqueo de los
procesos de descentralización por parte del gobierno central, son apenas
algunas manifestaciones.
A tal efecto, es necesario seguir avanzando en los análisis, parcialmente
ya existentes, de la brecha entre la realidad funcional y la normativa en el
contexto del régimen presidencialista.
Será esencial que puedan fructificar los conocimientos, fundamental-
mente aquellos surgidos de los largos debates de las décadas de 1980 y
78 Stefan Jost
1990 en América Latina. En esencia, se trata de mejorar la realidad funcio-

nal del sistema de gobierno presidencialista vigente.
Consiguientemente, se deberán debatir y formular planteamientos que,
aun cuando no puedan ser implementados sin problemas ni resistencias,
permitan producir cambios capaces de generar un potencial transformador
que actúe en forma indirecta sobre el sistema presidencialista.
H. Cultura política - comportamiento de las elites
La implementación técnicamente correcta, o al menos aceptable, del

mero proceso electoral, inserto en el contexto político-cultural concreto
de los Estados latinoamericanos, no pocas veces lleva a una amalgama que
recuerda al “realismo mágico”.
Esta afirmación, que para uno que otro país puede parecer algo ex-
trema, busca esencialmente poner de manifiesto que las elecciones en su
conjunto se ubican en un contexto que no puede modificarse sólo con
reformas institucionales o con normas jurídicas. Con eso no se pretende
desconocer que las regulaciones jurídicas, aun cuando en un primer mo-
mento sólo tengan un efecto sancionador a posteriori, desplieguen, siempre
que sean aplicadas, un efecto preventivo en algunas circunstancias sólo
después de mucho tiempo.
Con seguridad puede firmarse que “muchos de los desafíos que enfren-
ta la democracia tendrían una solución con el progreso de la ética política.
Sin este desarrollo, es difícil pensar que las reformas institucionales que se
acuerdan tengan pleno éxito y puedan mantener su desempeño positivo en
el largo plazo” (Nohlen, 2003, pág. 21).
Dependerá de sensibles avances en este campo el que las múltiples
reformas en América Latina caigan en suelo fértil o que América Latina
termine convirtiéndose en un “mausoleo de modernidades”, para utilizar
un término de Whitehead (Whitehead, 2010, pág. 23).
V. Observaciones finales
Sin duda las elecciones poseen un valor intrínseco ya que, siempre

que se trate de elecciones basadas en el principio de la competencia y que
cumplen con los principios democráticos del Estado de derecho, son la
expresión de la soberanía popular y de su libre voluntad de delegar el poder

político temporalmente. Las elecciones se han convertido en un elemento
integral de las democracias latinoamericanas. Sin embargo, estas elecciones
no han podido reducir los significativos problemas de aceptación de la
democracia representativa. Atribuir esta situación únicamente al proceso
electoral y recurrir, en consecuencia, a otras formas de representación po-
lítica, no refleja la realidad.
Los observadores electorales, las campañas, los programas partida-
rios y las plataformas electorales, los candidatos y los resultados electo-
rales constituyen elementos irrenunciables del análisis politológico. No
obstante, sólo brindan una información sumamente acotada sobre la
brecha, desgastante de la democracia, que existe entre la percepción de
las elecciones y la convicción de los votantes acerca de su necesidad y de
su importancia en el marco de un sistema democrático y sus resultados,
por un lado, y la apreciación de los votantes en cuanto a la realidad
funcional de la estructura institucional emergente de estas elecciones,
por el otro.
Partiendo de la convicción de que a pesar de sus problemas, que no
se presentan sólo en América Latina sino también en otras latitudes, la
democracia es el sistema de gobierno preferible, la presente contribu-
ción es un alegato decidido en favor de abandonar el enfoque analítico
unidimensional y despertar o agudizar la conciencia sobre factores con-
textuales responsables interdependientes, que superan el mero proceso
electoral.
Somos conscientes de que se trata de una problemática sumamente
compleja y difícil que no debe ser remitida a una simplificación inadmi-
sible ni verse sobrecargada con ilusiones respecto de la superación de los
obstáculos que existen para solucionar los múltiples problemas o respecto
del horizonte de tiempo para semejante emprendimiento.
Notas
1. Ver al respecto Nohlen, Dieter (1990), Wahlrecht und Parteiensystem,

Opladen, pág.18, cuyas consideraciones sirvieron de orientación para
esta parte.
2. Ver al respecto Korte, Karl-Rudolf (2009), Wahlen in Deutschland,
Zeitbilder, Bonn, pág. 2.
80 Stefan Jost
3. Ligera reformulación del listado contenido en Nohlen, Wahlrecht, op.
cit., pág. 25.
4. Ver al respecto Mücke, Ulrich (2005), “Die Demokratie in Lateinamerika.
Wahlen, Zivilgesellschaft und Republikanismus im 19. Jahrhundert”,
en Jahrbuch für Geschichte Lateinamerikas 42, págs. 389-404.
5. Ver al respecto Werz, Niklaus (2005), Lateinamerika. Eine Einführung,
Baden-Baden, Nomos, pág. 73 y s..
6. En cuanto a la región andina, ver Mainwaring, Scott, Bejarano, Ana
María, Pizarro, Eduardo (eds.) (2008), La crisis de la representa-
ción democrática en los países andinos, Colombia, Grupo Editorial
Norma.
7. Sólo en Colombia, Nicaragua y Venezuela el voto no es obligatorio.
Es posible que después de las elecciones parlamentarias del 14 de
marzo de 2010 en Colombia con una participación de tan sólo un
45%, la introducción del voto obligatorio vuelva a estar a la orden del
día.
8. Ver ONPE (Oficina Nacional de Procesos Electorales) (2008), Elecciones
Vol. 7, nro. 8, enero-septiembre 2008: Voto Electrónico: Aspectos
Institucionales, Sociales, Jurídicos y Observación Electoral, Perú.
9. Con la sola excepción de México y República Dominicana.
10. En una percepción positiva de este concepto, Cortez Hurtado habla
del Control Social como de la “Desconfianza Armada”. Cortéz Hurtado,
Roger (2009): “Control social: la desconfianza armada”, en Konrad-
Adenauer-Stiftung(2009), Reflexión crítica a la nueva constitución po-
lítica del Estado, La Paz, págs. 321-360.
11. Ver www.milenio.com/node/341833. Este discurso está contenido
en la sección “Discursos y Conferencias” en la presente edición de
Diálogo Político.
12. En cuanto a la evolución en el período 2002-2009 véase Konrad-
Adenauer-Stiftung (2009): Índice de Desarrollo Democrático de
América Latina, pág. 15. También resulta ilustrativo el rankeo de países
del Índice de Transformación Bertelsmann (BTI) en: http://bti2008.ber-
telsmann-transformation-index.de/fileadmin/pdf/Anlagen_BTI_2008/
BTI_2008_Rangliste_DE.pdf; véase también Analyse 2010 en: http://
www.bertelsmann-transformation-index.de/fileadmin/pdf/Anlagen_
BTI_2010/BTI_2010__Broschuere_D_web.pdf.
13. En el presente contexto dejamos abierto si concretamente se trata de
“democracias defectuosas”. Respecto de este concepto, véase Merkel,
Wolfgang (1999), „Defekte Demokratien“, Merkel, Wolfgang - Busch,
Andreas (eds.), Demokratie in Ost und West, Frankfurt, págs. 361-381.
Una visión crítica en Werz, Lateinamerika, op. cit., pág. 332.
14. Gráficos 5 y 6: medidos en una escala de 1 (no democrático) a 10 (ple-
namente democrático).
15. Aunque también en este caso se constatan algunas excepciones o
evoluciones diferentes, como el caso de la elevada participación en
los últimos años en Bolivia.
16. Más detalles ofrece Elites Parlamentarias Latinoamericanas. Boletín
datos de opinión, número 10- 09, Julio 2009; http://america.usal/oir/
ELites/Boletines%204/10_brenes.pdf.
17. No se incluyó a Belice, Jamaica y Haití.
18. Cabe señalar que en el caso de Bolivia esto es cierto sobre todo con
respecto al nivel nacional, en tanto que en el análisis de las eleccio-
nes comunales y regionales de abril de 2010, la manifestación es
claramente más débil en los niveles inferiores de representación po-
lítica.
19. Para un análisis de las enmiendas constitucionales introducidas en
América Latina como consecuencia de este debate, véase Jost, Stefan
(2003), Bolivien: Politisches System und Reformprozess 1993-1997,
Opladen, págs. 63-86.
20. Para un panorama detallado de las modificaciones introducidas a
partir de estas reformas de las leyes electorales, véase Universidad
Nacional de México; IDEA Internacional (2008), Reforma Política y
Electoral en América Latina 1978-2007; Instituto de Investigaciones
Jurídicas, in: Serie Doctrina Jurídica, Núm. 418, México.
21. El ejemplo más reciente es el debate en Colombia luego de las eleccio-
nes legislativas en marzo de 2010. La impuntualidad de los votantes se
tomó como argumento para proponer una prolongación del funciona-
miento de las mesas electorales, en tanto que la gran cantidad de abs-
tenciones o votos nulos en virtud de las confusas boletas electorales
llevó a pedir la introducción del “voto electrónico”.
22. Si, como ocurriera en las elecciones legislativas de marzo en Colombia,
el vicepresidente reconoce públicamente que la boleta electoral lo
confundió, esto habla por sí mismo.
Bernecker, Walter L. - Buve, Raymond T. - Fisher, John R. u.a. (eds.) (1996).
Handbuch zur Geschichte Lateinamerikas. Band 3. Lateinamerika im
20. Jahrhundert, Stuttgart, Klett Verlag.
Elites Parlamentarias Latinoamericanas. Boletín datos de opinión, Número
10- 09, Julio 2009; http://america.usal/oir/ELites/Boletines%204/10_
brenes.pdf
82 Stefan Jost
IDEA. Balance Electoral latinoamericano Nov. 2005–Dic. 2006: www.idea.
int/americas/upload/dz_balance_electoral_latinoamericano_pdf.pdf
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RESUMEN
Desde la (re)democratización de los Estados latinoamericanos, las

elecciones son parte integral de la vida política cotidiana. Al mis-
mo tiempo se constata, sin embargo, que para el electorado las
elecciones evidentemente no cumplen en forma satisfactoria la
función central que les asiste en un sistema representativo y que
es la integración del Congreso nacional. La notoria deficiencia en
su desempeño es atribuida al sistema representativo y entraña el
peligro de una erosión de la democracia. Hasta ahora, los partidos
y gobiernos reaccionaron ante esta crítica fundamentalmente con
la introducción de reformas al régimen electoral. Sin embargo, por
más profundas que puedan ser en uno que otro caso, las reformas
no bastan para solucionar el problema. La relación que existe en-
tre las elecciones y un Congreso nacional disfuncional o no con-
fiable no puede quedar reducida al proceso electoral meramente
técnico y a su normal desarrollo. Semejante análisis excluye facto-
res contextuales sustanciales que son relevantes en el entorno de
las elecciones. Son estos elementos los que deben ser abordados
y modificados, algo que, sin embargo, sólo podrá lograrse en la
medida en que se produzca un cambio fundamental en la ética
política, en cierta medida una condición básica para el éxito de
mediano y largo plazo de todos los esfuerzos de reforma institu-
cionales y jurídicos.

Procesos constituyentes andinos:
de Colombia a Bolivia
(1990-2009)*
I. Introducción
En los últimos veinte años, el área andina ha multiplicado las experien-

cias constituyentes, lo que de por sí sería interesante, pero además lo hizo
fuera de transiciones de régimen.
Los cambios de régimen son proclives a las transformaciones consti-
tucionales, como prueba abundantemente la historia: de la II República
Francesa que sucedió a la monarquía de Luis Felipe de Orleans, pasando
por la República de Weimar construida sobre las ruinas del Imperio, a la
actual Constitución española, que desmontó el autoritarismo de Francisco
Franco.
* Una versión preliminar de este texto fue presentada inicialmente como

una conferencia en el IV Congreso de la Asociación Latinoamericana
de Ciencias Políticas (ALACIP) en agosto de 2008 en San José de Costa
Rica, gracias al auspicio del Instituto para la Democracia y la Asistencia
Electoral (IDEA).

Doctor en Sociología Política (Instituto de Estudios Políticos de París). Fue
vicepresidente de la Corte Departamental Electoral de La Paz y presidente
de la Corte Nacional Electoral. Catedrático universitario. Entre sus princi-
pales libros destacan: Diccionario biográfico de parlamentarios 1979-2009;
Atlas electoral latinoamericano (comp.); Geografía electoral de Bolivia;
Razón y sentimiento: la socialización política y las trayectorias electora-
les de la elite boliviana. Artículos suyos sobre asuntos políticos han sido
publicados en periódicos, revistas y libros de varios países de América
Latina y Europa.
86 Salvador Romero Ballivián
América Latina tampoco se sustrajo a ese impulso: con la retirada mili-

tar a finales de los años 1970 se aprobaron nuevas constituciones en Perú,
Ecuador, Brasil y Paraguay. Sin embargo, se cuentan menos ejemplos de
países que sin los traumas de una derrota militar o de un profundo cambio
de régimen deciden aprobar nuevas constituciones mediante asambleas
constituyentes, menos aún encargándoles la misión de refundar el Estado y
sus relaciones con la sociedad. Así ha ocurrido en el área andina: Colombia
en 1991, Ecuador en dos oportunidades (1997 y 2008), Perú en 1993,
Venezuela en 1999, Bolivia en 2009. El resto del continente no ha mostra-
do la misma inclinación.
Muchos ángulos permiten comparar estas experiencias: desde aspectos
relativamente técnicos como la modalidad de elección de los represen-
tantes, el tiempo de trabajo de las asambleas, la cantidad de comisiones
establecidas, hasta los resultados más políticos, como los diseños institu-
cionales, las reformas electorales, el grado de legitimidad alcanzado por el
nuevo texto constitucional, sus efectos sobre la gobernabilidad y el afian-
zamiento del régimen democrático. En un trabajo de estas características
es imposible abordar tantas cuestiones; ni siquiera se podría mencionarlas
superficialmente. Este ensayo apunta a explorar las razones por las cuales el
área andina apostó con tanto entusiasmo por las asambleas constituyentes
y repasar sus principales consecuencias políticas.
Sería, por supuesto, reductor, tratar de encontrar causas únicas para las
convocatorias a asambleas constituyentes de Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú o Venezuela sin tener en cuenta los matices y las especificidades de
cada sociedad, las trayectorias históricas singulares. Sin embargo, al precio
de un cierto esquematismo pueden ofrecerse hipótesis comunes, de las cua-
les la principal es que la Asamblea Constituyente fue el instrumento que
creyeron encontrar las sociedades andinas, o por lo menos amplias franjas
de ellas, para refundarse, para encontrar un nuevo inicio, ampliando los
derechos o las garantías para los individuos y los grupos, creando meca-
nismos de participación directa en los asuntos políticos que relegasen a los
políticos profesionales, rediseñando las instituciones para hacerlas menos
elitistas. Desde ese punto de vista, representó una expresión del desconten-
to con la situación política, en especial contra los partidos que dirigieron
el Estado; social, ante la persistencia de las desigualdades y la lentitud de
los progresos en oportunidades; económica, por los costos del ajuste liberal
y de algunas crisis económicas que por breves no fueron menos agudas;
Procesos constituyentes andinos 87
cultural, contra el sentimiento de exclusión en la toma de decisiones co-

lectivas. Al mismo tiempo, en particular en las experiencias más recientes,
la asamblea constituyente constituyó un instrumento excepcional para los
políticos que utilizaron las banderas que ofrecía para reordenar el tablero
en su beneficio mediante un cambio de reglas.
II. La asamblea constituyente: entre la

utopía de la refundación de la sociedad y
la construcción de proyectos políticos
La América andina no descubrió las asambleas constituyentes en la úl-

tima década del siglo XX. Al contrario, varios países tenían una larga tradi-
ción en la materia, iniciada en la búsqueda de la mejor manera de organizar
las nuevas repúblicas (Rodríguez, 2003, págs. 85-110). La observación vale
para la mayoría de esas naciones, de las cuales la excepción más destacada es
Colombia, que mantenía su Constitución desde 1886 aunque con enmien-
das. Si bien muchas de esas constituyentes sirvieron para dar un manto de
legalidad a gobiernos de facto, algunas de ellas se convocaron en momen-
tos críticos para los países (Barragán, 2005, pág. 339). Como señala Marie
Danielle Demélas, a lo largo del siglo XIX hubo una “obsesión constitucio-
nalista que se acompañaba con una inestabilidad recurrente de golpes de
Estado, de dictaduras. En el conjunto del universo hispánico, la clase política
hipostasiaba la ley, al mismo tiempo que no dudaba en violarla” (Demélas,
2003, pág. 332). Quizá por ello desde el siglo XIX hasta principios del XXI
muchos observadores han comentado con ironía este rasgo de la cultura polí-
tica andina, que periódicamente cifra enormes esperanzas en la redacción de
constituciones para recrear las bases de la sociedad en nombre de los ideales
más elevados: la libertad, la justicia social, el fortalecimiento de la nación, la
democracia, la igualdad, etc. O, en palabras del historiador Alberto Crespo,
“existe también entre los bolivianos una transferencia de culpabilidad ha-
cia las leyes. Están impenitentemente alegando que los males desaparecerán
cuando se modifiquen las leyes, sueñan con un estatuto de partidos, les fas-
cinan las elecciones y siempre están pensando en una nueva Constitución
Política. Por eso a lo largo de nuestra historia la hemos modificado la friolera
de 17 veces y ahora hay un acuerdo general en reformarla otra vez, aunque
no se sabe qué cambios introducir” (Crespo, 1988, pág. 244).
Las asambleas constituyentes forman parte de la historia política de las

repúblicas andinas: Ecuador y Perú se volcaron hacia ellas cuando recu-
peraron sus democracias en el inicio de la tercera ola de democratización
mundial, y corresponde añadir la Constitución de Venezuela de 1961, co-
nocida como el Pacto de Punto Fijo, promulgada poco después del final de
la dictadura del general Marcos Pérez Jiménez. Ello no fue óbice para que
menos de dos décadas después, nuevas asambleas constituyentes redactasen
otras constituciones. En los otros países, incluso antes de la exitosa convo-
catoria hubo pedidos o intentos serios para organizar una asamblea cons-
tituyente. Como ejemplo, en Colombia, en 1977, Alfonso López realizó
una asamblea constitucional que la Corte Suprema declaró improcedente y
en 1988 liberales y conservadores acordaron convocar una asamblea cons-
tituyente; en Venezuela, tras el “Caracazo” de 1989, el Congreso nacional
debatió la necesidad de realizar una reforma constitucional o convocar una
asamblea constituyente; en Bolivia, en 1990, una marcha indígena reclamó
una Asamblea y en 2002 este tema figuró entre los principales debates de
la campaña; en Ecuador, en 1990 el movimiento indígena exigió la refun-
dación del país a través de una asamblea constituyente.
En la última década del siglo XX, el retorno a las asambleas constitu-
yentes se dio bajo nuevas características. En primer lugar, su convocatoria
fue exigida por actores que jugaban un papel secundario en el escenario
político institucionalizado o que no pertenecían a los sectores más influ-
yentes de la economía y la sociedad. Así sucedió con el movimiento juvenil
estudiantil en Colombia, o con el “indígena” en Bolivia y Ecuador, por lo
que fue habitual que al inicio los planteamientos no fuesen reconocidos
oficial o legítimamente, por su “fuerte contenido anti establecimiento polí-
tico” (Llano Ángel, 2007, pág. 48). La Asamblea Constituyente se planteó
entonces como un abierto desafío al orden establecido, cuando gran parte
de la práctica latinoamericana en la materia reducía este tipo de conven-
ciones a ajustes menores de los textos precedentes y servía para brindarle
al gobierno de turno una mayor holgura o para intentar dotarse de una
nueva legitimidad. En pocos casos las asambleas constituyentes sirvieron
para transformar en profundidad los principios constitucionales, entre los
que se cuentan la boliviana de 1938, que abrió el rumbo para el constitu-
cionalismo social.
Esta nueva ola comenzó en Colombia cuando un movimiento de es-
tudiantes impulsó la convocatoria a la Asamblea Constituyente, lo que
forzó un hecho jurídico, sutilmente interpretado por los tribunales de jus-

ticia, gracias a una contundente acción política, “la séptima papeleta”: en
la presidencial de 1990, más de 5 millones de colombianos respaldaron la
organización de una asamblea constituyente. La elección de sus miembros
se dio en diciembre de 1990, con una participación electoral relativamente
baja pero no muy alejada del promedio de un país tradicionalmente poco
participativo. La exigencia se basaba en la voluntad de reformar el sistema
político, uno de los más antiguos y tradicionales de América Latina, todavía
estructurado a partir de la confrontación conservadora-liberal que caracte-
rizó el final del siglo XIX latinoamericano, el deseo de ampliar los espacios
de decisión ciudadana, la voluntad de acceder a nuevos derechos y poner
fin a la violencia desatada por la guerrilla y el narcotráfico, en ese momento
en su etapa más crítica (Franco, 2009, págs. 376-409). La singularidad del
caso colombiano proviene de la posición asumida por el Poder Ejecutivo,
encabezado por César Gaviria, de no buscar un rédito político directo,
léase contar con una mayoría para quebrar uno de los candados ideados
en América Latina contra las tentaciones autoritarias: la prohibición de la
reelección presidencial inmediata (Nohlen, 2007, págs. 287-292). En esas
condiciones, los representantes de las tres principales corrientes (liberales,
Movimiento de Salvación Nacional de línea conservadora, ex guerrilleros
del M19) trabajaron con bastante libertad en la búsqueda de acuerdos y
consensos. La Asamblea Constituyente no quedó puesta al servicio de un
proyecto partidista o personal, lo que explicó que no se produjese una cons-
tante injerencia gubernamental en las deliberaciones ni un reforzamiento
del presidencialismo en los textos (Madariaga, 2005, pág. 22), aunque la
“evolución política y social del país ha continuado fortaleciendo el papel
político de los presidentes y sus gobiernos” (Restrepo, 2006, pág. 27).
La Asamblea Constituyente de Colombia funcionó como ejemplo, no
necesariamente como metodología de trabajo pero sí como recurso político.
Incluso en el país que más tardó en convocar a una asamblea constituyente,
Bolivia, los ecos se sintieron rápido. En la genealogía de la convocatoria a la
Asamblea Constituyente, el hito primero es la “marcha indígena de tierras
bajas por dignidad y territorio” de 1990, que reclamó una Asamblea casi en
simultáneo a la célebre “séptima papeleta” colombiana. Pese a quedar re-
legada durante muchos años, la exigencia sobrevivió en los márgenes del
sistema político, alentada por pequeñas organizaciones de izquierda, sindi-
catos, movimientos sociales variopintos, organizaciones no gubernamentales
e intelectuales críticos con el liberalismo económico y político. De manera

general, cada caso nacional ha servido de modelo o, por el contrario, de
contraejemplo para los otros países.
La Constitución de Colombia tuvo innovaciones en cuatro áreas, lo
cual contribuyó a difundir ideas que se encuentran también presentes en
las otras cartas magnas del área andina. Primero, amplió los derechos de
los ciudadanos y buscó ofrecer instrumentos para su efectiva protección
y garantía, en especial a través de la acción de tutela1 o la creación de la
Defensoría del Pueblo. Después, introdujo los derechos indígenas, vale
decir, derechos colectivos que incluían el ejercicio de la autoridad tradi-
cional con facultades de aplicar una justicia comunitaria o el gobierno
de los territorios indígenas según usos y costumbres. Luego creó nuevos
órganos constitucionales destinados a mejorar la administración de jus-
ticia, entre otros, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la
Judicatura. Dio cuerpo sobre todo a la democracia “participativa”, que
para los fines de este trabajo se entenderá de manera amplia y flexible
como el conjunto de instrumentos de democracia directa (como el re-
feréndum), cuotas de representación (por ejemplo, asignación de cuotas
para determinados grupos o el establecimiento de distritos especiales de
elección), intervención directa de la ciudadanía en los asuntos públicos
(a través de revocatorias de mandato o iniciativas legislativas) y refor-
mas en el sistema de representación para limitar el poder de los partidos
(por ejemplo, con la posibilidad abierta a asociaciones civiles o grupos
de ciudadanos de presentar candidaturas o la adopción de sistemas que
autorizan votos selectivos dentro de una misma nómina o entre varias
listas). Así, la Constitución colombiana estableció el referéndum, el ple-
biscito, la consulta popular, la iniciativa normativa, el cabildo abierto, la
revocatoria de mandato, el veto popular a decisiones consideradas alta-
mente perjudiciales, la circunscripción especial para los indígenas y las
comunidades negras (Murillo, 1993, págs. 105-107).
La aprobación de la Constitución dio lugar a una progresiva y no siem-
pre sencilla traducción legislativa de los nuevos principios constitucionales.
Los rasgos de la “democracia participativa” como ha sido descrita no son
exclusivos de la región andina: algunos de ellos tienen una amplia difusión
internacional o una creciente importancia, como las cuotas de representa-
ción o los referendos; otros, aunque con menor frecuencia, han sido incor-
porados en las legislaciones de otros países latinoamericanos.
A partir del ejemplo colombiano, en los Andes la Asamblea Constitu-

yente se presentó como la posibilidad de refundar la política (a menudo
contra los políticos de los partidos “tradicionales”), de establecer un nuevo
vínculo entre el Estado y la sociedad. Pero la experiencia peruana de 1993
introdujo un elemento novedoso, presente con mayor o menor fuerza en los
casos siguientes: la elección de una Asamblea Constituyente para consoli-
dar un nuevo proyecto político dirigido por un hombre ajeno al sistema de
partidos (conocido durante muchos años como outsider), diseñado contra
las elites partidarias. Tras consumar su autogolpe y cerrar el Congreso en
el cual se encontraba en posición minoritaria,2 en 1992 Alberto Fujimori
convocó a un congreso constituyente para que le diese una legitimidad de-
mocrática interna y externa, convalidase su acción y le brindara los instru-
mentos de la gobernabilidad. El triunfo de la lista oficialista, que contó con
44 de los 80 asambleístas y el apoyo de partidos minoritarios, le permitió
fijar las nuevas reglas constitucionales con holgura. Es probable que la ma-
yoría absoluta –también conseguida luego por Chávez, Morales y Correa–,
que permitía prescindir de concertaciones, haya acentuado la tendencia a
imponerse del régimen (Tanaka, 2002, págs. 327-328).
La Asamblea Constituyente peruana introdujo novedades que luego
intentarían reproducirse en otros países: autorizó la reelección presiden-
cial –debilitando el tabú latinoamericano que terminaría desaparecien-
do con otras asambleas constituyentes o con reformas constitucionales,
como ilustran los ejemplos de Argentina, Brasil o Colombia– y permitió
que el primer beneficiario fuera el presidente en ejercicio –mostrando
con claridad que el cambio tenía un beneficiario con nombre y apellido.
Al mismo tiempo, en la línea colombiana, multiplicó los nuevos poderes
de decisión para la ciudadanía, con un claro sesgo anti-institucional. Las
nuevas atribuciones debilitaban las instituciones, ya fueran órganos es-
tatales u organizaciones políticas, de por sí frágiles en el área andina. La
Constitución incluyó el referéndum, la iniciativa ciudadana legislativa
o la revocatoria de autoridades. Por último, limitaba la reconstitución
de un sistema partidario vigoroso a través de las disposiciones constitu-
cionales o las leyes aprobadas por esa vía. Las disposiciones alentaron la
dispersión de los sufragios gracias a la circunscripción nacional única sin
barrera de ingreso o la reducción de firmas necesarias para competir en
el ámbito municipal, mientras que se acotaba el espacio de los partidos
con el sistema unicameral reducido (120 miembros). Muchas de las me-
didas se adoptaron sin un diagnóstico o balance detenido de los sistemas

electorales reemplazados o de los sistemas de partidos que se buscaba
dejar atrás (Tuesta Soldevilla, 2005, pág. 73). Así se consolidó la idea
del voto preferencial, que supuestamente debía mejorar la relación entre
votante y elegido, aunque no logró revertir el desprestigio de los partidos
y alimentó las rivalidades dentro de las mismas organizaciones (Nohlen,
1994, págs. 276-278). En la línea de dar prioridad a la democracia “par-
ticipativa” y a establecer un vínculo entre el presidente y la ciudadanía sin
intermediarios, la aprobación final del texto quedó a cargo del electorado
en un referéndum, el primero que se celebró en el Perú desde el retorno a
la democracia. En la consulta, celebrada en 1993, se impuso el “sí”, que
apuntaló el poder de Fujimori.
Sin embargo, la Constitución peruana, como las aprobadas posterior-
mente en la región andina en el período considerado, también mostró filia-
ciones con la tradición constitucionalista latinoamericana, en especial me-
diante la consolidación del presidencialismo y reduciendo el Parlamento a
un papel menor (Aguilar, 2006, pág. 72). De hecho, el Poder Legislativo se
volvió unicameral, modalidad también adoptada por los constituyentes de
Ecuador y Venezuela (en Bolivia se planteó conformar una cámara única
pero la propuesta fue finalmente desechada). Muchos argumentos contra
el bicameralismo no pasaron por una consideración de sus méritos o pro-
blemas para la representación, la gobernabilidad o el equilibrio de poderes,
sino por el costo económico de mantenerlo en naciones poco prósperas.
En el mismo sentido, se redujo el número de parlamentarios, achicando los
espacios disponibles para políticos profesionales. Ambas decisiones consti-
tuían críticas implícitas o explícitas a los partidos “tradicionales”.
La Asamblea Constituyente de Ecuador de 1998 ayuda a entender
mejor la dinámica política que guió los procesos constituyentes andinos
del siglo XXI. Tras la destitución congresal de Abdalá Bucaram en 1997,
en atención a una fuerte presión social en la cual jugó un papel destacado
la Confederación de Nacionalidades Indígenas de Ecuador (CONAIE), y
luego de múltiples peripecias jurídicas y políticas, se organizó una asam-
blea constituyente. Sin embargo, a diferencia de lo que sucedió en los años
posteriores en el mismo Ecuador en 2008, en Venezuela y Bolivia ningún
líder crítico con el orden establecido logró capitalizarla. La ausencia de la
dominación personal sobre la Asamblea quedó confirmada con la ausencia
de una cláusula que permitiera la reelección inmediata, reforma que sí con-
templaron las constituciones aprobadas bajo la inspiración de Fujimori,

Chávez, Correa y Morales. Más bien, los partidos conservadores, el Social
Cristiano, el Demócrata Popular y el Frente Radical Alfarista, lograron la
mayoría. En una posición minoritaria quedó Pachacuti (7 de los 70 asam-
bleístas), que no logró concretar muchas de sus propuestas (Pacari, 2005,
págs. 85-95).
En esas condiciones, a las cuales debe sumarse su orfandad, abandona-
da por los poderes Ejecutivo y Legislativo, la Asamblea Constituyente ter-
minó como un episodio político poco relevante en la historia del Ecuador,
aunque introdujo la consulta popular sobre temas importantes y que no
fueran constitucionales por iniciativa ciudadana, aprobó la revocatoria
del mandato, estableció mecanismos de fiscalización ciudadana como un
mecanismo para evitar la corrupción y apuntaló los derechos colectivos
de las poblaciones afroecuatorianas y de los pueblos indígenas en un gra-
do que no tenía hasta entonces ningún otro país del área (Rivero, 2005,
págs. 157-159). Incorporó, asimismo, derechos sobre el medioambiente o
los recursos naturales, percibidos como “derechos de tercera generación”
luego de los derechos civiles y políticos que definirían la primera y de los
socioeconómicos, característicos de la segunda (Paz - Cepeda, 2007, págs.
295-296).
Finalmente, la nueva Constitución aprobó numerosos artículos como
respuesta a las exigencias puntuales de grupos movilizados: se trató de un
rasgo que luego se encontraría en las asambleas constituyentes de Bolivia,
Venezuela y, otra vez, de Ecuador. A la par que la Constitución establecía
principios generales para el funcionamiento del Estado, las relaciones con la
sociedad y los derechos para los individuos, otorgaba derechos concretos
a sectores específicos. La Asamblea Constituyente, al presentarse como
el espacio de la refundación de la sociedad con la participación de todos
y en especial de los sectores hasta entonces “excluidos”, tenía márgenes
escasos de maniobra para resistir las presiones de quienes se presentaban de
inmediato como históricamente discriminados por razones de sexo, origen
étnico, capacidades físicas u ocupación. Esta Asamblea, como la colombiana,
que recibió más de 100.000 propuestas ciudadanas o estimuló la convergen-
cia de los movimientos feministas para el cabildeo con la Asamblea (Wills,
2002, pág. 418), la siguiente Constituyente en Ecuador o la boliviana, re-
servó un espacio importante para atender a los más variados sectores sociales
que tenían peticiones expresas para conseguir un artículo constitucional.
En los tres casos siguientes, Venezuela, Bolivia y Ecuador en 2008, la

Asamblea Constituyente se convirtió en la piedra fundamental de proyectos
políticos dirigidos por hombres enfrentados a los partidos “tradicionales”
y a las elites, decididos a recomponer el escenario político. Las asambleas
constituyentes de Colombia y de Perú buscaron reformas políticas pero
no se concibieron como instrumentos para socavar el orden establecido
político, social, económico, cultural (la inspiración de la ecuatoriana po-
día apuntar contra el statu quo, pero su desarrollo terminó produciendo
un texto poco “revolucionario” que incluso consolidó los principios de la
economía de mercado).
Con Hugo Chávez se abre una nueva fase. La primera novedad radicó
en que la convocatoria a la Asamblea Constituyente constituyó la principal
bandera de la campaña electoral de un candidato ajeno a los partidos gober-
nantes, que la presentó como el mecanismo idóneo para refundar el Estado
y sus relaciones con la sociedad. La oferta encontró un eco especial porque
los partidos “tradicionales”, al inicio reacios a la Asamblea Constituyente,
terminaron rindiéndose, mientras que decenas de organizaciones de diver-
sa índole, nuevas o informales, también la exigían: el proceso parecía partir
de las “entrañas de la nación” (Barrios, 2005, pág. 107). Ni Gaviria ni
Fujimori hicieron de la asamblea constituyente una plataforma para atraer
votantes en las elecciones presidenciales.
El éxito de Chávez no puede atribuirse únicamente a esa promesa, pero
sin duda ayudó a consolidar la imagen de un hombre decidido a introducir
cambios fuertes, significativos, rápidos, en la política, la economía, la socie-
dad y la cultura venezolanas. Antes, el descontento beneficiaba al principal
partido opositor y permitía la alternancia entre AD y COPEI. En la década
de 1990, “a medida que el desencanto se fue profundizando, ese malestar
fue dirigido hacia ambos partidos” (Pérez, 2003, pág. 238).
En la presidencial de 1998, Chávez consiguió una victoria en prime-
ra vuelta con mayoría absoluta. Como sucedería luego con Morales en
Bolivia, su triunfo se construyó sobre el respaldo de los sectores populares,
desilusionados con una clase política acusada de preocuparse sólo de pro-
teger sus intereses, gobernar de manera corrupta, asfixiar la renovación (los
dos presidentes que precedieron a Chávez habían gobernado el país en
los años setenta), con un modelo económico que no logró superar fuer-
tes niveles de pobreza ni asegurar un acceso más equitativo a la riqueza,
con una estructura social poco flexible y escasas oportunidades de ascenso
social. La victoria electoral estuvo seguida de una consulta sobre la con-

vocatoria a una asamblea constituyente en la cual el electorado se pro-
nunció ampliamente por el “sí” aunque con una abstención que para ese
momento estableció un récord. Después vino un masivo triunfo oficialista
en la elección de constituyentes: el Polo Patriótico reunió 121 de los 131
asambleístas. Este proceso, que se dio de forma muy acelerada, tuvo un
efecto político y electoral muy importante: aseguró al nuevo oficialismo
una amplia mayoría en la ola de la presidencial, mientras que la oposición
asistía en una situación cada vez más complicada, en la cual cada revés
ahondaba el impacto de la derrota inicial, de la crisis provocada por el
traspaso del poder a un actor que hasta hace poco no hacía parte del juego
político y con su electorado poco presto a movilizarse. Se trata de un efecto
habitual cuando se organiza una consulta electoral poco después de un
evento decisivo como la presidencial: el electorado acude a ratificar sus pre-
ferencias y suele ampliar el triunfo oficialista por la desmovilización de los
de la oposición o por la persistencia del estado de gracia que incluso abarca
a los votantes de listas distintas a la del presidente.3 El caso venezolano,
ecuatoriano y boliviano confirma los postulados básicos de esta teoría de
las elecciones de segundo rango.
La asamblea venezolana redactó en poco tiempo una Constitución a
la medida del Gobierno, que logró un contundente respaldo en el referén-
dum de salida y pudo así consolidar las bases de su poder. Este esquema
fue imitado en las siguientes experiencias constituyentes andinas. Como
en Colombia y Perú, la nueva Constitución sirvió más para promover la
democracia “participativa”, incluyendo la revocatoria del mandato, previs-
ta incluso para el nivel presidencial, distintos tipos de referendos, cabil-
dos, que para apuntalar las instituciones. Así, por ejemplo, se suprimió el
financiamiento público a los partidos. Sin embargo, la Asamblea tuvo una
ambición suplementaria: se presentó como el inicio de una nueva era, inau-
gurada por un presidente fuerte que personaliza la política. La singularidad
de Chávez vino de su deseo de quebrar el orden establecido, de dirigir un
proyecto que fuese opuesto al “neoliberalismo” y al “imperialismo norteame-
ricano”. Entonces, la Asamblea Constituyente no se ponía sólo al servicio de
un proyecto de poder personal pero poco deseoso de romper con los marcos
vigentes de una sociedad –que podía ser el caso de Fujimori, que más bien
dio una orientación económica liberal a la nueva Constitución–, sino de
un proyecto ideológico que afirmaba la ruptura con el pasado. El cambio
de nombre del país a República Bolivariana fue apenas la punta del iceberg
(la Asamblea de Bolivia se inspiraría en ese molde al adoptar la denomi-
nación de Estado Plurinacional en lugar de República). Chávez deseaba
recuperar un papel rector para el Estado en la economía en contraposi-
ción a una economía capitalista; invertir las correlaciones de fuerza social
para disminuir el poder de las elites en beneficio de los sectores populares;
reubicar la diplomacia venezolana para alejarla de Estados Unidos; y re-
componer el sistema político para dar a su movimiento el lugar central y
acorralar a los representantes de los otrora partidos fuertes (Ramírez, 2003,
págs. 148-152).
El presidente Chávez recibió un período de gestión alargado hasta 6
años, la posibilidad de reelegirse y se pasó por alto la primera elección
presidencial para el cómputo de los mandatos. La Asamblea Constituyente
introdujo como importante novedad la convocatoria inmediata a una elec-
ción general una vez aprobada la nueva elección. Ella permitía consolidar
el poder de Chávez y contar rápidamente con nuevas instituciones, con la
eliminación de las anteriores, en las cuales había reductos opositores. En
efecto, incluso una imponente ola electoral no modifica por sí misma todas
las relaciones de poder: hay numerosas instituciones, en especial aquellas
no sujetas al voto popular, como los tribunales de justicia, los organismos
electorales o los aparatos administrativos, que pueden mostrarse indiferen-
tes a esos cambios (ya sea porque cumplen sus funciones con apego a las
normas o porque sus miembros tienen afiliaciones partidarias contrarias
al nuevo mandatario, o por una mezcla de ambas consideraciones). La
creación de nuevas instituciones, la reelección presidencial, la ampliación
de los poderes presidenciales y la elección de un nuevo Parlamento con
clara mayoría gubernamental permiten la recomposición completa de las
instituciones y le ofrecen al presidente el control efectivo del poder: así, el
oficialismo consiguió dominar “todas las instancias de decisión” (Maingon,
2007, pág. 254).
Este modelo se impuso en la región andina desde principios del siglo
XXI. Lo adoptó primero Bolivia, país sacudido por una fuerte crisis polí-
tica desde el año 2000. Tras la renuncia de Gonzalo Sánchez de Lozada en
2003, luego de una represión que dejó más de 60 muertos, el gobierno de
su vicepresidente y sucesor Carlos Mesa colocó la asamblea constituyente
como tema central de la agenda política, en el entendimiento de que esa
era una de las demandas de los sectores movilizados y que “las bases mismas
de nuestro relacionamiento como sociedad estaban en cuestión” (Mesa,

2008, pág. 107). Lo hizo a través de una vía singular: aprovechó que estaba
pendiente la aprobación de las reformas constitucionales decididas en la
legislatura previa y a través de una interpretación algo forzada incorporó
la posibilidad de convocar a una asamblea constituyente.4 Sin embargo,
desprovisto de apoyo parlamentario y enfrentando a la mayoría de los par-
tidos, no consiguió que en su gobierno se aprobase la convocatoria.
En la presidencial anticipada de 2005, Evo Morales venció con ma-
yoría absoluta, un hecho sin precedentes desde el retorno a la democracia.
El candidato del Movimiento al Socialismo (MAS) capitalizó sobre todo
el voto de las clases populares, deseosas de confirmar en las urnas el final
de un ciclo económico con escasa participación del Estado, de una “demo-
cracia pactada” en la cual los partidos eran acusados de beneficiarse con
el poder en nombre de la gobernabilidad (Romero Ballivián, 2007, págs.
53-57) y de abrir una fase con mayor presencia de identidades étnicas. La
convocatoria a la asamblea constituyente constituía una de las principales
banderas de Morales. Como sucedió con los otros partidos “tradicionales”
de la región, ante una demanda que parecía ya irresistible, las organizacio-
nes bolivianas también la prometieron e incluso presentaron propuestas de
Constitución. Sin embargo, su compromiso con el cambio de estructuras
resultaba menos convincente (Molina, 2006, págs. 15-17): en los años
precedentes habían rechazado la asamblea constituyente para optar por
el camino de las reformas constitucionales, que en 1994 incorporaron la
Defensoría del Pueblo, el Tribunal Constitucional, las diputaciones unino-
minales y el reconocimiento del carácter multicultural de la sociedad, y en
2002 se preveía la inclusión del referéndum.
Morales logró rápido la convocatoria a la asamblea constituyente. A
pesar de la aprobación de la ley por unanimidad, no se estableció ningún
tipo de pacto de largo aliento entre el oficialismo y la oposición para enca-
rar el proceso constituyente (Gamboa, 2007, págs. 41-67). En la elección,
el MAS consiguió la mayoría absoluta de votos y de escaños, todavía gra-
cias al monopolio de la idea del cambio y aprovechando que en el imagi-
nario colectivo la asamblea era “un proceso participativo de reforma de la
Constitución para beneficio de los más necesitados” (PNUD, 2007, pág.
177). Empero, el camino de aprobación de la Constitución fue el más
escarpado de los Andes. Con mayoría absoluta pero sin los 2/3 necesarios
para aprobar el nuevo texto, el MAS tampoco pudo establecer acuerdos con
otras fuerzas para aprobar su proyecto, en tanto que la oposición impulsó

un proceso de autonomías regionales, por entender que la Constituyente
desatendía el asunto. Al cabo del año fijado para la conclusión de las tareas,
la asamblea constituyente no había aprobado un solo artículo; necesitó
una prórroga y cuando finalizó sus tareas, en condiciones muy polémicas
y sin el acuerdo de ninguna fuerza opositora de relevancia, su crédito ante
la opinión pública se había erosionado y la popularidad del gobierno
no era suficiente para garantizar que el referéndum de salida conclu-
yese con la victoria del “sí”. Sólo después del referéndum revocatorio
de agosto de 2008, ampliamente ganado por Morales, se alteraron las
correlaciones de fuerza política. En el Congreso –no en la asamblea, por
lo tanto pasando por encima de ésta–, el Gobierno y una fragilizada opo-
sición acordaron los últimos cambios al proyecto de Constitución. Pese a
ese acuerdo, la oposición se inclinó por el “no” y el Gobierno por el “sí” y
obtuvo una cómoda victoria en 2009.
La nueva Constitución encaja en las tendencias descritas para el ejem-
plo venezolano. En primer lugar, de manera explícita, plantea el inicio de
una nueva etapa en la vida boliviana que deja “en el pasado el Estado colo-
nial, republicano y neoliberal”. En consonancia con esa ambición, el texto
incorpora, como nunca antes, la cuestión étnica como un eje ordenador de
la vida pública: define al Estado como “plurinacional” y organiza sobre esa
base las principales instituciones públicas (Lazarte, 2009, págs. 193-234).
Luego busca una reorganización política favorable para el presidente: se
incluyó la reelección y se ordenó la convocatoria a elecciones generales, ga-
nadas con holgura en 2009 por Morales. Múltiples formas de democracia
participativa, a veces ajenas a la democracia representativa, se incluyen: la
revocatoria del mandato, la elección por voto universal de cargos habitual-
mente escogidos mediante otros procedimientos, en especial en el Poder
Judicial; la designación de autoridades en varios niveles mediante usos y
costumbres de los pueblos indígenas; la consulta obligatoria a las institu-
ciones de los pueblos indígenas para la explotación de recursos naturales.
En muchos puntos la Constitución va a contramano de la construcción
institucional que caracterizó la “democracia pactada” en la década de 1990
para hacerse eco de los proyectos de democracia “radical”, “participativa” o
“contrahegemónica” (Boaventura de Sousa Santos, 2007, pág. 69) que se
manifestaron desde principios del siglo XXI, a medida que progresaban las
críticas al sistema representativo (Mayorga, 2001).
Por último, la victoria de Rafael Correa en 2006 alineó a Ecuador con

este modelo, buscando romper con la Constitución de 1998, aprobada
por una asamblea constituyente que no resolvió los más graves y urgentes
problemas políticos del país, como probó la inestabilidad en la presidencia.
Hombre ajeno al sistema de partidos, Correa hizo una campaña en la cual
la Constituyente ocupó un lugar central como promesa de refundación de
las estructuras del Estado y de la sociedad en un país en el cual los tres pre-
sidentes previamente elegidos no habían concluido sus mandatos (Abdalá
Bucaram, Yamil Mahuad, Lucio Gutiérrez), la crisis de gobernabilidad te-
nía rasgos crónicos y que sufrió el impacto de una severa crisis financiera
que aceleró un vasto movimiento migratorio hacia España.
La victoria de Correa careció de la contundencia de la de Chávez o
de la de Morales; incluso ocupó el segundo puesto en la primera vuelta y
su situación podía parecer comprometida, pues no contaba con ningún
parlamentario ya que se negó a presentar candidatos, en franca señal de
desafío al sistema de partidos y las instituciones. Sin embargo, en pocos
meses revirtió su debilidad. Con decisiones polémicas que violentaron las
frágiles instituciones –incluida la destitución de más de la mitad de los
congresistas con una resolución del Tribunal Electoral–, el nuevo gobierno
logró que el Parlamento aprobara una consulta ciudadana para convocar a
una asamblea constituyente.
Correa logró un fuerte apoyo para su propuesta y para su gestión,
confirmado en la elección de los asambleístas. Nuevamente, los sectores
populares figuraron como los principales soportes del proceso de cambio.
Redujeron a una mínima expresión los partidos que ya habían ejercido
el gobierno, le ofrecieron la mayoría absoluta al oficialismo y, con ella,
los votos suficientes para aprobar la Constitución. Aquí, el caso boliviano
sirvió como contraejemplo: ese porcentaje sirvió para evitar las compli-
caciones del MAS, que tenía ese umbral pero no los 2/3, y en reiteradas
oportunidades Correa señaló que debían evitarse los errores de la asamblea
constituyente boliviana.
El oficialismo expresó en la asamblea su voluntad de ruptura con el
pasado, su andamiaje institucional y sus principios. Por ello, como sucedió
bajo figuras distintas en las experiencias colombiana, peruana o venezolana,
el Parlamento quedó anulado (Bolivia fue la excepción, con un Parlamento
que conservó intactas sus funciones, atribuciones y funcionamiento mien-
tras sesionó la asamblea constituyente). Al mismo tiempo, el ánimo de la
asamblea quedó reflejado en las expresiones del primer presidente de la

asamblea constituyente, que indicó: “Es indispensable desechar el cons-
titucionalismo neoliberal, revalorizando la soberanía popular, democra-
tizando a la sociedad” (Acosta, 2008, pág. 15). Al término del trabajo,
la constituyente reorientó las bases sentadas por la precedente asamblea
ecuatoriana, lo que otorgó un papel más relevante al Estado en asuntos
socioeconómicos, pero mantuvo el espíritu de la democracia participativa
presente en el texto de 1998 y, sobre todo, introdujo la reelección y la con-
vocatoria a un nuevo proceso electoral general en 2009 en caso de aprobar-
se la nueva Constitución. Sometida a referéndum en 2008, la Constitución
fue ampliamente aprobada, lo que abrió paso a una segunda elección de
Correa, ahora con los instrumentos de poder necesarios para plasmar
su proyecto. Se confirmó la fuerza de la dinámica de la sucesión de
consultas: presidencial - referéndum para ir a una Asamblea - elección
de constituyentes - referéndum de salida para consolidar los proyectos de
poder y rediseñar las nuevas instituciones.
III. Conclusiones
Al término de este repaso de la dinámica de las asambleas constituyen-

tes en la región andina puede intentarse un balance y obtener algunas con-
clusiones, evidentemente provisorios lo uno como lo otro dado el escaso
tiempo de vigencia de los textos constitucionales.
La primera conclusión es que las nuevas constituciones no lograron
imponerse como normas dotadas de estabilidad: muy poco tiempo des-
pués de ser aprobadas, surgieron voces para su reforma o, incluso, para
la convocatoria a una nueva asamblea constituyente que hiciese lo que la
anterior supuestamente no había logrado. Dos grandes tendencias pueden
distinguirse en esa voluntad reformadora: la primera proviene de la cabe-
za del Estado, del deseo presidencial de ver ampliadas sus prerrogativas o
tener la posibilidad de presentarse a la reelección; la otra, de sectores más
bien contestatarios que exigen una asamblea constituyente para quebrar el
orden establecido. Por supuesto, pueden producirse alianzas tácticas entre
ambos movimientos.
Así, en Colombia, en 2003, Álvaro Uribe organizó un referéndum para
modificar la Constitución buscando mayores poderes. A pesar de su amplia
popularidad, la débil participación impidió que la mayoría de las propues-

tas fueran aprobadas: el triunfo amplio del “sí” en todas las preguntas fue
insuficiente en 17 de las 18 preguntas. El mandatario logró la reforma
constitucional para una reelección en 2006 e intentó otro cambio para
aspirar a un tercer período presidencial en 2010, deseo que no prosperó
cuando la Corte Constitucional declaró inexequible el referéndum sobre
la cuestión. En Venezuela, en 2007, Chávez convocó un referéndum para
reformar la Constitución que se había aprobado al inicio de su gobierno: el
catálogo de la reforma era extenso, pero la principal medida, en torno a la
cual se polarizó la consulta, fue la ampliación del período presidencial y la
posibilidad para el presidente en ejercicio de disputar una nueva elección.
Por un estrecho margen ganó el “no”, en lo que constituyó la primera
derrota electoral de Chávez. Sin embargo, el segundo intento quedó coro-
nado con éxito. En Ecuador, la Constitución de 1998 apenas se mantuvo
durante una década que ya el país elegía una nueva asamblea constituyente
para redactar otra Constitución, bajo la clara influencia del gobierno de
Correa. Perú se aleja en parte del modelo. El marco constitucional promul-
gado por Fujimori se mantiene vigente y los principales actores políticos
han mostrado escaso interés en modificarlo y menos todavía en llamar a
una asamblea constituyente, estimando que el texto se ajusta a parámetros
satisfactorios: “De hecho el imperativo fue menos implementar una nueva
Constitución que respetar y fortalecer la Constitución con la cual Fujimori
había trabajado buena parte de su mandato” (Vergara, 2009, pág. 6). La
derrota de Ollanta Humala, candidato fuertemente asociado a Chávez, en
la presidencial de 2006, relegó el asunto.
En segundo lugar, las nuevas constituciones suelen tener más artículos
que las que reemplazan; a veces casi duplican la cantidad inicial. El dato
no es anecdótico o meramente numérico; refleja una concepción detallista
y reglamentaria de la carta magna, concebida como algo más que la defi-
nición de las principales reglas del juego político, económico y social. Al
mismo tiempo, esa tendencia se explica por las presiones recibidas por la
asamblea constituyente de minorías activas que se esforzaron por ver ins-
critas sus inquietudes particulares, concretas y precisas. En consecuencia,
los nuevos textos dejan de ser el procedimiento para el ejercicio controlado
del poder para convertirse en “Constituciones con objetivos”, lo que puede
conducirlas a una sobrecarga que “resulta finalmente en su incapacidad de
funcionar” (Sartori, 2008, pág. 217).
Como tercera conclusión, resulta difícil juzgar los méritos de las nue-
vas constituciones: los cambios institucionales necesitan tiempo para ser
evaluados en todos sus efectos. Además, algunas disposiciones recién co-
menzaban a ejecutarse y ya fueron reemplazadas –en parte por el carácter
detallista de los textos– o ni siquiera tuvieron tiempo de poder ser aplica-
das, o lo fueron con dificultad por falta del desarrollo legislativo que debe
acompañar cualquier modificación constitucional.5 Es innegable que tal
inestabilidad de las normas acarrea graves perjuicios para la consolidación
del régimen representativo al provocar la desorientación de los actores polí-
ticos y de la ciudadanía, que termina optando por moverse de acuerdo con
reglas informales más estables y previsibles (Pachano, 2007, pág. 90).
Como cuarto punto, es indiscutible que existe una dinámica común
en la región andina, que hace no sólo legítimo sino pertinente el estudio
comparado. Hay, en efecto, un proceso de lecciones aprendidas que tiene
dos vertientes: una política y otra institucional. En la primera, cada caso
nacional es analizado de cerca por actores políticos de los otros países para
incorporar ideas o metodologías o, por el contrario, para evitar caer en
“errores”. En la segunda, con el respaldo de la cooperación internacional en
el sentido amplio, todas las asambleas constituyentes de la región han bus-
cado especialistas (académicos o constituyentes) de los países que pasaron
por la prueba para discutir sus propias reformas constitucionales.
La quinta conclusión es que las constituciones andinas del siglo XXI
apuntan de forma simultánea al fortalecimiento de proyectos políticos
claramente encarnados en una organización o un líder y a la extensión
de derechos individuales y colectivos, a la ampliación de los espacios de
participación, deliberación y decisión de los ciudadanos. En apariencia se
trata de tendencias contrapuestas, pero tienen a menudo un fondo común:
la desconfianza ante los mecanismos representativos y ante los actores po-
líticos que dominaron la transición hacia la democracia. De hecho, las
nuevas constituciones nacieron mientras se derrumbaba el bipartidismo
venezolano de AD-COPEI, el juego tripartito boliviano del MNR-MIR-
ADN y los multipartidismos clásicos de Perú o Ecuador.
Sin embargo, mientras que el primer componente, el reforzamien-
to del liderazgo del presidente que impulsa la constituyente, tiene una
aplicación inmediata y poderosos actores que lo promueven (nueva elec-
ción del presidente, apoyado por un partido que comienza a controlar
muchos resortes del poder y que pronto tiene la posibilidad de proceder
a los nombramientos en las nuevas instituciones), los otros son de apli-

cación menos inmediata, menos directa, con efectos limitados sobre la
distribución del poder nacional. Incluso, en más de una oportunidad,
como sucedió en el Perú cuando los ciudadanos trataron de consultar
en un referéndum sobre el tercer período gubernamental de Fujimori,
el gobierno “lo impidió mediante burdas maniobras legales” (Blancas
Bustamante, 2004, pág. 194); algo parecido ocurrió en Venezuela, pues
“cuando los instrumentos de la democracia directa fueron enarbolados
por sectores opositores al gobierno tropezaron con severos obstáculos
para su activación” (Kornblith, 2008, págs. 119-120). En muchos casos,
las disposiciones de la “democracia participativa” se aplican exclusiva-
mente en los ámbitos locales –cualquiera que sea la denominación de
esas unidades político-administrativas.
Este punto se apuntala con la sexta conclusión: las nuevas constitu-
ciones no han tenido únicamente un carácter innovador; en general, para
el ordenamiento institucional se han inscrito en la larga tradición latinoa-
mericana de conceder amplios poderes al Presidente, pocos al Congreso
y descuidar los equilibrios y contrapesos entre instituciones. De mane-
ra adicional, el paso al sistema unicameral decidido por Perú, Ecuador y
Venezuela tiende a disminuir aún más el papel del Poder Legislativo.
En línea directa con este punto, varias de las asambleas constituyen-
tes y, por ende, las constituciones, han sido dominadas por completo por
un presidente fuerte que las ha puesto al servicio de un proyecto político
personal. El rasgo emblemático ha sido la eliminación de la prohibición
de la reelección inmediata, característica compartida por los textos apro-
bados durante los gobiernos de Fujimori, Chávez, Correa y Morales. Esa
decisión puede afectar la frágil institucionalidad de los países implicados:
incluso después del retorno a la democracia y del mejoramiento en la
calidad de la administración de las elecciones, hay en América Latina
“una probabilidad significativamente más alta de elecciones inaceptables
cuando un presidente se postula para la reelección” (Hartlyn - McCoy
- Mustillo, 2009, pág. 34).
Octava conclusión: las nuevas constituciones incorporan el reconoci-
miento de derechos que representan innovaciones en el constitucionalismo
internacional y que figuran en el catálogo de movimientos influyentes en
el mundo de las ideas pero no siempre en el de las políticas públicas, como
las corrientes multiculturales, altermundialistas, ecologistas, sin olvidar los
movimientos indigenistas o las corrientes “radicales” de la democracia. Una

mención especial corresponde al reconocimiento de derechos colectivos,
uno de los temas de mayor debate y tensión, pues contraponen visiones
del mundo liberales, comunitaristas o multiculturales, de las cuales pue-
den desprenderse políticas públicas muy diferentes para la ciudadanía, el
Estado, los individuos o los grupos. Entre esos derechos destacan los acor-
dados a los pueblos indígenas.
Por último, en general los constituyentes andinos han tendido a rom-
per con el “liberalismo ortodoxo” (Weinstock, 1999, págs. 450-461) y se
animan a la innovación con tanta más convicción, que a menudo tienen
lazos con sectores críticos con el capitalismo, la globalización, la demo-
cracia representativa, abiertos al reconocimiento del multiculturalismo,
inclinados por el indigenismo y que su propuesta se basa en el cambio
profundo de estructuras en un ejercicio de refundación de los cimientos
de las sociedades. Así, la Constitución colombiana es reputada por figurar
entre las más avanzadas del mundo (esto es, con derechos ausentes en las
constituciones de las democracias más consolidadas); en la ecuatoriana, el
primer presidente de la asamblea constituyente anunciaba la inclusión de
los derechos de la naturaleza o una primicia constitucional, “las garantías
de políticas públicas” (Acosta, 2008, pág. 16); en Bolivia se anunció que
la nueva Constitución representaba el primer experimento de un nuevo
constitucionalismo.
Sin duda, falta una perspectiva temporal lo suficientemente amplia
como para sacar conclusiones definitivas sobre esta explosión de experien-
cias constituyentes en la región andina. Sin embargo, ya resulta claro que
las asambleas constituyentes surgen como consecuencia de los problemas
confrontados por los resultados insuficientes, para grandes sectores de la
población, de la democracia y de la economía de mercado y que al mismo
tiempo se han convertido en causa de nuevas dificultades, de nuevas ten-
siones, de nuevas polarizaciones.
Notas
1. En trece años de vigencia se presentaron más de un millón de accio-

nes de tutela, por lo que “en la conciencia ciudadana la acción de tu-
tela es vista como el principal aporte de la nueva Constitución”. Néstor
Raúl Correa, “La experiencia de Colombia (1991)”, en ILDIS, Asamblea
Constituyente: aprendiendo de otras experiencias (Colombia, Ecuador
y Venezuela), La Paz, ILDIS, pág. 45.
2. Un estudio aparte merecen las consecuencias de la modalidad elegi-
da por varios países latinoamericanos de combinar la segunda vuelta
en elecciones presidenciales, forjando un presidente a veces artificial-
mente fuerte, con la elección del Parlamento con un sistema de repre-
sentación proporcional.
3. Para una ilustración de este modelo en otro contexto y con datos in-
dividuales, cf. Raúl Magni Berton, “Pourquoi les partis gouvernemen-
taux perdent-ils les élections intermédiaires? Enquête Eurobaromètre
et élections européennes”, en Revue Francaise de Science Politique
(58 – 4), agosto 2008, págs. 643-656.
4. La Constitución boliviana tenía un mecanismo lento de reforma: la
propuesta debía ser aprobada por 2/3 en una legislatura y ratificada
con el mismo porcentaje mínimo en la siguiente.
5. Un ejemplo, entre otros, es que a principios del siglo XXI Ecuador
seguía funcionando con una ley electoral de 1986 basada con prin-
cipios distintos de los establecidos en la Constitución de 1998. Cf.
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RESUMEN
En los últimos veinte años, el área andina ha multiplicado las expe-

riencias constituyentes. Entre las razones por las cuales la región
apostó con tanto entusiasmo por las asambleas constituyentes, la
hipótesis principal es que éstas constituyeron el instrumento que
creyeron encontrar las sociedades andinas, o por lo menos amplias
franjas de ellas, para refundarse. De este modo, las asambleas cons-
tituyentes surgen como consecuencia de los problemas confronta-
dos por los resultados insuficientes, para grandes sectores de la
población, de la democracia y de la economía de mercado, y que al
mismo tiempo se han convertido en causa de nuevas dificultades,
de nuevas tensiones, de nuevas polarizaciones.

La reforma electoral en la
Argentina
Fernando Laborda
Si se efectuase un análisis superficial acerca del discurso político en la

Argentina de los años posteriores a la crisis política y socioeconómica ini-
ciada hacia fines de 2001, podríamos llegar a la conclusión de que la nece-
sidad de una profunda reforma política no sólo es una demanda mayori-
taria de la opinión pública, sino que también se ha ganado un importante
lugar en la agenda de la dirigencia.
Pero tal análisis encubre un enorme margen de error. Pese a que en los
últimos tiempos distintos funcionarios de alto rango de diferentes gobiernos
nacionales agotaron a sus auditorios con frases que prometían “pulverizar
la corrupción”, investigar hechos ilícitos “hasta las últimas consecuencias”
o, más recientemente, con apelaciones a la “renovación” o a una “nueva
política”, sólo queda la impresión de que aquel impresionante despliegue
dialéctico lejos estuvo de traducirse en acciones concretas, lo que aumentó el
escepticismo de la ciudadanía y provocó, a la vez, una parálisis mayor.
Muchas elecciones pasaron e invariablemente, después de cada proceso
electoral, la ciudadanía confirmaba que no era infundada su sospecha de
Fernando Laborda
Lic. en Ciencia Política (Univ. del Salvador). Periodista profesional (Escue-
la del Círculo de la Prensa). Jefe de Editoriales y columnista político del
diario La Nación (Buenos Aires). Director de las licenciaturas en Ciencias
de la Comunicación y en Periodismo y profesor titular de Comunicación
Institucional y de Redacción Periodística en la Univ. de Belgrano. Premio
Rodolfo Rivarola de la Asociación Argentina de Ciencia Política (1986). Pre-
mio Libertad y Democracia (1991). Coautor de La reforma política argenti-
na (2002) y Reinventar la Argentina (2002).
110 Fernando Laborda
que no pocos de los miembros de la llamada clase política asumían como

propias las preocupaciones de la opinión pública con un único propósito:
neutralizar las demandas sociales orientadas a modificar los vicios de la
dirigencia política y hacer que finalmente nada cambie.
En otras palabras, la vieja dirigencia pareció hacer propias las banderas
de sus detractores para vaciarlas de contenido y, así, seguir manteniendo
sus privilegios y su lógica funcional. La tan mentada reforma política se
convirtió, en boca de los dirigentes, en un auténtico eslogan político para
ganar tiempo (o mejor dicho, para perderlo).
I. ¿Qué es la vieja política?
La vieja política no es una denominación que guarde necesariamen-

te vinculación con una cuestión generacional. Representantes políticos
de diferentes generaciones han merecido ese rótulo, que se funda en la
atribución de malos hábitos que establecen patrones de comportamiento
político. Cuando los malos hábitos se repiten en el tiempo, se transforman
en vicios y muchos de éstos pasan a ser asumidos como naturales y a ser
defendidos en forma corporativa, por lo que se transforman en parte de
una cultura política.
En esta dialéctica perversa de malos hábitos encontramos fenómenos ta-
les como el clientelismo, los subsidios para los “amigos”, los puestos públicos
o los beneficios de planes de “empleo” que no exigen contraprestación alguna
y se otorgan arbitrariamente, los aparatos partidarios financiados con fondos
públicos encubiertos, las campañas políticas poco o nada transparentes, las
contrataciones públicas espurias, los créditos de bancos oficiales concedidos
en forma irregular a los amigos del poder de turno y los “retornos” a los
funcionarios por medio de cada vez más sofisticados mecanismos.
Estos malos hábitos, convertidos en costumbres, se encadenan en un
sistema, apoyado en un conjunto de procesos, grupos y personas caracte-
rizados por un cierto grado de interdependencia recíproca, que se traduce
en intercambios de favores, dádivas, privilegios, protección e impunidad,
que les permiten a esos grupos “sobrevivir” políticamente pese al descré-
dito que tienen frente a la sociedad civil.
La institucionalización de esas prácticas reduce a su mínima expresión
cualquier mecanismo real de democracia interna en los partidos políticos.
Estos, mayoritariamente, presentan a la sociedad una oferta doblemente

cerrada para los cargos legislativos: por un lado, con las listas sábana y, por
el otro, por el hecho de que esas listas cerradas se confeccionan habitual-
mente a puertas cerradas.
La cuestión de las listas sábana, mecanismo electoral por el cual un
elector se ve obligado a votar en bloque por una lista compuesta por hasta
35 candidatos a diputado nacional, como ocurre en la provincia de Buenos
Aires, plantea un problema de calidad de la representación política en los
cuerpos legislativos, que puede apreciarse fácilmente si se formulan dos
preguntas: 1) ¿A cuántos de los diputados de su distrito está en condiciones
de mencionar el común de los ciudadanos? 2) ¿Cuántos de los legislado-
res actuales de distritos grandes, como la provincia de Buenos Aires y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, hubieran podido acceder a una banca
legislativa con un sistema electoral que no hubiera contemplado las listas
sábana?1
El inconveniente más visible que presenta la lista sábana en las elecciones
legislativas se vincula con el hecho de que el ciudadano se ve prácticamente
forzado a elegir a un gran número de candidatos de los cuales apenas conoce,
con suerte, al primero y al segundo postulantes de la nómina. Pero no es
ése el mayor problema: el principal radica en que muchos legisladores que
llegan a ocupar una banca merced a haber estado “colgados” de la sábana
nunca sienten tantos compromisos con su electorado como con la estructura
partidaria que les permitió aferrarse a la sábana, lo cual plantea un conflicto
de índole moral y de calidad de la representación política.
En el Congreso argentino ha habido, desde la reapertura democrática
de diciembre de 1983 hasta nuestros días, numerosos proyectos de ley para
eliminar la lista sábana y para su reemplazo por diferentes alternativas que
van desde los sistemas uninominales hasta sistemas mixtos, que contemplan
una lista sábana más pequeña con candidatos escogidos por representación
proporcional y otro número de candidatos elegidos por circunscripciones.
No se trata, por cierto, de una cuestión sencilla, en tanto ningún siste-
ma electoral es perfecto ni absolutamente inocente. Existen distritos de la
Argentina donde en elecciones provinciales o municipales, la instrumenta-
ción de sistemas electorales basados en las circunscripciones uninominales
han generado que un determinado partido político termine llevándose
prácticamente la totalidad de los cargos electivos en disputa con un por-
centaje de votos apenas mayor al de la segunda fuerza política, aunque es
probable que quienes ocupan esas bancas reconozcan un mayor compro-

miso con el pueblo que los votó antes que con la estructura partidaria.
La fuerte desconfianza ciudadana en sus representantes no se deriva
exclusivamente de un sistema electoral en particular, sino fundamental-
mente de una cultura política donde los cargos suelen ser más fuertes que
las instituciones y donde sus ocupantes terminan convirtiéndose en buró-
cratas poderosos que privatizan la función pública y tienen capturadas las
instituciones. También por las actitudes de una dirigencia intermedia, for-
mada por los llamados punteros políticos, y consentidas por muchos jefes
partidarios, que en no pocos casos se asocian con maniobras fraudulentas.
A poco de concluir las elecciones nacionales de octubre de 2007, se
tuvo conocimiento de que durante los comicios, en varias circunscripcio-
nes electorales habían desaparecido o mermado las boletas de agrupaciones
opositoras en las mesas de votación.2 También es común que se detecten,
invariablemente en todos los procesos electorales, boletas falsificadas, cu-
yos autores apuntan a restarles votos a determinados partidos, y prácticas
propias del clientelismo político, tales como el llamado “voto cadena”.
A desterrar esas prácticas se apunta cuando, desde diferentes ámbitos,
se exhorta a renovar la política y a terminar con la vieja política.
II. La última reforma electoral
El 2 de diciembre de 2009, el Congreso de la Nación aprobó la Ley

26.571,3 denominada Ley de democratización de la representación política, la
transparencia y la equidad electoral, que introdujo importantes modificacio-
nes en la legislación electoral argentina respecto de los mecanismos de se-
lección de candidatos a cargos electivos nacionales, el financiamiento de las
campañas políticas y los requisitos que los partidos políticos deben cumplir
para conseguir y conservar la personería jurídica.
La nueva ley establece las primarias abiertas, simultáneas y obligato-
rias (PASO) para la selección de todos los candidatos a cargos electivos
nacionales. También plantea mayores restricciones para el reconocimiento
oficial de los partidos políticos, a partir de un número mínimo de afilia-
dos. Finalmente, prohíbe los gastos de campaña financiados con recursos
privados en medios audiovisuales y restringe fuertemente la publicación de
encuestas electorales, no permitiendo la difusión de sondeos de opinión
pública sobre intención de voto durante los 15 días previos a los comicios
generales, al tiempo que prohíbe, además, referirse en medios masivos du-
rante ese período a los datos de las encuestas realizadas con anterioridad,
algo que distintos medios periodísticos y entidades que agrupan a empresas
periodísticas han considerado como “una pretensión que vulnera la liber-
tad de expresión y condiciona la labor de la prensa”.4
Se sintetizan a continuación los principales puntos de la norma legal.
1. Se determina que una agrupación política, para ser reconocida con
personería jurídico-política en forma provisoria, deberá acreditar la adhe-
sión de un número de electores no inferior al 4 por mil del total de los
ciudadanos inscriptos en el registro electoral del distrito correspondiente.
Además, deberá presentar su acta de fundación y constitución; su declara-
ción de principios y programa o bases de acción política; su carta orgánica;
el acta de designación de las autoridades promotoras y el domicilio parti-
dario, al igual que el acta de designación de los apoderados.
2. Durante la vigencia del reconocimiento provisorio, los partidos po-
líticos serán considerados en formación y no podrán presentar candidatu-
ras a cargos electivos en elecciones primarias ni en elecciones nacionales, ni
tendrán derecho a aportes públicos ordinarios o extraordinarios.
3. Para obtener la personería jurídico-política definitiva, los partidos
en formación deberán acreditar la afiliación de un número de electores
no inferior al 4 por mil, acompañada de copia de los documentos cívicos
de los afiliados donde conste su identidad y el domicilio. Dentro de los
180 días, deberán haber efectuado elecciones internas para constituir las
autoridades del partido.
4. Para conservar la personería jurídico-política, los partidos políticos
deberán mantener en forma permanente el número mínimo de afiliados.
5. Los partidos reconocidos en cinco o más distritos del país con el
mismo nombre, declaración de principios, programa o bases de acción po-
lítica, carta orgánica, podrán solicitar su reconocimiento como partidos
de orden nacional ante el juzgado federal con competencia electoral del
distrito de su fundación.
6. Los partidos de distrito y nacionales podrán constituir alianzas de
distrito o nacionales, respectivamente, de dos o más agrupaciones, con el
propósito de presentar candidatos a cargos públicos electivos.
7. Todo partido político debidamente inscripto podrá fusionarse con
uno o varios partidos políticos.
8. La afiliación a un partido político se extinguirá por renuncia o expul-

sión. Los ciudadanos podrán formalizar su renuncia por telegrama gratuito
o personalmente ante la secretaría electoral del distrito que corresponda.
9. No podrá haber doble afiliación, por lo que la condición para la
afiliación a un partido es la renuncia previa expresa a toda otra afiliación
anterior.
10. El registro de afiliados será público y la justicia electoral arbitrará un
mecanismo para que los electores puedan conocer su situación individual.
11. La elección de autoridades partidarias se llevará a cabo periódica-
mente, de acuerdo con las respectivas cartas orgánicas partidarias y, subsi-
diariamente, por la ley orgánica de los partidos políticos o por la legislación
electoral.
12. Entre las causas de caducidad de la personería política de los
partidos figuran la no realización de elecciones partidarias internas
durante el período de cuatro años; la no presentación a dos eleccio-
nes nacionales consecutivas; no alcanzar en dos elecciones nacionales
sucesivas el 2% del padrón electoral del distrito que corresponda; no
mantener el porcentaje de afiliación mínimo establecido y no estar in-
tegrado un partido nacional por al menos cinco partidos de distrito con
personería vigente.
13. El partido extinguido por sentencia firme no podrá ser reconocido
nuevamente con el mismo nombre, la misma carta orgánica, declaración
de principios, programa o bases de acción política por el término de seis
años, a partir de la fecha de la sentencia.
14. También por seis años, los juzgados federales con competencia
electoral no podrán registrar nuevos partidos integrados por ex afiliados a
un mismo partido político declarado caduco que representen más del 50%
de las afiliaciones requeridas para la constitución de la nueva agrupación.
15. Para la designación de candidatos a cargos electivos nacionales
(presidente y vicepresidente de la Nación, diputados y senadores naciona-
les, y parlamentarios del Mercosur), se aplicará el sistema de elecciones pri-
marias, abiertas, simultáneas y obligatorias, en todo el territorio argentino,
para un mismo día y para todos los partidos políticos. El voto será secreto
y obligatorio para todos los ciudadanos (mayores de 18 años de edad), aun
en aquellos casos en que se presentare una única lista.
16. La convocatoria a elecciones primarias será realizada por el Poder
Ejecutivo Nacional con una antelación no inferior a los 90 días previos al
acto electoral. Tales elecciones deberán efectuarse el segundo domingo de

agosto del año en que se celebren los comicios generales.
17. Los partidos podrán reglamentar la participación de extraparti-
darios en sus cartas orgánicas y cada agrupación política determinará los
requisitos para ser precandidato.
18. Las precandidaturas para senador nacional, diputado nacional y
parlamentario del Mercosur deberán estar avaladas por un número de afi-
liados no menor al 2 por mil del padrón general de cada distrito electoral
o por un número de afiliados a la agrupación política o partidos que la
integran, equivalente al 2% del padrón de afiliados de aquélla o de la suma
de los padrones de los partidos que la integran, en el caso de alianzas, del
distrito respectivo, el que resulte menor.
19. Las precandidaturas para presidente y vicepresidente de la Nación
deberán estar avaladas por un número de afiliados no inferior al 1 por mil
del total de los inscriptos en el padrón general, domiciliados en al menos
cinco distritos, o al 1% del padrón de afiliados de la agrupación política
o de la suma de los padrones de los partidos que la integran, en el caso de
alianzas, el que sea menor.
20. En las elecciones primarias deberán votar todos los electores y se
utilizará el mismo padrón que para la elección general, en el cual constarán
las personas que cumplan 18 años de edad a partir del día de la elección
general.
21. En los comicios primarios, los electores deberán emitir un solo
voto por cada categoría de cargos a elegir, pudiendo optar por distintas
listas de diferentes agrupaciones políticas.
22. Hasta 55 días antes de las elecciones primarias, las agrupaciones
políticas podrán solicitar al juzgado federal con competencia electoral que
corresponda la asignación de colores para las boletas que se emplearán en
esos comicios y en los generales.
23. La campaña electoral de las elecciones primarias se iniciará 30 días
antes de la fecha de los comicios. La publicidad electoral podrá realizarse
desde los 20 días anteriores a la fecha de las elecciones primarias. En ambos
casos, finalizarán 48 horas antes del inicio del acto electoral.
24. El Estado nacional, a través de la ley de presupuesto general,
deberá prever para el año en que se realicen las elecciones primarias un
monto a distribuir entre las agrupaciones políticas que presenten can-
didaturas equivalente al 50% del que les corresponderá, por aporte de
campaña para las elecciones generales. Además, otorgará a cada agrupa-

ción política los recursos que le permitan imprimir el equivalente a una
boleta por elector.
25. Los gastos totales de cada agrupación para las elecciones primarias
no podrán superar el 50% del límite de gastos de campaña para las eleccio-
nes generales. Las listas de cada una de las agrupaciones tendrán el mismo
límite de gastos. Por la lista interna que excediere el límite de gastos dis-
puesto, serán responsables solidariamente y pasibles de una multa de hasta
el cuádruplo del monto en que se hubiere excedido, los precandidatos y el
responsable económico-financiero designado.
26. Las agrupaciones políticas y sus listas internas no podrán contratar
en forma privada publicidad en emisoras de radiodifusión televisiva o so-
nora abierta o por suscripción para las elecciones primarias. Si una agrupa-
ción violara esa disposición, será sancionada con la pérdida del derecho de
recibir contribuciones, subsidios y todo recurso de financiamiento público
anual, por un plazo de uno a cuatro años, y los fondos para el financia-
miento público de las campañas electorales por una a dos elecciones de
aplicación en la elección general correspondiente.
27. La Dirección Nacional Electoral del Ministerio del Interior dis-
tribuirá por sorteo público los espacios de publicidad electoral gratuita en
medios de comunicación audiovisuales. Las agrupaciones, a su vez, distri-
buirán tales espacios en partes iguales entre las listas internas oficializadas.
28. Veinte días después de finalizada la elección primaria, el responsa-
ble económico-financiero de cada lista interna que haya participado de esos
comicios deberá presentar ante el responsable económico-financiero de la
agrupación política un informe final detallado sobre los aportes públicos y
privados recibidos, respecto de lo cual se prevén multas y la inhabilitación
de los candidatos por hasta dos elecciones en caso de incumplimiento.
29. Únicamente podrán participar de las elecciones generales las agrupa-
ciones políticas que para la elección de senadores, diputados y parlamentarios
del Mercosur hayan obtenido como mínimo un total de votos, considerando
los de todas sus listas internas, igual o superior al 1,5% de los votos válida-
mente emitidos en el distrito de que se trate para la respectiva categoría. Para
la categoría de presidente y vicepresidente de la Nación se entenderá el 1,5%
de los votos válidamente emitidos en todo el territorio nacional.
30. Los fondos correspondientes al aporte del Estado nacional para la
campaña electoral, tanto para las elecciones primarias como para las gene-
rales, se distribuirán entre las agrupaciones políticas que hayan oficializado

listas de candidatos de la siguiente forma:
a) Para las elecciones presidenciales, el 50% del monto asignado por el
presupuesto se asignará en forma igualitaria entre las listas presentadas. El
restante 50% se distribuirá entre los 24 distritos electorales, en proporción
al total de electores correspondientes a cada uno y cada agrupación política
percibirá un monto en forma proporcional a la cantidad de votos que el
partido hubiera obtenido en la elección general anterior para la misma
categoría. Las agrupaciones que participen en la segunda vuelta recibirán
como aporte para la campaña una suma equivalente al 30% del mayor
aporte de campaña para la primera vuelta.
b) En las elecciones de diputados nacionales, el total de los aportes se
distribuirá entre los 24 distritos electorales en proporción al total de elec-
tores correspondientes a cada uno. Efectuada dicha operación, el 50% del
monto destinado a cada distrito se repartirá en forma igualitaria entre las
listas presentadas y el restante 50% se distribuirá entre cada agrupación en
forma proporcional a la cantidad de votos que el partido hubiera obtenido
en la elección general anterior para la misma categoría.
c) En las elecciones de senadores nacionales, el total de los aportes se
distribuirá entre los distritos en proporción al total de electores corres-
pondientes a cada uno. El 50% del monto resultante para cada distrito se
repartirá en forma igualitaria entre las listas presentadas, en tanto que el
50% restante se distribuirá a cada agrupación en forma proporcional a la
cantidad de votos que hubiera obtenido en la elección general anterior para
la misma categoría.
31. La cantidad de los espacios de radiodifusión y los espacios en los
medios audiovisuales será distribuida, tanto para las elecciones primarias
como para las generales, de la siguiente forma: el 50% se distribuirá por
igual entre todas las agrupaciones que oficialicen precandidatos; el 50%
restante, entre todas las agrupaciones que oficialicen precandidaturas, en
forma proporcional a la cantidad de votos obtenidos en la elección general
anterior para la categoría diputados nacionales.
32. Está contemplado el financiamiento privado de la campaña electo-
ral por medio de personas físicas, siempre y cuando se efectúe a través de
donaciones mediante medios que permitan la identificación del donante.
Queda prohibida toda donación o contribución a una agrupación política
por personas de existencia ideal.
33. La campaña electoral se iniciará 35 días antes de la fecha de los co-

micios y finalizará 48 horas antes del inicio de éstos, quedando expresamen-
te prohibido realizar campañas proselitistas fuera del tiempo establecido.
34. Se prohíbe la emisión y publicación de avisos publicitarios en me-
dios televisivos, radiales y gráficos con el fin de promover la captación del
voto para candidatos a cargos públicos electivos antes de los 25 días previos
a la fecha fijada para los comicios.
35. Durante la campaña electoral, la publicidad de los actos de gobierno
no podrá contener elementos que promuevan expresamente la captación
del sufragio a favor de ninguno de los candidatos a cargos públicos electivos
nacionales. Queda prohibida durante los 15 días anteriores a la fecha fijada
para la celebración de las primarias abiertas, simultáneas y obligatorias, y
la elección general, la realización de actos inaugurales de obras públicas,
el lanzamiento o promoción de planes, proyectos o programas de alcance
colectivo y, en general, la realización de todo acto de gobierno que pueda
promover la captación del sufragio a favor de cualquiera de los candidatos
a cargos electivos nacionales.
36. La agrupación política que realice actividades entendidas como
actos de campaña electoral fuera del plazo establecido en la ley será san-
cionada con la pérdida del derecho a recibir contribuciones, subsidios y
todo recurso de financiamiento público anual, por un plazo de uno a cua-
tro años, y los fondos para el financiamiento de campaña por una a dos
elecciones.
37. Se establece la creación de un Registro de Empresas de Encuestas y
Sondeos de Opinión, en el que deberán inscribirse todas aquellas empresas
que deseen hacer públicas por cualquier medio encuestas de opinión o prestar
servicios a las agrupaciones políticas, o a terceros, durante la campaña elec-
toral, por cualquier medio de comunicación. Mientras se extienda el período
de campaña, y ante cada trabajo realizado para una agrupación política o
para terceros, las empresas deberán presentar ante el Registro del distrito co-
rrespondiente un informe donde se individualice el trabajo realizado, quién
realizó la contratación, el monto facturado por trabajo realizado, un detalle
técnico sobre la metodología científica utilizada, el tipo de encuesta reali-
zada, el tamaño y características de la muestra empleada, el procedimiento
para la selección de los entrevistados, el error estadístico y la fecha del trabajo
de campo. Dicho informe será publicado en el sitio web oficial de la justicia
nacional electoral para su público acceso por la ciudadanía.
38. Ocho días antes de las elecciones generales, ningún medio de co-
municación podrá publicar resultados de encuestas o sondeos de opinión, o
pronósticos electorales, ni referirse a sus datos. Y dentro del plazo que la ley
autoriza para la realización de trabajos de sondeos y encuestas de opinión,
los medios masivos de comunicación deberán citar la fuente de información,
dando a conocer el detalle técnico del trabajo realizado.
39. Se fija un límite de gastos para la campaña electoral, que para cada
agrupación política no podrá superar la suma resultante al multiplicar el
número de electores habilitados por un módulo electoral de acuerdo con
el valor establecido en la ley de presupuesto general de la Nación del año
respectivo.
40. Las agrupaciones políticas reconocidas que hubieran proclamado
candidatos someterán a la aprobación de la Junta Nacional Electoral, por
lo menos treinta días antes de la elección, modelos exactos de las boletas
de sufragio destinadas a ser utilizadas en los comicios. Esas boletas debe-
rán tener iguales dimensiones para todas las agrupaciones y ser impresas
en colores. Contendrán tantas secciones como categorías de candidatos
comprenda la elección, las cuales irán separadas entre sí por medio de lí-
neas negras que posibiliten el doblez del papel y la separación inmediata
por parte del elector o de los funcionarios encargados del escrutinio. Para
una más notoria diferenciación, se podrán utilizar distintas tipografías en
cada sección de la boleta, que distingan los candidatos a votar. Incluirán,
además, la nómina de candidatos y la designación de la agrupación políti-
ca correspondiente. Se admitirá también la sigla, monograma o logotipo,
escudo o símbolo o emblema, fotografías y número de identificación de la
agrupación política.
III. El debate ausente: la boleta única
Una de las cuestiones que la Ley 26.571 omitió es la vinculada con la

boleta única como un medio para garantizar la transparencia electoral, impe-
dir el robo de boletas partidarias de los lugares de votación y evitar tanto la
manipulación del votante como la confusión que en cualquier elector puede
provocar la existencia de innumerables papeletas en la mesa donde se emite
el sufragio. Este sistema le atribuye al Estado la responsabilidad de diseñar,
imprimir y distribuir el formulario en el cual el elector emitirá su voto.
Desde el Poder Ejecutivo Nacional, impulsor de la citada reforma

electoral aprobada por el Congreso, se esgrimió que la boleta única era
un mecanismo impracticable en el marco de un sistema de partidos tan
fragmentado como el existente hoy en la Argentina. En tal sentido, el jefe
de Gabinete de Ministros de la Nación, Aníbal Fernández, sostuvo en de-
claraciones periodísticas que una boleta única “tendría el tamaño de la
bandera de ceremonias de una escuela”, dada la gran cantidad de fuerzas
políticas que compiten en las elecciones nacionales.5
Frente a esa objeción, resulta interesante citar un reciente trabajo
del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el
Crecimiento (CIPPEC), realizado a partir de un testeo empírico dirigido a
poner a prueba la factibilidad del sistema de boleta única en la Argentina.
Este estudio buscó demostrar que la introducción de ese mecanismo
electoral es posible técnicamente, incluso en el contexto de un sistema
de partidos fragmentado, al tiempo que la boleta única es un esquema lo
suficientemente flexible como para que se pueda hallar un modelo que se
adapte a las necesidades del sistema político argentino.6
El documento final de CIPPEC (Mustapic - Scherlis - Page, 2010, págs.
1-2) señala que por medio de una simulación electoral, que contempló dos
modelos diferentes de boleta única, se pudo demostrar que toda la oferta
electoral puede ser presentada en una misma papeleta, de dimensiones ape-
nas algo mayores que las utilizadas en la actualidad con el sistema de boletas
partidarias. Concluye que el sistema obtuvo altos niveles de aceptación entre
los participantes del testeo, en tanto la gran mayoría de las personas consul-
tadas manifestó que votar con la boleta única le resultaba fácil o muy fácil y
pudo emitir un voto válido sin cometer equivocaciones.
El aspecto que, a juicio de los autores del estudio, puede provocar ma-
yores controversias, es el referido a la presentación de las candidaturas en
los casos en los cuales se elige más de una categoría de candidatos de mane-
ra simultánea. Se trata de una cuestión no menor, por cuanto las distintas
opciones de diseño de la boleta pueden influir de una u otra forma en la
decisión del votante.
Pueden considerarse así dos grandes clases de diseño que organizan
de diferente manera la presentación de las candidaturas a cargos electivos
(Mustapic - Scherlis - Page, 2010, págs. 2-3).
El llamado Modelo A ofrece una boleta por categoría a elegir. Por ejem-
plo, si se eligen simultáneamente presidente y vicepresidente de la Nación,
senadores nacionales y diputados nacionales, en una boleta figurarán todos

los candidatos presidenciales de las distintas agrupaciones políticas, en otra
estarán los candidatos a senador por cada fuerza política y en una tercera,
los postulantes a diputado por cada partido. Entonces, el ciudadano que
concurra a votar recibirá tres hojas sueltas o en un talonario.
Este modelo no es completamente novedoso para la Argentina. Fue
introducido por la Cámara Nacional Electoral en el año 2007 para los elec-
tores privados de libertad y se utiliza también para los argentinos residentes
en el exterior.
El llamado Modelo B se caracteriza, en cambio, por tener una sola
boleta en la cual figuran todas las categorías de candidatos a elegir.
En el continente americano, el Modelo A fue adoptado por países
como Colombia, Ecuador, México, Paraguay y Bolivia. El Modelo B es
utilizado en los Estados Unidos y en Perú.7
Según los autores de este trabajo, el diseño del Modelo A tiende a
favorecer la autonomía de cada una de las categorías de candidatos, lo que
podría incentivar al elector a votar por distintas fuerzas políticas. Esta mo-
dalidad limitaría el acostumbrado “efecto arrastre”, vale decir, la tracción
que un candidato, habitualmente el presidencial, puede ejercer sobre pos-
tulantes a otros cargos electivos por la misma agrupación.
A este modelo se le puede criticar el hecho de que podría indirectamen-
te conducir a la conformación de gobiernos divididos, esto es, a poderes
ejecutivos de fuerzas políticas que no controlarían el ámbito legislativo, al
alentar el voto cruzado. En cambio, tiene como dato positivo que aumenta
el nivel de autonomía del votante a la hora de elegir candidatos a cargos
electivos de diferentes categorías.
El Modelo B, que incluye todas las categorías a elegir en una misma
boleta, reconoce diferentes opciones. Una puede dividir la boleta en dis-
tintas secciones, según el cargo. De este modo, se destinaría una sección
de la boleta para cada categoría de candidatos. Este diseño, al igual que el
Modelo A, no incentiva el voto a una misma agrupación política en todas
las categorías.
La otra variante del Modelo B organiza la boleta por partido y no por
cargos. Así, identifica en una misma sección la oferta de cada fuerza políti-
ca para todas las categorías de candidatos que se presentan. Y el voto a un
mismo partido para todos los cargos en juego se podría incentivar creando
un casillero especial con ese fin, bajo el rótulo Voto Unificado.8
Para el testeo empírico llevado a cabo por CIPPEC en noviembre de

2009 se confeccionaron boletas con los modelos A y B, para lo cual se
tomaron como base las elecciones nacionales de 2007, que incluyeron tres
categorías de cargos electivos: presidente y vicepresidente de la Nación,
senadores nacionales y diputados nacionales.
Una amplia mayoría de las personas que tomaron parte en el testeo
(72%) declaró que el sistema de boleta única le había resultado más senci-
llo que el sistema vigente de boletas partidarias múltiples. El 11% opinó lo
contrario y el 13% dijo no encontrar diferencias.
Al mismo tiempo, el 75% de los consultados señaló que le resultó fácil
o muy fácil visualizar la información sobre partidos y candidatos, mientras
que el 87% manifestó que le resultó fácil o muy fácil registrar su voto.
Un porcentaje pequeño de personas, que osciló entre el 4 y el 7%,
cometió algunos errores, como repetir el marcado del voto, tachar el voto y
marcar en una segunda oportunidad, por ejemplo. Los autores del trabajo
estiman que esas dificultades marginales podrían subsanarse con adecuadas
campañas masivas de instrucción y difusión, y explican en parte aquellas
equivocaciones porque quienes participaron del testeo no conocían en de-
talle el sistema de votación.
Respecto de los modelos de boletas utilizados, quienes utilizaron el B
manifestaron con algo más de frecuencia que el sistema les parecía confuso,
complicado, largo o difícil de leer.
Las observaciones por equivocaciones en el uso de la boleta también se
concentraron en el Modelo B. Uno de los errores más comunes, que alcanzó
al 4% de los participantes, fue marcar tanto el casillero del partido tendiente
a facilitar el voto unificado para todos los candidatos de esa agrupación como
los casilleros correspondientes a cada uno de los cargos a elegir.
La experiencia de CIPPEC demuestra que la amplia oferta electoral no es
un obstáculo insalvable para diseñar un modelo de boleta única en una pape-
leta no mucho más grande que la utilizada con el sistema electoral vigente.
No se advierte problema alguno para incluir la totalidad de los nombres de
los candidatos para las elecciones de cargos ejecutivos y de senadores nacionales
(tres por distrito). Sin embargo, surgen dificultades para incluir la totalidad de
los candidatos a diputado nacional en aquellos distritos más poblados del país,
en donde se elige un gran número de legisladores, básicamente la provincia de
Buenos Aires, que elige 35 diputados nacionales cada dos años, y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, que elige a 12 ó 13 diputados nacionales en el
mismo período. La propuesta para resolver este problema es hacer figurar ex-
clusivamente en la boleta a los tres primeros candidatos a diputado nacional
de cada agrupación en los citados distritos y colocar gigantografías en el cuarto
oscuro, donde el elector pueda encontrar las listas completas.
Dados los acontecimientos vinculados con el robo y la falsificación de
boletas de los últimos comicios generales en algunas mesas de votación,
especialmente allí donde no llegan los fiscales de algunos partidos políti-
cos, el debate sobre la instrumentación del mecanismo de la boleta única
resulta indispensable.
Las ventajas del sistema de boleta única han sido aceptadas en medios
académicos y también entre representantes de la dirigencia política argen-
tina. Así, la provincia de Córdoba, a partir de un proyecto de ley provincial
impulsado por legisladores de la Coalición Cívica, aprobó en octubre de
2009 una norma que permitirá el empleo de este sistema en las próximas
elecciones del distrito. En febrero de 2010, el jefe de gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, Mauricio Macri, también decidió impulsar
una iniciativa legal para que en el distrito capitalino se pueda votar con
boleta única a partir de los próximos comicios legislativos locales.
Este sistema, sin embargo, no cuenta con apoyo de buena parte de los
dirigentes de los partidos mayoritarios. Esta reticencia puede explicarse por
cierta tendencia a creer que la boleta única podría desalentar parcialmente
el voto por partido, aunque también obedece a que podría morigerar o
directamente terminar con ciertas prácticas muy arraigadas donde la dis-
tribución de boletas electorales entre los votantes es considerada un ingre-
diente no menor para el éxito en ciertos distritos habitados por personas de
menor nivel socioeconómico y educativo.
La resistencia a esta reforma electoral es similar a la que ha provocado
la instrumentación del voto electrónico, que se utiliza con éxito en muchos
países y que nunca ha sido considerada por las autoridades nacionales a
pesar de haber sido implementada con éxito como simple ensayo en mesas
testigo de la provincia de Buenos Aires.
IV. Una reforma política posible
Pero pensar que la reforma política se agota en la modificación de un

sistema electoral es equivocado. La reforma política es mucho más que eso.
También es errado pensar que una reforma política seria podrá hacerse
sin un amplio consenso o desde fuera de la política.
El problema ha residido en que, atrapados en pequeños juegos de
trenzas y orientados hacia la mera obtención de espacios de poder, nues-
tros dirigentes políticos han exhibido escasa capacidad y voluntad para
alcanzar consensos básicos acerca de cuestiones sustantivas de la agenda
nacional, que se tradujeran en políticas de Estado, al margen de las dispu-
tas partidarias.
En los últimos tiempos, los referentes políticos contemporáneos sólo
parecieron ser capaces de celebrar grandes acuerdos nacionales en virtud de
intereses personales o de un partido. Así, el Pacto de Olivos, que precedió
a la reforma constitucional de 1994, apuntó fundamentalmente a posi-
bilitarle la reelección a Carlos Menem y a procurarle la conservación de
determinadas cuotas de poder a un partido que se hallaba en declinación,
como la UCR, vía el aumento de miembros en el Senado.
Los últimos llamados a la unidad nacional o a una concertación, ta-
les como los lanzados oportunamente por los presidentes Fernando de la
Rúa (2001), Eduardo Duhalde (2002) y Cristina Fernández de Kirchner
(2009), no arrojaron mayores resultados. Los llamados de los dos prime-
ros mandatarios presidenciales mencionados no hallaron mayor eco en
las principales fuerzas políticas, más preocupadas por no compartir cos-
tos políticos con administraciones desgastadas por el propio peso de la
crisis socioeconómica. La última convocatoria, efectuada por el gobierno
kirchnerista el 9 de julio de 2009, pocos días después del traspié elec-
toral del oficialismo en las elecciones legislativas, tampoco se tradujo en
consensos sobre políticas públicas. La presidente Cristina Fernández de
Kirchner propuso entonces alcanzar un amplio acuerdo político y social
sobre varios temas, entre los que se encontraba la reforma política. Pocos
meses después, envió al Congreso la iniciativa sobre reforma electoral sin
consenso alguno; el proyecto, que se describe más arriba, fue aprobado
por dos cámaras legislativas cuya composición favorable al oficialismo iba
a variar fuertemente pocos días después, como fruto del resultado de las
últimas elecciones legislativas, que determinó una importante pérdida de
bancas por parte del oficialismo.
El sectarismo de la dirigencia política obró más de una vez, entonces,
como el obstáculo para la formación de acuerdos básicos, tan necesarios en
un país con severos problemas socioeconómicos.
Es probable que el último líder que se preocupó seriamente por me-

jorar la calidad del sistema político haya sido el presidente Roque Sáenz
Peña (1910-1914), quien impulsó el voto universal, secreto y obligatorio,
que avanzó hacia la democratización de la república conservadora, pese a
provenir él mismo de las filas conservadoras y a arribar al poder por vías
fraudulentas. Los líderes políticos que lo siguieron se preocuparon, en ge-
neral, por consolidar sus propios liderazgos o por construir estructuras de
poder antes que por mejorar la calidad del sistema.
En el presente contexto, parece difícil un acuerdo amplio para una
reforma política. No obstante, nada impide formular una serie de temas y
propuestas que podrían formar parte de una agenda con vistas a un acuer-
do político nacional:
1) Reducción y mayor transparencia del gasto político. Existe un creciente
consenso en la sociedad argentina sobre la necesidad de reducir enérgicamente
los costos de la actividad política, así como de dotarla de mayor transparencia.
No es, sin embargo, el elevado costo de la política el principal problema, sino
la relación indirectamente proporcional entre un gasto elevado y un nivel de
calidad de ese gasto muy bajo, cuyo gran indicador es la desconfianza de la
sociedad en su dirigencia política y la consecuente crisis de representatividad.
Un simple ejemplo da cuenta de esta situación: el debate en torno de
la Secretaría de Inteligencia (ex SIDE), un organismo con un presupuesto
de fondos reservados que en el año 2009 equivalió a unos 128 millones de
dólares estadounidenses, esto es, unos 350.000 dólares diarios, casi el triple
del presupuesto obtenido en el año 2003. Una comisión legislativa bicameral
destinada al seguimiento y control de los fondos reservados de inteligencia
se encuentra paralizada.9
Durante la campaña proselitista con vistas a las elecciones presiden-
ciales de 2007, la candidata oficialista y actual presidente de la Nación,
Cristina Fernández de Kirchner, utilizó tanto el helicóptero presidencial
como otros recursos y personal de la administración pública para reco-
rrer el país en sus giras tendientes a captar el voto del electorado. De esa
manera, el Estado nacional se hizo cargo de gastos que deberían haber
sido solventados por un partido político. Pese a los muchos pedidos de
informes parlamentarios sobre ese uso de recursos públicos con fines par-
tidarios, nunca hubo una respuesta del Poder Ejecutivo Nacional, como si
fueran admisibles aquellos privilegios porque su beneficiaria era la esposa
del entonces presidente de la República.
Más recientemente, la Justicia ordenó indagar a un recaudador de la

campaña proselitista del oficialismo en esas mismas elecciones. Ese dirigen-
te, Héctor Cappaccioli, era al mismo tiempo superintendente de Salud del
gobierno nacional y entre las empresas que aportaron importantes fondos
para la campaña se encontraban varias compañías prestatarias de servicios
de salud y proveedoras de medicamentos. Más aún, algunas de esas empre-
sas son investigadas por la Justicia por la presunta venta de medicamentos
adulterados y por el cobro irregular al Estado nacional de reintegros por
costosos medicamentos odontológicos. La hipótesis que surge a partir de
estos datos es que a cambio de que las autoridades dejaran pasar ciertas
irregularidades que involucraban a las empresas de salud, éstas contribuían
a la campaña del partido gobernante, pero además esa contribución salía
de fondos que el Estado les pagaba irregularmente en concepto de reinte-
gros por medicamentos.10
Más recientemente, en marzo de 2010, el Poder Ejecutivo Nacional
se negó a suministrar detalles de los gastos en publicidad oficial, severa-
mente cuestionada desde distintos sectores políticos y del periodismo por
su tendencia a favorecer a aquellos medios de comunicación más afines al
Gobierno.11
Propuestas para considerar:
 Estricto control en las contrataciones y designaciones de personal
por parte del Estado, para que la burocracia estatal deje de ser fuen-
te de financiamiento y de poder político de dirigentes y aparatos
partidarios.
 Libre acceso a la información pública.
 Eliminación de los fondos reservados para cuestiones que no hacen
a la seguridad del Estado.
 Evaluación de la posibilidad de reducir la cantidad de miembros
de los cuerpos legislativos nacionales, provinciales y municipales, y
también la posibilidad de darle valor al voto en blanco como sufra-
gio en favor de una banca vacía en comicios legislativos, no con el
propósito de destruir la política, sino de alentar a las fuerzas políti-
cas a mejorar su oferta electoral.
2) Mayor eficiencia y transparencia al gasto social. El problema no es que

se gaste mucho o poco; el problema pasa por la ineficiencia de un gasto
social en el que a menudo sólo una pequeña porción de lo invertido por
el Estado llega efectivamente a la población necesitada, mientras que la

mayor parte se diluye en las encrucijadas de burocracias, aparatos partida-
rios, redes de corrupción y clientelismo, donde se termina considerando a
los sectores más desprotegidos de la sociedad como una masa disponible
dispuesta a venderse al mejor postor y a ser utilizada como carne de cañón
desde el punto de vista político.
 Establecimiento de condiciones claras y objetivas y al alcance de to-
dos para el otorgamiento de becas, subsidios y pensiones graciables,
entre otros beneficios.12
 Adopción de mecanismos tendientes a eliminar las prácticas cliente-
listas, que suponen el aprovechamiento de las necesidades de la gen-
te por parte de quienes tienen la posibilidad de administrar recursos
públicos en beneficio propio.
3) Reforma electoral. Si bien la Ley 26.571 podría avanzar hacia una

democratización interna de los partidos políticos, lejos está de terminar
con viejas prácticas fraudulentas, como el robo de boletas de las mesas de
votación, y con procedimientos reñidos con la moral tendientes a engañar
al electorado, como el de presentar candidatos a cargos electivos que, una
vez elegidos, no asumen la función para la que fueron votados, los llama-
dos “candidatos testimoniales”.13 Es menester también debatir la elimina-
ción de la llamada lista sábana en los distritos más grandes del país, para ir
probablemente hacia un sistema mixto, que combine la elección de legisla-
dores por lista a través del mecanismo de representación proporcional con
otra en la que se elijan representantes por circunscripciones, o ir hacia un
sistema de elección basado en circunscripciones binominales, y pensando
siempre en que su instrumentación no podrá hacerse de inmediato sino
dentro de dos turnos electorales, con el fin de que ningún sector político
pueda ser acusado de beneficiarse, dado que ninguna reforma electoral es
perfecta ni inocente.
 Instrumentación del mecanismo electoral de boleta única y discu-
sión sobre la adopción del voto electrónico.
 Modificación del sistema de listas sábana en los principales cuatro
distritos electorales del país (Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe).
 Prohibición de las candidaturas testimoniales, que impone severas

penas a los postulantes y partidos que presenten candidatos a car-
gos electivos que luego no asuman las funciones que les confiera el
electorado.
Ninguna reforma política puede estar dirigida a renunciar a la política

o a destruirla. Porque eso equivaldría a pretender destruir lo que permite
disfrutar la variedad sin padecer la anarquía ni la tiranía de las verdades ab-
solutas. La política es el elemento que permite la convivencia pacífica de las
ideas y concepciones contrapuestas en un clima de respeto y tolerancia; es
la expresión de un relativismo que acepta la existencia y la eventual validez
de las tesis contrarias, que asume ser parte de un mundo que no tiene cabi-
da para absolutos. La política, entonces, debe ser entendida como el gran
elemento para la conciliación entre los distintos intereses que conviven en
la pluralidad y la diversidad.
En este mismo sentido, ninguna reforma que se plantee debería apun-
tar a tener menos política, sino a una política mejor.
La mejor reforma política no será aquella que se quede en el debate
sobre nuestro sistema electoral, sino aquella que permita terminar con la
percepción de un Estado que se asemeja a un aparato burocrático ofrecido
en concesión a sectores particulares que sólo procuran su saqueo y que
dispensan favores para sostener redes clientelistas, deslegitimando el poder
político y reduciendo la participación.
La mejor reforma política será aquella que permita que la ciudadanía
deje de percibir que hay una oligarquía que se apropia de los recursos
fiscales y que hay un Estado ausente para sancionar la ilegalidad. Será
aquella que rompa el círculo vicioso donde buena parte de la sociedad
reniega de sus obligaciones argumentando que los funcionarios le roban
el dinero de sus impuestos.
En síntesis, la auténtica reforma política que se requiere en la Argentina
es aquella que garantice el fin de los nichos parasitarios en el sector público.
En otras palabras, que menos gente viva de arriba.
Anexo I
Modelos de boleta única que se hubieran
aplicado para las elecciones nacionales de
2007 en la ciudad de Buenos Aires
Fuente: CIPPEC, 2010.

Anexo II
Modelos de boleta única que se hubieran
aplicado para las elecciones nacionales de
2007 en la ciudad de Buenos Aires
Fuente: CIPPEC, 2010.
Notas
1. Encuestas difundidas por los medios de comunicación han dado

cuenta del rechazo que en la opinión pública provoca la lista sábana.
Al respecto, puede verse La Nación (2001).
2. Puede verse una crónica de las dificultades registradas en los cen-
tros de votación durante los comicios nacionales de 2007 en Laborda
(2007).
3. El texto completo de la Ley 26.571 puede ser consultado en el Boletín
Oficial de la República Argentina del 14 de diciembre de 2009 en www.
argentina.ar/advf/documentos/4b266024a67bb4.71410695.pdf.
4. A modo de ejemplo, puede verse el editorial del diario La Nación del
31 de octubre de 2009, titulado “Una reforma electoral sin consenso”.
5. Pueden verse las declaraciones del jefe de Gabinete, Aníbal Fernández,
en http://www.cronista.com/notas/175377-anibal-fernandez-la-oposi-
cion-curra-el-proyecto-boleta-unica-.
6. El trabajo consistió en una encuesta en la cual fueron relevados
301 ciudadanos en siete puntos muestrales de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires y del Gran Buenos Aires (Recoleta, Constitución,
Pompeya, Once, Quilmes, Monte Grande e Ituzaingó). Esos lugares
fueron seleccionados intencionalmente con el fin de maximizar la he-
terogeneidad geográfica, socioeconómica y política de la muestra.
Puede verse el informe completo en Gervasoni y Mangonnet (2009).
7. Pueden verse diferentes modelos de boletas en el sitio www.cippec.
org/boletaunica y en la sección “Boleta única en otros países”.
8. Se recomienda ver en el Anexo los modelos de boleta que se hu-
bieran aplicado para las elecciones nacionales de 2007 en la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires con este sistema, de acuerdo con el traba-
jo de CIPPEC.
9. El presidente de la Cámara de Diputados de la Nación, Eduardo Fellner,
vinculado al oficialismo kirchnerista, fue acusado de bloquear durante
todo 2009 el ingreso de los diputados opositores a la comisión bica-
meral encargada de monitorear a los organismos de inteligencia. El
titular de la cámara baja solamente firmó el nombramiento de cuatro
legisladores, que reportan al oficialismo, y de esta manera le puso un
cerrojo a un ámbito estratégico para un gobierno que tiene en la ex
SIDE una de sus principales herramientas políticas, según una infor-
mación periodística publicada en el diario Crítica el 2 de noviembre de
2009 (Crítica digital, 2009).
10. Puede encontrarse información sobre este caso en diario La Nación
(2010).
11. Puede hallarse información adicional en diario Clarín (2010).
12. Desde el 1° de noviembre de 2009 rige la llamada ”Ley de asignación
universal por hijo”, que fija un subsidio del Estado nacional por cada
hijo de trabajadores desocupados o del sector informal de 180 pesos,
equivalentes a 46 dólares estadounidenses a la cotización del 15 de
abril de 2010.
13. En las elecciones legislativas nacionales del 28 de junio de 2009, el
oficialista Frente para la Victoria llevó, sólo en la provincia de Buenos
Aires, 42 postulantes a cargos legislativos que ocupaban otros cargos
públicos. La mayoría de ellos no asumió la banca para la que fueron
elegidos. Los casos más notables han sido los del propio gobernador
de la provincia, Daniel Scioli; del vicegobernador, Alberto Balestrini; y
del intendente de Tigre, Sergio Massa.
Alberti, Giorgio - Arangüena Fanego, Coral - Jones, Mark - Prieto, Cédric - Rad-
seck, Michael (2002). Coloquio Internacional sobre Sistemas Electora-
les Comparados, Buenos Aires, Editorial Dunken, Fundación Friedrich
Naumann y Fundación Cívico Republicana.
CIPPEC. www.cippec.org/boletaunica.
Crítica digital (2009). “Bloqueo kirchnerista a la comisión de control”, 2 de
noviembre de 2009; Buenos Aires; en (http://www.criticadigital.com/
impresa/index.php?secc=nota&nid=33341).
Diario Clarín (2010). “Diputados busca que sea transparente el gasto en
publicidad oficial”, 26 de marzo de 2010, Buenos Aires, en www.clarin.
com/diario/2010/03/26/.../p-02167310.htm .
Diario El Cronista (2010). “Aníbal Fernández: la oposición curra con el pro-
yecto de boleta única”, en http://www.cronista.com/notas/175377-ani-
bal-fernandez-la-oposicion-curra-el-proyecto-boleta-unica-.
Diario La Nación (2001). “Nueve de cada diez argentinos están a favor de eli-
minar las listas sábana”, 21 de octubre de 2001, Buenos Aires, pág. 14.
Diario La Nación (2009). Editorial “Una reforma electoral sin consenso”,
31 de octubre de 2009, Buenos Aires, en www.lanacion.com.ar/nota.
asp?nota_id=119265 .
Diario La Nación (2010). “Ordenaron indagar al recaudador de la campaña
kirchnerista”, 15 de abril de 2010, Buenos Aires, págs. 1 y 11.
Gervasoni, Carlos - Mangonnet, Jorge (2009). “Testeo de aceptación del sis-
tema de votación por boleta única entre los votantes”, Documento de
Trabajo Nº 36, Buenos Aires, CIPPEC.
Laborda, Fernando (2007). “Caos en los centros de votación. Jornada plagada de
enredos”, en La Nación, 29 de octubre de 2007, Buenos Aires, págs. 1 y 8.
Mizrahi, Esteban (comp.) (2002). La reforma política argentina, Buenos Ai-
res, Editorial Polemos y Fundación Konrad Adenauer.
Mustapic, Ana María - Scherlis, Gerardo - Page, María (2010). “Boleta única.
Agenda para avanzar hacia un modelo técnicamente sólido y política-
mente viable”, Documento de Políticas Públicas, Recomendación Nº 73,
Buenos Aires, CIPPEC.
Mustapic, Ana María - Straface, Fernando (2009). “La boleta única mejora
la reforma política”, Documento de Políticas Públicas, Análisis Nº 69;
Buenos Aires, CIPPEC.
Straface, Fernando - Page, María Marta (2009). “Reforma política 2009:
¿cómo impacta en el sistema de partidos y en los electores?”, Docu-
mento de Políticas Públicas, Análisis Nº 71, Buenos Aires, CIPPEC.
Vera Villalobos, Enrique (1994). El poder de nuestro voto, Buenos Aires, Edi-
torial Planeta.
RESUMEN
El presente trabajo describe y evalúa la última reforma electoral

aprobada por el Congreso argentino por impulso del gobierno de
Cristina Fernández de Kirchner. Analiza las razones por las cuales,
si bien parece avanzarse hacia una democratización interna de los
partidos políticos a la hora de la selección de candidatos a cargos
electivos nacionales, se ha dejado a un lado una discusión más
elemental, como la instrumentación de la boleta única. Los privile-
gios de la llamada “vieja política” y el clientelismo político son al-
gunas de las razones que explican la resistencia a considerar otras
reformas en el sistema electoral y un avance hacia una reforma
política integral que permita superar la todavía latente crisis de
representación política en la Argentina.

Reforma política en Brasil:
una historia sin fin (2003-2010)*
David V. Fleischer
Leonardo Barreto
La “historia sin fin” de las reformas políticas en Brasil comenzó en tiem-

pos del régimen militar (1964-1985) con diversos intentos de “ingeniería
política” tendiente a modificar las normas electorales y partidarias y así
retener la mayoría para el partido del gobierno militar (ARENA y, más
tarde, PDS) (Fleischer, 1994).
Superado el régimen militar, el proceso continuó con una nueva se-
cuencia de cambios en las normas políticas. En mayo de 2001, el Bildner
Center de CUNY convocó a un simposio para analizar estas reformas a
* Trabajo presentado en el Bildner Center for Western Hemisphere Affairs

(CUNY) de Nueva York el 9 y 10 de noviembre de 2009.
David V. Fleischer
Doctor en Ciencias Políticas (Universidad de Florida). Fue profesor in-
vitado en las universidades de Minas Gerais, Florida, SUNY-Albany y
GWU. Profesor de Ciencias Políticas en la Universidad de Brasilia (UnB)
desde 1972 y profesor emérito en 2005. Autor de Los partidos políticos
en el sistema político brasileño y Brasil: del régimen militar al gobierno
del partido de los trabajadores.
Leonardo Barreto
Máster y doctorando en Ciencias Políticas (Universidad de Brasilia - UnB).
Profesor y coordinador del Departamento de Ciencias Políticas del Centro
Universitario del Distrito Federal (UniDF). Posee experiencia en estudios
sobre democratización, con énfasis en sistemas de partidos, sistemas
electorales, relaciones federativas, legitimidad y participación política.
Autor de Reformas políticas y democracia en Brasil y El impacto de la
justicia electoral sobre el sistema político brasileño.
136 David V. Fleischer - Leonardo Barreto
partir de los años 1990 (Font - Spanakos, 2004). Fleischer (2004a) sostie-
ne que a pesar de diversos intentos, en este período prácticamente no se
alcanzó ningún resultado. La única salvedad fue la enmienda electoral de
1997, aprobada durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, que
permitió su reelección al año siguiente (Fleischer 1998).
Ahora, casi nueve años después de este análisis efectuado en 2001, pro-
ponemos reevaluar los intentos de reformar las normas electorales y partida-
rias en Brasil durante los gobiernos de Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002) y Lula (2003-2010). La conclusión es que cambió muy poco. Por tal
razón, decidimos subtitular el presente trabajo “una historia sin fin”.
I. Reformas durante el período Cardoso

(1995-2002)
Fleischer (2004a) enumeró las diversas reformas políticas implemen-

tadas durante el gobierno de Cardoso (1995-2002) y reproducidas en el
Cuadro 1. La más importante de estas reformas fue la enmienda de reelec-
ción aprobada en 1997, que le permitió a Cardoso y a los 17 gobernadores
electos en 1994 postularse para una reelección en 1998 (Fleischer, 1998).
Como consecuencia de esta reforma, también quedaron habilitados para
postularse nuevamente en 2000 los intendentes electos en 1996 (Fleischer,
2002; Viana - Coelho, 2008).
En 1995, el Congreso aprobó un cupo femenino de 20% en las lis-
tas partidarias “abiertas” correspondientes a las elecciones de diputados
federales, estaduales y concejales, que se llevan a cabo bajo el sistema de
representación proporcional (RP). Debido a este sistema de representación
proporcional con lista abierta utilizado en Brasil,1 la modificación intro-
ducida tuvo muy poco impacto en el número de mujeres efectivamente
elegidas para integrar la Cámara de Diputados. Paradójicamente, en 1998
(con el cupo femenino) se eligieron menos mujeres que en 1994 (sin cupo).
Desde entonces, este cupo fue incrementado al 30%, sin que se produjeran
resultados significativos (Araújo, 2001).
En las elecciones municipales de 1996, el TSE (Tribunal Superior
Electoral) implementó como experiencia piloto un nuevo sistema de voto
electrónico que debía sustituir al sistema tradicional con boletas de papel
en 40 municipios (Figura 1). La experiencia fue considerada un éxito y en
Reforma política en Brasil 137
1998 el voto electrónico abarcó a prácticamente el 60% del electorado.

Cinco estados –Brasilia, Río de Janeiro, Alagoas, Roraima y Amapá– lo
implementaron en forma exclusiva (M.C. Silva, 2002).
En agosto de 1997, el Congreso aprobó una norma que establecía que
los votos en blanco para diputados serían considerados “nulos” y dejarían
de ser incluidos en el total de “votos válidos”. Con anterioridad a esta
decisión, los votos en blanco sólo eran considerados nulos en las elecciones
que se celebran bajo un sistema de mayoría absoluta de doble ronda (pre-
sidente, gobernador, senador e intendente).
La Constitución de 1946 determinaba que los votos en blanco para
diputados eran computados como votos válidos, “inflando” así el total de
votos que servía de base para calcular el coeficiente electoral en cada estado.
Después de analizar los resultados de las elecciones de 1994, la mayoría
de los líderes partidarios concluyó que el cambio tendría poco o práctica-
mente ningún impacto en las elecciones de 1998 y hasta podría facilitar la
reelección de sus diputados. Según sus cálculos, si no se incluían los votos
en blanco, el total de votos válidos sería menor y, por eso, el coeficiente
electoral sería también menor (ver Tabla 1).
Sin embargo, estas “proyecciones” hechas por los líderes partidarios no
tuvieron en consideración dos factores importantes: 1) entre una elección
y otra (cuatro años), el electorado brasileño aumentó casi un 10%; y 2)
debido a la introducción del voto electrónico en 1998, el número de votos
en blanco y nulos disminuyó significativamente. El resultado fue que el
total de votos válidos en 1998 fue mayor que en 1994 y, en consecuencia,
los cocientes electorales en todos los estados también fueron mayores.
En los cinco estados que utilizaron el voto electrónico en forma gene-
ralizada, los resultados de las elecciones de 1998 fueron comparados con
los de 1994 (cuando sólo se usaron las boletas de papel). Como se puede
apreciar en la Tabla 1, la proporción de votos en blanco y nulos se redujo
notablemente, por lo que los totales de votos válidos y coeficientes electo-
rales resultaron mucho mayores en los cinco estados.
El aumento del voto válido varió entre +21,87% en Alagoas y +52,20%
en Roraima. Este último estado, históricamente un territorio federal, fue
declarado estado en la Constitución de 1988. En la década de 1990 fue
el destino de importantes corrientes migratorias. Los estados más típicos
–Río de Janeiro y Brasilia– tuvieron aumentos de +32,95% y 37,49%,
respectivamente.
El total de votos en blanco y nulos en estos cinco estados fue de

3.950.199 en 1994, pero esta cifra se redujo en 1998 a 1.061.832. Con
el voto electrónico, se hizo “más fácil” optar por candidatos que votar en
blanco o anular el voto, porque la máquina no provee instrucciones sobre
cómo votar en forma nula o en blanco. En 1994, con las boletas de papel,
era “más fácil” anular una boleta o simplemente doblar la boleta en blanco
y depositarla en la urna.
Las urnas electrónicas constan de una pantalla y un teclado numérico
semejante al de los teléfonos más modernos (Figura 1). Una vez que la
autoridad de mesa en la sección electoral ha identificado debidamente al
elector, el sistema recibe el número de identificación y el elector queda
autorizado para votar. Cuando el elector pulsa el código (de cuatro o cinco
dígitos) correspondiente al candidato seleccionado, aparece la fotografía
de éste en la pantalla y la máquina pregunta: “¿Quiere usted votar a este
candidato?”. Si la respuesta es afirmativa, el elector pulsa la tecla verde
“Sí”, el voto es registrado en forma electrónica y la urna pasa al próximo
cargo. Usualmente el elector lleva una lista con los números (códigos) de
los candidatos preseleccionados.
El voto electrónico se implantó en forma generalizada en las elecciones
municipales de 2000, la primera vez que los intendentes pudieron presen-
tarse para una reelección. De los 3.448 intendentes que buscaron la reelec-
ción, 2.006 fueron reelectos (58,2%). En 1998, 22 de los 27 gobernadores
se postularon para un segundo mandato, para el que lograron ser reelectos
15 (68,2%). Tres de ellos triunfaron en segunda vuelta, luego de quedar en
segundo lugar en la primera vuelta (Fleischer, 1998).
II. Reformas durante el período Lula

(2002-2010)
Varias publicaciones se han ocupado de la “reforma política” durante el

período Lula desde 2003 (Avelar - Cintra, 2007; Avritzer - Anastasia, 2006;
Benevides - Vannuchi - Kerche, 2003; Rennó, 2007; Soares - Rennó,
2006; Teixeira, 2009; Viana - Nascimento, 2008). Las dos principales ca-
racterísticas de ese período fueron la irrupción del Poder Judicial como
protagonista más activo y el fracaso del Congreso en aprobar reformas más
profundas (que repite lo ya ocurrido durante el gobierno de Cardoso).
A. La judicialización de la política
El período de gobierno de Lula estuvo marcado por algunas “reformas”

dispuestas por el Poder Judicial ante la inactividad del Congreso nacional
en este tema. Por tal razón, estos cambios se definen como “proceso de
judicialización de la política” (Ferraz Junior, 2008; Taylor - Da Ros, 2008;
Vianna, 1999; Vianna - Burgos - Salles, 2007).
La primera de las medidas impuestas por el Poder Judicial fue la
resolución del 26 de febrero de 2002, que verticalizó las alianzas electora-
les. El Tribunal Superior Electoral decidió que las alianzas entre partidos
políticos en Brasil eran caprichosas o “incongruentes” cuando se compa-
raba la composición de estas alianzas para la elección presidencial con
las alianzas en el nivel estadual. Es decir que los partidos agrupados en
una misma alianza presidencial podían conformar alianzas antagónicas
en algunos estados y en otros estados, partidos de alianzas presidenciales
opuestas podían unirse para las elecciones de gobernadores, senadores y
diputados. La resolución dictada por el TSE obligó a los partidos a re-
producir las alianzas presidenciales en los 27 estados y prohibió alianzas
partidarias “incongruentes”.
A pesar de que el Congreso intentó aprobar una enmienda constitucional
(PEC) con el propósito de anular esta decisión del TSE, esto solamente fue
posible en 2006, por lo cual la verticalización estuvo vigente en las elecciones de
2002 y 2006. En 2010, la situación volvió a la “normalidad”, es decir que las
elecciones se celebrarán, al igual que en 1998, sin el efecto de la verticalización.
Como se puede apreciar en la Tabla 2, el efecto más inmediato de la
verticalización fue que el número de alianzas a nivel estadual se duplicó
–de 72 y 79 en 1994 y 1998, respectivamente, a 140 en 2002 y 2006–
(Fleischer, 2010). Sin embargo, esta “nueva regla” no impidió la victoria
de Lula en las elecciones presidenciales de 2002 y tampoco evitó que el PT
conformara la mayor bancada en la Cámara Federal (91 diputados versus
59 en 1998). Por otro lado, el PSDB (el partido del ex presidente Fernando
H. Cardoso) quedó reducido de 99 a 65 diputados y su “socio”, el PFL,
pasó de 105 diputados a 76 (Fleischer, 2007a, págs. 310-311).
El PFL fue el principal aliado del PSDB en las elecciones de 1994 y
1998, cuando resultó electo Fernando H. Cardoso. Pero el partido rompió
con el PSDB en 2002 y no participó de ninguna alianza presidencial en
aquel año, de modo que quedó “libre” para participar en la alianza más
ventajosa en cada uno de los 27 estados. Sin embargo, en 2006 el PSDB

y el PFL renovaron su alianza en las elecciones presidenciales y quedaron
sujetos a las reglas de la verticalización.
En 2006, algunos partidos políticos que integraban alianzas presiden-
ciales en 2002 decidieron evitar esta situación y prefirieron quedar “libres”
para participar en diversas alianzas estaduales, en un intento por aumentar
su caudal de votos. Los partidos medianos y pequeños temían caer por
debajo de la barrera del 5%, que entró en vigor por primera vez en 2006
(Castro, 2006; Fleischer, 2007a, págs. 334-336).
La Tabla 3 muestra cómo algunos de estos partidos mantuvieron sus
alianzas estaduales sin participar en alianzas presidenciales. En 2006, la alian-
za PSDB-PFL fue reproducida en apenas 13 estados, en tanto que la alianza
PT-PCdoB fue repetida en 25 estados.
Por otro lado, el “socio” tradicional del PT, el PSB, no participó en
la alianza presidencial, pero integró la alianza PT-PCdoB en 15 estados.
Últimamente, el ex PCB cambió su nombre por PPS, alteró su postura
política en 1991 y en 2006 no participó en ninguna alianza presidencial,
pero integró coaliciones de derecha lideradas por el PFL y el PSDB en
11 estados, aunque no se alió con ninguno de sus ex “camaradas” (PT-
PCdoB) en ningún estado. Finalmente, el PMDB “se mantuvo solo” en
2006 y dividió sus afinidades a nivel estadual –constituyó 7 coaliciones
con el PFL-PSDB y 5 lideradas por el PT-PCdoB. En los otros 15 estados
se presentó solo, sin integrar ninguna alianza. El PMDB obtuvo la mayor
bancada en la Cámara de Diputados en 2006: 89 diputados.
La segunda medida de “judicialización de la política” que impuso el
TSE en marzo de 2007 fue la fidelidad partidaria. En Brasil rige desde
1945 la peor variante de la representación proporcional: la “lista abierta”;
cada partido o alianza organiza sus listas de candidatos en cada estado sin
establecer un orden determinado. Los electores tienen dos alternativas: o
votan la lista o escogen un nombre de una de las listas. Normalmente, el
95% de los electores vota nombres. En el caso de las alianzas partidarias,
no existen sub-listas como sí existen en la Argentina.
Este sistema produce algunas aberraciones y favorece el voto en bloque
por “segmentos”: religiones, etnias, sindicatos, fuerzas de seguridad y otros
grupos corporativos instruyen a “sus adeptos” a concentrar sus votos en
uno u otro de los nombres en cada lista. Así, este sistema de representa-
ción proporcional con listas abiertas produce un sistema partidario débil y
partidos con poca cohesión interna (Nicolau, 2006b; A.M. Santos, 2006a;
Viana - Coelho, 2008).
Tradicionalmente, este sistema favorecía frecuentes cambios de partido
por parte de los diputados cuando el presidente alentaba a diputados y se-
nadores a integrar la coalición que lo apoyaba en el Congreso (Melo, 2004;
Reis, 2007; A. M. Santos, 2006b; F. Santos, 2006; Santos Filho - Miguel,
2008). Inmediatamente después de las elecciones celebradas en octubre
de 2002 y octubre de 2006, esta “migración partidaria” privó al PFL de
constituir la mayor bancada en el Senado, superando al PMDB, que perdió
la prerrogativa de nombrar al nuevo Presidente de la Cámara Alta el 1 de
febrero del año siguiente.
Como se puede apreciar en la Tabla 4, con los resultados de las elec-
ciones del 6 de octubre de 2002 el bloque del PMDB pasó de 23 a 19
senadores, en tanto que el bloque del PFL aumentó de 18 a 20. Por lo
tanto, entre las elecciones y la toma de posesión de los senadores el 1 de
febrero de 2003, el PMDB ganó un senador y el PFL perdió dos. De este
modo, el PMDB logró la elección del senador José Sarney (PMDB) como
presidente del Senado por segunda vez.
Después de las elecciones del 1 de octubre de 2006, la bancada del
PMDB se redujo de 20 a 15 senadores y el PFL pasó de 16 a 18. Al igual
que en 2002/2003, el PFL debería haber nombrado, en teoría, al Presidente
del Senado el 1 de febrero de 2007. Pero hasta el 1 de febrero de 2007 la
“migración partidaria” dio por tierra con la posibilidad del PFL de presidir
el Senado “ganhou, mas não levou”. El PFL perdió un senador y el PMDB
ganó cinco “migrantes”, con lo que nuevamente la bancada del PMDB sumó
20 senadores. Fue así que el PMDB reeligió al senador Renan Calheiros
(PMDB). Muy convulsionado por haber “perdido” la presidencia del Senado
dos veces (en 2003 y en 2007) por causa de esta práctica de “cambio de par-
tido”, después de las elecciones el PFL sometió a consideración del TSE una
consulta sobre la cuestión de la “fidelidad partidaria” hacia fines de febrero de
2007. La pregunta fue si el mandato de un diputado o senador “pertenecía”
al partido (que lo eligió) o era “personal” y, así, “libre” para “migrar” hacia
otro partido después de ser electo.
El TSE respondió rápidamente a este reclamo del PFL con una decisión
adoptada por 6 votos y uno en disidencia en marzo de 2007. En su decisión,
el Tribunal confirma que el mandato del elector pertenece al partido por el
que se presentó el diputado o senador y que todos los legisladores que habían
cambiado de partido después de haber sido electos perdían sus mandatos. Esta
nueva jurisprudencia, que “reglamentó” el problema de la “fidelidad partida-
ria”, quedó ratificada más tarde por el Supremo Tribunal Federal (STF).
El STF tardó seis meses en confirmar esta decisión del TSE, que final-
mente avaló el 25 de octubre de 2007. En todo ese tiempo, el Congreso
podría haber aprobado una legislación que reglamentara la cuestión de la
“fidelidad partidaria”. Sin embargo, no lo quiso hacer o no fue capaz de
reaccionar ante esta nueva “judicialización de la política”. La única modi-
ficación impuesta por el STF fue que la resolución no podía tener efecto
retroactivo y sólo podía ser de aplicación para aquellos legisladores que
habían cambiado de partido con posterioridad a la decisión adoptada por
el TSE, de marzo de 2007. Sin embargo, y a pesar de numerosos procesos
promovidos por partidos que perdieron diputados después de esta fecha,
hasta octubre de 2009 un solo diputado había perdido su mandato.
La ley electoral establece un plazo de un año previo a la próxima elección
(el 3 de octubre de 2010) para que los políticos confirmen su afiliación par-
tidaria (el 3 de octubre de 2009). Muchos políticos que compiten por una
nominación para las próximas elecciones (ya sea para ser electos o reelectos)
tradicionalmente buscan otra lista que les brinde más “ventajas” antes de este
plazo. Es así que inmediatamente antes de expirar el plazo fijado, en agosto
o septiembre de 2009, cuatro senadores y 32 diputados federales “migraron”
a otros partidos, incluida la senadora Marina da Silva, que abandonó el PT
para convertirse en candidata a la presidencia por el PV. Esta migración “pre-
electoral” desmoralizó el intento del TSE de “regular” la cuestión de fidelidad
partidaria “judicializando la política” (Bragon - Cabral, 2009).
B. Intentos de la Cámara de Diputados por aprobar

reformas
Durante el gobierno del presidente Lula (2003-2010) hubo tres in-

tentos por reformar la legislación electoral brasileña –en 2003, 2007 y
2009– (Barreto - Fleischer, 2008; Caiado, 2007; Cámara de Diputados,
2007; Fleischer, 2004b, 2004c; Klein, 2007; Teixeira, 2009).
En 1995, durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, el
Senado tomó la iniciativa y estableció una comisión temporaria que
debía analizar la problemática de la “reforma política” y formular su-
gerencias concretas al respecto. Esta comisión produjo varios proyectos
de ley y propuestas de enmiendas constitucionales, algunas de las cuales

fueron aprobadas por el Senado pero no fueron tratadas por la Cámara
de Diputados. El informe final de esta comisión fue redactado por el
senador Sérgio Machado (PSDB), en calidad de miembro informante, y
divulgado en 1998 (Machado, 1998).
Al comienzo de la nueva legislatura en 2003, fue la Cámara de
Diputados la que tomó la iniciativa de elaborar una propuesta de reforma
política a través de una comisión especial cuya presidencia estuvo a cargo
del diputado Alexandre Cardoso (PSB), en tanto que su relator fue el di-
putado Ronaldo Caiado (PFL). Luego de un período de muchos debates
y audiencias que incluyó, además, un seminario internacional organizado
por la Asociación Brasileña de Ciencia Política junto con la Cámara de
Diputados entre el 3 y el 5 de junio de 2003, esta comisión finalmen-
te aprobó su informe final el 3 de diciembre de 2003, en la forma del
Proyecto de Ley (PL) 2.679/03.2
Es posible que este proyecto haya sido el mejor de los tres proyectos
producidos por la Cámara de Diputados en este período (E.A.G.C. Santos,
2004a). Básicamente constaba de cinco puntos:
Sistema electoral. El sistema electoral brasileño continuaría usando la re-
presentación proporcional, pero con listas cerradas. Cada partido o alianza
debía elaborar su lista de candidatos en cada estado en un orden predeter-
minado decreciente y el electorado quedaría limitado a votar una de estas
listas y ya no podría escoger un nombre individual. El proyecto no detalla la
manera en la cual cada partido compondría esta lista, si a través de la comi-
sión ejecutiva estadual de cada partido, de una convención estadual o de una
elección previa de los electores afiliados al partido (Nicolau, 2006b; 2007).
Sin embargo, el PL 2.679/2003 detalló el “orden de preferencia” para la
inclusión de los candidatos en la lista preordenada: 1ª preferencia –candida-
tos electos en 2002; 2ª preferencia –suplentes que se convirtieron en diputa-
dos efectivos; 3ª preferencia –suplentes que habían servido por lo menos seis
meses; y 4ª preferencia –diputados que no fueron electos por el partido en
2002, pero que “migraron” al partido con posterioridad. Este cuarto criterio
fue rechazado por el PTB y el PL, que habían recibido el mayor número de
“migrantes” después de las elecciones de octubre de 2002.
“Federaciones” partidarias. Este concepto “innovador” debía sustituir
las alianzas partidarias que volvían a romperse inmediatamente después
de cada elección. La “federación” de partidos quedaría conformada para
la elección de diputados, pero después de las elecciones la federación (par-

tidos y diputados electos) debía mantener su cohesión por espacio de tres
años (después de las elecciones de 2006) y podría deshacerse solamente
en septiembre de 2009, un año antes de la próxima elección (en octubre
de 2010). El propósito de esta medida era resolver tres “problemas”: 1) no
sería necesario prohibir la formación de alianzas en las elecciones para el
sistema proporcional; 2) En una federación quedaría preservada la identi-
dad de los partidos pequeños y micropartidos; y 3) quedaría superado el
problema de la “migración” de diputados después de cada elección.
Cláusula de exclusión. El proyecto 2.679/2003 establecía una “barrera de
exclusión” del 2% de los votos válidamente emitidos y la elección de por lo
menos un diputado en cinco estados. Si bien esta barrera no era tan rígida
como en Alemania (5% de los votos válidos), los diputados de los partidos
que no consiguieran superar esta barrera no cumplirían funciones normales
dentro de la Cámara Federal (el partido no tendría un presidente de bloque y
sus diputados no podrían integrar las comisiones). El objetivo de esta norma
era forzar a estos partidos “excluidos” a fusionarse con partidos más grandes.
Como se puede apreciar en la Tabla 5, en las elecciones de 2006, 9 de los 21
partidos no consiguieron superar la barrera del 2%.
Financiamiento de campañas electorales. El proyecto preveía un finan-
ciamiento exclusivamente “público”, que prohibía toda contribución de
personas físicas y jurídicas (Fleischer, 2004b). El monto total a ser dis-
tribuido entre los partidos para financiar las campañas políticas en 2006
sería de R$ 966 millones (US$ 322 millones) – R$7,00 (US$ 2,33)3 por
cada elector (138 millones). La distribución respondería a la siguiente
fórmula:
1) 1% dividido por partes iguales entre todos los partidos registrados

ante el TSE: 1% de R$ 966 millones = R$ 9,66 millones.
2) 14% dividido por partes iguales entre partidos representados en la
Cámara: 14% de R$ 966 millones = R$ 135,14 millones.
3) 85% proporcional al tamaño de cada bloque en la Cámara de
Diputados electa en 2002: 85% de R$ 966 millones = R$ 821,1 millones.
Este mecanismo habría penalizado a los partidos pequeños, micropar-

tidos y partidos “medianos”, que recibieron muchos “migrantes” después de
las elecciones de octubre de 2002, como son el PL y el PTB.
Como ejemplo, el partido con la mayor bancada en la Cámara, el PT,

con 91 diputados, habría recibido R$ 154.911.000,00 en 2006, en tanto
que al pequeño PSD, presente con 4 diputados, le habrían correspondido
R$ 15.740.000,00.
El monto total recibido por cada partido debía asignarse de la siguiente
manera:
 30% para la administración del partido en la medida en que forma-
ra parte de una coalición presidencial;
 20% para la administración del partido cuando éste no participaba
en una alianza presidencial;
 el resto (70% o 80%) debía ser asignado para la conducción estadual
de cada partido, en donde el 50% se asignaría en forma proporcional
al número de electores en el estado y 50% en forma proporcional a
la bancada del partido en la Asamblea Legislativa en cada estado.
Esta distribución habría financiado las campañas de los partidos en

los 27 estados para elecciones a gobernador, senador, diputado federal y
diputado estadual.
El resultado final que aprobó el proyecto en la comisión especial com-
puesta por 38 diputados fue de 26 a favor, 11 en contra y una abstención.
Los partidos grandes (PT, PMDB, PSDB e PFL) se mantuvieron unidos,
con apenas un diputado del PFL y uno del PMDB que votaron en contra
del proyecto. Sin embargo, los diputados de los partidos medianos (3 cada
uno), del PTB, PL y PP, “estrecharon filas” contra esta reforma. El único
diputado del PPS se abstuvo.
Los nueve representantes del PTB, PL y PP en esta comisión votaron
en contra del proyecto porque se sintieron “amenazados”; consideraron
que se verían perjudicados por los “criterios” propuestos para la inclusión
de candidatos en las listas cerradas, dando baja prioridad a los diputados
que habían cambiado de partido en 2003. En 2004, los líderes de estos tres
partidos medianos, que contaban con 151 diputados (y también el PDT),
habían rechazado acompañar el pedido de tratamiento de “urgencia” para
el proyecto 2.679/03 e incluso amenazaron con adoptar tácticas de obs-
trucción en caso de que el liderazgo del PT permitiera su tramitación. Por
esa razón, el proyecto nunca fue tratado por la Cámara. En julio de 2003
hubo algunas “señales” de que el bloque de diputados evangélicos tampoco
votaría la reforma (Braga, 2003; Cruvinel, 2003).
Jairo Nicolau (2004) recordó que “un financiamiento de campañas con

monitoreo fiscal y penalidades fuertes sería la mejor manera de reducir los
escándalos” y el mal uso de recursos de campaña. Por otro lado, Wanderley
Guilherme dos Santos asumió una posición más radical contra la reforma,
haciendo especial hincapié en la “lista cerrada”, que a su juicio coartaba la
libertad del elector de escoger su candidato individual: “La lista cerrada
aprisiona al elector, que hoy [con el sistema de lista abierta] puede votar la
lista partidaria o también un candidato individual. El nuevo proyecto no
permite que el elector escoja su representante y deja que los usurpadores
decidan los candidatos que serán electos (W. G. Santos, 2004).
Cláusula de barrera del 5%. Debido a la actitud “distraída” de la
Cámara de Diputados en 2005, la cláusula de barrera del 5%, que for-
maba parte de la legislación electoral desde 1995, no fue aplazada nue-
vamente y entró en vigencia para las elecciones de 2006. Esta limitación
aumentó la ansiedad de algunos partidos medianos que, ya alborotados
por la verticalización de las alianzas, habían decidido no participar de
ninguna fórmula presidencial. Su intención era tener “libertad” de ac-
ción para articular diversas alianzas a nivel estadual, en un intento por
superar esa “dura” barrera del 5% de los votos emitidos válidamente.
Como se puede apreciar en la Tabla 5, de los 21 partidos que lograron
colocar al menos un diputado en 2006, solamente siete partidos consiguie-
ron superar la barrera del 5% y doce superaron la barrera de 2%, en tanto
que otros siete partidos recibieron menos del 1% de los votos válidos. De ha-
berse aplicado la barrera “rígida” vigente en Alemania, los siete partidos que
superaron esa barrera del 5% hubieran ganado 395 diputados y las restantes
118 bancas correspondientes a los otros 14 partidos deberían haber sido
distribuidas entre estos siete partidos (Fleischer, 2007b). En ese momento,
muchos analistas pensaron que con siete partidos en la Cámara Federal, la
gobernabilidad del gobierno de Lula hubiera sido mucho mejor.
En un esfuerzo desesperado por superar la barrera del 5% ex post facto,
varios partidos procuraron efectivizar fusiones en octubre y noviembre. El
PL se unió con el Prona para formar el nuevo PR (Partido Republicano)
y el PTB incorporó al PAN. Se consideraron además otras dos fusiones:
1) el PV con el PSoL y 2) el PPS, el PMN y el PHS para formar el MD
(Movimiento Democrático).
Sin embargo, en diciembre de 2006 el STF determinó que esta “su-
puesta barrera” era inconstitucional, porque creaba diputados de primera y
segunda clase. Los diputados de “segunda clase” eran aquellos 118 electos
por los 14 partidos que no alcanzaron a superar la barrera del 5% y que
se verían impedidos de nombrar un presidente de bloque, además de no
poder integrar comisiones permanentes. La intención de esta barrera era
forzar fusiones e incorporaciones entre estos partidos y la “migración” de
estos diputados hacia los siete partidos de “primera clase”. Con toda razón,
la Suprema Corte decidió que este procedimiento no era constitucional.
Probablemente, si esta barrera hubiera sido “rígida”, y eliminado a los 14
partidos lisa y llanamente de la Cámara, el STF habría declarado la barrera
de constitucional.
En junio de 2007, la “nueva” Cámara, que sufrió una renovación de un
poco más del 50% de sus miembros, sometió a votación un nuevo proyec-
to bastante semejante al PL 2.679/03, pero que fue rechazado in toto.
Dos años más tarde, a principios de 2009, el gobierno del presidente
Lula decidió que, a diferencia de 2003 y 2007, el Poder Ejecutivo debía
entrar en escena y elevar un paquete de reformas al Congreso y presio-
narlo para que aprobara la reforma. El “paquete”, que constaba de siete
ítems, fue elaborado por la SAL/MJ (Secretaría de Asuntos Legislativos
del Ministerio de Justicia) y elevado al Congreso el 10 de febrero de 2009
(Guerreiro, 2009).
Los siete ítems incluidos en este “paquete” recogieron algunos puntos
del proyecto 2.679/03:
1) Una cláusula de barrera “rígida” de 1% de los votos válidos y por
lo menos 0,5% de estos votos en nueve estados. En 2006, esta barrera
hubiera eliminado siete partidos y solamente 12 bancas habrían sido
redistribuidas.
2) La “lista-cerrada” fue propuesta nuevamente para “fortalecer e insti-
tucionalizar a los partidos políticos brasileros”.
3) Financiamiento exclusivamente público de las campañas –para
reducir la dependencia de los partidos y candidatos del financiamiento
privado y hacer más “transparentes” los gastos de campaña.
4) Las coaliciones quedarían prohibidas en las elecciones proporcio-
nales pero se mantendrían en las elecciones con sistema de mayorías (pre-
sidente, gobernador, senador e intendente). No se retomó el concepto de
“federaciones partidarias” contenido en el proyecto 2.697/03.
5) Inelegibilidad. Se extendieron las prohibiciones para incluir personas
condenadas por crímenes en primera instancia por el Poder Judicial (tri-
bunales federales y estaduales), que serían inelegibles por tres años después
de la condena. Los diputados y candidatos con este tipo de antecedentes
fueron denominados fichas sucias.
6) Criminalizar la compra de votos. Reforzó la ley de 1999 en términos
de inelegibilidad.
7) Fidelidad partidaria. Este ítem regulaba la decisión del TSE/STF
de 2007 de que un diputado o senador que abandonara su partido o fuera
expulsado del partido para el cual fue electo, perdía su mandato y sería
sustituido por el respectivo suplente.
Al igual que en 2007, el paquete fue derrotado en general en la
Cámara de Diputados en junio de 2009. Los mayores obstáculos fueron:
1) cerca de 200 diputados ya habían sido condenados en primera instan-
cia por el Poder Judicial; y 2) muchos grupos, segmentos corporativos,
iglesias evangélicas y el sector privado utilizan el mecanismo de “lista
abierta” para elegir a “sus” diputados.
Finalmente, en relación con los candidatos con fichas sucias, en 2009 una
masiva campaña impulsada por el Movimiento Combate a la Corrupción
Electoral permitió entregar una petición colectiva (iniciativa popular) con
más de un millón de firmas de electores que proponía que el Congreso apro-
bara una legislación que declarara inelegibles para siempre a las personas con
fichas sucias, condenadas en primera instancia del Poder Judicial –semejante
a las prohibiciones para criminales (con penas de prisión ya cumplidas) en
muchos estados americanos. Hasta el 5 de junio de 2010 podía el Congreso
debatir este proyecto.
En julio de 2006, el TRE-RJ (Tribunal Regional Electoral del Estado de
Río de Janeiro) innovó en la materia y tomó la iniciativa de impugnar todos
los candidatos con fichas sucias. El TSE necesitó unos 30 días para revertir esta
decisión. Entre tanto, todas las redes de TV en el estado de Río de Janeiro
divulgaron los nombres, fotos y descripción de todos los impugnados. Después
de las elecciones de octubre de 2006, el Presidente del TRE-RJ anunció que
ninguno de los candidatos con fichas sucias fue electo o reelecto.
En marzo de 2010 el TSE dictó nuevas normas para las elecciones de
2010: 1) introducción del voto en tránsito: por primera vez los electores
que saben anticipadamente que no estarán en su domicilio electoral el día
3 de octubre pueden solicitar votar en la localidad en la que se encuentran
(aunque limitado a las capitales de los estados); 2) los electores (personas
físicas) pueden efectuar donaciones vía tarjeta de crédito o débito y vía
Internet hasta un monto máximo del 10% de la renta bruta del donante; 3)
donaciones ocultas: los partidos serán obligados a divulgar todas las dona-
ciones recibidas; 4) las personas con prisión preventiva que no fueron con-
denadas en firme podrán votar y la justicia electoral deberá organizar mesas
electorales en las cárceles; en marzo de 2010 Brasil tenía 473.000 presos y,
de estos, 152.000 estarían en condiciones de votar (Rizzo, 2010).
III. Conclusiones
Probablemente esta “historia sin fin” continuará en 2011, una vez

que quede constituido el nuevo Congreso electo en octubre de 2010.
Tradicionalmente, los grandes paquetes de reformas son debatidos en los
años impares, como vimos más arriba, por tener un calendario legislativo
más completo. En los años pares, Brasil tiene elecciones generales o mu-
nicipales y los diputados y senadores “desaparecen” para trabajar en sus
propias campañas o en las de los aliados municipales.
Debido a las fuertes presiones para mantener el sistema proporcional
con lista abierta, es posible que en 2011 se proponga un sistema “mixto”.
Este modelo probablemente sería una división 50%-50% de las bancas
entre el sistema proporcional con listas abiertas y el sistema distrital, mayo-
ritario uninominal (Cintra, 2008).
Cabe esperar que varios ítems de las reformas propuestas en 2003,
2007 y 2009 se incorporen a la agenda de 2011 –por ejemplo, la prohi-
bición de formar alianzas en elecciones que se celebran bajo el régimen
de representación proporcional, el financiamiento de las campañas, una
cláusula de barrera no muy alta y la cuestión de la fidelidad partidaria.
Por otro lado, es posible que se debatan otros tópicos, como la imple-
mentación del voto facultativo pero manteniendo la obligación de inscri-
birse en el padrón electoral (Ribeiro, 2003; E. A. G. C. Santos, 2004b; P.
H. Soares, 2004a).
No obstante, será difícil cambiar la dinámica del (no) cambio institu-
cional en Brasil, especialmente considerando la dificultad casi insuperable
del Congreso nacional de construir grandes consensos en torno a puntos
estructurales del sistema político. Esa parálisis es el meollo de la cuestión
de la mayor intervención del Poder Judicial y la forma puntual y casuística
con la cual normalmente se hacen las reformas en el Brasil.
Tabla 1
Impacto del voto electrónico sobre los cocientes
electorales en Brasil, 1994 versus 1998 (uso
exclusivo en cinco estados)
Amapá Roraima Alagoas Río Brasilia

1994
Electorado 197.171 119.888 1.156.990 9.129,373 1.064.247
Abstención 54.790 26.554 177.923 1.674,130 147.504
Votos 142.381 93.334 979.067 7.455,243 916.743
Nulos 22.829 10.913 274.862 2.106,195 190.140
Blancos 20.599 7.641 206.617 1.009,518 100.885
Votos válidos* 119.552 82.421 704.205 5.349,048 726.603
Bancas 08 08 09 46 08
Cociente RP 14.944,0 10.302,6 78.245,0 116.283,7 90.825,4
1998
Electorado 213.289 170.620 1.383.600 9.971.830 1.267.925
Abstención 28.941 36.897 390.465 2.017.061 196.417
Votos 184.348 133.723 993.135 7.954.769 1.071.508
Nulos 3.844 4.097 65.099 420.245 31.078
Blancos 3.102 3.345 69.792 423.225 41.447
Votos válidos# 177.402 126.272 858.244 7.111.298 998.983
Bancas 08 08 09 46 08
Cociente RP 22.175,0 15.784,0 95.360,4 154.593,3 124.872.9
* Votos válidos en 1994 = Votos menos nulos.

# Votos válidos en 1998 = Votos menos nulos y blancos.
Diferencias 1994/1998
Electorado +08,17% +42,32% + 16,38% +09,23% +19,14%
Abstención - 47,18% +38,95% +119,46% +20,48% +33,16%
Votos +29,48% +43,27% + 01,44% +06,70% +16,88%
Nulos - 83,16% - 62,46% - 76,32% - 80,05% - 83,66%
Blancos - 84,94% - 56,11% - 66,22% - 58,08% - 58,92%
Votos válidos +48,39% +53,20% + 21,87% +32,95% +37,49%
Cociente RP (N) +7.231,0 +5.481,4 +17.115,4 +38.309,6 +34.047,5
1994: Total Nulos + Blancos = 3.950.199 1998: Total Nulos + Blancos = 1.061.832
A nivel nacional: 61.111.922 (57,6%) electores utilizaron el voto electrónico en 1998.
Tabla 2
Perfil de las coaliciones en 1994 y 1998
versus 2002 y 2006
1994 1998 2002 2006

No. de coaliciones 72 79 140 140
No. de coaliciones por Estado
2 15 11* 0 0
3 8 11 0 1
4 2 3 8 7
5 2 1 11 10
Más de 5 0 1 8** 9**
Promedio 2,67 2,93 5,19 5,19
* En 1998, en Acre, hubo una sola coalición y el PFL, PPB y PMDB lanzaron listas
separadas.
** En Río de Janeiro se materializaron ocho coaliciones en 2002 y nueve en 2006.
Fuente: Fleischer, 2006.
Tabla 3
Conformación de las coaliciones en 2006
(27 estados)
Coaliciones presidenciales Coaliciones nivel estadual

PSDB + PFL en 13 estados
PT + PCdoB en 25 estados
Partidos “independientes”
PSB + PT + PCdoB en 15 estados

PPS + PSDB + PFL en 11 estados
PPS + PT + PCdoB en 0 estados
PMDB + PSDB + PFL en 7 estados
PMDB + PT + PCdoB en 5 estados
PMDB “solo” en 15 estados
Fuente: Fleischer, 2006.

Tabla 4
“Migración” partidaria en el Senado y la Cámara
de Diputados: 2002-2003 y 2006-2007
Secuencia 2002-2003 Secuencia 2006-2007
Electos en Electos en
Efectivos Efectivos
Partido
febrero agosto octubre febrero
agosto octubre
SENADO
PMDB 23 19 20 20 15 20
PFL 18 20 18 16 18 17
PSDB 14 11 12 16 15 13
PT 8 14 14 12 11 11
PTB 4 3 4 4 4 5
PDT 5 5 4 4 5 4
PSB 3 3 3 2 3 3
PPB/PP* 2 1 0 0 1 1
Otros 3 5 6 7 9 7
TOTAL 81 81 81 81 81 81
CÁMARA
PMDB 87 74 69 78 89 91
PFL 97 84 76 64 65 62
PSDB 95 71 65 59 66 63
PT 58 91 91 81 83 82
PTB 33 26 45 43 22 20
PDT 16 21 17 20 24 23
PPB/PP* 53 49 44 50 41 42
PL/PR# 27 27 29 37 23 34
PSB 17 22 29 27 27 27
PPS 12 15 18 15 22 16
PCdoB 10 12 12 12 13 13
Otros 8 21 18 27 38 40
TOTAL 513 513 513 513 513 513
* A fines de 2006, el PPB cambió su nombre por PP.

# A fines de 2006, el PL incorporó el Prona y cambió su nombre por PR.
Fuente: Fleischer, 2007a.

Tabla 5
Partidos versus cláusula de desempeño:
Cámara de Diputados en 2006
Partido Electos Número Electos % Votos Aplicar Estados
2002 Sept./06 2006 válidos Cláusula* con 2%
PMDB 74 78 89 14,57 116 27
PT 91 81 83 15,01 108 27
PSDB 71 59 66 13,62 86 25
PFL/DEM 84 64 65 10,93 84 23
PP 49 50 41 7,15 53 26
PSB 22 27 27 6,15 35 23
PDT 21 20 24 5,21 31 21
Total 395 513 --
PTB# 26 43 22 4,72 -- 18
PL/PR** 27 37 23 4,37 -- 21
PPS 15 15 22 3,90 -- 16
PV 5 7 13 3,61 -- 7
PCdoB 12 12 13 2,13 -- 16
PSC 1 7 9 1,87 -- 7
PTC 0 1 3 0,86 -- 2
PMN 1 0 2 0,94 -- 4
PSoL 0 7 3 1,23 -- 4
PHS 0 0 2 0,47 -- 0
Prona** 6 2 2 0,97 -- 5
PAN# 0 0 1 0,28 -- 1
PRB 0 0 1 0,25 -- 0
PTdoB 0 0 1 0,32 -- 1
Total 513 513 513 100,00 -- --
* “Cláusula” de 5% elimina partidos menores.
** Fusión del PL + Prona  PR.
# PTB incorporó el PAN.
Fuente: Fleischer, 2007b.
Figura 1
Máquina de voto electrónico utilizada
en Brasil desde 1996
Cuadro 1
Cambios en las reglas electorales durante
el período Cardoso (1995-2002)
Cambio de regla Antes de 1995 Después de 1995
Elección para Limitado a un mandato Una reelección inmediata.
Ejecutivo Puede volver a Puede volver a presentarse al
postularse al cabo de cabo de cuatro años (Enmienda
5 años Const. de 1997)
Elección RP para Sin cupo femenino Un cupo femenino de 20% y
diputado 30% en “lista abierta” (entre
1996 y 2000)
Método para Boletas de papel Máquinas electrónicas (entre
votar 1996 y 2000)
Votos válidos en Blancos como votos Blancos considerados nulos (a
elecciones RP válidos partir de 1998)
Notas
1. La mayoría de los sistemas de representación proporcional utilizan la

“lista cerrada”, en las cuales los respectivos partidos elaboran un or-
den predeterminado de sus candidatos y el elector solamente puede
escoger votar una de estas listas en forma completa. El sistema pro-
porcional con “listas abiertas”, como el que se aplica en Brasil, permite
que el elector escoja un nombre individual de una de estas listas y los
votos recibidos por cada candidato determinan el orden preferencial
en aquella lista a posteriori. Con el sistema de “listas cerradas” puede
utilizarse un cupo femenino, como en Argentina con la Ley de Cupos,
donde por lo menos en tercero, quinto y séptimo lugar de la “lista ce-
rrada” debe figurar una mujer (Araújo, 2001).
2. Las ponencias de este seminario están disponibles en:
www.camara.gov.br/internet/Eventos/Sem_conf_realizados/2003/
sem_reforma_politica.asp.
3. El tipo de cambio promedio en 2003 fue de R$3,00 por US$ 1,00.
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RESUMEN
El presente trabajo analiza los intentos de reforma realizados du-

rante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) y
de Luiz Inácio Lula da Silva (2002-2010). La principal diferencia en-
tre ambos períodos radica en un mayor protagonismo del Poder
Judicial, que promovió diversos cambios a partir de una nueva in-
terpretación de la legislación vigente durante el gobierno de Lula.
En particular, el Poder Judicial introdujo dos reformas (la vertica-
lización de las coaliciones y la fidelidad partidaria) en el marco de
un proceso que se conoce como la “judicialización de la política”.
El patrón común de ambas reformas es la parálisis que afecta al
Congreso nacional a la hora de tomar decisiones en la materia.

Discursos y conferencias
Discurso del presidente

de México, Felipe Calderón*
Decálogo de iniciativas en materia de

reforma política para ser estudiada en el
Congreso de México, 15/12/09
Muy buenos días.

Amigas y amigos de los medios de comunicación.
Los he convocado para dar un anuncio que es de la mayor relevancia
para la vida institucional del país.
El pasado 2 de septiembre, como ustedes saben, propuse una agenda
de cambios para transformar a México. En esa ocasión afirmé que no pode-
mos permitir que la grandeza del país, que está en su gente, en sus recursos,
en su historia, se quede, finalmente, frustrada en sus posibilidades, porque
la falta de visión de los actores políticos nos impidiera ponernos de acuerdo
para cambiar y acerca de cómo cambiar al país.
Y para lograr esos acuerdos, planteé la necesidad de emprender varias
reformas, entre ellas una Reforma Política de fondo. Claramente, las refor-
mas de los últimos 15 años sí han permitido una mejor relación entre los
actores políticos, es cierto, para vivir y para actuar en democracia, pero no
se han traducido en condiciones que garanticen gobiernos más eficaces,
que rindan mejores cuentas o que faciliten la construcción de acuerdos
para impulsar reformas de fondo para México, más allá de los intereses
meramente electorales de los partidos.
Los ciudadanos no están satisfechos, hay que reconocerlo, con la repre-
sentación política y perciben una enorme distancia entre sus necesidades y
la actuación de sus gobernantes, de sus representantes y de los políticos.
De ahí la urgencia de plantear cambios, a fin de que nuestro sistema
político sea un espacio adecuado para procesar conflictos, para traducir en
* La Redacción agradece la autorización del PAN para publicar este

documento. Extraído de http://www.milenio.com/node/341877.
160 Discurso de Felipe Calderón
acciones públicas el mandato de la sociedad y, precisamente, para que el

mandato de los ciudadanos en la representación política se pueda ejercer de
mejor manera y mucho más cercana a su voluntad y a sus decisiones.
En esencia, hay que pasar, como lo he dicho, del sufragio efectivo a la
democracia efectiva.
Con esta visión, hoy propongo al Poder Legislativo una muy impor-
tante reforma, cuyo eje ordenador es que el ciudadano participe y perciba
que sus órganos de representación están más atentos a sus demandas y
necesidades; que quien los representa se preocupe, verdaderamente, por
responderle al ciudadano.
Que quien ejerza el poder se someta, de manera más clara y más con-
tundente, a la opinión de los electores.
El ciudadano deberá ser quien premie el buen desempeño o quien cas-
tigue un ejercicio irresponsable o insensible del poder.
La idea es darle más poder al ciudadano, darle mayor capacidad para de-
terminar el destino de la vida pública y fortalecer así nuestra democracia.
Entre las propuestas que presentaré hoy al Congreso de la Unión están
las siguientes.
En primer lugar. Se propone dejar en libertad a las Legislaturas Locales y a
la Asamblea del Distrito Federal para poder establecer la elección consecutiva
de los Alcaldes y demás miembros de los Ayuntamientos, así como de los Jefes
Delegacionales en los Estados de la República Mexicana y en los Municipios.
Con ello, aumentaría la calidad de la gestión municipal, porque, por
una parte, daría a los Alcaldes, Regidores y Jefes Delegacionales una mayor
capacidad de gestión, mayor tiempo para impulsar programas de Gobierno
de largo aliento, como deben ser los programas de infraestructura o las
reformas integrales a los cuerpos policíacos en esas demarcaciones.
Asimismo, se fortalecería la rendición de cuentas, porque los funciona-
rios que deseen continuar en su encargo tendrán que justificar con accio-
nes, con trabajo y con rendición de cuentas ante los ciudadanos, quienes a
través de su voto podrán premiar o castigar su desempeño.
El que gobierne bien que siga en el cargo y el que gobierne mal o
mediocremente que se vaya.
Esta propuesta establecería un límite hasta por un periodo de 12 años,
en los plazos que establezcan las Constituciones locales.
Es en el ámbito local donde más importante resulta tener un vínculo
entre ciudadanos y gobernantes. Y es por eso, que es ahí donde el principio
Reforma política en México 161
de elección consecutiva tiene un mayor beneficio para el ciudadano y para

la legitimidad del sistema político.
En todo el mundo democrático, los ciudadanos se mantienen atentos a
lo que ocurre con sus autoridades locales, porque es la instancia de gobier-
no más cercana, precisamente, a los gobernados.
Si los miembros del Cabildo están preocupados por la opinión ciuda-
dana, porque de ello depende su futuro, tendrán incentivos para mejorar
su desempeño.
Buena parte del problema de insatisfacción ciudadana con la demo-
cracia tiene que ver con que los votantes no tienen una manera efectiva de
manifestar su desaprobación con gobernantes que no les han cumplido, de
la misma manera que no pueden reconocer y premiar a quienes han tenido
una buena gestión y que, a pesar de ser buenos gobernantes, tienen que
dejar el cargo, necesariamente.
Por ello, es importante enfrentar el futuro de nuestro sistema político,
confiando en los ciudadanos y en su capacidad de decisión, ampliando sus
derechos y multiplicando las opciones con que llegan a la decisión electo-
ral, tal como ocurre prácticamente en todas las democracias avanzadas del
mundo.
En segundo lugar. Se propone también permitir la elección consecutiva
de legisladores federales en períodos que tengan un límite hasta de 12 años.
Es decir, en cada elección de Congreso, los ciudadanos podrán decidir con su
voto si los legisladores que han cumplido adecuadamente la tarea que les fue
encomendada se quedan y siguen representándolos o se van del Congreso.
Los medios, los ciudadanos y los propios actores políticos pondrán es-
pecial atención al desempeño de los legisladores, ya que con esta propuesta
se fortalece la capacidad del ciudadano para vigilar y evaluar el trabajo de
sus representantes, al colocar la gestión de quien ocupa el cargo en el centro
de la contienda electoral.
Con ello, se recupera para los ciudadanos un poder que les había sido
negado desde 1933, ya que debemos recordar que el Constituyente de 1917
no restringió la posibilidad de la elección consecutiva de los congresistas.
Además, se busca elevar la profesionalización y la especialización de los
legisladores, en la medida en que su permanencia en el Congreso les permi-
tirá profundizar su conocimiento sobre las materias en las que legislan.
Por las mismas razones y con un espíritu federalista, la propuesta
deja en libertad a los Poderes Legislativos locales para que decidan tam-
bién sobre la elección consecutiva de sus integrantes, si así lo estiman

conveniente.
En tercer lugar. Se propone reducir el número de integrantes en el
Congreso, tanto de la Cámara de Diputados como de la Cámara de Senadores.
Esto con el propósito de dar mayor eficiencia al trabajo legislativo y recono-
cer la exigencia ciudadana de evitar un uso dispendioso de sus recursos.
En lo que respecta al Senado. La propuesta consiste en devolverle su
sentido original, como órgano encargado de velar por los intereses de cada
una de las entidades federativas de manera homogénea y paritaria, al elimi-
nar los 32 escaños que son electos de una lista nacional y manteniendo tres
senadores por entidad, para un total de 96 senadores.
Asimismo, la fórmula que propongo otorga al ciudadano la libertad
de decidir con su voto qué Senador debe representarlo, incluso dentro de
las listas de los partidos políticos; es decir, la fórmula propuesta otorga al
ciudadano la libertad de favorecer con su voto a un Senador de entre tres,
registrados en las listas presentadas por cada partido político.
Los ciudadanos emitirán un voto que definirá cuántos escaños, cuántos
senadores obtiene cada partido y quiénes tienen preferencia para ocuparlos;
es decir, la decisión de quién encabeza, a final de cuentas, la representación
en el Senado de la República será, en última instancia, del ciudadano, más
que del partido político.
Por lo que hace a la Cámara de Diputados. Se propone reducirla de
500 a 400 diputados; 240 electos por el principio de mayoría relativa y 160
por el de representación proporcional.
Esta Reforma facilitará la construcción de acuerdos y permitirá una toma de
decisiones más rápida y efectiva en beneficio de los ciudadanos. Ello contribui-
rá a superar la parálisis legislativa, además de generar ahorros presupuestales.
En cuarto lugar. Se propone aumentar el mínimo de votos necesarios para
que un partido político conserve su registro y acceda al financiamiento públi-
co. Se pasaría del dos por ciento actual a un cuatro por ciento, con el fin de
garantizar una mayor representatividad social de los partidos políticos como
entidades de interés público que reciben cuantiosos recursos del erario.
En quinto lugar. Propongo incorporar la figura de Iniciativa Ciudadana.
Nuevamente, la reforma busca ampliar las libertades y garantías políticas
de los ciudadanos.
Buscamos así, que éstos puedan incidir directamente en el proceso
legislativo, ya que tendrán la facultad de proponer iniciativas de ley ante
el Congreso de la Unión sobre los temas que son de su interés y que no

necesariamente se encuentran en la agenda legislativa.
De esta manera, se abre la puerta para que la participación de los ciudada-
nos en los asuntos públicos vaya más allá de la mera elección de autoridades.
En sexto lugar. Otra reforma que propongo, también para ampliar los
derechos de los ciudadanos, es incorporar la figura de las candidaturas inde-
pendientes a nivel constitucional para todos los cargos de elección popular.
Se trata, insisto, de ensanchar las vías para que la participación activa
de los ciudadanos en la definición de los asuntos públicos sea una realidad,
al tiempo que se amplían los mecanismos para hacer efectiva la garantía
constitucional de todos los ciudadanos a ser votados.
Debemos reconocer la insatisfacción, que existen para muchos ciuda-
danos en los mecanismos de inclusión y representación puestos en práctica
por los partidos políticos. Sin demérito de la necesidad de un régimen de
partidos fuertes, es importante también establecer condiciones que permi-
tan la participación directa de ciudadanos a través de candidaturas inde-
pendientes, si así lo deciden.
Por eso, esta iniciativa reconoce que la construcción del bien común
no se agota en la representación partidista, sino que se complementa, sin
excluir aquella, con la representación independiente.
Lo que la iniciativa promueve es que los partidos hagan un mayor esfuer-
zo para responder a las demandas de los ciudadanos y acercarse a ellos.
En séptimo lugar. Se propone adoptar un sistema de elección por ma-
yoría absoluta con segunda vuelta electoral para la elección de Presidente
de la República; es decir, será electo Presidente el candidato que en la pri-
mera vuelta obtenga más de la mitad de los votos emitidos, y si ningún
candidato obtiene la mayoría absoluta, pasarían a segunda vuelta los dos
que hayan obtenido el mayor número de votos.
Con esta propuesta se asegura, por una parte, que gane quien tenga el
mayor apoyo, contribuyendo a generar un mandato más claro.
Pero algo también importante, es darle al ciudadano mayores opciones
para seleccionar, de entre las propuestas más viables, a quien sean, precisa-
mente, las más cercanas a sus ideas o a su pensamiento.
Se trata de que el ciudadano pueda, verdaderamente, una vez hecho
un primer proceso electivo, poder perfilar entre quienes pasen a la segunda
vuelta sus preferencias más claras respecto de quién deba ser Presidente de
la República.
Adicionalmente. Propongo que la segunda vuelta electoral presidencial

se realice en la misma fecha que la elección legislativa, a fin de permitir
que los votantes decidan sobre el futuro del Congreso; es decir, sobre la
elección de diputados y senadores, y considerando la propia decisión del
Poder Ejecutivo, del balance entre ellos y de la manera en que debe darse
mayor certidumbre a la integración del poder.
En octavo lugar. La reforma propone reconocer a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación la atribución para presentar iniciativas de ley en el
ámbito de su competencia.
La Suprema Corte tendría así la capacidad para mejorar el funcionamien-
to del Poder Judicial y la posibilidad de incidir directamente en mejoras a la
normatividad en materia de medios de control constitucional, como el ampa-
ro, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.
El perfeccionamiento de estas normas se vería reflejado en una mayor
eficiencia del Poder Judicial.
En noveno lugar. Proponemos facultar al Poder Ejecutivo para que
pueda presentar al inicio de cada primer periodo ordinario de sesiones dos
Iniciativas Preferentes, que deberán dictaminarse y votarse por el Congreso
antes de que concluya dicho período.
En caso de que el Congreso no dictamine y no vote, en consecuencia,
sobre la iniciativa en cualquier sentido, ésta se consideraría aprobada.
Las iniciativas de reforma constitucional presentadas bajo este procedi-
miento serían sometidas, en caso de que no exista decisión en un sentido
o en otro por el Congreso, a un referéndum, para que sea, precisamente, el
ciudadano el que decida sobre la eventual aprobación constitucional.
Una mecánica así establecería mayorías y requisitos de participación y
de voto análogos a los que se establecen actualmente en la Constitución
para la aprobación de una Reforma constitucional. Es decir, el referéndum
implicaría, entre otras cosas, que fuese aprobada la reforma constitucional
por dos terceras partes de los ciudadanos participantes y por más de la
mitad de los ciudadanos en la mayoría de las entidades de la República.
Con la Iniciativa Preferente, buscamos agilizar la respuesta del Congreso
a las prioridades de la Agenda Nacional; que claramente se discuta en la
arena pública los temas medulares y más importantes para la ciudadanía y
para la transformación del país.
No se trata de una reforma que castigue o disminuya las facultades del
Congreso, sino que precisamente, una reforma que permite jerarquizar la
Agenda Nacional y que, en todo caso, lo que sanciona es la inacción, la

falta de discusión, la falta de debate y la falta de decisión.
Finalmente. El décimo elemento de la reforma. Es una propuesta para
establecer de manera expresa en la Constitución, la facultad del Ejecutivo
Federal para presentar al Congreso observaciones parciales o totales a los
proyectos de ley aprobados por el Congreso, así como al Presupuesto de
Egresos de la Federación.
Se propone, precisamente, un proceso de legislación y de promulgación
que responda al necesario equilibrio de poderes y que permita un diálogo y
una interacción constructiva entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.
Con esta propuesta, además, se busca dar certeza al funcionamiento de
las instituciones del Estado y evitar riesgos en la conducción de las finanzas
públicas del país, estableciendo, entre otras cosas, la figura de reconduc-
ción presupuestal y reconducción de la Ley de Ingresos, en caso de falta de
decisión, nuevamente, en el Congreso, de estas materias tan importantes.
Señoras y señores:
En el pasado los mexicanos hemos sido capaces de lograr grandes
acuerdos para crear nuevas reglas e instituciones, que abrieron la puerta a
las libertades ciudadanas y la pluralidad política.
Hoy tenemos la oportunidad de demostrar, una vez más, nuestra
capacidad para cambiar lo que no está funcionando y mejorar lo que sí
funciona, para construir instituciones más cercanas a los ciudadanos, que
respondan a sus demandas.
Estas propuestas forman una primera parte de un paquete integral de
Reforma Política, que hoy presento al Congreso de la Unión en cumpli-
miento de mi compromiso. Esperaré también a las consideraciones que
en términos de ley presentará, seguramente, el Instituto Federal Electoral,
en las que emite sus opiniones, observaciones y conclusiones del proceso
electoral pasado, donde seguramente habrá recomendaciones valiosas que
serán consideradas por el Poder Ejecutivo, a mi cargo, a fin de ampliar en
las semanas subsecuentes con otras iniciativas de ley, la reforma que hoy
estoy proponiendo al Congreso de la Unión.
Los cambios que hoy sometemos a la consideración del Legislativo
representan la transformación más profunda que se haya planteado para
las instituciones representativas y de Gobierno en mucho tiempo; recogen
la experiencia y propuestas de cientos de voces sobre el futuro de nuestro
sistema político y las integran en una propuesta coherente, que busca crear
una nueva relación entre los Tres Poderes de la Unión, entre los distintos
órdenes de Gobierno y entre las autoridades y la sociedad.
Propongo esta reforma con la convicción de que en el desarrollo de
nuestra democracia el siguiente paso es abrir las puertas a los ciudadanos, a
su iniciativa, a su capacidad de decisión y a sus candidaturas.
Se trata de fortalecer nuestro sistema de partidos, pero y a la vez, forta-
lecer la expresión y la decisión ciudadana, y no cerrar los espacios a la voz
y a la participación de los electores.
Propongo la reforma, convencido de la necesidad de fortalecer al Legislativo
como instrumento de control y decisión de los ciudadanos; de mejorar, además,
la relación entre Congreso y Ejecutivo, dotando a este último de instrumentos
básicos que todo régimen de separación de poderes contemple.
Propongo, además, esta Reforma en la idea de que no debe ser la pará-
lisis en la decisión y en la conducción de la Agenda Nacional la respuesta a
las exigencias de los ciudadanos.
En fecha próxima, como he dicho, este proyecto será ampliado con pro-
puestas complementarias que atenderán otros retos que enfrentan las insti-
tuciones democráticas del país y señaladamente, los procesos electorales.
Desde aquí hago un llamado respetuoso al Constituyente Permanente
para que analice, discuta y si así lo tiene a bien, apruebe en su caso este
conjunto de iniciativas, que marcarán, sin duda, un punto de inflexión en
el devenir político del país.
Sé que sí es posible cambiar las cosas. Que sí es posible ajustar las institu-
ciones representativas y de Gobierno a la nueva realidad democrática del país.
Que sí es posible que la política deje de ser sinónimo de conflicto y de parálisis,
y se convierta en un instrumento de cambio al servicio de la sociedad.
Sí es posible cerrar la brecha entre política y ciudadanía; que sí es posible
que construyamos, entre todos, una democracia con instituciones más sólidas,
que rindan mejores cuentas, que sean más efectivas y más representativas.
En síntesis, reafirmo mi convicción de que sí es posible transformar a
México.
Hoy propongo transformarlo en sus instituciones políticas más
importantes.
Muchas gracias.

Discurso del presidente
del Bundestag, Prof. Dr. Norbert
Lammert*
Pronunciado el 18/3/10 con motivo de

cumplirse el vigésimo aniversario de
las primeras elecciones parlamentarias
libres en la RDA el 18 de marzo de 1990
Señora Canciller,
Señor Presidente del Bundesrat,
Señor Presidente de la Corte Constitucional Federal Profesor Voßkuhle:
permítame expresarle mis más sinceras felicitaciones en ocasión de su nom-
bramiento para este alto cargo. Que durante todo su mandato lo acompa-
ñen una mano feliz, un juicio certero y la bendición de Dios.
Vaya un saludo muy especial también a todos los miembros de
la X Cámara del Pueblo, en particular a su ex presidente, la Dra.
Bergmann-Pohl.
Estimados Colegas,
Excelencias,
Ilustres invitados:
“Quien confeccionare resultados electorales por anticipado o los fal-
sificare o pusiere en circulación resultados prefabricados o fraguados será
sancionado con una CUOTA DE SALIDA DEL PAÍS NO INFERIOR
A 50.000, con la OCUPACIÓN DE UNA EMBAJADA no menor a
tres meses y una MANIFESTACIÓN DE PROTESTA… de no menos
de 10.000 manifestantes”.
Señoras y señores: desde la perspectiva actual, esta convocatoria a una
marcha de repudio al fraude cometido en las elecciones municipales cele-
bradas en la RDA de mayo de 1989 bien podría completarse agregando
* Extraído de http://www.bundestag.de/bundestag/praesidium/reden/2010/02.
html.
168 Discurso del Prof. Dr. Norbert Lammert
que quien privare a un pueblo de su derecho elemental a celebrar eleccio-

nes libres finalmente será echado por ese pueblo.
No fueron sólo las marchas de protesta y los volantes lo único que
determinó la caída de la dictadura comunista; también contribuyó, y en no
escasa medida, la mordaz ironía utilizada. No obstante, la realidad que esta
ironía ocultaba ciertamente no era grata. Durante 40 años, los mecanismos
más o menos sutiles del Estado policíaco y opresor no permitieron celebrar
elecciones libres ni votaciones secretas. Las listas únicas, que imposibilita-
ban toda elección, degradaron el acto comicial a un mero “doblar boletas”.
El resultado de las elecciones era el producto de descarados fraudes.
En mayo de 1989, y luego de que una vez más se manipularan los
resultados de las elecciones municipales, un grupo de ciudadanos expuso,
ante los ojos de todos, el divorcio entre el partido y el pueblo, muy lejos de
la supuesta identificación entre gobernantes y gobernados. Hicieron pú-
blicos los hechos de obstrucción, tráfico de influencias y fraude que carac-
terizaban las elecciones. Estos ciudadanos, que en muchos casos hoy han
caído inmerecidamente en el olvido, sufrieron persecuciones, arriesgaron
ser espiados, observados y presionados.
La protesta contra las últimas elecciones fraguadas en la RDA encendió
una chispa que en otoño de ese mismo año desencadenó protestas masivas.
Finalmente no fueron unos pocos ni los 10.000 participantes que se ha-
bían anunciado, sino cientos de miles los que levantaron su voz contra el
desconocimiento de elementales derechos cívicos y humanos.
Fue el reclamo de “elecciones libres - cifras reales” y la acción valiente
de una minoría lo que permitió a la mayoría encontrar su propia voz y lle-
varla el 18 de marzo de 1990, hace hoy exactamente 20 años, a las urnas en
elecciones verdaderamente libres, universales, iguales, directas y secretas.
La conducción autoritaria de esa república, que sin duda era alemana
pero ciertamente no democrática, se basaba en la dependencia y la opre-
sión, en una participación muchas veces obligada, sin permitir una parti-
cipación genuina ni que hablar de una influencia política seria. Un órgano
especialmente afectado era la Volkskammer, la Cámara del Pueblo, como se
denominaba el parlamento en la RDA, un cuerpo que rara vez sesionaba,
y que cuando lo hacía convertía a los diputados en meros extras al servicio
del partido único.
La revista Staat und Recht, publicada en la RDA, decía en 1978 con
referencia a la Volkskammer que este –cito– “máximo órgano del poder
Discurso del Prof. Dr. Norbert Lammert 169
público de la RDA” no podía evaluarse según los parámetros del parla-

mentarismo burgués. Sin duda, esa aseveración era cierta, pero no lo era
en relación con los principios democráticos autoproclamados. Hasta las
elecciones del 18 de marzo de 1990, la Volkskammer nunca fue ese “gran
instrumento de hablar y escuchar” que Bertolt Brecht invocara en 1954.
Señoras y señores: lo que define a un sistema político como democracia
es la existencia y el rol consolidado de un parlamento libremente elegido
tanto en lo que hace a su estructura constitucional como a su realidad
política. Siempre y en cualquier parte del mundo se gobierna, a veces se
gobierna con legitimación democrática, y a veces, demasiadas veces hasta
la fecha, sin ella. La diferencia está dada por un parlamento democrático,
libremente elegido. El parlamento es el foro de la nación para la discusión,
deliberación y decisión de todos los asuntos públicos importantes.
“Somos el pueblo”: en 1989 esa frase significaba librarse de la opresión
y tomar las riendas del propio destino. Tan sólo la notable concurrencia a
las urnas en las elecciones para renovar la Volkskammer –ascendió a más de
93%– fue una prueba notable de la renovada conciencia democrática de
los ciudadanos en la RDA.
El 18 de marzo no fue un regalo, tampoco una providencia divina, fue
la conquista arduamente lograda de una revolución pacífica.
Al describir en estos días los acontecimientos de entonces, Wolfgang
Thierse señaló que “fue la obra magnífica de ciudadanos valientes, cuyo
coraje permitió en otoño de 1989 que se reencontraran con su voz, se re-
unieran en movimientos cívicos y conquistaran por sí mismos en aquellos
días su libertad”.
Hoy queremos rendir tributo a su contribución a la historia de la
democracia y el parlamentarismo alemanes. Para rendir ese tributo es
que el Parlamento Alemán interrumpió sus deliberaciones sobre el pre-
supuesto nacional. Hubiera deseado que también las emisoras de radio-
difusión públicas rindieran homenaje al rango de este acontecimiento,
abriendo su programación matutina por espacio de una hora al público
en general.
Luego de reiteradas consultas por nuestra parte, la segunda cadena
alemana de televisión, ZDF, rechazó transmitir el acto que se desarrolla
en estos momentos en el Parlamento. En cambio, según indica la pro-
gramación del propio canal, en este momento se transmite el programa
Drehscheibe Deutschland, con aportes sobre el miedo que despierta la papa
genéticamente modificada, dueños de casas estafados y un concurso de

ordeñe en Baja Sajonia.
Hasta aquí un tema que seguramente deberemos profundizar en otra
oportunidad.
Señoras y señores, estimados colegas: el 18 de marzo de 1990 el diario
Frankfurter Allgemeine Zeitung comentaba que por segunda vez el mundo
había sido testigo de un acto de autoliberación alemana. El primero había
acontecido en las calles; el segundo, en el cuarto oscuro.
Estimado Lothar de Maizière: me permito citar el siguiente párrafo de
su Declaración de Gobierno del 19 de abril de 1990 ante los diputados de
la Volkskammer como primer ministro de la RDA, elegido en votaciones
libres.
Decía usted: “El pueblo ha tomado conciencia de sí mismo. Por pri-
mera vez en muchas décadas, los hombres y mujeres de la RDA se han
constituido como pueblo”.
Más adelante usted traduciría la transcendencia que las elecciones ce-
lebradas 20 años atrás alcanzarían para cada una y cada uno de los ciuda-
danos en una remarcable cuenta histórica: en ese momento era necesario
tener más de 70 años para haber participado siquiera una vez en la vida en
esta parte de Alemania en elecciones libres. En efecto, las últimas elecciones
del Reichstag que merecen esa denominación se celebraron en 1932. Usted
tenía por ese entonces 50 años recién cumplidos. Es una razón particular-
mente emotiva para transmitirle, hoy, 20 años después en el Parlamento
Alemán, nuestros saludos con motivo de haber cumplido días atrás 70
años y, al mismo tiempo, rendir tributo a su contribución personal al éxito
de la revolución democrática en la RDA.
Señoras y señores: el resultado de aquellas elecciones no colmó las ex-
pectativas de todos: sorprendió a muchos y de esta manera hizo al menos
honor a las expectativas relacionadas con una elección verdaderamente
libre y secreta. Los representantes de los movimientos cívicos, que con su
resistencia posibilitaron la celebración de elecciones libres, tuvieron que
ocupar las bancas de la oposición. Para muchos fue una experiencia do-
lorosa. Sin embargo, este nuevo rol no fue menos importante que el que
habían cumplido antes. En efecto, la madurez democrática de un sistema
político se traduce fundamentalmente en la existencia de una oposición y
en sus posibilidades de influencia política. Es la oposición la que hace de
un parlamento la representación de todo el pueblo.
Las elecciones libres marcaron el fin de un parlamento ensombreci-

do que durante décadas se constituyó en una verdadera burla de sus pro-
pias reivindicaciones. Sólo en ese momento se convertiría en la verdadera
Cámara del Pueblo y en el corazón de la democracia recuperada a través de
una revolución pacífica. Si bien la Mesa Redonda Central, a la que le co-
rresponde el mérito de haber conducido a la RDA hacia un sistema político
democrático y libre, podía respaldarse en una legitimación política, y en
cualquier caso moral, en una gran parte de la población fue la representa-
ción popular que emergió de elecciones libres la que creó las condiciones
para un gobierno democráticamente legitimado, cuya capacidad de acción
fue el resultado del gran sentido de responsabilidad prevaleciente entre los
actores políticos de entonces.
Tan sorprendente como fue el resultado de las elecciones, tan claro y
unívoco fue, por el contrario, el mensaje político. Implicaba el mandato
de concretar la unidad alemana. Reinhard Höppner definió el resultado
comicial en una entrevista publicada en el día de la fecha como –cito– “ple-
biscito sobre la unidad alemana”.
De este modo, el 18 de marzo de 1990 asignó a los diputados de la
X. Cámara del Pueblo, de la noche a la mañana, un rol protagónico en el
escenario en la política mundial. De un total de 409 diputados –incluidos
los suplentes–, tan sólo un 3% había pertenecido al anterior Parlamento
de la RDA. La inmensa mayoría de los diputados asumiría súbitamente
un papel del que ellos mismos no tenían cabal noción. En parte contraje-
ron elevados riesgos profesionales y durante muchos meses debieron ha-
cer considerables sacrificios en el orden privado. Hoy, muchos, entre ellos
numerosos héroes callados y olvidados de la revolución, ya no están en
la escena política, que volvieron a abandonar muchos años atrás. Por eso
quiero saludar muy especialmente en el Bundestag a todos los miembros
que conformaron aquella Cámara del Pueblo ya que sin su aporte, hoy
el Parlamento no podría sesionar hoy en Berlín ni representar a todo el
pueblo alemán.
Ciertamente la X. Volkskammer no sólo fue uno de los parlamentos más
laboriosos, sino también uno de los cuerpos legislativos de mayor inciden-
cia en la historia de la democracia y el parlamentarismo alemanes. Celebro
que a partir de hoy se pueda acceder desde el sitio web del Bundestag a un
banco de datos online que contiene los datos biográficos sobresalientes de
todos los diputados de la X. Cámara del Pueblo. Agradezco al director del
Centro Histórico de Investigación Social de la Universidad de Colonia,

profesor Dr. Schröder, haber convertido, por encargo del Bundestag, esta
posibilidad tan rápidamente en realidad.
Señoras y señores: la Cámara del Pueblo de aquellos días, elegida li-
bremente, fue blanco de muchos comentarios; ocasionalmente, también
de atributos displicentes. Para algunos de sus miembros seguramente es
motivo para hacer una retrospectiva autocrítica. Los diputados se vieron
enfrentados a un programa de trabajo inmenso. En la década de 1980 la
Cámara del Pueblo no alcanzaba a constituirse en promedio en siquie-
ra tres sesiones al año. Entre abril y septiembre de 1980 se debatieron y
aprobaron 164 leyes y resoluciones en 38 sesiones. Para los observadores
occidentales, los esfuerzos de los diputados por lograr un clima de diálogo
y consenso resultaron con frecuencia inusitados. Algunas de las actitudes
que por entonces parecían pecar de ingenuidad, entre ellas votaciones que
atravesaban a todos los bloques, hoy pueden ser calificadas de ejemplares.
También éste es un punto que tendremos que profundizar en otra
oportunidad.
En cambio, distaban mucho de ser ejemplares las condiciones de traba-
jo de los diputados, que se veían obligados a realizar las reuniones previas
a la formación de alianzas en los pasillos, según suele recordar Richard
Schröder. A pesar de ser el presidente del bloque parlamentario socialde-
mócrata, debió esperar hasta el mes de agosto para que le fuera instalado un
teléfono en su casa. Hasta entonces podía hablar sin problemas a Honolulu
con un radioteléfono prestado, pero no podía establecer una comunicación
telefónica entre Berlín Este y Leipzig.
Los diputados enfrentaron la doble tarea de crear un Parlamento en con-
diciones de trabajar y funcionar y, al mismo tiempo, tomar decisiones legisla-
tivas de un alcance inédito en la RDA y bajo una enorme presión de tiempo.
Detrás de una descripción, tan atípica por cierto de una labor legislativa como
era la de transformarse lo antes posible en “superfluos”, se escondía nada me-
nos que la tarea de realizar una vieja aspiración alemana y una promesa hecha
cuatro décadas atrás: conjugar la unidad con la justicia y la libertad.
El 18 de marzo 1990 se inscribe así en una notable línea de tradición
histórica que comienza con la proclamación de la “República de Maguncia” el
18 de marzo de 1793 bajo la impresión e influencia de la Revolución Francesa,
y continúa con el llamado a la libertad durante las luchas de barricadas aconte-
cidas en Berlín en 1848, nuevamente un 18 de marzo. La diferencia con fechas
anteriores reside en que el 18 de marzo de 1990 los alemanes transitaron con

éxito el camino hacia la unidad alemana en paz y libertad.
En 1989/90 el parlamentarismo ejercía una fuerza casi magnética so-
bre los movimientos cívicos en los países del bloque socialista. También los
alemanes vivieron momentos estelares de parlamentarismo, en una época
en la que en la parte occidental, criticar el Parlamento parecía convertirse
en parte de las buenas costumbres.
Tanto más celebro que a partir de ahora el Parlamento alemán facilite
a través de su página web a todas las ciudadanas y a todos los ciudadanos
interesados acceso a todas las deliberaciones plenarias de la X. Volkskammer
en audio e imagen y en forma de documentos impresos. Son nada menos
que más de 200 horas de grabaciones televisivas de las sesiones plenarias
y más de 6.000 páginas con protocolos e impresos de la Volkskammer.
Agradezco muy especialmente al Archivo Nacional y al Archivo de la
Radiodifusión Alemana así como a todos los que hicieron posible esta rá-
pida y feliz cooperación.
El Bundestag pone a disposición de entidades de formación política,
escuelas, institutos científicos y medios, fuentes únicas de una de las eta-
pas más interesantes de la historia parlamentaria alemana. La presentación
en Internet permite a todos revivir los emocionantes días que se vivieron
entre abril y octubre de 1990. Espero que se haga un asiduo uso de esa
posibilidad. De las casi 200 horas de debate registradas y ahora plenamente
disponibles en Internet, el Departamento de Televisión Parlamentaria de la
Administración del Bundestag ha confeccionado para nuestra convocatoria
de hoy un resumen de ocho minutos que seguidamente pasaremos a ver.
Agradezco a usted, estimado señor de Maizière, que a continuación
nos ofrezca una visión de esa época fascinante desde la perspectiva de
uno de los protagonistas de entonces, que nos permita obtener una mejor
comprensión de su importancia y, quizás también, del balance personal de
uno de sus actores destacados que, junto con muchos compañeros de lu-
cha conocidos, y aún más compañeros desconocidos, ha ganando méritos
permanentes por la unidad alemana. A todos ellos, no importa dónde se
encuentren hoy, vaya nuestro agradecimiento y nuestro respeto.

ensayos
Integración en América Latina
Frank Priess
Con la presencia de 32 jefes de Estado, la “Cumbre de Unidad de América

Latina y el Caribe” celebrada en la Riviera Maya arrojó como primer re-
sultado una declaración de intención de crear el nuevo organismo ideado
formalmente el próximo año en Caracas o, a más tardar, en 2012 en Chile.
El organismo estará integrado por 33 Estados. La retórica es conocida: el
jefe de Estado de Bolivia, Evo Morales, celebró la decisión calificándola de
“triunfo sobre el Imperio”, en obvia alusión a Estados Unidos. En esa mis-
ma línea, su par venezolano, Hugo Chávez, manifestó que los latinoameri-
canos no “son un coro que se subordina arrodillado ante Estados Unidos”
y que con el nuevo organismo “ha resucitado el sueño de Bolívar”.
El presidente de México, Felipe Calderón, señaló que la nueva orga-
nización no está dirigida contra nadie. México seguirá “trabajando en la
OEA y con Estados Unidos en el marco del Acuerdo de Libre comercio
NAFTA”. No obstante, estas declaraciones no hacen más que confir-
mar que se es consciente de que pueden suscitarse malentendidos. En
Frank Priess
Estudios universitarios en Ciencias Políticas, Comunicación y Filosofía
(Universidad de Mainz). Representante de la Fundación Konrad Adenauer
frente a Proyectos y Cooperaciones de Medios de Comunicación en Amé-
rica Latina (1987-1991) y director de Prensa y Relaciones Públicas de la
sede central en Bonn (1992-1995). Director del Programa Medios de Co-
municación y Democracia en la sede en Buenos Aires y representante en
la República Argentina. Fue director del Departamento de Comunicación
Política en la central de la Fundación en Alemania. Actualmente se desem-
peña como representante de la Fundación Adenauer en México.
176 Frank Priess
clave diplomática, Washington dejó trascender que consideraba “posi-

tivo que Estados de la región se reúnan a los efectos de analizar posibi-
lidades que permitan mejorar la cooperación recíproca”. Los objetivos
de la Cumbre de Cancún serían “consistentes con los que persigue la
política exterior de Estados Unidos para el hemisferio”.
I. Escasos éxitos de integración
La decisión de encarar una nueva forma de cooperación llega en un

momento en el que los modelos de integración tradicionales en América
Latina atraviesan por una situación de crisis. El Mercosur registra pocos
avances y con Venezuela se ha agregado un nuevo miembro más bien pro-
blemático. Por el momento resulta difícil evaluar el potencial de Unasur,
en tanto que la Comunidad Andina prácticamente sólo existe en teoría,
como demuestra la reciente celebración de acuerdos de libre comercio bi-
laterales de Colombia y Perú con la Unión Europea. Ecuador y Bolivia,
ni que hablar de Venezuela, se mantienen al margen, lo que contraría an-
teriores intenciones. La política de la Unión Europea reacciona con esta
suerte de “bilateralización” ante el hecho de que en América Latina no
existen casi alianzas regionales consolidadas con las que se pueda entablar
una negociación en términos de paridad. En cuanto a América Central, un
interlocutor actual, Bernd Gallep, advirtió nada menos que media década
atrás que existía escasa voluntad de integración, en especial entre los países
más importantes, como son Costa Rica y Panamá (Gallep, 2005).
A diferencia de la Unión Europea, que fue evolucionando desde lo con-
creto hacia lo general, esto es desde la Comunidad Europea para el Acero y el
Carbón hacia la Unión existente actualmente, incluida la Unión Monetaria,
en América Latina muchas veces se crearon primero las instituciones, in-
cluidas las estructuras parlamentarias, para constatar luego que faltaba por
completo el necesario sustrato y tampoco existía una adecuada comprensión
de los proyectos de integración entre la población y las elites.
Más que crecer, esta comprensión incluso parece estar diluyéndose:
el regionalismo en América Latina, señala el politólogo alemán Manfred
Mols, ha perdido su vieja base histórica e ideológica del bolivarismo como
prenda de unión política de muchos sectores intelectuales y también trans-
nacionales, como por ejemplo las organizaciones partidarias latinoameri-
canas” (Mols, 2009, pág. 17). Detlef Nolte y Christina Stolte completan
la idea: “Lo cierto es que las tradicionales comunidades de integración que
fueron socios privilegiados de la UE (…) han perdido en importancia en
comparación con la década de 1990. Las alianzas de integración econó-
mica tienden a perder importancia en tanto aumenta el número de foros
de cooperación política y los países involucrados se sienten menos com-
prometidos con las alianzas que integran (Nolte - Stolte, 2008, pág. 2).
Cancún parece ratificar esta tendencia.
II. Las fotos de la armonía engañan
No obstante, las bonitas fotos de unidad tomadas en Cancún enga-

ñan. En efecto, sigue existiendo una dura controversia entre Venezuela
y Colombia, cuyos jefes de Estado, según señalan testigos presenciales,
protagonizaron fuertes discusiones. Hugo Chávez incluso habría dicho
que su colega colombiano planificaba asesinarlo. A la vez, Colombia de-
nuncia una política de boicot de Venezuela contra los productos colom-
bianos y una “retórica bélica” lanzada desde Caracas. Ahora se busca que
un “grupo de amistad”, encabezado por el Presidente de la República
Dominicana, medie en esta disputa.
También se manifestaron discrepancias en cuanto al trato que debía
darse al caso Honduras. En consecuencia, se prefirió no invitar al nuevo
presidente del país centroamericano, Porfirio Lobo, en tanto que el jefe
de Estado cubano, Raúl Castro, fue un protagonista especialmente bien-
venido. Lobo lamentó la marginalización y subrayó que en primer lugar
ésta estaba dirigida contra el pueblo de Honduras, que había ratificado su
voluntad en elecciones libres.
La presidente argentina, Cristina Fernández de Kirchner, al menos
pudo regresar a su país con una declaración de solidaridad de sus colegas
en relación con el conflicto por las Islas Malvinas y en el que, una vez más,
Gran Bretaña y Argentina mantienen posiciones irreconciliables. La posi-
ble existencia de grandes yacimientos de petróleo ante las costas de las islas
y la decisión de Gran Bretaña de realizar primeras exploraciones agudizó
el conflicto en las últimas semanas. Desde entonces, Argentina obstaculiza
la circulación de barcos británicos y el Premier británico declaró que la
cuestión de la soberanía no es materia negociable.
178 Frank Priess
Los participantes de la Cumbre también convinieron en coordinar más

estrechamente su ayuda para Haití, país devastado por el terremoto.
III. Muerte de disidentes y fotos bonitas
Un cierto sesgo macabro tiene la cordial foto que muestra al presidente de

México, Felipe Calderón, reunido con su colega cubano, Raúl Castro, mien-
tras que al mismo tiempo muere en la isla, tras 85 días de huelga de hambre,
Orlando Zapata Tamayo, preso político de tan sólo 42 años. En vano protestó
contra las condiciones infrahumanas en las cárceles y muy tarde llegó la ayuda
médica. Para el presidente de la Comisión de Derechos Humanos cubana,
Elizardo Sánchez, se trató de un “asesinato con etiquetaje jurídico”. Zapata
fue detenido en 2003 junto con otros 74 disidentes, todos ellos sentenciados a
cumplir largas condenas de prisión por haber sido hallados culpables de “cons-
pirar en favor de Estados Unidos”. En esa misma instancia, el propio Zapata
fue condenado a tan sólo tres años de prisión por hallárselo incurso en el delito
de “desobediencia pública”. No obstante, más tarde su condena fue elevada a
36 años de prisión sin ningún asidero jurídico.
En la cuestión relativa a Cuba, los países democráticos de América
Latina sencillamente no aprenden a dejar a un lado sus dobles estándares.
Por un lado, se tolera que la brutal dictadura de Castro incurra en las
peores violaciones a los derechos humanos e incluso se la reverencia de
manera indiferenciada y, por el otro, se margina de la Cumbre al nuevo
presidente de Honduras, debidamente legitimado por el resultado electo-
ral. Nuevamente se exhorta a Estados Unidos a levantar el embargo econó-
mico contra Cuba, lo que es más bien un ritual retórico, si se considera que
Estados Unidos hace tiempo que es el socio comercial más importante de
la isla, además de ser su principal proveedor de divisas. Al mismo tiempo,
se intenta aislar a Honduras luego de la destitución de Manuel Zelaya
según todas las reglas del arte, barajando incluso ideas sobre embargo y
suspensión de su membresía en la OEA.
No puede sorprender, entonces, que el jefe de Estado de Brasil, en su
viaje a Cuba luego de la Cumbre, sólo tuviera tiempo para contactos econó-
micos y un “encuentro entre amigos” con los hermanos Castro y, en cambio,
descartara un encuentro con sectores demócratas perseguidos. Otro tanto
puede decirse de un grupo de 14 parlamentarios mexicanos que poco an-
tes visitó La Habana para celebrar un encuentro interparlamentario con sus

“colegas parlamentarios” cubanos y que, según palabras del presidente de la
delegación, el senador por el PRD Navarrete, tenía por objetivo allanar el
camino para una visita del presidente Calderón a Cuba. Al menos el partido
oficialista PAN hizo una declaración crítica al régimen, aunque sensiblemen-
te más tarde que la correspondiente declaración del Parlamento Europeo, en
tanto que el Ministerio de Relaciones Exteriores se limitó a emitir una decla-
ración tan artificiosa que hubiera sido mejor que no formulara ninguna.
IV. ¿Una nueva carrera armamentista?
Una vez más, resulta imposible ignorar los diferentes proyectos po-
líticos existentes hoy en América Latina: en tanto que el flanco pacífico
integrado por Chile, Perú y Colombia así como Panamá y México siguen
un rumbo más orientado a la economía de mercado con escaso protec-
cionismo externo, la situación es distinta en el bando ideológico liderado
por Venezuela. Entre ambas aguas navega, con considerables logros en el
plano económico y democrático, Brasil, siguiendo una política de “suave
inserción” (Maihold) del factor de perturbación Hugo Chávez. Del lado
izquierdo del espectro político se desarrolla, además, entre demócratas
convencidos y nuevos populistas, lo que Álvaro Vargas Llosa y otros de-
nominan humorísticamente la antinomia entre una izquierda “vegetariana
y otra carnívora”, acerca de la cual señalan: “Pocas cosas ayudan más a
promover a los carnívoros que la indolencia de los vegetarianos temerosos
de ser tildados de ‘neoliberales’, esa forma de exorcismo contemporáneo”
(Apuleyo - Montaner - Vargas Llosa, 2007, pág. 221).
Son muchas las cosas que, más allá de la retórica integracionista, no an-
dan bien entre los países latinoamericanos, como lo revela la carrera arma-
mentista, que ha vuelto a acelerarse y en virtud de la cual diferentes países
latinoamericanos forman alianzas especiales con socios extrazona, por ejem-
plo con Francia, Rusia y Estados Unidos. Sobre la base de cifras del Instituto
Internacional para Estudios Estratégicos (IISS), Daniel Flemes y Detlef Nolte
estiman que el gasto militar del subcontinente aumentó entre 2003 y 2008
un 90%, con lo que pasó de 24.700 a 47.200 millones de dólares.
Los motivos son evidentemente diversos, al margen del deseo “natu-
ral” de las respectivas fuerzas armadas de sustituir el armamento bélico
180 Frank Priess
obsoleto de otros años por un equipamiento más moderno. Brasil, la

mirada puesta también en los grandes yacimientos petrolíferos off shore
recientemente descubiertos ante sus costas, se posiciona como potencia
regional, lo que deja sentado ante Venezuela quién lleva la batuta en este
tema. En cambio, ha quedado dirimida hace tiempo ya la otrora latente
competencia con Argentina.
En Venezuela, Hugo Chávez fomenta internamente el miedo de una
“guerra asimétrica” con Estados Unidos y apunta con anteojeras ideológicas
una y otra vez contra Colombia –razón suficiente para realizar enormes com-
pras de armas a Rusia. Por su parte, Colombia contraataca permitiendo la
instalación de bases militares norteamericanas, a la vez que cuenta con el Plan
Colombia, un instrumento que le permite mantener una aceitada coopera-
ción con Estados Unidos. Autores como Ignacio Ramonet consideran que la
reactivación de la IV Flota y las bases militares de Estados Unidos (además
de Colombia, Estados Unidos tiene destacadas tropas en Aruba y Curaçao,
en Honduras y Panamá) mantienen virtualmente cercada a Venezuela, para
luego despotricar: “El presidente Barack Obama parece haber dejado manos
libres al Pentágono. Todo anuncia una agresión inminente. ¿Consentirán los
pueblos que un nuevo crimen contra la democracia se cometa en América
Latina?” (Ramonet, 2010). Que viva, entonces, la vieja imagen del enemigo.
Muy convincente no resulta, de todos modos.
Flemes y Nolte consideran que el riesgo de un conflicto armado en
América Latina es escaso, aunque no puede descartarse que sean precisa-
mente los litigios fronterizos los que terminen desencadenando un futuro
conflicto. De inmediato vienen a la mente los dos “triángulos”: Chile-
Bolivia-Perú y Venezuela-Colombia-Ecuador.
En cualquier caso, existe un problema que viene manifestándose clara-
mente: “Las ambiciones militares y las rivalidades ideológicas impiden que
las verdaderas amenazas a la seguridad nacional reciban la debida atención
para entablar una cooperación exitosa” (Flemes - Nolte, 2010, pág. 32).
Precisamente a esta problemática alude el Informe de Riesgo para América
Latina del Foro Económico Mundial, que en 2007 señalaba: “El riesgo de
contagio de bolsones de inestabilidad política regional es alto”. El remedio
propuesto allí, sin embargo, no es el rearme militar, sino una mayor inte-
gración y una política que permita combatir adecuadamente las causas de
los éxitos populistas, entre las que se ubica, en primer lugar, la desigualdad
social en el continente.
V. ¿Qué objetivos persigue México?
No está claro cuáles son los objetivos que persigue México con la es-
trategia practicada durante la Cumbre en Cancún y el impulso a un nue-
vo organismo en el que estarán ausentes sus socios del NAFTA, Canadá
y Estados Unidos, más allá del deseo de “seguir estando presente” en
América Latina y no continuar aislándose de la región. La política seguida
únicamente es explicable a la luz de objetivos de política interior y no de
intereses estratégicos del país. Es obvio que en la población el discurso
“todos somos latinoamericanos” es muy popular, en tanto que tradicional-
mente se tiene una actitud más bien escéptica frente a Estados Unidos. Por
lo tanto, todo lo que parece promover una integración de México con el
subcontinente es bienvenido. No obstante, parece difícil que el país pueda
ganar influencia en la región.
Alternativamente, el ex ministro de Relaciones Exteriores mexicano,
Jorge G. Castañeda, intenta posicionar su visión de una mayor integración
con el Norte siguiendo el ejemplo de la Unión Europea, un plan que ya
abrazaba el presidente Vicente Fox. El hecho de que su proyecto no haya
prosperado hasta ahora se debe también a que estas ideas no están en la agen-
da de Estados Unidos: “Lamentablemente, los líderes de Estados Unidos
están mirando hacia el pasado del TLCAN, en lugar de mirar hacia el futuro
y articular una nueva visión de intereses regionales” (Pastor, 2008).
De todos modos, para México sería útil presentarse como “socio estra-
tégico” y encarar también los temas que encabezan la lista de prioridades del
país vecino. El tema de la no proliferación podría ser para el país azteca, ac-
tualmente miembro no permanente del Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas, uno de estos temas a incluir en la agenda. Por el momento, el país
sólo trata la problemática de los migrantes mexicanos, un tema poco popular
y de difícil resolución y que, además, es percibido más bien como un proble-
ma de seguridad. Existe, pues, un claro margen de acción, como no se cansan
de destacar algunos observadores importantes desde que asumiera la actual
administración norteamericana.
Otro aspecto podría ser una política de derechos humanos creíble,
como la que iniciara en su momento el gobierno del presidente Fox. Sin
embargo, en el plano exterior parecen interponerse ciertas consideraciones
de México para con Estados como Cuba y Venezuela, en tanto que en
el plano interior se interponen posicionamientos tradicionales del PRI,
182 Frank Priess
lo que tampoco parece ser una tarjeta de presentación, precisamente.

Además, que actores tan destacados como Manuel Zelaya y Evo Morales
usen a México como escenario de fuertes críticas a Estados Unidos también
es un mensaje. Ambos mandatarios aprovecharon sus visitas más recientes
para hacer, más allá de la agenda oficial, agitación política en el marco de
grandes manifestaciones de izquierda.
VI. Disputa por el liderazgo
Por el contrario, en los últimos años Brasil ha logrado excluir a México

“por definición” de América Latina, y no se encuentra solo en este tema:
“Brasil y Venezuela estrechan filas en sus esfuerzos por diferenciar a
América del Sur como espacio de integración de México y Centroamérica”,
escribe, por ejemplo, Günther Maihold (Maihold, 2008, pág. 20). Claro
que México mismo ha sentado un claro testimonio de su pertenencia al
“Norte” con la firma del acuerdo de libre comercio NAFTA con Estados
Unidos y Canadá en 1993 e incluso impidió que esta alianza pudiera ha-
cerse extensiva a otros socios latinoamericanos.
Brasil también está empeñado en asumir un rol de liderazgo ante los
ojos del resto del mundo. Es muy probable que México haya perdido la
carrera por una mayor presencia e influencia, plasmada en las aspiracio-
nes de ambos países por ocupar una banca permanente en el Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, aun cuando su potencial económico sigue
prácticamente igualando al de Brasil. Así se manifiesta también en el rol
que juega el presidente de Brasil, Lula da Silva, incluso en el entorno es-
tratégico directo de México. En efecto: la misión militar de NU en Haití
actuó bajo mando brasileño, en tanto que México se mantuvo en un se-
gundo plano, invocando razones de derecho constitucional. En la crisis de
Honduras fue Brasil el país que tomó la iniciativa, aun cuando los resulta-
dos fueron mixtos. De todos modos, es muy probable que Lula sobrestime
fuertemente las posibilidades de su país cuando intenta ejercer un papel
mediador en Medio Oriente.
Brasil también supera claramente a México como miembro del grupo
BRIC. México integra el G5 y el G20, además de la OCDE, pero no ha sa-
bido sacar rédito político de esta situación. Por otra parte, en algunos casos
la presencia de México en otros continentes es meramente simbólica, como
en el caso de África. Medidas como el cierre de la embajada de Angola o la

representación ante la UNESCO por razones presupuestarias no fortalecen
al país políticamente, como tampoco lo hizo el hecho de haber dejado
mucho tiempo acéfalas embajadas importantes, como la de Berlín.
Considerando los hechos concretos, parecería razonable que México
se concentrara más en su posición privilegiada en el NAFTA/TLCAN y,
en general, en sus numerosos acuerdos de libre comercio, de los cuales el
acuerdo con la Unión Europea es uno de los más importantes y, por lo
demás, se dedicara al entorno estratégico en el Caribe y Centroamérica
en lugar de perseguir sueños de integración con el sur del continente. En
Centroamérica existe un claro déficit en la materia, como demuestra no
sólo el hecho de que la llamada iniciativa Puebla-Panamá, lanzada algunos
años atrás, nunca se plasmara en hechos concretos.
De todos modos, al margen de la Cumbre de Cancún, los presidentes
de Brasil y México acordaron analizar las posibilidades de un acuerdo de
libre comercio entre ambos países, una idea que por el momento no ha
despertado mucho entusiasmo entre las comunidades empresarias de am-
bos países. Habrá que esperar para ver qué pasa. Un primer paso puede ser
la integración que se está observando en el campo de las inversiones: crece
el número de empresas latinoamericanas que operan a nivel multinacional,
su importancia y volumen de negocios aumenta rápidamente, algunas de
ellas se han convertido hace tiempo en global players. Para estas empresas,
sin embargo, no existe un acuerdo comercial continental y, mucho menos,
una organización supranacional que les suministre una base calculable so-
bre la cual puedan desarrollar sus actividades (cfr. Casanova, 2010).
VII. ¿Integración vía infraestructura?
Hay indicios que hablan a favor de que los proyectos de infraestructura

comunes puedan impulsar la integración del continente más que las alti-
sonantes declaraciones de intención sobre nuevas instituciones políticas.
Nuevamente juega un papel protagónico Venezuela, que alimenta su pro-
pia “iniciativa de integración” ALBA (Alianza Bolivariana para los Pueblos
de Nuestra América) con propuestas como la del Banco del Sur o la co-
operación en el sector del petróleo (PetroAmérica, con sus ramificaciones
regionales). Otro tanto puede decirse, en un nivel ideológico, del proyecto
184 Frank Priess
para la integración de medios TeleSUR, con el que Caracas intenta compe-

tir con la CNN y otras compañías. Según Detlef Nolte y Christina Stolte
(2008, pág. 4), tan solo en 2007 se gastaron “más de 8.000 millones de
dólares para financiar programas sociales, créditos y medidas de infraes-
tructura de los Estados vecinos de Venezuela. Con esta suma, la ayuda al
desarrollo de Chávez supera el compromiso financiero del Banco Mundial
y del Fondo Monetario Internacional en la región”. Es obvio que la ayuda
persigue intereses ideológicos básicos en donde la evidente intención del
caudillo de Caracas es asumir la herencia política de Fidel Castro y explotar
fuertemente su “capital simbólico”, siempre vigente en América Latina.
La alianza ALBA, lanzada en forma bilateral en 2003 entre Cuba y
Venezuela, abarca hoy también a Bolivia, Ecuador, Nicaragua, República
Dominicana, Antigua y Barbuda, así como a San Vicente y las Granadinas.
Honduras, por su parte, ha vuelto a desengancharse, luego de algunos ama-
gues, a partir del cambio de gobierno. En Estados Unidos seguramente se
habrá tomado debida nota de que desde algún tiempo Irán tiene estatus de
observador en la alianza. Washington teme que Caracas y Brasilia puedan
estar dispuestas a romper el bloqueo en caso de que se intensifiquen las
sanciones internacionales contra Irán. A ello se agrega que Venezuela se
apoye en este eje para equiparse con armas nucleares.
Sin embargo, difícilmente ambas partes puedan estar interesadas en
un verdadero conflicto, en vista de la fuerte interdependencia petrolera.
No hay que olvidar que Venezuela es el cuarto proveedor en importan-
cia de Estados Unidos y que opera allí con CITGO, una amplia red de
distribución: “El gobierno de Estados Unidos tiene poco margen en el
corto plazo para alterar las estrategias políticas y económicas del gobierno
de Chávez. Por la misma razón, Chávez se abstuvo de realizar acciones
que puedan poner en peligro sus vitales lazos económicos con el mercado
estadounidense”, señala con razón Richard Lapper, aunque sin considerar
adecuadamente los factores de volatilidad e imprevisibilidad de los “líderes
carismáticos” (Lapper, 2006, pág. 34).
VIII. El vacío de la política estadounidense
La euforia inicial en el sur del continente de que con el gobierno de

Obama podría cambiar la importancia de la región para el “gran hermano”
del Norte se ha disipado. Después de las primeras apariciones de Obama

en diversas cumbres y reacciones casi eufóricas así como pequeños pasos
de acercamiento a Cuba –que, sin embargo, no encontraron respuesta en
la isla–, no pasó nada más. La excepción actual seguramente es la lucha
contra la droga en México, que también en Washington se percibe cada vez
más como una amenaza nacional, sobre todo luego del asesinato de miem-
bros del consulado norteamericano en Ciudad Juárez en marzo último.
El ex ministro de Relaciones Exteriores de México Jorge G. Castañeda
así lo comprendió cuando escribió a principios de 2009: “No existe razón
alguna para pensar que el nuevo gobierno de Barack Obama le otorgue
una especial atención a América Latina. Nada en su experiencia de vida,
en su equipo de colaboradores, en su curiosidad intelectual o en su jerar-
quía de prioridades justifica un vaticinio de vocación latinoamericanista
del presidente entrante. (…) Dos excepciones confirman la regla: Cuba y
México”. En ese mismo sentido, incluso algunas semanas antes Abraham
F. Lowenthal puntualizó el problema en los siguientes términos: “Nadie
debe esperar que el nuevo gobierno estadounidense o que el próximo
Congreso otorguen prioridad a las relaciones con América Latina y el
Caribe. Ninguno de los países de las Américas representa una amenaza
inminente para la seguridad nacional estadounidense, ninguno parece ser
fuente o blanco importante del terrorismo internacional y ninguno será
crítico para resolver los problemas más acuciantes de la política exterior
estadounidense”.
Justamente en este último punto, les correspondería también a los la-
tinoamericanos tomar alguna medida. Además de en temas de seguridad,
en temas de política climática y energética, en tanto que probablemente
la idea de una zona de libre comercio que abarque toda América Latina
(ALCA) haya quedado definitivamente archivada.
Al comienzo de la presidencia Obama hubo signos de una mejor con-
sonancia entre Estados Unidos y Brasil, uno de los más decididos enemi-
gos del ALCA, aunque actualmente esta relación parece estar nuevamente
expuesta a cierto enfriamiento. De todos modos, “desde la perspectiva de
Estados Unidos, Brasil cumple un rol central como ancla estabilizadora
en América del Sur”, destacan Detlef Nolte y Christina Stolte, entre otros
(Nolte - Stolte, 2009, pág. 6). A juicio de los autores, Brasil prácticamente
llenó el vacío que Estados Unidos dejó luego del 11 de septiembre en el
espacio de sus vecinos en América del Sur.
186 Frank Priess
En estas circunstancias aparece como paralizado el instrumento tra-

dicional de integración que es la Organización de Estados Americanos
(OEA), que una vez más optó por el “mal menor” al ratificar por unani-
midad por otros cinco años en el cargo al cuestionado secretario general
José Miguel Insulza de Chile. Insulza no es popular en ninguno de los
bandos en pugna, pero aparentemente nadie estaba interesado en desatar
una discusión básica como consecuencia de diferentes alternativas per-
sonales. Una verdadera reforma de la OEA, sin embargo, no depende
sólo de personas sino, sobre todo, de la voluntad política de importantes
actores, que por el momento no parece existir. Como revela el nuevo
organismo de la comunidad latina, se prefiere crear, una vez más, un foro
nuevo.
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Briefing, Ginebra, WEF.
RESUMEN
Entre los esfuerzos de integración que se sucedieron en América

Latina hasta el presente, la Cumbre Latinoamericana celebrada en
Cancún sentó las bases para la creación de un nuevo organismo,
destinado a abarcar tanto al Grupo de Río como a los países par-
ticipantes de la Cumbre Latinoamérica-Caribe en lo que se cons-
tituiría en una alternativa a la Organización de Estados America-
nos (OEA). Contribuyó a la armonía reinante durante la Cumbre
el hecho de que una vez más se excluyeran del temario todos los
puntos conflictivos y se aprobaran únicamente las resoluciones
“habituales”, entre las que ocupó el primer puesto el reclamo a
Estados Unidos de poner fin a las sanciones económicas contra
Cuba. Merece la pena insertar esta Cumbre en el contexto general
de los esfuerzos de integración que se sucedieron en América La-
tina hasta el presente.

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rio, se deberá avisar a la Redacción de Diálogo Político con una antici-
pación mínima de cuatro semanas antes de la fecha de cierre del núme-
ro correspondiente para analizar la posibilidad de una traducción.
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cita completa irá en una sección de bibliografía al final del artículo.
l. Bibliografía: dicho listado deberá tener interlineado simple y un or-
den alfabético por apellido del autor. Las citas deberán responder al
siguiente ejemplo:
Para artículos en revistas:

Oates, W.E. Portney, P.R. y Mc Gartland, A.M., (1989): “The
net Benefit of Incentive-Based Regulations: a Case Study of
Environmental Standard Setting”, American Economic Review 79,
págs. 1233-1242.
Para libros:
Cacua Prada, A., Priess, F., (2000). Ética y Responsabilidad. Reflexiones
para periodistas, Bogotá, Editora Guadalupe LTDA.
7. Los autores deberán enviar, junto con su material, un CV abreviado

de no más de 150 palabras que será incluido en la publicación.
8. Es atribución de la Dirección de Diálogo Político realizar la correc-

ción de ortografía, gramática, sintaxis y estilo que los artículos re-
quieran previamente para su publicación.
Este libro se terminó de imprimir en junio de 2010
en Primera Clase Impresores, California 1231, Buenos Aires.

Insuficiencia de La Representación Política y Nuevas Instancias de Participación Ciudadana, Revista Diálogo Político, Año XXVII - N°2

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2 y 2010

Publicación trimestral de la Konrad-Adenauer-Stiftung A. C.

Año XXVII - Nº 2 - Junio, 2010

Elecciones y democracia en América Latina: un inventario 49

Procesos constituyentes andinos: 85

La reforma electoral en la Argentina 109

Reforma política en Brasil: una historia sin fin (2003-2010) 135

Discurso del presidente de México, 159

Integración en América Latina 175

El año pasado ha sido un año de reformas electorales en América Latina:

A. Las limitaciones de la representación en América

En América Latina están en proceso experiencias políticas que indican

problema que nos convoca: los límites de la representación, la defraudación

Si bien la democracia constitucional se expandió por toda Latinoamérica

B. Algunas condiciones para la representación.

mediante la mera elección de quienes representan intereses privilegia-

Esta cuestión nos remite a derechos fundamentales que, aunque ha-

cia constitucional, fruto de la polarización social, deben poder compren-

II. Sobre la génesis del concepto de

En este apartado es ineludible la referencia al extraordinario libro El

el conjunto de los representantes era equivalente a la nación como un

III. Otro hito en la construcción del concepto

“El Congreso no aprobará ninguna ley con respecto al estableci-

Rousseau piensa la democracia en términos de la democracia de los

En la gran escala y en las sociedades mercantiles hay intereses sectoria-

sentantes deben limitarse a determinada cifra para precaverse contra la

IV. Concentración y abuso de poder en las

A. El condicionamiento económico de la política

“¿Sería sensato creer que un movimiento social que nos viene de

Alexis de Tocqueville, admirador de la democracia norteamericana, no

políticas, insertan como funcionarios de primer nivel a tecnócratas a su

Obviamente, el condicionamiento económico de la política no se corres-

B. ¿Quién custodia a los custodios? El aumento de la

La concentración y los abusos de poder ponen de manifiesto el proble-

al equilibrio político en orden al respeto, garantía, protección y promoción

a sus demandas. A través de tradicionales pero también modernas técnicas

V. La concentración mediática, la protesta y

A. Mandato imperativo, libertad de expresión y acceso

En “La transformación de la representación”, Bernard Manin expresa

que respondían a intereses o concepciones definidas, para transformar-

B. Del principio de publicidad a la propaganda

Kant se opone a ese aspecto de la teoría de Hobbes con su teoría de la pu-

esfera pública en tanto ejercen una transformación de la política en términos

C. El poder comunicativo de las organizaciones sociales:

La única alternativa democrática para reconstruir la publicidad política

sociales, para que puedan confrontar con el poder comunicacional de las

neraron climas destituyentes, cuestionaron la legitimidad de los gobiernos

VI. Sobre representación, sistema electoral y

Ahora bien, como vimos con anterioridad, el propio Álvaro García

Actualmente la discusión no tiene por qué darse entre “si representación

En este concepto de acontecimiento imprevisible parece haber una

dablemente el interés público y las demandas sociales mediante políticas

gran capacidad económica para instalarse mediáticamente, pero con dudo-

1. Eduardo Rinesi, en su artículo “Representatividad, legitimidad, hege-

Abal Medina, J. (2008). La muerte y la resurrección de la representación

En el presente artículo se analiza la necesidad y a la vez la insu-

Diálogo Político. Publicación trimestral de la Konrad-Adenauer-Stiftung A. C.

I. Observación previa y objetivos

En los últimos años, América Latina ha dejado de ser un foco de inte-